Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общей редакцией В.Д. Карповича) Предисловие ко второму изданию Преамбула Раздел первый Глава 1. Основы конституционного строя (ст.ст. 1 - 16) Глава 2. Права и свободы человека и гражданина (ст.ст. 17 - 64) Глава 3. Федеративное устройство (ст.ст. 65 - 79) Глава 4. Президент Российской Федерации (ст.ст. 80 - 93) Глава 5. Федеральное собрание (ст.ст. 94 - 109) Глава 6. Правительство Российской Федерации (ст.ст. 110 - 117) Глава 7. Судебная власть (ст.ст. 118 - 129) Глава 8. Местное самоуправление (ст.ст. 130 - 133) Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр (ст.ст. 134 - 137) Конституции Раздел второй. Заключительные и переходные положения Предисловие ко второму изданию В предлагаемом читателю дополненном и переработанном издании комментария к Конституции Российской Федерации 1993 г. нашла отражение динамика событий прошедших лет с момента выхода в 1996 г. первого издания, опыт, накопленный страной в сфере политического и конституционно-правового развития, практическое применение многих конституционных положений и их конкретизация в новых нормативных актах, судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе по толкованию Конституции. Авторы создавали именно практический комментарий к Конституции, максимально привлекали текущее законодательство, судебную и административную практику. Объем требуемых изменений и послужил основанием для принятия решения о подготовке новой редакции комментария. Авторы комментария - ответственные работники Секретариата Конституционного Суда РФ, воспринимающие Конституцию как бы изнутри, в системной связи и взаимодействии ее норм с актами применения права. Все они известные ученые с большим научным и практическим стажем, имеющие также опыт работы в высших органах законодательной, исполнительной и судебной власти. Высказанные ими в комментарии позиции и оценки - частные мнения авторов, а не официальная позиция Конституционного Суда РФ, но именно практическая деятельность в аппарате одной из высших судебных инстанций позволяет комментировать статьи основного Закона с достаточной степенью полноты и обоснованности. Основная цель комментария - помочь глубже уяснить положения Конституции, сделать ее более понятной и практически полезной для широкого круга адресатов: федеральных государственных служащих, представителей органов власти, предпринимателей, адвокатов и юрисконсультов, студентов и аспирантов юридических вузов. Чем больше россиян будут понимать и поддерживать свою Конституцию, руководствоваться ею в своей повседневной жизни и работе, тем больше у нас будет шансов сохранить стабильность и гражданский мир, продолжить реформы, нацеленные на возрождение России. В настоящее время для российского общества наиболее актуальна проблема реализации положений Конституции, принятия действенных мер по ее неукоснительному соблюдению всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами. Правовой нигилизм по-прежнему представляет основную трудность в реформировании российской действительности. Особого внимания заслуживает положение дел с соблюдением конституционных прав и свобод россиянина, которые в соответствии со ст. 18 Конституции являются непосредственно действующими. Многие из этих прав пока не подкреплены гарантиями реальной государственной, и, в первую очередь, судебной защиты, ответственностью за их нарушения. Конституция - не только правовой акт. В преамбуле и статьях Конституции содержатся основные нравственные ориентиры справедливости для нашего общества и государства. Поэтому Конституция занимает первое место в иерархии законодательных и всех иных нормативных актов государства и является правовым и моральным камертоном. Верховенство Конституции прежде всего в том, что она имеет высшую юридическую силу. Поэтому все законы и любые подзаконные акты, принимаемые как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, не должны и не могут противоречить Конституции России. В числе важнейших процессов в жизни страны последних лет - экономические реформы и связанные с ними шаги исполнительной власти, посредством которых удалось во многом стабилизировать экономическую и социальную ситуацию, хотя социальная цена реформ по-прежнему остается весьма высокой. Решения Конституционного Суда становятся частью российской правовой системы и должны учитываться в процессе изучения, толкования и применения Конституции, в законодательном процессе. Все это заставляет по-новому взглянуть на многие конституционные положения, прежде всего о предметах ведения Российской Федерации, компетенции ее высших органов, правах и свободах человека. Думается, что внимательное прочтение Конституции с помощью квалифицированного комментария ее статей, позволит лучше осознать ее положительные стороны, а также объективно оценить статьи, которые и сегодня остаются предметом острых дискуссий. Характерно, что одной из основных конституционных обязанностей гражданина является соблюдение Конституции, что невозможно без знания ее положений и умения их использовать. По своей структуре и содержанию новая Конституция призвана обеспечить координацию деятельности всех властей в государстве и установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики сложившихся политических традиций и отношений на определенном историческом этапе развития государства. Авторы комментария не говорят о том, что мы имеем идеальный вариант Конституции, способный гарантировать непременный прогресс в всей общественной жизни, однако, отражая динамичный процесс развития российской государственности, она достаточно полно определяет то, что должно стать основным на долгие годы. Как Закон, имеющий высшую юридическую силу и прямое действие, Конституция реально регулирует общественные отношения и оказывает непосредственное воздействие на всю систему органов государственной власти. Особенно следует отметить позитивное воздействие Конституции на укрепление стабильности институтов власти. С учетом сказанного вполне объяснимо, что за время, прошедшее после принятия Конституции, несмотря на достаточно жесткую критику ее положений со стороны оппозиции и ряда субъектов Федерации, никто из обладающих правом законодательной инициативы официально не внес предложений о конкретных поправках к Конституции. Самым важным при этом следует признать, что подавляющее большинство населения, общественных движений и властных структур осознали неприемлемость жестких политических противоборств и конфронтации. Нельзя не видеть также многих положительных моментов в жизни государства, которые связаны непосредственно с авторитетом Конституции в плане способности обеспечивать не только общественное согласие, но и обеспечивать взаимодействие и относительный баланс всех институтов государственной власти. С определенной долей оптимизма можно констатировать, что Конституция работает на необратимость процессов демократизации общества, на сбалансированное построение Федерации и взаимоотношений всех ветвей федеральных и региональных властей друг с другом. Основная особенность российской Конституции состоит в том, что наше государство является федерацией, состоящей из 89 субъектов. Они различаются размерами, численностью населения, уровнем развития экономики и, что особенно важно, национальным составом населения. Российская Федерация по действующей Конституции встала на путь юридического равноправия всех субъектов Федерации как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с Федерацией, взяв за основу приоритет прав человека независимо, в частности, от национальной принадлежности. Вместе с тем немаловажно, что Конституция, решая актуальные задачи государственного строительства, сама ставит много новых вопросов, на которые еще предстоит ответить законодателям, чем они в настоящее время и занимаются. Первое издание комментария к Конституции РФ получило немало положительных откликов. Заявки на приобретение издания поступили от многих национальных и университетских библиотек. В своих откликах читатели отмечают высокий научный и профессиональный уровень изложенного в комментарии материала. Авторы и редакция выражают признательность сотрудникам библиотеки Школы права Гарвардского университета, библиотеки Конгресса США и Университета штата Виргиния за высокую оценку их труда и выражают надежду, что представленный комментарий к Конституции Российской Федерации окажет помощь всем, кто интересуется конституционным правом России и деятельностью ее Конституционного Суда. От издателя Карпович В.Д., к.ю.н Преамбула Вступительная часть конституции, как и многих других правовых нормативных актов, предшествующая их разделам, главам и статьям, обычно называется преамбулой. В тексте Конституции Российской Федерации этот термин не употреблен, она не озаглавлена, как и преамбулы конституций ряда других государств (США, Японии, Италии и др.). В некоторых конституциях такое вступление (или его главная часть) прямо названо преамбулой (Германия, Франция, Бразилия и др.). Преамбула конституции играет существенную роль в конституционном праве, хотя она обычно не содержит прямых нормативных предписаний, за редкими исключениями (США, Франция). Но в преамбуле, как правило, отмечается носитель власти, принявшей эту конституцию, условия и цели ее принятия, важнейшие правовые, политические, идеологические задачи общества и государства. Эти положения должны приниматься во внимание при изучении, толковании и применении всех положений конституции. Таким образом, преамбула сохраняет и определенное нормативное значение. Особенно серьезное значение имеют ее структура, юридическая сила и содержание. Преамбула Конституции Российской Федерации содержит три частично совпадающие группы элементов. Во-первых, это указание на народ, своей коллективной волей принимающий эту Конституцию ("Мы... народ Российской Федерации"), и на те его характерные свойства, которые находят свое выражение в принимаемой им Конституции (он многонационален, соединен общей судьбой на своей земле, проникнут чувством ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями и сознает себя частью мирового сообщества). Во-вторых, здесь названы несколько исторических предпосылок и условий этого народного решения. Это исторически сложившееся государственное единство, общепризнанные принципы равноправия и самоопределения народов; почитание памяти предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость. В-третьих, преамбула определяет цели, для осуществления которых принимается новый Основной закон страны. Конечно, эти цели содержатся в ряде уже названных характеристик народа и исторических условий принятия новой Конституции, которые эта Конституция должна сохранить и развить, способствуя их все более полной реализации. Но в преамбуле, кроме того, сформулирован ряд целей, к осуществлению которых стремится народ - законодатель. Он принимает Конституцию, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России. Характерно, что в последующих частях текста Конституции о целях ее принятия прямо, как правило, более не говорится. О ее целях свидетельствует содержание конкретных конституционных предписаний, направленных на осуществление целей, названных в преамбуле. Только в виде исключения можно встретить в тексте Конституции прямое указание на ее общие цели (защита основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и др.), на цели, ради которых допускаются ограничения этих прав и свобод федеральным законом (ч. 3 ст. 55) или в соответствии с ним отдельные ограничения прав и свобод (ч. 1 ст. 56), а также - на те антиконституционные цели и действия, для осуществления которых запрещается создание и деятельность общественных объединений (см. комм. к ст. 13 и ч. 2 ст. 20) и др. Преамбула заканчивается заявлением о принятии Конституции без указаний на процедуру и этапы. Некоторые свойства преамбулы российской Конституции проступают яснее при сравнении ее структуры со структурами преамбул конституций других демократических правовых государств. Некоторые из них имеют аналогичную структуру. Преамбула Конституции США 1787 г. определяет, кто устанавливает эту Конституцию ("Мы, народ США") и зачем это делается ("в целях образования более совершенного Союза, установления Справедливости, обеспечения внутреннего Спокойствия, способствования совместной обороне, содействия общему Благосостоянию и обеспечению благ Свободы нам и нашему Потомству"), констатируя также без всяких подробностей сам факт создания Основного закона. Преамбула Конституции Швейцарии 1999 г. тоже имеет подобную структуру; она называет создателями Конституции "народ и швейцарские кантоны", определяет цели ("обновить свой союз в целях укрепления свободы, демократии, независимости и мира в духе солидарности и открытости к миру" и далее "жить в единстве присущих нам различий при соблюдении уважения друг друга и справедливости"), говорит об ответственности перед Создателем и будущими поколениями, после чего объявляет о принятии Конституции. Преамбула Конституции Российской Федерации отличается от преамбул некоторых других конституций, которые не указывают на общие цели, для осуществления которых принимается данная конституция. Так, преамбула действующей Конституции Италии 1947 г. объявляет только, что временный глава государства промульгирует ее в соответствии с решением одобрившего ее Учредительного Собрания. Цели принятия Конституции прямо не названы. Их выражает все содержание Конституции, в отдельных статьях которой они все же определены. В Конституции Италии (ч. 2 ст. 3) сформулирована "задача Республики" (устранять экономические и социальные препятствия, ограничивающие свободу, равноправие граждан и т.д.), а ст. 44 (о земельных отношениях) начинается словами: "В целях достижения рационального использования земли и установления справедливых социальных отношений..." Преамбула Конституции Российской Федерации, назвав мотивы, которые определяют ее содержание, тем самым подчеркивает, что она является органической частью текста Конституции: без нее было бы труднее понять их смысл и реализовать их должным образом. Юридическое значение преамбулы Конституции определяется двумя ее свойствами. С одной стороны, она - только введение в Конституцию и не содержит непосредственно действующих нормативных предписаний, сформулированных в соответствии с правилами законодательной техники. Поэтому нередко при ссылках на Конституцию и даже при толковании тех или иных ее положений преамбулу не упоминают. Но, с другой стороны, она - составная часть единого официального текста Основного закона, определяющая мотивы его принятия и цели, для осуществления которых она не только принята, но и наделена высшей юридической силой и прямым действием. Поэтому представляется очевидным, что игнорировать преамбулу нельзя, как это делается даже в некоторых учебниках конституционного права. При толковании и реализации как Конституции в целом, так и ее разделов, глав, статей и отдельных положений следует исходить из содержания преамбулы: ничто в тексте этой Конституции не может пониматься как противоречащее мотивам, изложенным в преамбуле. Кроме того, нельзя не учитывать и мировой опыт. Преамбулы многих демократических конституций содержат не только общие соображения, полезные при толковании ее нормативных предписаний, но и положения, являющиеся такими предписаниями или признаваемые и действующие в качестве таковых. В Конституции Франции 1958 г. преамбула подтверждает приверженность народа "правам человека и принципам национального суверенитета, как они были определены Декларацией 1789 года, подтвержденной и дополненной в преамбуле Конституции 1946 года" "особо необходимыми в наше время" правовыми, политическими и экономическими принципами. Эти принципы и права, подтвержденные или установленные преамбулами двух последовательных конституций, больше не упоминаются в тексте этой Конституции. Они действуют как ее составная часть. Преамбула Конституции ФРГ определяет перечень субъектов федерации, в Конституции Российской Федерации содержащийся в ее гл. 3 (ст. 65). Обширная преамбула Конституции Японии провозглашает принципы мирного международного сотрудничества, народовластия и т.д., во многих других конституциях входящие в их непосредственно нормативный текст. Можно сказать, что юридическое значение преамбулы конституции занимает как бы среднее, промежуточное место между двумя также возможными и принятыми в мировой практике крайними вариантами: полным или почти полным отсутствием такого значения и полной юридической силой наравне с другими частями текста конституции. Преамбула нашей Конституции дает юридически обязательные ориентиры, помогающие пониманию, толкованию и реализации всего ее содержания в соответствии с мотивами ее создания и ее подлинным смыслом. Содержание преамбулы Конституции Российской Федерации характеризуется выраженными в ней идеями, которые должны быть правильно поняты. Когда в ней говорится: "Мы, многонациональный народ... соединенные общей судьбой на своей земле" - и выражается стремление сохранить "исторически сложившееся государственное единство", речь идет о совокупности всех граждан, всех этносов (наций) и всех народов субъектов Российской Федерации и других этнических и территориальных общностей, выразивших в принятии ими этой Конституции (а также в заключении подтверждаемого в ней Федеративного договора, в участии в выборах федеральных органов государственной власти и т.д.) свое добровольное желание сохранить и развить положительные результаты исторического процесса, приведшего к установлению глубоких, прочных и многообразных связей политического, экономического, социального и культурного характера между всеми названными частями Российского государства и общества. Совокупность этих органических связей, основанных на взаимном доверии, уважении и равноправии граждан и различных групп населения Российской Федерации, выражается и закрепляется настоящей Конституцией, устанавливающей государственное единство России, как и их стремление устранить из нашей жизни все то, что ослабляет взаимное доверие, уважение и единство. Положение "исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов" очень важно. Общепризнанность этих правовых принципов состоит в том, что их разделяет теоретически почти все мировое сообщество и более или менее последовательно осуществляет на практике его цивилизованное, демократическое и прогрессивное большинство. Эти два принципа закреплены в Уставе ООН, а право народов на самоопределение - в международных пактах о гражданских и политических правах (1966 г.) и об экономических, социальных и культурных правах (подписан в том же году). Оба пакта имеют решающее значение для данного права. Они содержат, в частности, идентичный текст в ст. 1 каждого из них: "1. Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие. 2. Все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права. Ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования". Этот текст вступил в силу еще для СССР в 1976 г., он действует и для Российской Федерации; он никогда никем не отменялся и в силу ч. 4 ст. 15 Конституции является частью российского права (см. комм. к ст. 15). Тем не менее некоторые комментаторы российской Конституции игнорируют этот документ, ссылаясь на иные документы, не являющиеся источниками международного или внутреннего права (некоторые резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и др.), а также на Заключительный акт Совещания по безопасности в Европе, действующий с 1975 г. и гласящий: "Государства-участники будут уважать равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой, действуя постоянно в соответствии с целями и принципами Устава ООН и соответствующими нормами международного права, включая те, которые относятся к территориальной целостности государств. Исходя из принципа равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой, все народы всегда имеют право в условиях полной свободы определять, когда и как они желают, свой внутренний и внешний политический статус без вмешательства извне и осуществлять по своему усмотрению свое политическое, экономическое, социальное и культурное развитие. Государства-участники подтверждают всеобщее значение уважения и эффективного осуществления равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой для развития дружественных отношений между ними, как и между всеми государствами; они напоминают также о важности исключения любой формы нарушения этого принципа". Ясно, что упоминание о нормах международного права, относящихся к территориальной целостности государств, не отменяет ни равноправия, ни права народов на самоопределение. А ссылки на нормы международного права, относящиеся к территориальной целостности государств, не могут вести к нарушению принципа равноправия народов и их права распоряжаться своей судьбой, ибо любая форма нарушения этого принципа должна быть исключена. В связи с этим возникает вопрос о соотношении двух принципов: территориальной целостности государств и права их народов на самоопределение, при котором возникает новое государство, а территориальная целостность государства, на территории которого самоопределяющийся народ проживает, оказывается нарушенной. Представляется очевидным, что, если данный народ, проживающий на территории определенного государства, желает демократически самоопределиться, оставаясь в составе этого государства и избирая для этого тот или иной вид автономии, самоуправления и т.п., проблема может и должна решаться демократически, мирно и правомерно. Этому вполне соответствуют положения Конституции о том, что равноправные народы России, имеющие право на самоопределение и желающие сохранить свою соединенность общей судьбой и исторически сложившееся государственное единство, осуществляют свое самоопределение в составе Российской Федерации (см. комм. к ч. 3 ст. 5). Для этого они избирают, сохраняют или изменяют форму этого самоопределения (республика, автономная область и др.). Например, ряд автономных областей (Адыгея, Алтай) стали республиками в составе Российской Федерации, Ингушская Республика образовалась в результате отделения от прежней Чечено-Ингушетии, Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области и т.д. При этом территориальная целостность России сохраняется. Гораздо сложнее согласовать и соблюсти принципы самоопределения и территориальной целостности при постановке и решении вопроса о самоопределении народа с отделением его территории от прежнего государства и образованием нового государства. В этом случае, по-видимому, наиболее убедительно мнение, выраженное 24 октября 1970 г. Генеральной Ассамблеей ООН в ее декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами. Эта декларация, касающаяся только отношений между государствами, а не их внутренних проблем, в разделе о равноправии и самоопределении народов не санкционирует и не поощряет любые действия государств, ведущие к нарушению территориальной целостности или политического единства "тех государств, которые соблюдают в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов... и вследствие этого имеют органы власти, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи все народы, проживающие на данной территории". Таким образом, речь идет о территориальной целостности не всех государств, а только тех, которые соответствуют названным признакам. В данной рекомендации не содержится отрицания права народов на самоопределение с нарушением территориальной целостности тех государств, которые не соблюдают в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов, имеют власти, представляющие не весь народ и подвергающие дискриминации отдельные его этнотерриториальные части. Именно в таких случаях и возникают различные, в том числе террористические и иные антидемократические, сепаратистские тенденции, но вопрос может решаться только волеизъявлением самоопределяющегося народа (чаще всего референдумом), которое определяет, отделяется ли он со своей территорией (как Норвегия от Швеции в 1905 г., Исландия от Дании в 1944 г., Словакия и Чехия от Чехословакии в 1992 г., Словения, Хорватия и др. от Югославии, Сингапур от Малайзии в 1980 г. и др.) или не отделяется (Квебек от Канады в 1989 и 1995 гг. и др.). Поэтому право народов на самоопределение прямо зафиксировано во многих десятках конституций современных государств, в том числе бывших союзных республик СССР или Югославии, бывших колоний (в связи с почти полной ликвидацией колониальных империй) и т.д. В результате осуществления этого права общее количество государств - членов ООН за последние 55 лет увеличилось с 52 до почти 200. С другой стороны, многие государства, отстояв это право для себя и для других стран, не признают его для народов, находящихся в их составе, и говорят об этом в своих конституциях (Китай, Бразилия, Испания, Франция, Турция и др.). Таким образом, в мировой практике существуют две противоположные тенденции в разрешении проблем этого рода. Идеям преамбулы Конституции Российской Федерации явно противоречит иной опыт - подавление "сепаратизмов" или восстановление территориальной целостности и "конституционного порядка", не останавливающееся перед убийством тысяч мирных жителей, разрушением городов и сел и т.п. Положение преамбулы "чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость" указывает на две стороны в гражданских и нравственных установках большинства россиян, помнящих о жизни, труде и борьбе своих предков, об истории своей Родины, сохраняет связь поколений. В прямой форме здесь говорится о том, что народ России наследует лучшие стороны их исторического опыта - патриотизм, выражаемый в мирном труде и ратном подвиге ради свободы народов и процветания Отечества, в вере в добро и в заботе о торжестве справедливости. Вместе с тем призыв к развитию и укреплению лучших традиций народа, как и закрепление соответствующих им правовых норм, косвенно выражает и стремление преодолеть противоположные им худшие традиции и привычки части общества, проявления зла и несправедливости. В следующих за преамбулой частях Конституции прямо говорится о противодействии стремлениям к насильственному изменению конституционного строя (ст. 13), разжиганию социальной, расовой, национальной или религиозной розни (ст. 13, 19 и др.), попыткам устанавливать государственную или обязательную религию (ст. 14), нарушениям Конституции и основанных на ней законов (ст. 15 и др.), прав и свобод граждан (ст. 2, 17-63, ч. 1, п. "е" ст. 114, 118, ч. 4 ст. 125, 126 и др.), преступности (ст. 47-50, ч. 1, п. "е" ст. 114, ч. 2 ст. 118) и т.д. (см. комм. к названным статьям). Слова преамбулы "возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы" выражают стремление не только полностью восстановить независимость России в современных, цивилизованных формах. Речь идет также о намерении покончить с положением, в котором Россия была лишена основных черт демократической суверенной государственности. Узурпация власти бюрократическим централизованным аппаратом КПСС и его номенклатурой, поддержание имперского единства СССР за счет сил и ресурсов России ставили ее в неравное, экономически и социально невыгодное положение по сравнению с другими республиками СССР. Суверенитет России, как и других союзных республик, был, вопреки Договору об образовании СССР 1922 г. и Конституции 1924 г., вскоре резко ограничен передачей ряда отраслей союзно-республиканского подчинения (промышленность) в исключительно союзное ведение, а отраслей исключительно республиканского ведения (просвещение, культура, сельское хозяйство) - формально в союзно-республиканское, а фактически в весьма централизованное союзное подчинение и т.д. В то же время многим могло казаться привилегиями России пропагандистское отождествление СССР с Россией (продолжаемое ныне русскими "национал-патриотами"), вытеснение русским языком языков других народов России, обострение борьбы против "местного буржуазного национализма", сталинская лживая лесть русскому народу как "руководящему народу" СССР, "московское" происхождение решений о коллективизации, репрессиях, депортациях целых народов, а затем об их неполных, непоследовательных реабилитациях и т.п. Двоякое впечатление производило отсутствие у России в отличие от других союзных республик некоторых органов власти (российской компартии с ее ЦК, Академии наук, КГБ, МВД, ряда хозяйственных ведомств), функции которых в России выполняли непосредственно соответствующие органы Союза ССР. С одной стороны, это воспринималось как явное нарушение конституционного равноправия союзных республик к ущербу для РСФСР. Но с другой - иным республикам это могло представляться как привилегия для России - не только географическая близость, но и организационное единство важнейших органов союзной и российской власти. По-видимому, неоднозначное влияние на ситуацию могут иметь и высказывания ряда видных политиков и ученых, по существу отождествляющих Российскую империю, РСФСР, СССР и Российскую Федерацию. Слова преамбулы об утверждении незыблемости демократической основы российской государственности означают намерение установить в России демократический строй, общность интересов ее многонационального народа и последовательно провести принципы преамбулы через все содержание Конституции. Отмеченное в преамбуле стремление "обеспечить благополучие и процветание России" означает, что Конституция должна благоприятствовать достижению высокого и растущего уровня удовлетворения материальных и духовных потребностей людей, повышению их культурного уровня, обеспечению мирного развития всего общества. В словах "исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями" выражена решимость народа осуществить провозглашенные в преамбуле и закрепляемые в Конституции высокие цели. Разумеется, об ответственности здесь говорится не в правовом, а в моральном смысле. Народ, не осуществивший ради нынешнего и грядущих поколений провозглашенные им благородные цели, может нести такую ответственность в форме сожаления о допущенных ошибках и их исправления, даже в форме покаяния, если они очень тяжелы, в форме частичного осуждения прежних поколений будущими и т.п. Избежать этого можно лишь путем распространения лучших черт и традиций прошлого, путем упорного труда, перестраивающего всю жизнь и деятельность народа в соответствии с задачами и целями, закрепленными в преамбуле и во всем тексте Конституции Российской Федерации. Положение "сознавая себя частью мирового сообщества" означает принадлежность России к мировой семье народов, готовность сохранять и повышать достигнутый уровень международного сотрудничества. Из этого вытекает необходимость участвовать в обеспечении всеобщего справедливого мира, совершенствовать свое внутреннее положение в соответствии с выработанным опытом десятков цивилизованных народов и закрепленными в общепризнанных нормах международного права стандартами прав человека и гражданина, обязанностей государства, взаимопомощи государств и народов в различных сферах жизни. Принадлежность России к мировому сообществу реализуется через различные взаимовыгодные формы международного сотрудничества, двусторонней и многосторонней региональной интеграции вплоть до участия в процессах нарастающей глобализации, в сближении правовых систем отдельных стран и регионов, в совместной с другими государствами борьбе против международного терроризма. Данная идея преамбулы прямо выражена в ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ст. 62, 63, 69, 79, 86 Конституции, а косвенно - практически во всем ее содержании. Раздел первый Глава 1. Основы конституционного строя Статья 1 1. Комментируемая статья имеет важнейшее значение, ибо она дает определение Российской Федерации, перечисляя ряд ее важнейших признаков, конкретизируемых в дальнейших статьях этой главы и всей Конституции. Российская Федерация - демократическое государство. Это видно из общепризнанных политических и иных прав граждан (ст. 2 и 6); из перечня форм народовластия - непосредственного и представительного (ст. 3), осуществляемого как на всех уровнях государственной власти, так и на всех уровнях местного самоуправления (ст. 12); из признания идеологического и политического плюрализма, многопартийности (ст. 13); из многих статей последующих глав. Демократизм государства выражается в том, что все его устройство и деятельность соответствуют воле народа; что государственные властные решения принимаются большинством народа (или его представителей) при уважении воли и прав меньшинства и при нерушимости прав и свобод отдельного лица. Российская Федерация есть федеративное государство, состоящее из субъектов Федерации, т.е. государственных образований, являющихся членами данного единого государства. Это конкретизируется затем в положениях: о суверенитете России, верховенстве ее Конституции и законов на всей территории России и т.д. (ст. 4); о составе равноправных субъектов Федерации и основах федеративного устройства (ст. 5); о единстве российского гражданства (ст. 6); органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации (ст. 11) в ряде глав этой Конституции (гл. 2, 3 и др.). Российская Федерация есть правовое государство. Эта характеристика, долгое время считавшаяся неприемлемой буржуазной выдумкой для обмана трудящихся при современном капитализме, теперь принята и у нас. Зато отвергнуто отождествление права с законом, открывавшее путь к подмене права, которое законодатель обязан соблюдать, законом, который законодатели нередко принимают произвольно. Правовое государство - это не просто государство, соблюдающее законы. Это общество и государство, признающие право как исторически развивающуюся в общественном сознании, расширяющуюся меру свободы и справедливости, которая должна быть выражена в актах международного уровня, в Конституции, в законах, подзаконных актах и практике реализации прав и свобод человека, демократии, рыночного хозяйства и т.п. Идея господства права в жизни общества и государства, гораздо более широкая по объему нежели идея только правового государства, служащего справедливым интересам общества и являющегося не только одним из субъектов, но и важнейшим объектом правового регулирования, - это современный этап тысячелетних поисков источника для юридического нормотворчества. Этот источник видели то в Божественной воле, то в "духе" народа, то в экономическом базисе и т.п. Маркс считал государство не творцом норм, а только переводчиком объективных потребностей на язык права. Идея господства права выражается в гл. 1 Конституции в верховенстве Конституции и в том, что государство не создает, не дарует людям их права, которые неотчуждаемы и принадлежат им не от государства, а от рождения (ч. 2 ст. 17); оно только обязано признавать и соблюдать их, защищать их носителя - человека, его права и свободы как высшую ценность (ст. 2). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, обеспечиваются правосудием (ст. 18). Государство, становясь правовым, превращается из аппарата властвования над обществом в социальную службу для человека и общества, выражающую их волю и действующую под их контролем. Республиканская форма правления характеризуется отсутствием монарха - обычно наследственного главы государства - и наличием власти у избираемых народом органов. Исторический опыт России привел к тому, что монархия нередко понимается как самодержавие, абсолютизм. Но вопрос гораздо сложнее. Демократические режимы многих современных парламентарных конституционных монархий (Великобритании, Нидерландов, Швеции, Дании, Японии и др.) вряд ли предпочтительнее тоталитарных или авторитарных политических режимов многих "республик" (Ирака, Сирии, Румынии и др.). Некоторые важнейшие характеристики Российской Федерации, которые, как и уже названные, еще предстоит полностью оправдать на деле, не "попали" в комментируемую статью. Прежде всего это определение Российской Федерации как социального государства - оно дано в ст. 7 (см. комм. к ней). Российская Федерация охарактеризована как светское государство в ст. 14 Конституции (см. комм. к этой статье). Многие демократические государства многосторонне охарактеризованы не в разных статьях, а в их единых главных конституционных определениях. Определения России как социального и светского государства не были включены в текст анализируемой статьи, так как во время подготовки ее проекта многие политики и ученые совершенно неосновательно усматривали в термине "социальное государство" остаток коммунистической идеологии, а не необходимый признак современного либерального и демократического государства. Термин "светское государство", вероятно, был сочтен не настолько важным, чтобы включить его в данную статью. Но единая сводная конституционная характеристика Российского государства, конечно, охватывает все эти его свойства. В связи с этим нужно отметить, что если фундаментальные основы конституционного строя России, названные в ст. 1, конкретизируются в ряде последующих статей, говорящих о содержании этих основ, то в ст. 7 и 14 не только кратко названы эти основы конституционного строя, но и дана их конкретизация, разумеется на самом общем уровне, необходимом для их установления. 2. В ч. 2 комментируемой статьи наименования Российская Федерация и Россия определены как равнозначные, т.е. как синонимы. В том же смысле в преамбуле и в ст. 59 употреблены слова "Отечество" и "Родина". Разумеется, вне конституционной терминологии эти слова могут иметь иные смысловые оттенки. Например, наша страна была Россией и до превращения в федерацию. Статья 2 Комментируемая статья раскрывает важнейшую сторону содержащейся в ст. 1 Конституции характеристики Российской Федерации как правового государства. Одним из важнейших признаков такого государства является выраженное в анализируемой статье провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью. Это единственная высшая ценность; все остальные общественные ценности (в том числе обязанности человека) такой конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Только в отдельных, специально оговоренных в Конституции исключительных случаях, при особых, как правило временных, обстоятельствах отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены (ст. 55, 56 и др.). Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью явилось важным новшеством в конституционном праве и во всем законодательстве России. Ранее верховенство всегда принадлежало государственным интересам. В советское время они отождествлялись с "общественными", которым требовалось подчинять индивидуальные и коллективные личные интересы. Подчеркивание прав и свобод человека как высшей ценности, признаваемой, соблюдаемой, защищаемой государством, не означает и не допускает какого-то принижения государства. Напротив, эта обязанность правового государства может значительно повысить его авторитет и значение в жизни общества, в организации экономической и культурной жизни общества. Разумеется, если эти необходимые общественные функции государства будут полно и последовательно исполняться. Комментируемая статья вводит в действие в нашей стране высшие правовые принципы, выработанные демократическими движениями и закрепленные конституционным опытом Великобритании, других стран Западной Европы, США и многих других стран, осуществляет стремления либеральных и демократических движений России по крайней мере с начала XIX в. Этот мировой опыт обобщен рядом международно-правовых актов, в разное время признанных Россией и обязательных для нее (Устав ООН 1945 г., Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Устав Совета Европы 1950 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и многие другие). Обладателями (субъектами) этих прав и свобод являются: каждый человек (т.е. гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства), а в точном определении, в осуществлении и защите прав и свобод участвует и государство. Различие между человеком и гражданином как носителями прав и свобод ясно выражено в тексте Конституции. Права и свободы человека принадлежат и гражданину Российской Федерации, и лицу, не являющемуся таковым. Конституция определяет круг носителей таких прав словами "все", "каждый", "лицо" ("...имеет право" и т.п.) или словом "никто" ("...не должен подвергаться") (ст. 19-30, 34, 35, 37, 39-51, 53, 54 и др.). В тех же многочисленных случаях, когда речь идет о правах и свободах, прежде всего политических, принадлежащих только гражданам Российской Федерации, статьи Конституции прямо указывают на это (ст. 31-33, 59-62). В отдельных случаях Конституция особо говорит о правах иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 63). Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые ограничила роль государства в установлении прав человека и гражданина, но значительно повысила роль и ответственность государства в обеспечении соблюдения и защиты этих прав и свобод. Конституция исходит из того, что государство не дарует, не предоставляет людям их основные, т.е. конституционные, права и свободы. Они принадлежат людям от рождения; как сказано в ст. 17, права и свободы человека неотчуждаемы, т.е. они не могут быть приобретены (даже у государства) и не могут быть никому переданы (ч. 2 ст. 17). Поэтому даже отказ от них недействителен. Точно так же права гражданина в полном объеме приобретаются в большинстве случаев с рождением (в некоторых случаях - с принятием российского гражданства), достижением определенного возраста и являются столь же неотчуждаемыми. Даже в юридическом оформлении конституционных и иных прав граждан важную роль играет международное сообщество народов в лице их государств, выработавшее общепризнанные принципы международного права, действующие в России в соответствии с ее Конституцией. Российская Федерация приняла на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать их от любого незаконного вмешательства или ограничения. Эта идея, четко выраженная в комментируемой статье, более подробно раскрывается в других статьях Конституции и в текущем законодательстве России. Вместе с тем это не означает, что государство вовсе воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод граждан или во все отношения, складывающиеся в гражданском обществе. Напротив, не вмешиваясь без объективной потребности в эти отношения, оно обязано не допускать злоупотребления правами и свободами, ибо их осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17), в том числе их всеобщие законные интересы. Признавая конституционные права и свободы граждан, государство в своих законах конкретно определяет содержание, объем, пределы этих прав, гарантии их соблюдения, а также обязанности человека (например, уплата налогов, охрана окружающей среды) и гражданина (военная служба и др.). Одни права и свободы иногда могут вступать в некоторое противоречие с другими правами и свободами (например, правом собственности, личными свободами); это противоречие общество и государство должны разрешать в соответствии с конституционными принципами. Они могут, а иногда и обязаны поощрять такое осуществление прав и свобод, которое в наибольшей степени соответствует их социальным, экономическим, экологическим, политическим задачам и функциям. Соотношение понятий "право" и "свобода" характеризуется прежде всего тем, что в значительной степени это синонимы; то и другое - субъективное право любого человека или только гражданина Российской Федерации. Но иногда между этими понятиями проводится различие. Иногда "правом" называют юридическую возможность требовать чего-то от властей и других лиц, а "свободой" - возможность действовать без государственного вмешательства. Эта искусственная конструкция слишком резко отделяет права от свобод. Нередко термином "свобода" обозначаются более широкие возможности индивидуального выбора без указания на его конкретный результат. Такое указание предоставляло бы уже "право". При этом "право" может самой Конституцией включаться в состав "свободы". Так, в ст. 28 не только установлена "свобода совести, свобода вероисповедания", но в состав этой свободы включено "право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними". Нередко "свободами" называют только политические права или другие группы прав, признаваемые наиболее важными. Следует уделить внимание и вопросу о соотношении и взаимосвязи прав и свобод с обязанностями, также устанавливаемыми Конституцией. В иерархии конституционных предписаний верховенство явно принадлежит правам и свободам; об этом говорит текст комментируемой статьи и название гл. 2. В них об обязанностях человека и гражданина не упоминается вовсе, хотя в конце текста данной главы есть несколько статей об этих обязанностях. Это значит, что конституционные права и свободы сводят обязанности, в том числе перед государством, к необходимому минимуму, а обязанности могут в некоторой (определяемой Конституцией, а на ее основании - законом) степени ограничивать многие, хотя и не все права и свободы. В некоторых статьях Конституции также раздельно говорится об обязанностях человека, т.е. "каждого", например платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), охранять природу и окружающую среду (ст. 58), а также об обязанностях гражданина, например по защите Отечества (ст. 59). Эти и другие обязанности, как правило, нуждаются в конкретизации законом применительно к отдельным их носителям. Конституционная обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина состоит в создании условий для их реализации и механизма для их защиты. Обеспечение таких условий и защита прав и свобод человека и гражданина входят в функции всех органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 18, входящая в состав гл. 2 Конституции, устанавливает, что права человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Этой статье по ее смыслу, по-видимому, лучше было бы находиться в гл. 1 (вероятно, в качестве части анализируемой статьи); это, в соответствии со ст. 16, увеличивало бы ее обязательность для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, т.е. для гл. 3-8 Конституции. Для осуществления государством его обязанностей по защите прав и свобод человека и гражданина Конституция предусматривает широкий набор гарантий этих прав и соответствующих юридических процедур (см. комм. к ст. 33, 45-57, 59, 60, 82, ч. 1 п. "е" ст. 114, п. 4 ст. 125 и др.). Особую роль в защите прав и свобод человека и гражданина от нарушения органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также другими лицами играют органы судебной власти. Конституцией предусмотрен и орган, который занимается только данной проблемой, - Уполномоченный по правам человека. Однако довольно активная деятельность Уполномоченного по правам человека не исключает необходимости скорейшего полного исполнения конституционного положения о создании системы административного судопроизводства (ст. 118, ч. 2). Независимые и беспристрастные административные суды - необходимое средство для укрепления законности в деятельности государственных органов текущего управления (главным образом аппарата исполнительной власти), должностные лица которых в своих действиях и решениях нередко проявляют бюрократические наклонности к произволу, беззаконию, волоките. Остается настоятельной необходимость преодолеть различные проявления недооценки значения прав и свобод человека и гражданина, недостаточное их признание, неполное соблюдение, слабую защищенность, систематические нарушения, которые были неоднократно констатированы органами Совета Европы (СЕ), подготовлявшими вступление России в его состав. Вслед за принятием в феврале 1996 г. двух федеральных законов - о присоединении Российской Федерации к Уставу СЕ и о присоединении России к ряду других документов СЕ - 28 февраля 1996 г. Россия подписала и вскоре ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Конвенция и протоколы СЕ стали частью российской правовой системы согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Парламентская ассамблея СЕ в сотрудничестве с Федеральным Собранием Российской Федерации осуществляет меры рекомендательного и контрольного характера, касающиеся совершенствования политических, правовых, социальных, административных и иных отношений, прежде всего в области охраны и защиты прав человека в России. Статья 3 1. Эта статья раскрывает содержание двух важнейших принципов, изложенных в ст. 1 Конституции: демократизма и республиканской формы правления. Многонациональный народ Российской Федерации провозглашен единственным носителем суверенитета (властного верховенства - государственного, народного, национального) и единственным источником государственной власти в стране. Это означает, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в России исходят от народа через его свободно выражаемую волю и его представителей в органах власти. Разумеется, эта воля не безгранична. Существует и признается суверенитет каждой личности. Человек, его права и свободы по Конституции - высшая ценность. Поэтому Конституция ограничивает государственную власть, обязывая ее признавать, соблюдать и защищать эти права и допуская их ограничение или даже отмену только временно и в особо предусмотренных ею исключительных случаях. Провозглашая и закрепляя объективно необходимые принципы юридического, политического, экономического и социального характера, Конституция предусматривает различные варианты, формы и методы реализации каждого из них гражданином, обществом и государственной властью, но не допускает отказа от этих принципов. Речь идет об объективно необходимых требованиях жизни и деятельности современного цивилизованного гражданского общества и государства (права и свободы человека и гражданина как высшая ценность; демократизм, федерация, господство права; республиканский строй, социальный и светский характер государства; рыночная экономика, разделение властей, эффективное и рациональное использование и охрана природных ресурсов и окружающей среды). Вне признания, соблюдения и защиты этих принципов жизнь и деятельность современного цивилизованного общества невозможны, хотя история знает немало примеров, когда "воля народа" (в кавычках и без) вела к огульному отрицанию этих принципов. Взятые в комплексе, перечисленные принципы и нормы призваны быть гарантией того, что народный суверенитет не превратится вновь в декларацию тоталитарного или авторитарного режима. Поскольку государственная власть существует не только на федеральном уровне, но и в каждом из 89 субъектов РФ - в республиках и равноправных с ними краях, областях, городах федерального значения и автономиях, власть в каждом их них принадлежит его народу. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти названных двух уровней (федерального и регионального), но и через органы местного самоуправления. Таким образом, народ выступает как носитель власти, как минимум, на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ (как правило, также многонациональный) каждого из субъектов Федерации и как народ (население) территориальных единиц, где действует местное самоуправление. 2. В ч. 2 комментируемой статьи речь идет о двух формах народовластия: прямой (непосредственной) и непрямой, косвенной (представительной). Непосредственное (прямое) народовластие осуществляет народ путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума) и в форме свободных выборов (Президента России, депутатов Государственной Думы; президентов или губернаторов субъектов Федерации, а также членов законодательной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления). Представительную демократию осуществляют и народ, непосредственно избирая органы власти, и эти органы, действующие по поручению народа, представляющие его. Таковыми являются, прежде всего, избираемые народом органы государственной власти - коллегиальные (Государственная Дума Федерального Собрания РФ, носящие различные наименования парламенты субъектов Федерации, городские думы и т.д.), так и единоличные (Президент РФ, президенты республик в составе Российской Федерации, губернаторы краев, областей и автономий, мэры городов и т.д.), а также органы местного самоуправления. Осуществляемое органами государственной власти представительство от имени народа имеет ряд степеней: первую (органы, прямо избираемые народом, - например, Государственная Дума), вторую (органы, образуемые представительными органами первой степени, - например, Правительство РФ, Уполномоченный по правам человека), третью (например, половина состава Счетной палаты формируется Советом Федерации, который, в свою очередь, относится к органам второй степени) и т.д. Некоторые органы государственной власти формируются согласованным решением не одного, а двух органов, избранных народом; таково, например, назначение ряда должностных лиц: Президентом России с согласия Государственной Думы (Председателя Правительства), по представлению Президента Российской Федерации Государственной Думой (Председателя Центробанка РФ) или Советом Федерации (судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора РФ и др.). В демократическом государстве с республиканской формой правления вообще не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не являлось бы прямое или косвенное волеизъявление народа, которые не были бы в юридическом смысле его представителями в отличие от наследственных монархов и назначенных ими должностных лиц, не имеющих формального народного поручения занимать определенный государственный пост и исполнять связанные с ним властные функции. Нередко в литературе и даже в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов встречается недостаточно четкое разграничение понятий органа государственной власти и должностного лица. Орган государственной власти - это коллегиальное или единоличное звено государственного аппарата, на которое Конституцией или соответствующим законом возложено исполнение определенных властных функций, принятие властных решений, издание нормативных актов. Должностным лицом является и гражданин, который исполняет функции индивидуального органа государственной власти, и любой другой сотрудник государственного аппарата, участвующий в подготовке властных правовых решений и актов, но лично не уполномоченный на их принятие, а также принимающий властные решения индивидуального характера; должностными лицами являются и многие лица, не состоящие на государственной службе (руководители предприятий или общественных организаций, их специалисты и т.п.). Поэтому понятия органа государственной власти и должностного лица следует различать, не отрицая их отмеченного здесь частичного совпадения (в случае должностных лиц, являющихся одновременно органами государственной власти). 3. Положение ч. 3 комментируемой статьи развивает положения ее ч.2 о непосредственном осуществлении власти народом, называя референдум одной из двух форм высшего выражения этой власти. С одной стороны, непосредственное осуществление власти народом, названное первым, придает наибольший авторитет решениям, принимаемым на референдуме. В связи с этим решение ряда важнейших вопросов общественной и государственной жизни на референдуме является окончательным. Роль парламентов, правительств, политических общественных объединений при этом ограничивается подготовкой, обсуждением, участием в процедуре предварительного одобрения проекта для его вынесения на референдум. Референдумом была принята действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. Так же были приняты Конституция Франции 1958 г., Конституция Швейцарии 1999 г. и др. С другой стороны, существует ряд серьезных сомнений в целесообразности применения референдума для решения сложных вопросов. Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином решения по сложному вопросу, например о принятии проекта Конституции или иного сложного закона, состоящего из сотен предписаний, каждое из которых гражданин может оценивать по-разному, а ответить он вправе только "да" или "нет" один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление о нем, на мнения и авторитет парламентариев, позиции политических партий и т.д. Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для рядового гражданина. Поэтому во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, либо проводятся по важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть уверенно и ответственно дан односложный ответ. На этих соображениях основана встречающаяся в некоторых странах практика решения вопросов о принятии новой конституции, законов о бюджете, о налогах, о правах человека и многих других не референдумом, а в порядке текущего законотворчества. Референдум в Российской Федерации, согласно п. "в" ст. 84 Конституции, назначается Президентом России в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Это положение обычно понимается в том смысле, что названный закон должен урегулировать не только порядок назначения референдума в Российской Федерации, но и весь порядок проведения референдумов в России. Такое понимание основано на том, что, согласно ст. 108 (ч. 1) федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Поскольку референдум упомянут в Конституции неоднократно (ст. 3, 32, 130, 135), он в целом, а не только порядок его назначения Президентом РФ, может быть предметом федерального конституционного закона. Поэтому ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 г. урегулирован порядок назначения референдума в Российской Федерации Президентом РФ, осуществления гражданами их права на участие в референдуме и проведения референдума в Российской Федерации. Порядок проведения референдума в субъекте Федерации в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, правами ее граждан (ст. 32), ее федеративным устройством (ст. 73) должны определять законы субъекта Федерации. Это относится и к референдумам в системе местного самоуправления, предусмотренным в ст. 130 Конституции. ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921) подробно определяет понятие референдума, порядок его назначения, подготовки к его проведению, голосования и определения его результатов (см. комм. к ст. 84). Чтобы ответ "да" или "нет" на вопрос, вынесенный на референдум, был возможен и убедителен, этот вопрос - или если вопросов несколько, то каждый из них - должен быть сформулирован ясно и однозначно. Только так могут быть приняты референдумом новые законы, решения, предопределяющие основное содержание законов государства или выявляющие общественное мнение по иным наиболее важным вопросам. В связи с проблемой референдума как формы прямого народовластия в России обратимся к вопросу о юридическом значении результатов референдума в СССР 17 марта 1991 г. Ряд политических партий, ссылаясь на его результаты, ставили и ныне ставят вопрос о восстановлении Союза ССР. Этот референдум был проведен в соответствии с Законом СССР от 27 декабря 1990 г. "О всенародном голосовании (референдуме СССР)" (ВВС СССР, 1991, N 1, ст. 10) на основании постановления Верховного Совета СССР от 16 января 1991 г. "Об организации и мерах по обеспечению проведения референдума СССР по вопросу о сохранении Союза Советских Социалистических Республик" (ВВС СССР, 1991, N 4, ст. 87). Вопрос, изложенный в заглавии этого постановления (о сохранении СССР), был сформулирован значительно шире в ст. 1 этого постановления ("провести... референдум СССР по вопросу о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик" и еще шире в ст. 2 в формулировке вопроса, выносившегося на референдум: "Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?" 25 февраля 1991 г. Верховный Совет СССР в своем новом постановлении дал еще одно понимание этого вопроса; речь вовсе не шла о принятии закона или иного решения, а только о выявлении отношения граждан СССР якобы лишь к одной проблеме - сохранению и обновлению федеративных отношений между республиками Союза. Но если речь шла не о решении столь важного вопроса, а только о выявлении отношения граждан к нему, то это значит, что Верховный Совет СССР решил признать этот референдум только консультативным, а не законодательным или же не более чем опросом общественного мнения. Кроме того, вопрос о сохранении и обновлении СССР - это не один, а два различных вопроса, и их следовало бы ставить раздельно. И речь шла не только об отношениях между республиками, но также - и в случае сохранения СССР - об отношениях между союзным центром и "суверенными" республиками. Итак, граждане должны были ответить "да" или "нет" фактически на множество вопросов. Сохранить ли Союз ССР? Обновить ли его? В каком положении должны быть все республики, т.е. должны ли быть равноправны союзные и автономные республики, о чем шла активная общественная дискуссия? Должны ли республики быть суверенными? Идет ли речь о сохранении уже обновленного Союза? Но ведь он еще не был обновлен, и шла напряженная борьба по вопросам о содержании этого обновления. Как можно было сохранять СССР как федерацию равноправных республик, если он фактически был вовсе не федеративным, но унитарным бюрократически-централизованным государством, а его республики, даже союзные, вовсе не были равноправны? Ведь сохранять можно только то, что уже есть, а преобразование того, что есть, не сводится только к его сохранению. Почему речь шла о гарантировании только прав человека, но не прав гражданина любой национальности? Наконец, постановление от 16 января 1991 г. предусматривало определение результатов голосования по Союзу ССР в целом "с учетом итогов голосования по каждой республике в отдельности", не придавая последним, т.е. воле народа отдельных "суверенных" республик, никакого юридического или практического значения. Неудивительно, что вынесение такого "одного" вопроса на референдум, предмет которого сокращенно был назван "сохранением СССР", было воспринято многими как тенденциозная попытка манипулирования общественным мнением вместо выяснения его подлинного содержания. Многие поняли все это как попытку обосновать "народным волеизъявлением" стремление властей к сохранению СССР без его существенного обновления. В ответ на это - а отчасти и поэтому - "высшие органы власти отдельных республик" стали "фактически блокировать проведение референдума", пытаться "подменить формулу референдума... дополнить ее другими вопросами республиканского и местного значения либо провести взамен общесоюзного референдума республиканские опросы, плебисциты и т.п.". Об этом прямо говорится в упомянутом постановлении Верховного Совета от 25 февраля 1991 г. о ходе выполнения его постановления от 16 января 1991 г. В нем Верховный Совет СССР также заявляет, что "в поставленном на референдум вопросе... не говорится об изменении или закреплении какого-либо статуса республик"; т.е. речь идет не об обновлении СССР, и не о прежнем или новом статусе республик. В этом постановлении утверждается далее, что в связи с референдумом не происходит "вмешательства во внутренние дела суверенных республик". Но это утверждение опровергается текстом данного постановления: решения органов государственной власти "суверенных" республик, противоречащие навязываемой противоречивой и юридически запутанной формуле референдума, были объявлены незаконными и не подлежащими исполнению; местным органам власти республик, трудовым коллективам и общественным объединениям предоставлялось "право" вопреки воле высших органов власти республик образовывать участки, округа, создавать комиссии референдума, которые вступали бы в непосредственную связь с центральной (т.е. всесоюзной) комиссией референдума, и т.д. Результаты референдума, полученные таким образом, вряд ли можно рассматривать даже как убедительное выражение общественного мнения, не говоря уже о принятии на нем какого-либо решения, от чего союзная власть сама отказалась. Тем более что он проходил практически еще в условиях однопартийной системы, при антидемократической власти аппарата КПСС и его номенклатуры, что отразилось и в характере вопроса, вынесенного на референдум, и во всей организации его проведения. На референдуме 17 марта 1991 г. большинство ответило "да". Однозначная интерпретация этого ответа в связи с многозначностью и запутанностью вопроса, вынесенного на референдум, - дело сложное и, скорее всего, невозможное. Но даже если бы в тот момент общественное мнение страны в целом и каждой из ее республик в отдельности было за сохранение прежнего СССР, то невозможно отрицать, что бурные события весны, лета и осени 1991 г., в особенности путч реакционного крыла руководства КПСС, создавшего ГКЧП, наводнившего Москву войсками и пытавшегося захватить власть, существенно изменили общественное мнение. Например, в декабре 1991 г. референдум на Украине дал подавляющее большинство голосов за ее полную независимость и выход из СССР. Это новое состояние общественного мнения отражали и решения парламентов республик, ратифицировавших Беловежское соглашение президентов России, Украины и Белоруссии, вместо СССР создавших СНГ, к которому, выходя из СССР, примыкали и другие бывшие союзные республики. Этот практический опыт доказывает не только юридическую ничтожность попыток отрицать значение распада СССР, но и недопустимость вынесения на референдум неоднозначных, противоречивых вопросов, позволяющих сбить с толку общественное мнение, манипулировать им в тех или иных целях, делающих невозможным выявление действительного мнения и воли народа. Столь же ошибочна была практика Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, которые в 1992-1993 гг. неоднократно незаконно отказывали в проведении ряда референдумов (о праве собственности на землю и др.), которых требовало предусмотренное Конституцией России количество граждан или народных депутатов. 4. Другой формой высшего непосредственного выражения власти народа, согласно ч. 3 комментируемой статьи, являются свободные выборы. Это важнейшая, широко применяемая форма непосредственной демократии, в итоге которой граждане создают выборные органы как государственной власти, так и местного самоуправления, через деятельность которых и осуществляется иная, представительная форма демократии. Свобода выборов выражается в том, что избиратели обладают полной возможностью по собственной воле, без всякого принуждения участвовать в выборах, включая выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, агитацию и голосование за или против кандидатов, а также в общественном контроле за работой избирательных комиссий, за определением результатов голосования, во всех других избирательных процедурах в соответствии с законом. Общие конституционные предписания, непосредственно и прямо относящиеся к выборам и содержащиеся в ст. 3 и 32 Конституции, конкретизированы в ст. 81, содержащей ряд положений о выборах Президента РФ и предусматривающей более полное определение этого порядка федеральным законом, а также в ст. 92 о времени этих выборов и в ст. 84, 96, 97 и 109 - об отдельных вопросах выборов Государственной Думы (см. комм. к этим статьям). Обсуждается вопрос о создании проекта Избирательного кодекса России, принятие которого позволило бы объединить все избирательное законодательство, устранив многочисленные повторения и противоречия, содержащиеся в отдельных законах о выборах. Положения ч. 4 комментируемой статьи можно рассматривать как определенные выводы из опыта борьбы за подлинное народовластие в нашей стране. Конституционной может быть признана только такая власть, органы которой, порядок их создания, их правомочия и порядок деятельности не только прямо определены Конституцией и основанными на ней законами, но и практика их применения соответствует конституционным требованиям. С этой точки зрения были противоправными многочисленные самозваные "белые", "красные", "зеленые" и тому подобные власти, создававшиеся в годы Гражданской войны в различных местностях и опиравшиеся на насилие, а также на поддержку незначительного, но активного антидемократического меньшинства. Явно антиконституционной была фактическая узурпация государственной власти в СССР аппаратом единственной легальной партии и его номенклатурой под лозунгом ее "руководящей и направляющей роли", не связанная с результатами очередных и непременно демократических выборов, несовместимая ни с властью трудового народа, ни со структурой государственного аппарата и полномочиями органов государственной власти, ни с демократическими принципами, включенными в тексты советских конституций, но на практике превращенными в фикции. Антиконституционным было и создание "комитетов спасения" (как ГКЧП на общесоюзном уровне, так и местных комитетов "чрезвычайного положения" и т.п. в ряде республик и областей) с целью противозаконного и антинародного вооруженного захвата или удержания власти в период краха советской системы (1989-1991 гг.). Столь же неконституционным было бы осуществление предложений об издании законов для ограничения установленных рядом международных правовых актов и Конституцией РФ прав граждан на участие в управлении делами государства, в выборах и референдумах (ст. 32), на законное объединение в этих целях (в том числе в политические партии и иные организации для участия в выборах), как и для ограничения свободы законной деятельности таких объединений, а также свободы средств массовой информации, свободы совести и т.д. Конституция России запрещает присвоение, захват власти или отдельных властных полномочий и устанавливает, что такие действия влекут за собой преследование по федеральному закону (ст. 3). Очевидно, это относится и к направленным на такие цели неконституционным действиям законных органов власти, партий и т.д. Конкретные формы ответственности за такие преступления определены Уголовным кодексом. Можно назвать, например, ст. 141 (воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий), 142 (фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов), 285, 286, 288 (соответственно злоупотребление должностными полномочиями, их превышение или присвоение), 278 (насильственный захват власти или ее насильственное удержание), 279 (вооруженный мятеж), 280 (публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя и т.п., в частности с использованием средств массовой информации) и др. Статья 4 Суверенитет РФ, предполагает верховенство, независимость и самостоятельность власти государства, ее полноту на его территории и независимость в международном общении - необходимый качественный признак РФ как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус, подчеркнул в своем постановлении Конституционный Суд России (ВКС РФ, 2000, N 5, стр. 5). 1. Современное понятие государственного суверенитета существенно отличается от традиционного представления о нем, сложившегося в условиях абсолютизма и этатизма в XVI-XVII вв. и сводящегося к полной юридической независимости государства от любой другой власти как внутри государства, так и вне его. Это устаревшее представление о государственном суверенитете в наше время полностью используется только тоталитарными, антидемократическими режимами. В демократических правовых государствах объем их суверенитета существенно ограничен как внутренними, так и внешними факторами и нормами. Независимость государства внутри страны сегодня в Российской Федерации ограничена конституционно признанием того, что: источником государственного суверенитета является народный суверенитет (ч. 1 ст. 3 Конституции); человек, его права и свободы есть высшая ценность, которую государство обязано признавать, соблюдать и защищать (ст. 2) от нарушения, в частности от нарушения государственными органами (ст. 45, ч. 2 ст. 46 и др.), притом что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, а не дарованы государством (ч. 2 ст. 17); ограничение же этих прав и свобод государством может иметь место только в определенных исключительных случаях (ч. 5 ст. 13, ст. 55, ч. 1 ст. 56 и др.); права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18); за субъектами РФ сохраняется вся полнота государственной власти вне пределов ведения России и ее полномочий по предметам совместного ведения России и ее субъектов (ст. 73); местное самоуправление в лице его органов, которые не входят в систему органов государственной власти, самостоятельно в пределах своих полномочий в решении местным населением вопросов местного значения (ст. 12, 130-133). Очевидные ограничения государственного суверенитета имеют и, так сказать, внешнюю направленность. Народ Российской Федерации, принимая Конституцию и при этом "сознавая себя частью мирового сообщества" (см. преамбулу), признал, что: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее внутреннего права. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15, ч. 2 ст. 67, ст. 69 и др.); права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в России в соответствии с Конституцией 1993 г. согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17); в соответствии с международными договорами Российской Федерации каждый вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46). Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, но это ограничение ее суверенитета Конституция связывает с сужением ее права на заключение таких договоров. Оно возможно, только если: не влечет ограничения прав и свобод человека; не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (например, не создает органов, которые осуществляли бы государственную власть в России наряду с органами власти, перечисленными в ч. 1 ст. 11 Конституции). Некоторые полезные ограничения этого рода связаны с членством России в ООН, ОБСЕ, Совете Европы и других экономических, экологических и иных международных организациях, с заключением многих международных договоров, которые согласовывают и ставят в зависимость друг от друга волю государств-участников. Вступление России в СЕ и ее присоединение к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также к ряду протоколов к Конвенции уже повлекли за собой необходимость пересмотра некоторых положений законодательства, касающихся прав и свобод человека и гражданина (в соответствии с Конвенцией и протоколами созданы условия для беспрепятственного обращения граждан в Европейский суд по правам человека и др.), и предполагает настойчивое продолжение этой работы. Разумеется, перечисленные ограничения, характерные для всех цивилизованных стран конца XX в. и добровольно принятые народами и государствами, выражают объективно необходимые тенденции дальнейшей гуманизации и демократизации общества, интернационализации и даже глобализации конституционного права. Наиболее значительные ограничения государственного и национального суверенитета устанавливают для себя государства - члены таких сообществ, как, например, Европейского Союза. В таких сообществах создаются надгосударственные органы, решения которых имеют прямое действие в государствах-членах независимо от их национальных властей. По этому пути движутся и некоторые другие интеграционные союзы (в СНГ, в Северной и Южной Америке и т.д.). В связи с созданием в рамках СНГ интеграционных группировок различных уровней сотрудничества, включая создание межгосударственных органов для руководства процессом интеграции, лидеры стран-членов в то же время постоянно подчеркивают необходимость сохранения суверенитета этих стран, добровольности их участия в интеграции, права на свободный выход из таких группировок и из СНГ. Суверенитет РФ един в том смысле, что установленный Конституцией круг наиболее важных предметов ведения и полномочий, закрепленных многонациональным народом России и ее федеральными органами государственной власти, хотя обширные и важные предметы ведения и полномочия государственной власти закреплены за субъектами Федерации. При этом, как Россия в целом, так и субъекты Федерации обладают самостоятельностью в пределах своих конституционных полномочий (ст. 71-73, ч. 5, 6 ст. 76). За попытками отдельных субъектов Федерации провозгласить свой суверенитет, стоит, или по крайней мере может стоять, стремление ограничить или даже отрицать федеральные полномочия и, более того, сепаратизм. Поэтому 7 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ в постановлении о Республике Алтай указал, что "Конституция Российской Федерации не допускает какого либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России...", "...исключает существование двух уровней суверенных властей" и "не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации", наряду с единым суверенитетом России. Конституционный суд подчеркнул, что Конституция РФ связывает суверенитет России, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия субъектов Федерации только "с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, который реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конструировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся единство в ее настоящем федеративном устройстве" (ВКС РФ, 2000, N 5, ст. 5-6). Формулировка ч. 1 комментируемой статьи получила развитие в других положениях Конституции - это и преамбула, где говорится о сохранении исторически сложившегося государственного (а значит, и территориального) единства Российской Федерации; ч. 2 ст. 6, где речь идет о территории России, в пределах которой каждый ее гражданин обладает всеми правами и несет равные обязанности, предусмотренные в Конституции; ст. 71, в которой российская территория отнесена к федеральному ведению; ч. 1 ст. 74, которая не допускает на территории Российской Федерации установления таможенных границ, пошлин и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; ч. 1 ст. 76, согласно которой на всей территории России ее федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие, и др. (см. комментарии этих статей). 2. Суверенитет России юридически выражен в верховенстве на ее территории Конституции РФ и федеральных законов. Это положение следует понимать в сочетании с другими положениями Конституции. Хотя в ч. 2 комментируемой статьи Конституция и федеральные законы названы рядом (чтобы подчеркнуть их верховенство над другими нормативными правовыми актами в РФ), хотя федеральные законы, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции, имеют прямое действие на всей территории России, правовая сила, уровень верховенства Конституции и федеральных законов различны. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей российской территории; законы же, в том числе федеральные, как и иные правовые акты, принимаемые в стране, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Поэтому ясно, что, говоря о верховенстве федеральных законов наряду с Конституцией, комментируемая статья имеет в виду некоторые непременные условия - соответствие этих законов Конституции, их принятие и опубликование в установленном Конституцией порядке (ч. 3 ст. 15 и др.). Таким образом, речь идет о верховенстве прежде всего Конституции, а также федеральных законов, соответствующих Основному закону. Ведь именно Конституция и основанные на ней федеральные конституционные законы и иные федеральные законы закрепляют пределы ведения России и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 5, 11, 71, 72), определяют правомочия федеральных органов государственной власти (ст. 11, 80-129, 134-137). Именно Конституция закрепляет, а основанные на ней федеральные законы конкретизируют признание Россией высшей силы некоторых принципов и норм международного права (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 62 и 63), включая решения некоторых международных органов (ч. 3 ст. 46). Именно Конституция подтверждает и закрепляет независимые от органов государства права и свободы граждан России (ч. 2 ст. 17), а также независимые от федеральных властей правомочия субъектов Федерации (ст. 73) и местного самоуправления (ст. 12, 130-133). Таким образом, верховенство Конституции и основанных на ней федеральных законов является одним из важнейших принципов всего конституционного права, а следовательно, и всего законодательства в России. Акты, не соответствующие Конституции, подлежат отмене в установленном порядке. В случае явного противоречия между Конституцией и законом исполнению подлежит Конституция. Это - важнейшее выражение ее верховенства. Противоречие между федеральным законом, соответствующим Конституции, и противоречащим этому закону актом меньшей юридической силы (указом Президента, актом Правительства и т.п.) решается в пользу федерального закона. Противоречие между федеральным законом и законом или иным нормативным актом субъекта Федерации решается в зависимости от конституционного и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией и ее субъектом (ч. 3 ст. 11, ст. 71-73). Это значит, что если Конституцией, Федеральным договором или иным договором между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта Федерации данный вопрос отнесен к предметам ведения и полномочиям Российской Федерации, то действует федеральный закон. Но в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам, в которых субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов (ч. 4 ст. 76), действует акт субъекта Федерации (ч. 6 ст. 76). Суверенитет России, верховенство ее Конституции и соответствующих ей федеральных законов особенно важны в связи с провозглашением страны федеративным, демократическим, правовым, социальным и светским государством с республиканской формой правления. Это требует точного разграничения предметов ведения и полномочий между двумя конституционными уровнями государственной структуры (Федерация, ее субъекты), а также местным самоуправлением и гибкой системы их согласования. Реализация принципов конституционного строя, статуса человека и гражданина, устройства гражданского общества и государства требует не только совершенствования федерального законодательства, но и преодоления еще сохраняющейся недостаточной согласованности Конституции России, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации. Поэтому в 1999-2000 гг. была проделана значительная работа по приведению конституций (уставов) субъектов Федерации, не всегда соответствовавших Конституции и федеральным законам, в соответствие с ними. 3. С вопросами о суверенитете и территории России связана и проблема состава субъектов Федерации. Конституция не только относит вопросы федеративного устройства и территории к ведению Российской Федерации (ст. 71), но и прямо предусматривает возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта (ст. 137), не упоминая о возможности выхода из ее состава. (О соотношении территориальной целостности Российской Федерации и общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов см. комм. к преамбуле.) Целостность российской территории не означает неизменности ее состава. В последние годы различными политическими и государственными деятелями России все чаще ставится вопрос о сокращении слишком большого числа субъектов Федерации (их по Конституции 89) до 8-12, до 25-30 и т.д. Нередко ставится вопрос о полном отказе от образования субъектов Федерации по этническому признаку. Это сложная задача, в частности при наличии 30 национальных республик и автономий, многие из которых (хотя далеко не все) имеют значительную долю или даже большинство населения, принадлежащие к титульной нации. Мировой опыт многонациональных государств, в составе которых имеются территории, традиционно заселенные разными народами, - федераций (Индия) или унитарных государств с национальными автономиями в их составе (Испания, Италия, Финляндия и др.) - не выражают непримиримого противоречия между равноправием всех граждан независимо от национальной (этнической) принадлежности, языка и т.п., с одной стороны, и существованием этнотерриториальных единиц в своем составе, с другой. Несомненно целесообразное сокращение числа субъектов Федерации и укрупнение их размеров требуют сохранения существующих и формирования новых жизнеспособных с социально-экономической, политической и организационно-управленческой точек зрения. Но включение в этот процесс национальных республик и автономий требует особой тщательности и осторожности: в ряде случаев это может вызвать нежелательные проблемы в межнациональных отношениях между отдельными частями многонационального народа России; этого следует всемерно избегать. Часть 3 комментируемой статьи посвящена внешнеполитическому, межгосударственному аспекту суверенитета России. Целостность и неприкосновенность ее территории, пространственные пределы ее суверенных прав, как выражение суверенитета в отношениях с другими государствами и международными организациями, предусмотрены многочисленными международно-правовыми актами. В их числе - Устав ООН, Устав Совета Европы, основополагающие документы СНГ и др. Защита и обеспечение целостности и неприкосновенности территории от опасности нападения со стороны других государств являются одной из функций Российской Федерации, как и любого государства. Некоторые государства еще недавно выдвигали территориальные претензии к России; такие споры должны решаться только мирными средствами в соответствии со справедливыми материально-правовыми и процедурными требованиями международного права. Статья 5 1. В ч. 1 комментируемой статьи дана структурная характеристика России как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих Федерацию образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального состава. Республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются национально-государственными образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности, отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта; края (ранее крупные административно-территориальные единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа), области (так традиционно именуются крупные административно-территориальные единицы, в некоторых из которых были и остаются автономные округа) и города федерального значения (в прошлом города республиканского подчинения: Москва и Ленинград) представляют собой территориально-государственные образования с достаточно однородным, преимущественно русским, населением; автономная область (в советский период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна - Еврейская) - национально-территориальное государственное образование; автономные округа (появились в 30-х годах и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной области и являются национально-территориальными государственными образованиями, входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав края (два округа) или области (семь округов) и имеющими своей целью способствовать сохранению самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов Крайнего Севера. Названные государственные образования с этническим элементом - образования всех народов как части многонационального народа Российской Федерации, а не только тех, которые дали ему соответствующее наименование. Фиксация в Конституции перечисленных форм государственности в юридическом смысле предполагает, что субъекты Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм. Формально различаясь, субъекты Федерации (их перечень приводится в ст. 65 Конституции) в конституционном отношении по сути одинаковы. Это отражает само объединяющее их новое понятие "субъект Российской Федерации". Оно впервые появилось в российской Конституции, принятой в 1993 г.; данное понятие подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм эти образования обрели новое качество, став субъектами Федерации. В Российской Федерации субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 комментируемой статьи), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания и др. (см. комм. к ст. 66). Конституционный Суд Российской Федерации признал принцип равноправия доминирующим в статусе субъектов Федерации (постановление от 14 июля 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 29, ст. 3581). Это стало определяющим обстоятельством и в деле о дорожных фондах, рассматривая которое Конституционный Суд пришел к следующему выводу: равноправие предполагает единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов власти со всеми субъектами Федерации. Россия, в частности, не может отказать кому-либо из них как в праве создавать территориальные дорожные фонды, так и в возможности формировать их за счет одинаковых для всех источников (постановление от 15 июля 1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 29, ст. 3543). Равноправие субъектов не исключает некоторых различий между ними. Они отражены в Конституции, которая, например, именует республики государствами (ч. 2 комментируемой статьи), допускает установление ими собственных государственных языков (ч. 2 ст. 68), предполагает, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66), а отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66). Возможны и другие различия, но они, видимо, должны иметь договорную или федерально-законодательную основу и быть обусловлены конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями. Дополнительные юридические права и гарантии в данной ситуации, по существу, становятся предпосылкой фактического выравнивания статусов субъектов Федерации, а значит, правового положения граждан, проживающих на их территориях и в России вообще. Именно с учетом сказанного Конституционный Суд признал допустимым правомочие федерального законодателя дифференцированно распределять поступления от дорожных фондов, не ограничивая при этом право субъекта Федерации создавать собственные территориальные дорожные фонды за счет единых для всех налоговых источников (постановление от 15 июля 1996 г.). 2. Часть 2 комментируемой статьи фиксирует важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Федерации и в этом контексте - различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством. Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х годов. Однако такая запись, подчеркнул Конституционный Суд, не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера; Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета Российской Федерации (постановление от 7 июня 2000 г., определение от 27 июня 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2728; N 29, ст. 3117). Республика наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако в отличие от Конституции РСФСР 1937 г. (п. "б" ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация или утверждение принятых республиками конституций не предусматривается. Равно как и обеспечение их соответствия Конституции России - прерогатива не законодательных органов Федерации, что предполагала Конституция РСФСР 1978 г. (п. 2 ст. 72, п. 4 ст. 115), а специализированного органа конституционного контроля - Конституционного Суда Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции 1993 г.). Республики имеют также свое законодательcтво, т.е. они обладают правом в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам, находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Россией, в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Конкретный, но не исчерпывающий перечень данных вопросов, требующих законодательного оформления, приводится в ч. 2 ст. 5 ФЗ от 6 октября 1999 г. с изменениями от 8 февраля 2001 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005; 2001, N 7, ст. 608). Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы государственной власти, установленные государственные языки, территорию. Кроме того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб, флаг, гимн, собственную столицу, а также в соответствии с Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. (с изм. от 6 февраля 1995 г.) "О гражданстве Российской Федерации" (ВВС РФ, 1992, N 6, ст. 243; СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496) при определенных условиях не исключается гражданство. Касаясь символов, Конституционный Суд отметил, что республики, как и другие субъекты Федерации, вправе самостоятельно их вводить, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям (постановление от 7 июня 2000 г.). Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав - конституционноподобный правовой акт, образуют собственные органы государственной власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство, они вправе иметь свою столицу и символы - герб, флаг, гимн. 3. Часть 3 комментируемой статьи говорит об основах (принципах) федеративного устройства Российской Федерации. Понятие "федеративное устройство" не употреблялось в ранее действовавших российских конституциях, которые оперировали понятиями "государственное устройство" (Конституция РСФСР 1937 г.) и "национально-государственное устройство" (Конституция РСФСР 1978 г.). Конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного устройства России. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными образованиями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется бoльшая степень децентрализации и разделения властей по вертикали. Положения о федеративном устройстве находят отражение во многих статьях Конституции, но наиболее развернуты в ее гл. 3, названной "Федеративное устройство". В комментируемой же части статьи сформулированы основы данного устройства. Одной из них признается государственная целостность Российской Федерации. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором: обеспечивается целостность и неприкосновенность территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы - рубля; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей российской территории; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе Российской Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах, право выхода субъектов из Федерации (см. комм. к ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.). Государственная целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка нормального функционирования государства. Она является также, как подчеркивалось в постановлении Конституционного Суда от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3424), важным условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания и одной из гарантий их конституционных прав и свобод. Именно поэтому государственная целостность рассматривается как особая ценность. Она защищена всей системой органов государственной власти - Президентом Российской Федерации, его полномочными представителями в федеральных округах, Правительством России, федеральными судами, Прокуратурой Российской Федерации и др., а также установлением запрета на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации (см. комм. к соответствующим статьям). В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции, - ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии. Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти - соответственно федеральной и субъекта Федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладает Федерация или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти. В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти (постановление Конституционного Суда от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края - СЗ РФ, 1996, N 4, ст. 409) и ориентировались на общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает особое построение Федерального Собрания, где одна из палат - Совет Федерации формируется из представителей от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который включает в том числе меры ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение Конституции и федеральных законов; деятельность Президента Российской Федерации как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти координационных полномочий (ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации" - СЗ РФ, 1999, N 2, ст. 231); судебный контроль (ст. 46, 125 Конституции), прокурорский надзор. В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным вопросам образуют единую систему исполнительной власти в России (см. комм. к ч. 2 ст. 77), Президент Российской Федерации наделяется правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85). Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (см. комм. к ст. 71-73). Оно осуществляется настоящей Конституцией и в соответствии с ней - Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (в системе исполнительной власти - также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации), федеральным законом (см. комм. к ч. 3 ст. 11). Одним из основополагающих принципов федеративного устройства России является равноправие ее народов. Конституция (преамбула) определяет данный принцип как общепризнанный. Применительно к России, где проживает свыше 170 народов, он имеет особое значение. Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от численности и других характеристик каждый из них имеет право на: самоопределение, использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина, в частности права каждого на пользование родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (см. комм. к соответствующим статьям). Признание равноправия народов не исключает особого внимания со стороны государства к их определенным группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными и легкоуязвимыми. К таковым Конституция относит национальные меньшинства и их особую разновидность - коренные малочисленные народы (см. комм. к ст. 69, п. "в" ст. 71, п. "б", "м" ч. 1 ст. 72). Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип (преамбула). Такое качество придается ему Уставом ООН (ч. 2 ст. 1), Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. (ВВС СССР, 1976, N 17, ст. 291). В соответствии с указанными пактами "все народы имеют право на самоопределение", и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие", все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право". Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. (ВВС РСФСР, 1990, N 2, ст. 22) провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных и национально-культурных формах (п. 4). Конституция, следуя этому положению, допускает принятие в Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъектов Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Федерации, гарантирует местное самоуправление, право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ, 1996, N 25, ст. 2965) созданы правовые основы для самоопределения этнических сообществ в форме национально-культурной автономии, способствующей развитию и защите языка и культуры данных общностей и их представителей. В постановлении Конституционного Суда от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете и ряда законодательных актов Республики Татарстан о проведении референдума (ВКС РФ, 1993, N 1, с. 43-52) отмечалось, что право на самоопределение народа предполагает наличие у субъекта Федерации права на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе. Конституция обеспечивает самоопределение народов в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из состава Федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. (Международное право в документах. М., 1992, с. 4-12), в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов указывается, что ничто "не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов... и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны". Конституционный Суд в упомянутом выше постановлении по Республике Татарстан определил, что при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, необходимо признание и уважение прав других, в противном случае "будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом"; "не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека". Указанные выводы Суда нашли также подтверждение в его постановлении от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3424). 4. Последняя часть комментируемой статьи конкретизирует положение первой части о равноправии субъектов Федерации. Из приведенной нормы следует, что, во-первых, все субъекты Федерации независимо от вида без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономных округов, входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией (см. комм. к ч. 2 ст. 95, ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, 135, 136 и др.), Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами. Статья 6 1. Провозглашая приоритет и защиту прав и свобод человека и гражданина как одну из важнейших основ конституционного строя (ст. 2), Конституция в той же гл. 1 устанавливает и основополагающие нормы о гражданстве Российской Федерации (ст. 6). Это обусловлено тем, что гражданство - первичный элемент конституционно-правового статуса личности, определяющего ее взаимоотношения с государством. Конституционные нормы о гражданстве действуют в единстве с конкретизирующими их законодательными положениями. Согласно п. "в" ст. 71 Конституции, гражданство в Российской Федерации относится к ведению Федерации, а пункт "а" ст. 89 возлагает решение вопросов гражданства России на Президента РФ. Отношения, касающиеся гражданства, регламентируются на момент издания настоящего Комментария Законом РФ от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 6 февраля 1995 г. (ВВС РФ, 1992, N 6, ст. 243; 1993, N 29, ст. 1112; СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496). Определенный в Законе механизм его реализации конкретизирован в Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. N 386 в редакции Указа от 27 декабря 1993 г. N 2299 (САПП РФ, 1994, N 4, ст. 302) с дополнениями, внесенными Указом от 17 мая 2000 г. N 865 (СЗ РФ, 2000, N 21, ст. 2167); в Указе Президента РФ от 24 октября 1994 г. N 2007 "О некоторых вопросах реализации Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации"" (СЗ РФ, 1994, N 27, ст. 2854). Нормы о гражданстве содержатся и в ряде других актов, например конституциях республик, Семейном кодексе, а также в международных договорах России. Действующее законодательство о гражданстве сыграло позитивную роль в правовом оформлении российского гражданства в период становления России как суверенного, независимого государства после распада СССР. Однако оно не в полной мере соответствует принятой позднее Конституции 1993 г., современному государственному и правовому развитию страны. Присоединение России к Европейской конвенции о гражданстве 1997 г., необходимость приведения норм о гражданстве к европейским стандартам, опыт, накопленный за почти десятилетний период применения Закона о гражданстве 1991 г., также требуют его обновления, совершенствования с сохранением, естественно, оправдавших себя принципов и норм. В последние годы в Государственную Думу неоднократно вносились законопроекты о частичных или достаточно обширных изменениях и дополнениях Закона о гражданстве. Однако их абсолютное большинство не продвигалось дальше первого чтения. В настоящее время положение должно измениться. В марте - апреле 2001 г. в Государственную Думу было внесено два проекта новой редакции ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", один - Президентом РФ, другой - группой депутатов Государственной Думы - членов Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками. Оба проекта имеют немало схожего между собой и с Законом 1991 г. и в то же время ряд принципиальных различий. Президентский законопроект можно отнести к более "жестким", депутатский - к "либеральным" в решении ряда вопросов российского гражданства, касающихся, в частности, условий его приобретения. Следует ожидать острых дискуссий в Государственной Думе при обсуждении этих законопроектов. Однако о результатах читатель узнает уже после опубликования настоящего Комментария. Мы же обратимся к действующему законодательству, но в контексте возможных его изменений. При этом следует иметь в виду, что заявления лиц по вопросам гражданства, принятые к производству до вступления в силу нового Закона о гражданстве, будут, судя по президентскому проекту, рассматриваться и после начала действия этого закона на основе норм прежнего закона, если они предусматривают более льготный порядок приобретения и прекращения российского гражданства этими лицами. Поэтому знание действующего законодательства о гражданстве не потеряет практической значимости еще неопределенно длительное время. Гражданство нередко определяют как правовую принадлежность лица к конкретному государству, что односторонне характеризует правовое опосредование этим институтом взаимоотношений государства и личности, ибо в них индивид выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект. Полнее и точнее понятие данного правового института сформулировано в преамбуле Закона о гражданстве 1991 г.: гражданство - устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. В своей основе это понятие воспроизведено и в названных законопроектах. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет два основополагающих принципа российского гражданства - оно является единым и равным независимо от оснований приобретения. Принцип единого гражданства связывался до сих пор и в теории, и в законодательстве с федеративным устройством России, наличием в ее составе государств-республик, существованием в большинстве из них наряду с гражданством Российской Федерации гражданства республики. Он был конкретизирован в п. 2 ст. 2 Закона о гражданстве, в котором определено, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики, являются одновременно гражданами этой республики, или, говоря по-другому, каждый гражданин республики является одновременно гражданином России. Прекращение российского гражданства влечет за собой прекращение гражданства республики (п. 2 ст. 22 Закона). Признание Законом гражданства и Российской Федерации, и республик порой ошибочно трактовалось как установление в Федерации двойного гражданства. Это, однако, означало не двойное гражданство, а два уровня правовых связей человека - с федеративным государством и с его субъектом - в рамках единого, общего для всех, российского гражданства. Не могло быть такого положения, когда гражданин республики не являлся бы одновременно гражданином Российской Федерации, хотя в некоторых республиках подобное допускалось (ч. 7 ст. 11 Конституции Республики Дагестан). Вместе с тем принятие Конституции России 1993 г. требовало по-новому осмыслить содержание принципа единого гражданства, правомерность сохранения республиканского гражданства и правомочий республик по регулированию в данной сфере. Конституция ни в комментируемой статье, ни в статьях о статусе субъектов Федерации, о предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов не предусматривает гражданства республик, как и других субъектов Федерации, их правомочий в данной сфере. Более того, ее статья 71 (п. "в") относит к исключительному ведению Федерации "гражданство в Российской Федерации", что означает во взаимосвязи со ст. 76 (ч. 1) регламентирование института гражданства только федеральными законами. В то же время, несмотря на известную асимметричность нашей Федерации, она основана на равноправии народов в России, равноправии между собой всех субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром (ч. 1, 3, 4 ст. 5), чему противоречило бы сохранение гражданства одних субъектов Федерации при отсутствии такового у других. С этими конституционными принципами и нормами не согласуются некоторые республиканские правовые акты и договоры с участием федерального центра, ряд положений Закона о гражданстве 1991 г. Противоречивость в нормативном решении вопросов гражданства особенно наглядно проявилась в Договоре Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" (Российская газета, 1994, 17 февраля). Статья IV (п. 2) Договора относит к ведению Федерации и ее органов "гражданство в Российской Федерации" (что соответствует ст. 71, п. "в", Конституции), статья III (п. 4) к совместному ведению органов власти Федерации и Республики Татарстан - "общие и коллизионные вопросы гражданства", а статья II (п. 8) к исключительному ведению республики - "вопросы республиканского гражданства". Такие же нормы содержатся и в аналогичном Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. - п. 10 ст. 3, п. 4 ст. 4, п. 3 ст. 5 (Советская Башкирия, 1994, 6 августа). В конституциях ряда республик до сих пор (ноябрь 2001 г.) установлено, что основания, порядок приобретения и прекращения гражданства такой-то республики определяются законом данной республики, т.е. считается, что это вопрос ее исключительного ведения (конституции республик Дагестан, Саха (Якутия), Татарстан и др.). Это тем более неверно применительно к положениям о приобретении республиканского гражданства иностранными гражданами и лицами без гражданства, учитывая норму Закона о гражданстве, предусматривающую, что гражданин республики является одновременно гражданином России. Правом же приема в российское гражданство, регулирования порядка его приобретения обладает исключительно Российская Федерация. Не соответствуют федеральной Конституции и федеральному законодательству также нормы о том, что гражданин республики может иметь (принимать) гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с международными договорами республики (ст. 12 Конституции Республики Бурятия), договорами и соглашениями республики с другими государствами (ст. 19 Конституции Республики Татарстан). Все это создает возможность для подрыва республиканскими актами принципа единства гражданства. Первые шаги в приведении своих конституций в соответствие с федеральными нормами о гражданстве республики предприняли в основном в 2000 г. Так, республиканским Законом от 20 декабря 2000 г. в Кабардино-Балкарии признаны недействующими и не подлежащими применению, в частности, нормы Конституции республики о гражданстве (ст. 6) до ее приведения в соответствие с федеральной Конституцией и федеральным законодательством. Из ст. 5 Конституции Республики Северная Осетия - Алания Законом от 19 июля 2000 г. исключено указание на то, что республиканское гражданство приобретается и прекращается в соответствии с законом республики. Аналогичное положение исключено из ст. 10 Конституции Республики Коми Законом от 17 октября 2000 г., не сохранено в новой Конституции Республики Тыва, принятой на республиканском референдуме 6 мая 2001 г. По-новому изложена статья 8 Конституции Удмуртской Республики в редакции Закона от 18 апреля 2000 г.: "Условия признания граждан Российской Федерации гражданами Удмуртской Республики определяются в соответствии с федеральным законом". Аналогичное изменение внесено в декабре 2000 г. в ст. 12 Конституции Республики Бурятия. Значение федерального регулирования по вопросам гражданства, принцип единого гражданства нашли отражение и в Конституции Республики Башкортостан после внесения в нее Законом от 3 ноября 2000 г. изменений и дополнений (ср. ст. 4, 24, 25 с прежней редакцией ст. 22-24), хотя одновременно сохранены противоречивые нормы о гражданстве упоминавшегося Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан 1994 г., включенного составной частью в Конституцию республики. С другой стороны, изменение республиканским Законом от 9 ноября 2000 г. редакции ст. 5 Конституции Республики Мордовия с указанием, что граждане Российской Федерации, законно находящиеся (вместо прежнего положения - постоянно проживающие) на территории республики, являются одновременно гражданами республики, можно было распространить, исходя из ее буквального смысла, даже на граждан, приехавших в республику в командировку или в гости, что противоречило федеральным нормам. Законом от 5 января 2001 г. эта статья исключена из Конституции Республики. Наиболее радикально, но в соответствии с федеральной Конституцией решены вопросы республиканского гражданства в республиках Алтай и Карелия. Еще в 1997 г. в Конституции Республики Алтай было определено, что Республика Алтай не устанавливает свое гражданство, исходит из положений Конституции России о единстве гражданства в Российской Федерации и признает, что каждый гражданин Российской Федерации на территории республики обладает всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Алтай (ст. 12). Нормы о республиканском гражданстве исключены и из Конституции Республики Карелия 1994 г. при внесении в нее изменений и дополнений Законом от 12 февраля 2001 г. Не предусматривают сохранения республиканского гражданства и оба упомянутых законопроекта о гражданстве. Вопрос о республиканском гражданстве наверняка будет одним из наиболее дискуссионных при рассмотрении законопроектов о гражданстве в Государственной Думе и Совете Федерации, и нет сомнений, что представители некоторых республик активно выступят за сохранение такого гражданства. Решить этот вопрос в Федерации, как показывает мировой опыт, можно по-разному. Так, в США предусмотрено и федеральное гражданство, и гражданство штата. В Швейцарии установлено не только гражданство Конфедерации и кантона, но также гражданство коммуны и города. В то же время в ФРГ, где существовало гражданство и федеральное, и каждой земли, в 1994 г. отказались от гражданства земель; в Индии нет гражданства штатов, признается только федеральное гражданство. Одним из основных аргументов сторонников сохранения республиканского гражданства может стать ссылка на то, что республики, в отличие от других субъектов Федерации, являются, согласно федеральной Конституции, государствами, а каждое государство должно иметь свое гражданство. Однако наличие гражданства является обязательным атрибутом суверенного государства, которое правомочно законодательно определять, кто является его гражданами и защищает их права и законные интересы как внутри страны, так и за ее пределами. Конституция закрепила суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю ее территорию, в качестве одной из основ конституционного строя (ч. 1 ст. 4). Конституция не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Федерации. Такая правовая позиция была выражена в постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. и определении от 27 июня 2000 г., касающихся положений конституций ряда республик (ВКС РФ, 2000, N 5, с. 2-28, 59-80). Не имея статуса суверенного государства, республики не могут решить этот вопрос иначе в своих конституциях, а потому не вправе наделять себя свойствами суверенного государства, в частности устанавливать свое гражданство. Исходя из этого, ст. 71 (п. "в") Конституции относит к исключительному ведению Федерации "гражданство в Российской Федерации", а не только вопросы "гражданства Российской Федерации". Именно федеральный законодатель правомочен регламентировать все отношения в данной сфере. Таким образом, отказ федерального законодателя от сохранения республиканского гражданства не противоречит Конституции. Это способствовало бы более полному обеспечению равенства прав и свобод граждан и равноправия субъектов Федерации, упрочению государственной целостности Российской Федерации. В контексте Конституции России 1993 г. принцип единого гражданства означает, что граждане Российской Федерации обладают единым, общим для всех, единственным гражданством и вытекающими из принадлежности к нему едиными федеральными гарантиями прав и свобод и государственной защиты независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают, и от оснований приобретения российского гражданства. С этим принципом гражданства неразрывно связан другой - равного гражданства. Конституционный принцип равного гражданства означает, что оно является таковым для всех российских граждан независимо от оснований приобретения. Не устанавливаются никакие ограничения, различия в правовом статусе граждан, категории граждан в зависимости от того, как и когда они приобрели гражданство Российской Федерации. Конкретным проявлением этого принципа является полное равноправие женщин и мужчин при решении вопросов о российском гражданстве. Заключение или расторжение брака гражданина России с лицом, не принадлежащим к российскому гражданству, не влечет за собой изменения гражданства. Изменение гражданства одного из супругов не влечет за собой изменения гражданства другого супруга (ст. 6 Закона, аналогично в упомянутых законопроектах). Это полностью соответствует международной Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г., Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. (ст. 4). В то же время в целом ряде стран установлены различия в правовом статусе граждан в зависимости от оснований для приобретения гражданства; действует принцип: жена следует гражданству мужа. В Конституции и Законе о гражданстве определены и иные принципы российского гражданства: недопустимость лишения гражданина Российской Федерации своего гражданства или права изменить его; возможность иметь двойное гражданство; сохранение российского гражданства за лицами, проживающими за пределами России; защита и покровительство граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами. Положения ч. 1 комментируемой статьи о том, что гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, находят воплощение в Законе о гражданстве Российской Федерации. Он определяет семь оснований приобретения (ст. 12) и четыре основания прекращения (ст. 22) российского гражданства. Перечень оснований приобретения российского гражданства во многом обусловлен тем, что Закон был принят в период распада СССР и стояла задача определить прежде всего, кто из граждан СССР является российским гражданином. В СССР республиканское гражданство не имело четкого и полного правового оформления, хотя и действовал принцип, что оно определяется по месту постоянного проживания гражданина СССР. Признание гражданства Российской Федерации поэтому и стало однимиз оснований его приобретения в сложившихся исторических обстоятельствах. Хотя, строго говоря, это было скорее определение в Законе, кто считается российским гражданином, а не приобретение гражданства изначально. В ч. 1 ст. 13 Закона установлено, что гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории России на день вступления в силу настоящего Закона (т.е. на 6 февраля 1992 г. - день его опубликования), если в течение года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в российском гражданстве. Позднее, в 1993 г., постановлением Верховного Совета России признание российскими гражданами в соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона было распространено на граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории России и выехавших временно за ее пределы до 6 февраля 1992 г. в связи с трудовыми, служебными отношениями, обучением, лечением и по частным делам и возвратившихся в Россию после вступления Закона в силу. То же относилось при определенных условиях и к военнослужащим (ВВС РФ, 1993, N 29, ст. 1113). Приобретение российского гражданства в результате признания осуществлялось автоматически, подачи заявлений и каких-либо документов для его оформления не требовалось. Определенные особенности предусматривал Указ Президента России от 24 октября 1994 г. "О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации"". Он установил: считать в соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона гражданами Российской Федерации бывших граждан РСФСР, возвратившихся на жительство в Россию до вступления в силу названного закона, не имеющих подтверждения приобретения российского гражданства в результате признания и продолжающих проживать на территории России на законных основаниях. При этом не имел значения срок регистрации (прописки) указанных лиц на территории России, но оформление гражданства осуществлялось не автоматически, а по личному волеизъявлению. Приобретение российского гражданства по рождению (ст. 14-17 Закона) осуществляется в основном в соответствии с принципом "права крови", т.е. зависит от гражданства родителей. В некоторых случаях применяется и принцип "права почвы", т.е. в зависимости от места рождения. При этом в полной мере соблюдается требование Всеобщей декларации прав человека, Декларации прав ребенка, Международного пакта о гражданских и политических правах, которые предусматривают: "Каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства". Ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в российском гражданстве, является гражданином Российской Федерации независимо от места рождения. Так же решается вопрос, если один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в российском гражданстве, а другой - лицо без гражданства. Если же один из родителей состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает российское гражданство, если он родился на территории России либо если по законам страны, где он родился, он стал бы в таком случае лицом без гражданства. Ребенок, родившийся на территории России у родителей, состоящих в гражданстве других государств, является российским гражданином, если эти государства не предоставляют ему своего гражданства. Является российским гражданином и ребенок, родившийся на территории России от лиц без гражданства, а также находящийся на территории России ребенок, оба родителя которого неизвестны. Во всех этих случаях действует принцип "права почвы". Споры между родителями о гражданстве детей рассматриваются в судебном порядке, исходя из интересов ребенка (ст. 31 Закона). Новым явилось приобретение российского гражданства в порядке регистрации (ст. 18 Закона). Этот порядок требует определенных действий со стороны лица. Но он существенно упрощен по сравнению с порядком приобретения гражданства по другим основаниям и предусматривает представление в органы внутренних дел или - при проживании за пределами России - в консульские учреждения по месту жительства: заявления, некоторых документов и уплаты государственной пошлины в размере 10% минимального размера оплаты труда (п. 8 разд. I, п. 4-6 разд. II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации; п/п 9 п. 6 ст. 4 Закона Российской Федерации "О государственной пошлине" в ред. от 31 декабря 1995 г.). Указанный порядок Закон распространил прежде всего на граждан бывшего СССР, проживающих на территории государств, входивших в состав СССР, а также прибывших для проживания на территорию России после 6 февраля 1992 г., если они до 31 декабря 2000 г. заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации (п. "г" ст. 18 в ред. Закона о гражданстве от 6 февраля 1995 г.). С 1 января 2001 г. срок действия этого положения Закона прекратился. В депутатском проекте Закона о гражданстве предусматривается продление до 31 декабря 2005 г. срока действия данного порядка приобретения российского гражданства лицами, ранее состоявшими в гражданстве СССР и одновременно в гражданстве РСФСР. Это положение Закона касается судеб сотен тысяч людей - выходцев из России, оказавшихся за ее пределами в результате распада СССР. Большинство из них родились в России и являлись тем самым ее гражданами. Закон о гражданстве не отрицает российского гражданства этих лиц, но относит его к прошлому. В ч. 2 ст. 13 Закона определено, что лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. (дата образования СССР) и позднее и утратившие гражданство СССР, считаются состоявшими в гражданстве РСФСР по рождению, если родились на территории РСФСР или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РСФСР. Имеется в виду в данном случае территория РСФСР по состоянию на дату рождения лица. Таким образом, положения ст. 13 и п. "г" ст. 18 названного закона фактически разделили на две категории граждан бывшего СССР, родившихся на территории России, проживавших в других союзных республиках и возвратившихся затем для постоянного проживания в Россию. Если такой гражданин вернулся до прекращения существования СССР или после этого события, но до вступления Закона о гражданстве в силу (до 6 февраля 1992 г.), то он приобретал российское гражданство путем признания и считался состоящим в этом гражданстве с момента своего рождения. Те же, кто вернулся в Россию после 6 февраля 1992 г., должны были приобретать российское гражданство в порядке регистрации. Факт их отсутствия на территории Российской Федерации в связи с проживанием на день вступления в силу названного закона в одной из республик СССР рассматривался правоприменительной практикой, исходя из буквального смысла п. "г" ст. 18 этого закона как свидетельствующий об утрате ими российского гражданства. Конституционный Суд в постановлении от 16 мая 1996 г. по жалобе А.Б.Смирнова отметил, что введение указанных различий в правовом статусе лиц, которые считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению (ч. 2 ст. 13 Закона), является необоснованным. Пункт "г" ст. 18 Закона о гражданстве был признан неконституционным в части, распространяющей правило о приобретении российского гражданства путем регистрации на лиц, которые: родились на территории, входившей в момент их рождения в состав России; являлись гражданами СССР; не изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к российскому гражданству; выехали ранее на постоянное жительство за пределы России, но в пределах СССР; не являются гражданами других государств, входивших в состав СССР, и впоследствии вернулись на постоянное жительство в Россию. Если лицо отвечает всем этим условиям, то оно должно приобретать российское гражданство не в порядке регистрации, а путем признания (ВКС РФ, 1996, N 3, с. 29-36). В принципе сама по себе регистрация как особый временный порядок приобретения гражданства не противоречит Конституции. На это также указал Конституционный Суд. Однако такая регистрация неприменима в отношении имеющих российское гражданство по рождению. Вместе с тем Конституционный Суд отметил, что определенные формы уведомления гражданином государства необходимы для подтверждения, например, того, что он не принадлежит к гражданству другого государства, входившего в состав СССР; прибыл в Россию именно для постоянного проживания. Процедура уведомительной регистрации при оформлении российского гражданства таких лиц путем признания имеет исключительно учетный характер и не должна являться обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение или прекращение российского гражданства. В таком своем качестве уведомительная регистрация не противоречит Конституции. Право приобретения российского гражданства в порядке регистрации, кроме упомянутого в п. "г" ст. 18, Закон о гражданстве также предоставлял в течение года после вступления его в силу, т.е. до 6 февраля 1993 г., некоторым категориям лиц без гражданства и иностранных граждан (п. "д", "е" ст. 18). Такое же право в настоящее время имеют лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является российским гражданином, а также те, у кого на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином России, но которые приобрели иное гражданство по рождению. Последние могут осуществить это право в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста. То же относится к детям бывших российских граждан, родившихся после прекращения у родителей российского гражданства (п. "а", "б", "в" ст. 18 Закона). Содержание постановления Конституционного Суда от 16 мая 1996 г. послужило основанием для разработки депутатами Государственной Думы законопроекта о внесении изменений в Закон о гражданстве, направленных на защиту соотечественников за рубежом. В июне 1996 г. законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении. Однако позднее вопросы, касающиеся приобретения российского гражданства в порядке признания и регистрации, нашли отражение в ФЗ от 24 мая 1999 г. "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (СЗ РФ, 1999, N 22, ст. 2670). При этом Закон исходит из того, что Российская Федерация является правопреемником и правопродолжателем Российского государства, Российской республики, РСФСР и СССР; что институт российского гражданства соотнесен с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности. В п. 4 ст. 11 данного закона определено, что гражданами России признаются лица, состоявшие в гражданстве СССР, и их потомки по прямой нисходящей линии, не заявившие путем свободного добровольного волеизъявления о своем желании состоять в гражданстве других государств. Это заметно более широкое по сравнению с Законом о гражданстве 1991 г. определение круга лиц, на которых распространяется приобретение российского гражданства в порядке признания, хотя такие вопросы должны решаться прежде всего в специальном законе, которым является Закон о гражданстве. Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 865 в п. 1 раздела II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом от 10 апреля 1992 г. N 386 (в ред. Указа от 27 декабря 1993 г. N 2299), было внесено дополнение, согласно которому указанные лица при обращении за подтверждением признания российского гражданства представляют в органы внутренних дел или консульские учреждения по месту жительства копию свидетельства о рождении; документальное подтверждение того, что лицо состояло в гражданстве СССР либо является потомком лица, состоявшего в гражданстве СССР; документальное подтверждение соответствующих органов иностранных государств факта обращения лица с заявлением о нежелании состоять в гражданстве других государств. Это дополнение Положения можно оценить как установление процедуры уведомительной регистрации при оформлении признания российского гражданства названных лиц, о которой говорилось в упомянутом постановлении Конституционного Суда, а не как распространение на этих лиц регистрационной процедуры, предусмотренной в п. "г" ст. 18 Закона о гражданстве. ФЗ от 24 мая 1999 г. также расширил, по сравнению с Законом о гражданстве, круг лиц, на которых распространяется приобретение российского гражданства в порядке регистрации. Это подданные Российского государства, оказавшиеся за его пределами и лишенные гражданства РСФСР или утратившие его без их свободного добровольного волеизъявления, и их потомки по прямой нисходящей линии (абз. 2 п. 2 ст. 11). Приобретение гражданства в порядке признания, по рождению, посредством регистрации является главным основанием, по которому оформлялось и оформляется российское гражданство. Упомянутые законопроекты о гражданстве в принципе идентичны между собой и Закону 1991 г. в определении приобретения гражданства Российской Федерации по рождению. Однако они принципиально расходятся относительно двух других названных оснований. Депутатский законопроект сохраняет все эти основания, но существенно расширяет по сравнению с Законом о гражданстве 1991 г. круг лиц, на которых распространяется приобретение российского гражданства в порядке признания и регистрации. Он вводит ранее неизвестное законодательству о гражданстве понятие "соотечественник", которое было впервые законодательно определено в ФЗ от 24 мая 1999 г. "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" и охватывает как лиц, состоявших в гражданстве СССР и проживающих в государствах бывшего СССР, так и выходцев (эмигрантов) из России, в том числе и дореволюционной, и их потомков, получивших гражданство иностранного государства или ставших лицами без гражданства. Для этих лиц предусмотрен заметно облегченный порядок приобретения российского гражданства. Законопроект воспроизводит, в частности, упомянутые положения ФЗ от 24 мая 1999 г. о приобретении российского гражданства в порядке признания и регистрации. Изложенный в депутатском законопроекте подход к решению вопросов гражданства может привести к автоматическому приобретению российского гражданства значительным числом жителей ближнего и дальнего зарубежья, что может вызвать напряженность в отношениях с теми или иными независимыми государствами, которые не признают двойного гражданства. В отличие от депутатского, президентский законопроект не сохранил в качестве основания для приобретения российского гражданства признание, полагая, очевидно, что оно исчерпало себя, так как за прошедшие после принятия Закона о гражданстве почти десять лет все граждане бывшего СССР, пожелавшие стать российскими гражданами, стали ими. Не сохранил законопроект и регистрационный порядок приобретения российского гражданства в связи с введением процедуры приема в гражданство в упрощенном порядке. Президентский законопроект предусматривает, что гражданами России являются: а) лица, состоящие в гражданстве Российской Федерации на день вступления в силу настоящего ФЗ; б) лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим ФЗ (ст. 5), и указывает пять оснований приобретения российского гражданства: по рождению, в результате приема, восстановления, путем выбора (оптации), по иным основаниям, предусмотренным настоящим ФЗ или международными договорами Российской Федерации (ст. 11). Интересам многих соотечественников, проживающих на территории бывших союзных республик и стремящихся сохранить принадлежность к России, связи с ней, отвечает и допускаемое Конституцией (ч. 1 ст. 62), Законом о гражданстве (ст. 3), а также обоими законопроектами о гражданстве двойное гражданство (российского и иностранного государства). Но для реализации такой возможности необходимо наличие соответствующего регулирования федеральным законом или международным договором между Российской Федерацией и тем или иным государством (государствами). Такие договоры - соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства - заключены пока только с Туркменистаном (1994 г.) и Таджикистаном (1996 г.) (см. комм. к ст. 62), а федеральный закон по данному вопросу до сих пор не принят. В то же время с целым рядом государств ближнего зарубежья заключены двусторонние договоры, касающиеся вопросов гражданства, защиты прав соотечественников. Так, с 1997 г. действуют Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами России, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию; аналогичное соглашение действует между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой. В январе 2000 г. Россия ратифицировала Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства. Все указанные соглашения предусматривают право приобретения при наличии определенных условий гражданства одной Стороны и выхода из гражданства другой Стороны в упрощенном, т.е. регистрационном, порядке. Лишь несколько государств, в том числе Россия, подписали Конвенцию об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств - участников Содружества Независимых Государств от 19 января 1996 г., но ни одна из Договаривающихся Сторон ее еще не ратифицировала. С рядом стран СНГ - Арменией, Казахстаном, Киргизией, Туркменистаном - Россия заключила в 1995-1997 гг. двусторонние договоры о правовом статусе граждан одной Стороны, постоянно проживающих на территории другой, которые вступят в силу по мере их ратификации. Прием в гражданство Российской Федерации - еще одно основание его приобретения, предусмотренное в ст. 19 Закона о гражданстве 1991 г. Прием в гражданство осуществляется по ходатайству лица указом Президента РФ. Ходатайствовать может любое дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в российском гражданстве (ст. 19 Закона). Закон особо оговаривает, что при этом не играют никакой роли происхождение, социальное положение, расовая или национальная принадлежность, пол, образование, язык, отношение к религии, политические и иные убеждения. Обычным условием приема в российское гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства является их постоянное проживание на территории России в общей сложности пять лет или три года непрерывно перед обращением с ходатайством. Для беженцев, признаваемых таковыми Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. "О беженцах" (в ред. ФЗ от 28 июня 1997 г.), договором Российской Федерации, указанные сроки сокращаются вдвое. Закон о гражданстве определяет и перечень обстоятельств, облегчающих прием в российское гражданство, т.е. дающих право на сокращение установленных для проживания сроков вплоть до снятия этих требований (ч. 3 ст. 19). В то же время определены основания для отклонения ходатайств о приеме в российское гражданство. Они применяются к тем, кто: выступает за насильственное изменение конституционного строя России; состоит в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами Российской Федерации; осужден и отбывает наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по российским законам (ч. 4 ст. 19). Президентский законопроект о гражданстве вводит понятие "общего" и "упрощенного" порядка приема в гражданство. Общий порядок сходен с теми обычными условиями приема в гражданство, которые предусмотрены в ст. 19 Закона о гражданстве. Однако имеются и отличия, порой существенные. Например, вводятся такие новые условия приема в гражданство, как обязательство соблюдать Конституцию и законодательство России; наличие законных источников средств существования; отказ от имеющегося иного гражданства, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом, либо если такой отказ невозможен в силу независящих от лица причин. Эти новые условия согласуются с практикой многих других государств, положениями Европейской конвенции о гражданстве. Предлагается также с трех до пяти лет увеличить срок непрерывного проживания на территории России перед обращением с заявлением о приеме в гражданство. В то же время предусматривается возможность сокращения этих сроков при наличии тех или иных оснований, например состояние в прошлом в гражданстве СССР; состояние в браке с российским гражданином в течение не менее трех лет; наличие ребенка, в том числе усыновленного, - российского гражданина и т.д. Предусмотренный президентским законопроектом упрощенный порядок приема в гражданство, т.е. на льготных условиях, распространяется прежде всего на лиц, которые: а) родились на территории РСФСР и состояли в прошлом в гражданстве СССР; б) имеют хотя бы одного из родителей, состоящего в российском гражданстве. К таким лицам не применяются требования о сроке проживания на территории России и об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Без соблюдения этих и иных условий общего порядка приема в гражданство предлагается решать вопросы российского гражданства детей, один из родителей или единственный родитель которых состоит в гражданстве Российской Федерации, - по заявлению родителя; детей и недееспособных лиц, над которыми установлены опека или попечительство, - по заявлению опекуна или попечителя, состоящего в российском гражданстве. Проект расширяет перечень оснований для отклонения заявлений о приобретении российского гражданства. Они распространяются, например, на лиц, которые своими действиями создают угрозу безопасности России; состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации; имеют судимость за совершение тяжких и особо тяжких преступлений на территории России или за ее пределами; преследуются в уголовном порядке; являются хроническими наркоманами, страдают особо опасными инфекционными заболеваниями и т.д. Восстановление в гражданстве Российской Федерации как основание его приобретения осуществляется в различных формах (ст. 20 Закона). Регистрационный порядок распространяется на лиц, у которых российское гражданство прекратилось в связи с усыновлением, установлением опеки и попечительства, а также в связи с изменением гражданства родителей. В последнем случае действует пятилетний срок по достижении 18-летнего возраста. Признание факта восстановления в российском гражданстве распространяется на бывших граждан РСФСР, лишенных или утративших его без их свободного волеизъявления, как это осуществлялось, например, на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1967 г. "О выходе из гражданства СССР лиц, переселяющихся из СССР в Израиль" или иных указов, лишавших гражданства с выдворением за пределы СССР инакомыслящих. ФЗ от 24 мая 1999 г. "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" подтвердил, что не только возвратившиеся на постоянное жительство в Россию, но и проживающие за рубежом лица, лишенные гражданства РСФСР, Российской Федерации или утратившие его без их свободного добровольного волеизъявления, считаются восстановленными в российском гражданстве, однако с оговоркой: если они не заявят о своем нежелании признать это решение (абз. 1 п. 2 ст. 11). Такая оговорка отсутствует в Законе о гражданстве, а она существенна, ибо в противном случае получается, что российское гражданство восстанавливается без учета мнения самого лица. Лица, ранее состоявшие в российском гражданстве, на которых изложенные основания не распространяются, подают ходатайства о восстановлении в российском гражданстве. В отличие от депутатского законопроекта о гражданстве, в основном воспроизводящего названные законоположения о восстановлении в российском гражданстве, президентский законопроект приравнивает в принципе порядок восстановления в гражданстве лиц, ранее состоявших в российском гражданстве, к общему порядку приема в гражданство, исключая требование, касающееся срока проживания на территории России, а также распространяет на процедуру восстановления в гражданстве упомянутые основания для отклонения заявлений о приобретении российского гражданства. Гражданство Российской Федерации можно приобрести также в результате выбора гражданства (оптации) при изменении государственной границы России и, как следствие, изменении государственной принадлежности территории. Оптация осуществляется в порядке и в сроки, определяемые международными договорами Российской Федерации. К иным основаниям для приобретения гражданства России относятся: усыновление, опекунство, соглашение родителей о гражданстве ребенка и др. Основаниями для прекращения гражданства Российской Федерации являются: выход из гражданства, отмена решения о приеме в гражданство, выбор гражданства (оптация) при изменении государственной принадлежности территории, некоторые иные основания, предусмотренные Законом (ст. 22-24). 2. Обладание российским гражданством является юридической основой, предпосылкой распространения на личность в полном объеме прав и свобод и несения равных обязанностей, предусмотренных Конституцией, что установлено в ч. 2 комментируемой статьи. А государство призвано гарантировать и защищать права и свободы своих граждан. Большинство прав, свобод и обязанностей наравне с российскими гражданами распространяется в России и на иностранных граждан, лиц без гражданства. Однако последние не обладают целым рядом прав, на них не возлагаются некоторые обязанности, связанные с обязательной принадлежностью к российскому гражданству. Это касается, например: права избирать и быть избранными, участвовать в референдумах (кроме участия при определенных условиях иностранных граждан в выборах в органы местного самоуправления, в местном референдуме), других формах управления делами государства; права на государственную службу; обязанности защиты Отечества и несения военной службы (см. комм. к ст. 62). Договор о создании Союзного государства 1999 г. (ст. 14-16) и Устав Союза Белоруссии и России 1997 г. (ст. 2, 18), устанавливая гражданство Союза (граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства), предусматривают, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не предусмотрено законодательными актами этих государств, договорами между ними. Непосредственно из обладания гражданством Союза вытекают права: на участие в управлении делами Союза; избирать и быть избранным в парламент Союзного государства; на создание союзных общественных объединений; на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах территории России и Белоруссии; на владение, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государства-участника на тех же условиях, что и граждане этого государства; избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории другого государства при постоянном проживании в нем и др. (СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3596; 2000, N 7, ст. 786). Норма о том, что граждане России являются одновременно гражданами Союзного государства в соответствии с российской Конституцией, международными договорами Российской Федерации и ее законодательством предусмотрена и в депутатском законопроекте о гражданстве. 3. В полном соответствии со ст. 15 Всеобщей декларации прав человека часть 3 комментируемой статьи определяет, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства. Этот принцип впервые закреплен в Конституции и законодательстве о гражданстве (ст. 1 Закона). Он гарантирует право человека на гражданство, свободное осуществление гражданами своих прав и свобод без боязни утратить гражданство, например за инакомыслие или длительное проживание за границей. А именно по этим и им подобным причинам лишались советского гражданства, а порой и высылались за пределы страны многие лица и группы лиц на протяжении всей истории развития Советского государства. Закон о гражданстве особо оговаривает, что проживание гражданина России за ее пределами не прекращает его гражданства (ст. 4) и что российские граждане за границей пользуются защитой и покровительством Российской Федерации (ст. 61 Конституции, ст. 5 Закона). В то же время, согласно ст. 61 Конституции, гражданин России не может быть выслан за пределы страны, а также выдан (это касается преступников) другому государству ни по каким основаниям. Этому конституционному положению противоречит норма ст. 1 (ч. 3) Закона о гражданстве, исходя из которой возможна выдача российского гражданина другому государству на основании закона или международного договора Российской Федерации. В данной части указанная норма Закона фактически утратила силу, так как Конституция - правовой акт высшей юридической силы - решила вопрос иначе. В новейшем законодательстве уточнено: российские граждане, даже совершившие преступление на территории иностранного государства, не подлежат выдаче этому государству (ч. 1 ст. 13 УК 1996 г.), что, однако, не означает отказа от уголовного преследования таких лиц по российским законам (ст. 12 УК). Указанные конституционные принципы воспроизведены и в президентском, и в депутатском законопроектах о гражданстве. Вместе с тем Конституция гарантирует право изменить свое гражданство. Это право может быть реализовано путем выхода из российского гражданства или выбора гражданства (оптации). Изменение гражданства осуществляется только на основе добровольного волеизъявления лица, но не может быть односторонней акцией, так как гражданство характеризуется взаимной ответственностью государства и личности и регламентируется законом. Закон о гражданстве указывает на основания, по которым может быть отказано в выходе из гражданства (ст. 23). Это касается граждан, проживающих или намеревающихся поселиться в стране, не связанной с Россией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеющих либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из законов. Закон одновременно определяет случаи, когда выход из гражданства не допускается: после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания, а также если гражданин привлечен в качестве обвиняемого либо обязан отбыть наказание на основе вступившего в законную силу приговора суда. Сходным образом решаются названные вопросы и в обоих законопроектах о гражданстве. Предусмотренные Законом о гражданстве основания, препятствующие изменению гражданства, лишь на время откладывают возможность реализации данного права и соответствуют положениям ч. 3 ст. 55 Конституции о допустимости ограничения федеральным законом прав и свобод только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны. Статья 7 1. В дополнение к характеристике, данной в ч. 1 ст. 1 Конституции Российскому государству, настоящая статья называет Российскую Федерацию социальным государством. Нужно сказать, что это понятие впервые употреблено в Конституции. В ряде конституций зарубежных государств термин "социальное государство" закреплен достаточно давно. Речь идет, в частности, об Испании, ФРГ, Франции, Турции. Обычно в теории под социальным государством понимается такое государство, в котором власть ограничена необходимостью подчинения правам человека и гражданина и установленный государственно-правовой порядок обеспечивает всеобщую свободу, формальное равенство и господство права. Такое ограничение властных начал государства означает недопустимость удовлетворения социально-экономических прав одних членов общества в ущерб политической, экономической и духовной свободе других. Недопустимо также, чтобы вмешательство государства в регулирование экономики наносило ущерб рыночным отношениям. Соблюдение перечисленных требований служит тем правовым фундаментом, на котором демократическое правовое государство может функционировать и как социальное. В социальном государстве на первый план выдвигается общесоциальная деятельность государства, его предназначение быть фактором общественного благополучия. Противоречия, возникающие между различными социальными группами ("низший класс", "средний класс", "высший класс"), разрешаются, как правило, не с помощью государственного принуждения, а путем социальных компромиссов и достижения консенсуса. Стремление к созданию равных возможностей для всех членов общества имманентно демократическому правовому социальному государству. При этом равные возможности для всех исключают регулирование общественных отношений по принципу привилегий. Социальное государство выступает гарантом и защитником интересов прав и свобод не какой-то одной социальной группы или нескольких групп, а всех членов общества. Такое государство не может произвольно устанавливать тот или иной порядок регламентации общественных отношений, так как оно связано неотчуждаемостью и приоритетом прав и свобод человека и гражданина как общечеловеческих ценностей. Политика социального государства направлена в первую очередь на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека. Свободное развитие личности достижимо, если права, закрепленные в конституции и в законах, базируются на признании достоинства человека и если в государстве созданы условия для пользования каждым гражданскими и политическими свободами, равно как и экономическими, социальными и культурными правами. Важнейшим условием для реализации перечисленных прав и свобод человека и гражданина является проведение социальной политики, признающей за каждым членом общества право на такой жизненный уровень (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание), который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, старости. Воплощение в жизнь этих общепризнанных международных стандартов в нашем государстве происходит постепенно, по мере накопления соответствующих материальных и других ресурсов и развития рыночной экономики. В настоящее время, по официальной статистике примерно 30% работающих граждан имеют доходы на уровне прожиточного минимума и ниже, Большая часть пенсионеров (их общее количество составляет 37 млн человек) получают пенсию ниже прожиточного минимума. Мировое сообщество, придавая большое значение созданию условий для становления действительно свободной личности, 4 декабря 1986 г. приняло резолюцию N 41/117 Генеральной Ассамблеи ООН "Неделимость и взаимозависимость экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав" (СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989, с. 543-544). В этом документе подчеркивается, что все права и основные свободы человека неделимы и взаимозависимы и что развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав. И те, и другие права должны быть объектом равного внимания государства. Сказанное, однако, не означает, что при предоставлении человеку социальной защиты государство превращается в некоего доброхота, продуцирующего социальное иждивенчество. Напротив, ему не следует подавлять свободное использование каждым своих способностей для трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, сковывать инициативу и предприимчивость, заинтересованность в результатах своего труда. Социальная политика должна быть направлена на то, чтобы трудоспособные граждане собственными усилиями достигали материального достатка для себя и своей семьи, а социальную защиту от государства, общества получали лишь те категории граждан, которые обычно в любом обществе признаются социально уязвимыми (инвалиды, старики, дети и т.д.). 2. В ч. 2 комментируемой статьи конкретизированы направления деятельности социального государства и перечислены соответствующие гарантии. По своей природе они являются чаще всего юридическими гарантиями, хотя могут быть и организационными. Под юридическими гарантиями принято понимать закрепленные в Конституции, законах и иных правовых актах условия и средства, обеспечивающие реальные возможности для охраны и беспрепятственного осуществления (включая восстановление) прав и свобод человека и гражданина и надлежащего исполнения обязанностей. Труд является частью нормального образа жизни человека. В государственно организованном обществе использование способности трудиться подлежит правовому регулированию. Труд является той областью, где экономические и социальные факторы сливаются воедино и где как в фокусе концентрируются проблемы и противоречия, с которыми сталкивается любое общество. Трудовые отношения возникают между работодателем и свободным работником и опосредуют наем рабочей силы. Поэтому в них всегда присутствует определенная противоречивость интересов участников. Работодатель, как собственник средств производства, заинтересован в росте производительности труда и в увеличении прибыли. Наемный работник, как собственник своей способности трудиться, стремится к ее повышенной охране и к росту заработной платы. Таким образом, наличие противоречий производственного и социального характера заложено в самой природе трудовых отношений. Кроме того, подчиненность наемного работника в процессе труда работодателю диктует необходимость проведения соответствующей политики государства, при которой контролируется эксплуатация наемного труда, а труд всегда охраняем. Охрана труда - это гарантированность государством не только здоровых и безопасных условий труда, но и минимального размера его оплаты. Государство, как это следует из содержания данной конституционной нормы, обеспечивает социальную защиту и по другим направлениям, развивая для этого системы социальных выплат (пенсий, пособий, компенсаций), здравоохранения и социальных служб для государственной поддержки лиц с семейными обязанностями, инвалидов и пожилых граждан, а также в целях охраны здоровья. (Более подробно о каждой из этих гарантий применительно к конкретным правам и свободам граждан см. комм. к ст. 37-43.) Статья 8 Комментируемая статья и следующая за ней ст. 9 специально посвящены экономическим основам конституционного строя России. 1. Часть 1 анализируемой статьи устанавливает и гарантирует единство экономического пространства России. Это понятие охватывает единство рынка, т.е. свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности на территории всей страны, а также свободное перемещение рабочей силы (т.е. единство рынка труда, ибо труд в значительной мере все же остается товаром, хотя его правовое регулирование, условия и т.д. носят не только экономический характер, но имеют и огромное социальное значение). Последнее не упомянуто в данной статье, по-видимому, потому, что о праве каждого, кто законно находится на территории России, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства как об одном из основных прав (и свобод) человека и гражданина говорится в ст. 27, а о свободе и условиях труда - в ст. 37 Конституции. Нарушение по решению властей многих субъектов Федерации единства экономического пространства путем создания зональных или региональных более или менее изолированных рынков с запрещением ввоза или вывоза определенных товаров, перемещения рабочей силы и т.п. представляет собой, по существу, явную форму частичного экономического сепаратизма или по крайней мере нарушения целостности государства, а также равенства и полноты прав и свобод человека и гражданина на территории РФ (ч. 2 ст. 6). Отрицательное отношение к этим нарушениям выражено в ч. 2 ст. 19 Конституции, устанавливающей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (ибо территория России едина). Опыт нашей страны в этом отношении богат. Эти явления имеют давние исторические корни. По крайней мере с конца 60-х годов несколько последовательных съездов КПСС обсуждали и подчеркивали вредность создания фактически таможенных границ между республиками СССР, краями и областями России. То Курская и некоторые другие области годами запрещали "вывоз" картофеля или других продуктов за свои "пределы", то руководство Центросоюза (потребительской кооперации) жаловалось на аналогичные препятствия, чинимые республиканскими, областными и другими властями в его производственной и сбытовой деятельности. В конце 70-х годов несколько лет партийно-государственные власти Смоленской, Псковской и некоторых других областей запрещали предприятиям потребкооперации других территорий СССР сбывать в этих областях свою продукцию, которая была в них дефицитной, и увозить денежную выручку к себе, а не сдавать ее в банковские отделения названных областей. Сбыт любой издательской продукции, прошедшей все виды цензурного или иного контроля, в любой республике, крае или области мог быть произвольно запрещен секретарем местного комитета КПСС. Генсек партии Л.И. Брежнев жаловался на подобные явления, но изменить все это никто не мог: власть "удельных князей" усиливалась. Поскольку проблема не утратила актуальности, стало необходимым закрепление в Конституции России принципа единства экономического пространства, единого рынка товаров, услуг и финансов. Эта необходимость выражена в ч. 1 анализируемой статьи и конкретизирована, в частности, в ст. 71 (ч. 1 п. "ж"), 74 Конституции. Сложнее обстоит дело с единым рынком свободного труда. В 1932 г. советская власть восстановила отмененную еще Временным правительством систему внутренних паспортов, связанную теперь с разрешительным (в основном - запретительным) режимом прописки в городах и аналогичным - выписки в сельской местности, но без паспортизации сельского населения. Такое закрепление рабочей силы за совхозами и колхозами, создание закрытых рынков труда в городах сохранилось и в 60-70-х годах, после того как паспорта были выданы и сельским жителям, ибо требование соблюдения паспортного режима (т.е. обязательности проживания по месту прописки) стало еще более жестким. Даже после того, как заключением Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. (ВВС СССР, 1991, N 46, ст. 1307) и рядом постановлений Конституционного Суда, в частности постановлением от 4 апреля 1996 г. (ВКС РФ, 1996, N 2, с. 42-59), все нормативные акты о разрешительном порядке прописки, а также связанные с ними ограничения прав собственников по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим им жильем и другим имуществом были признаны неконституционными, противоречащими международным актам о правах человека и утратившими юридическую силу, - положение изменилось лишь отчасти. Органы государственной власти ряда субъектов Федерации и органы местного самоуправления нескольких крупных городов продолжали настаивать на сохранении мер административного и экономического (путем установления огромных платежей в местные бюджеты даже с граждан, уже купивших квартиры в этих городах) препятствования свободному передвижению граждан и выбору ими места пребывания и жительства. Но граждане должны быть свободны на всей территории России, за исключением особых местностей или случаев, которые могут быть установлены только федеральным законом. С нарушениями единства экономического пространства связаны ограничения как рыночной конкуренции, так и свободы экономической деятельности даже после отмены многих советских административно-правовых и уголовно-правовых мер, направленных против свободы экономической, в особенности частнопредпринимательской (прежде всего торговой) деятельности. Поэтому важной экономической задачей государственной власти после провала августовского путча 1991 г., распада СССР и ликвидации монопольного господства аппарата КПСС стало восстановление единства экономического пространства России. На создание гарантий этого единства был направлен Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве РСФСР от 12 декабря 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, N 51, ст. 1830). Согласно Указу, должны были признаваться недействительными акты органов "власти и управления" и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке России. Дальнейшее развитие правового регулирования экономических отношений, характерных для этого единого пространства, связано прежде всего с Конституцией 1993 г. Конституционные обязанности государства, его органов и их должностных лиц охватывают создание и поддержание такого единства экономического пространства, которое соответствует всем его свойствам, вытекающим не только из ст. 8 Конституции, но также из других положений Основного закона. Так, хотя установление правовых основ единого рынка в России упомянуто только в ст. 71, как одна из проблем, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации, все конституционные положения об экономике описывают именно единую рыночную экономику с ее свободой экономической деятельности в рамках всей страны - как для граждан, согласно ч. 1 ст. 34, так и для всех других равноправных с ними собственников (Федерации, ее субъектов, муниципалитетов, предприятий и др.). Но эта свобода не является абсолютной. Конституция демократического, правового и социального государства, признавая, соблюдая и защищая эту свободу, не может допустить злоупотребления ею с чьей бы то ни было стороны. Поэтому Конституция РФ не только прямо предписывает свободу экономической деятельности в рамках единого экономического пространства страны, не только устанавливает основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в экономической области (ч. 3 ст. 11, ст. 12, 71-73, 130-133), а отчасти и компетенцию некоторых органов государственной власти в сфере экономики (п. "а" - "г", "е" ч. 1 ст. 144, ст. 127), но и определяет ряд ограничений свободы всех субъектов экономической деятельности (ч. 2 ст. 34). Эти ограничения вытекают прежде всего из содержания прав и свобод человека и гражданина, а также из обязанности государства их признавать, соблюдать и защищать (ст. 2, 17, 18). Поскольку политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе в сфере труда и его оплаты (ст. 7), ясно, что свобода экономической деятельности не должна противоречить государственным правилам в этой сфере. Если Конституция предписывает (ст. 9), что земля и другие природные ресурсы должны использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, то очевидно, что экономическая деятельность, настолько свободная, что она разрушала бы эту основу, недопустима, как и свободное владение, пользование и распоряжение природными ресурсами со стороны их собственников, если это наносит ущерб окружающей среде или нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 2 ст. 36). Если, согласно ч. 3 ст. 35 Конституции, возможно принудительное отчуждение имущества для нужд государства в судебном порядке и при соблюдении определенных условий, то нельзя не признать, что это тоже некоторое ограничение экономической свободы и права собственности. Точно так же обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду (ст. 58), отнесение охраны последней и обеспечения экологической безопасности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, как и право каждого на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ему ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст. 42), не могут не препятствовать злоупотреблениям свободой экономической деятельности, хищническому использованию природных ресурсов и т.п. Обязанность каждого платить законно установленные налоги (ст. 57) может противоречить праву на свободную экономическую деятельность и даже праву собственности: чрезмерно высокие налоги могут сильно ограничивать, хотя более низкие налоги могут поощрять формально свободную экономическую деятельность; оптимальную меру налогообложения, которое должным образом пополняло бы казну и одновременно регулировало бы различные виды экономической деятельности в соответствии с общественными интересами, в некоторых случаях пока найти не удалось, хотя налоговым законодательством принят ряд важнейших мер в этом направлении. Права и свободы человека и гражданина на экономическую деятельность могут быть наряду с его остальными правами и свободами ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Права и свободы в сфере экономической деятельности, установленные в ст. 27 (свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства), ч. 1 ст. 34 (свободное использование каждым своих способностей и имущества для такой деятельности), ст. 35 (право частной собственности и наследования), ст. 36 (право собственности на землю и свободу владения, пользования и распоряжения природными ресурсами), ст. 37 (свобода труда), ст. 42 (право на благоприятную окружающую среду) и др., могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения (ст. 56). Для иностранцев и лиц без гражданства, пользующихся правами и несущих обязанности наравне с гражданами России, федеральным законом или международным договором могут быть установлены дополнительные ограничения (ч. 3 ст. 62). В ряде случаев Конституция лишь в общей форме говорит о возможности запрещения законом (Федерации или ее субъекта) некоторых видов экономической деятельности. Существуют, например, запреты на выращивание растительного сырья для производства наркотиков, на такое производство и на торговлю содержащими наркотики медикаментами без особого на то разрешения и контроля со стороны государства. Экономическая деятельность граждан и юридических лиц, предприятий и т.д. вообще должна происходить в рамках их специальной правоспособности. Единство экономического пространства России требует единства законодательства о народном хозяйстве. Это законодательство должно предусматривать признание на всей территории страны актов (документов) органов государственной власти и органов местного самоуправления всех уровней. Оно должно поддерживать конкуренцию, ограничивая монополизм, контролируя и регулируя его неизбежные тенденции (прежде всего в области естественных монополий), содействуя созданию и развитию новых самостоятельных предприятий, в частности в уже монополизированных секторах рынка. Начало осуществлению этих идей было положено в 1990-1992 гг. Потребность в создании стабильных общеобязательных правил функционирования свободной рыночной экономики, не противоречащих индивидуальным, коллективным и всеобщим правам, свободам и законным интересам, в значительной мере удовлетворена принятием и введением в действие первых трех частей ГК. В них подробно и в соответствии с Конституцией урегулированы правовое положение физических и юридических лиц, право собственности и другие вещные права, общие вопросы обязательственного права и многочисленные отдельные виды обязательств. Вопросы гражданского права, не вошедшие в эти три части (например, авторское, изобретательское право), урегулированы пока ГК РСФСР 1964 г. и федеральными законами. Точно так же пока остаются лишь отчасти урегулированными на основе Конституции отношения по использованию и охране природных ресурсов и многое другое; особенно трудным оказалось законодательное решение проблемы условий владения, пользования и распоряжения землями сельскохозяйственного назначения, ограничивающих право собственности и в особенности рыночный оборот этих земель якобы в целях обеспечения их высокоэффективного использования как в интересах собственников, так и во всеобщих интересах. Экономическая роль демократического правового социального государства в условиях рыночной экономики сводится в основном к осуществлению трех функций: 1) законодательное определение круга субъектов права на отдельные виды хозяйственной деятельности, а также ее объектов и взаимоотношений между ними, иначе говоря - юридических правил, по которым осуществляется экономическая деятельность; 2) поощрение, защита и охрана социально и экономически целесообразных форм этой деятельности (поведения ее участников), осуществляемые главным образом с помощью регулятивных мер преимущественно экономического характера (повышение или понижение ставок налогов, банковского процента при кредите, предоставляемом государственными или полугосударственными банками; повышение или понижение цен на продукцию и услуги, производимые по государственному заказу, и т.п.), но в определенных пределах и мерами властными, внеэкономическими, особенно при решении трудовых, экологических, здравоохранительных и некоторых других социальных проблем народного хозяйства; 3) недопущение соединения в руках органов публичной власти, т.е. государственной власти или местного самоуправления, двух направлений деятельности - присущего им осуществления властных полномочий с характерной для предприятий хозяйственной деятельностью, направленной на получение прибыли в той или иной форме, за исключением случаев, когда это прямо и обоснованно допускается законом. Обеспечение единства экономического пространства России приобретает особое значение в связи со стремлением развивать интеграционные процессы в рамках СНГ, ведущие к постепенному объединению экономического пространства России, Белоруссии и других суверенных государств, в котором осуществлялось бы свободное перемещение как товаров, услуг и финансовых средств, так и рабочей силы, согласование законодательства и совместное правовое регулирование экономической деятельности. 2. Часть 2 комментируемой статьи провозглашает признание и защиту равным образом различных форм собственности, приводя их не исчерпывающий, а примерный перечень (речь идет о частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности); он повторен в ч. 2 ст. 9 применительно к собственности на землю и другие природные ресурсы. В строго юридическом смысле Конституция говорит о двух типах собственности: частной (индивидуальной и коллективной, о чем прямо сказано в ч. 2 ст. 35) и публичной, т.е. государственной (федеральной и принадлежащей субъектам Федерации) и муниципальной. Не исключены также признание и защита иных форм собственности; так, в настоящее время явно растет церковная собственность. Коллективная частная собственность может быть кооперативной, принадлежать профсоюзам, общественным организациям и т.д. Возможно и выделение форм собственности не по субъектам, а по объектам этого права. Так, статьи 9 и 36 Конституции говорят о собственности на природные ресурсы, выделяя из нее собственность на землю и иные виды таких ресурсов. Упомянутые в п. "к" ч. 1 ст. 72 жилищная, земельная, водная, лесная, горная (о недрах) отрасли законодательства органически связаны с единством законодательства, общего для любых субъектов права собственности, и с соответствующими формами права собственности. По-видимому, было бы полезно различать и формы собственности, определяемые содержанием соответствующих правоотношений: от тех форм, объекты которых имеют режим неограниченного свободного владения, пользования и распоряжения, до форм, абсолютно исключенных из любого гражданского рыночного оборота. Важной, но не всегда принимаемой во внимание особенностью конституционного перечня форм собственности является вынесение частной собственности на первое место в ст. 8 и 9, а также особое внимание, уделяемое ей в ст. 34-36. Это тесно связано и с провозглашением человека, его прав и свобод высшей ценностью, а их признания, соблюдения и защиты - обязанностью государства, а также со стремлением сохранить в экономической системе характерную именно для частной собственности личную заинтересованность, весьма эффективную также для всего общества, и с необходимостью, возрождая частную собственность, существенно ограничить возможности злоупотребления ею вопреки общественным интересам. Особенностью анализируемой статьи, а также ст. 9, 34-36 является отсутствие в них, как и во всей Конституции, общих определений понятий собственности (т.е. имущества) и права собственности. Конституции и законы многих демократических государств в ХХ в. существенно обновили общую концепцию права собственности. К традиционным полномочиям владения, пользования и распоряжения объектами этого права (с отдельными ограничениями по закону) добавлены многочисленные социальные,экологические, экономические, здравоохранительные и другие ограничения и обязанности. Это выражается прежде всего термином "социальная функция собственности" (в конституциях Италии, Испании, Бразилии и др.) или современным широким толкованием понятия "всеобщее благосостояние", включенного в Конституцию США 1787 г. в качестве одной из высших целей общества и государства. В Основном законе ФРГ сказано (ч. 2 ст. 14): "Собственность обязывает. Использование ее должно одновременно служить общему благу". Из таких конституционных положений вытекают изменения в содержании права собственности, раскрываемые в современном трудовом, гражданском, земельном, административном и ином законодательстве и обобщаемые новыми конституционными положениями или новым толкованием более ранних положений Конституции. В этом отразился переход от классической теории "священного и неприкосновенного" права собственности, как неограниченной власти собственника над его имуществом, свободного владения, пользования и распоряжения им, с правом устранения вмешательства со стороны других лиц (даже государства), допускавшей только отдельные исключения в виде ограничения или даже отобрания этого имущества и этих прав государством - при непременной полной и предварительной компенсации - к иной, новой, социально ориентированной компромиссной концепции права собственности. Допускавшихся законом исключений стало очень много, так как были введены существенные ограничения прав собственности, свободы договоров и т.д. в трудовом, земельном (городском), аграрном, здравоохранительном, экологическом, хозяйственном, градостроительном и ином законодательстве по отношению к социальным, дефицитным, опасным и другим объектам этого права, в том числе по единым для всех форм собственности правилам, регулирующим многие процессы производства, охрану труда и др. Поэтому возникла потребность в новой общей теории социально ориентированного права собственности. Отсюда - теория собственности как социальной функции (Л. Дюги и др.). Дальнейшее развитие повело ко все более частому законодательному закреплению расщепления единого и полного права собственности на отдельные правомочия (права собственности различных субъектов на один объект), самостоятельно фигурирующие как объект договоров и т.п. в гражданском обороте. В этом современном развитии права собственности выражается исторический компромисс между эгоистической частной собственностью и бюрократическим государственным регулированием, с одной стороны, и общественным контролем, с другой. Такой компромисс рассчитан на сохранение ценных качеств обеих систем и на преодоление их пороков. Собственник остается свободным в пределах установленных публичным правом социальных ограничений его прав собственности. Отсутствие в Конституции общей характеристики права собственности (всех ее форм) не означает отказа от этой идеи. Ее наличие в российской Конституции, хотя и в не столь явной форме, проявляется во всех тех ограничениях права собственности и свободы экономической деятельности, о которых говорится в комментарии к ч. 1 рассматриваемой статьи. Общей характеристике права собственности посвящены статьи 209-212 ГК. В них изложена традиционная концепция права собственности, состоящего из трех названных свободно осуществляемых правомочий с многочисленными оговорками ("если иное не предусмотрено законом" и т.п.). Эти оговорки охватывают весь объем ограничений и обязанностей, входящих в современную концепцию права собственности. Может быть, на нынешнем этапе политических и экономических преобразований такое решение является оптимальным. Включение в Конституцию и законы России формул, обобщающих не только права, но и ограничения этих прав, а также обязанности собственников, осуществляемые под контролем демократического, правового и социального государства, могло бы быть понято бюрократами как сохранение возможностей для их произвола, а частными лицами - как продолжение их бесправия в данной сфере. Конституционное закрепление признания и защиты равным образом форм собственности нашло свое выражение в ряде законов и указов Президента Российской Федерации, обобщенных и развитых в ГК, а также в развитии уголовного законодательства. Единая правовая охрана всех форм собственности (ст. 158-168 УК), а также независимая от форм собственности единая для всех ее форм трактовка преступлений в сфере экономической деятельности (ст. 169-204 УК) заменили усиленную охрану государственной и фактически огосударствленной (колхозно-кооперативной и т.п.) собственности, ослабленную защиту личной и полное запрещение частной собственности граждан. Последовательное осуществление этого равноправия форм собственности остается важной задачей. Статья 9 1. Часть 1 комментируемой статьи определяет важнейшие общие черты конституционно-правового режима земли и других природных ресурсов (вод, лесов, недр, полезных ископаемых, животного и растительного мира, атмосферного воздуха и т.д.), обязательные для каждого вида этих ресурсов и для любой формы собственности на них в России. Конституционное предписание, согласно которому земля и другие природные ресурсы в России используются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, не содержит прямых указаний на то, кто и что обязан делать по отношению к отдельным видам, участкам, иным элементам конкретных природных ресурсов. Иначе говоря, Конституция не описывает правовые отношения по поводу использования и охраны природных ресурсов, хотя бы и в самой общей форме. Эта абстрактность данного положения Конституции породила некоторые толкования, сужающие его значение. Иногда его содержание сводят только к защите хозяйственных интересов и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера, хотя в тексте данной части прямо говорится о земле и иных природных ресурсах всей России, а также о всех ее народах, проживающих на всех частях ее территории, включая, разумеется, и малочисленные народы. Специально же к правам, в том числе земельным, малочисленных народов (и не только Севера) относятся другие части Конституции - ст. 69, п. "м" ч. 1 ст. 72 и др. Но это определение земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, относится ко всем этим народам, т. е. и ко всему многонациональному народу России. Такое требование должного использования и охраны этих ресурсов носит не только политический (непосредственно относящийся к экономической политике), но, прежде всего юридический характер. Правовое содержание и значение этого определения, как главной части конституционного основания для законодательства о природных ресурсах, их отдельных видах, их использовании и охране, как представляется, состоит в следующем. Во-первых, часть 1 анализируемой статьи содержит требование обеспечить: рациональное и эффективное использование земли и других природных ресурсов; их охрану от нерационального использования, порчи, радиоактивного и химического заражения; восстановление и улучшение возобновимых природных ресурсов и экономное расходование невозобновимых. Все это - как в интересах каждого землевладельца и природопользователя, предприятия, каждого территориального коллектива, каждого субъекта России, так и во всеобщих интересах многонационального народа России и каждого из входящих в его состав народов, как ныне живущих, так и будущих поколений. Во-вторых, рассматриваемое положение Конституции в соответствии также с ее ст. 2 означает требование признания, точного законодательного определения, соблюдения и защиты всех относящихся к земле и другим природным ресурсам прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, а также общественных объединений и органов государственной власти. Они вытекают из ряда статей Конституции (ст. 34-36, 40, ч. 3 ст. 41, ст. 42, 57, 58, п. "д" ст. 71, п. "в" - "д", "к", "м" ст. 72, ст. 73, 74, 130, 132 и др.). В-третьих, часть 1 данной статьи, рассматриваемой в сочетании со ст. 8, признает и защищает равным образом все формы собственности на землю и другие природные ресурсы. При этом в определенных законом случаях необходимы некоторые ограничения прав и свобод собственников и иных лиц по использованию земли и других природных ресурсов требованиями их эффективного и рационального использования, охраны, всеобщими (социальными, экономическими, экологическими, градостроительными, технологическими и др.) интересами, правами других лиц, потребностями защиты основ конституционного строя, нравственности и здоровья населения. Поэтому неконституционны попытки предотвратить или чрезмерно ограничить законом (по площади земель и по объему полномочий) переход земли в частную собственность, сохранить преобладание государственной, муниципальной и совхозно-колхозной земельной собственности, а в некоторых городах - объявить всю землю в пределах их территории муниципальной собственностью. Столь же незаконны многие подобные манипуляции с иными природными ресурсами. Важно не допустить злоупотреблений любым правом собственности, его резкого противопоставления общественным интересам. В-четвертых, из данной части статьи вытекает необходимость точно определить обязанности и необходимые для их исполнения права органов государственной власти и местного самоуправления, относящиеся к обеспечению должного использования и охраны земли и других природных ресурсов всеми участниками этих отношений - гражданами, их объединениями, предприятиями любых форм собственности, муниципальными властями и др., выступающими в качестве собственников, арендаторов, пользователей и т.п. Конституционную основу для этого составляют статьи 2, 7-9, 11, 12, 55-58, 71-73, 76 и др. Необходимо запретить произвольное вмешательство органов публичной власти в законную деятельность физических и юридических лиц по использованию и охране земли и других природных ресурсов. Столь же важно и обеспечение гласности в работе названных органов и их должностных лиц, установление широкого общественного контроля за их деятельностью в данной сфере. Конституционно-обязательное обеспечение рационального и эффективного использования, а также охраны земли и других природных ресурсов предполагает осуществление всеми субъектами отношений по использованию природных ресурсов, а также - под демократическим общественным контролем - органами государственной власти, и местного самоуправления в значительной мере уже известных функций по регулированию земельных отношений. Это: всесторонний учет (кадастровый и др.) природоресурсных объектов (земельных участков, залежей полезных ископаемых и т.п.) по их качеству, назначению, использованию, правовому положению и др., включающий данные об их географическом положении, экономической (в частности, денежной) оценке, правовом режиме и т.п.; регистрация сделок по поводу таких объектов; определение и - в необходимых случаях - изменение целевого назначения земель и других природных объектов, связанное с территориально-устройственным планированием их использования и зонированием территории; общественный и государственный контроль за использованием и рыночным перераспределением природных ресурсов; в необходимых случаях - законное государственное вмешательство в функционирование рынка природных ресурсов в различных формах; ответственность за нарушение как частными лицами (физическими и юридическими), так и органами государственной власти или органами местного самоуправления законодательства о земле и природных ресурсах, об их использовании и охране, о правах граждан и предприятий в этой области и др. Без всего этого осуществить использование и охрану природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов невозможно. Использование и охрана земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов требуют должного законодательного урегулирования с учетом федеративного устройства России, а также организации и полномочий органов местного самоуправления. Это означает необходимость конкретного учета всех (в том числе природных, почвенно-климатических и др.) условий жизни и деятельности каждого народа России. Разнообразие этих региональных, зональных и местных условий столь велико, что всестороннее нормативное урегулирование отношений по использованию и охране земли и других природных ресурсов только на уровне федерального законодательства невозможно и не нужно. Между тем именно в федеральном законодательстве может и должно быть с достаточной полнотой конкретизировано юридическое значение ч. 1 анализируемой статьи. Согласно ч. 3 ст. 36 Конституции, федеральным законом должны быть установлены условия и порядок пользования землей, по-видимому находящейся в частной собственности граждан и их объединений (статья 36 говорит именно об этой форме земельной собственности и включена в состав главы о правах и свободах человека и гражданина; но положение ч. 2 ст. 35 о равной защите всех форм собственности позволяет распространить это требование об определении федеральным законом условий и порядка пользования землей на все формы земельной собственности). Федеральные законы необходимы, в силу ст. 76 Конституции, и по другим вопросам, касающимся земли и других природных ресурсов, согласно ст. 71 Конституции находящимся в ведении России; в не меньшей степени это необходимо по тем вопросам, которые в ст. 72 отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения довольно широки и также выражаются проще всего в издании федеральных законов. Ясно, что федеральными законами могут определяться, как правило, только общие для всей России положения; лишь в обоснованных, особо важных случаях возможно установление конкретных норм общероссийского действия. В любом случае детализация и конкретизация общероссийских законов о земле и других природных ресурсах в соответствующих этим законам законах субъектов Федерации возможна и необходима. Поскольку вне предметов ведения России и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции), они могут издавать собственные законы и иные нормативные акты, не вступая в противоречие с федеральными законами. Это право субъектов Федерации особенно важно и активно используется органами государственной власти ряда республик и областей при отсутствии федеральных законов о многих проблемах использования и охраны земли и иных природных ресурсов. Так, в настоящее время, в связи с тем что ЗК 1991 г. во многом противоречит действующей Конституции, законодательные органы республик (Татарстана и др.), а также ряда областей (Свердловской, Воронежской и др.) приняли свои земельные кодексы или законы, а в некоторых других субъектах Федерации главами исполнительной власти издаются указы (распоряжения) по этим вопросам; этими актами ряда субъектов Федерации разрешена и купля-продажа участков сельскохозяйственных земель. В соответствии со ст. 130-133 Конституции, федеральными законами и нормативными актами субъектов Федерации, издаются нормативные акты местного самоуправления по вопросам использования и охраны земли и других природных ресурсов в пределах соответствующих единиц местного самоуправления, включая те природные ресурсы, которые являются муниципальной собственностью этих единиц. Очевидно, что с появлением новых федеральных законов, регулирующих использование и охрану земли и других природных ресурсов, те предписания указов Президента РФ, законов субъектов Федерации, актов органов местного самоуправления, которые окажутся противоречащими этим федеральным законам, будут утрачивать свою юридическую силу. Конституция (ч. 2 ст. 9, ст. 36, 72 и др.) говорит о природных ресурсах и праве собственности на них, следуя многолетней традиции законодательного отнесения к числу таких ресурсов и объектов права собственности: земли, недр, лесов, вод, воздушного пространства, растительного и животного мира, - которые еще недавно провозглашались исключительной собственностью государства. Между тем правовой режим этих объектов неоднороден, и не все они могут быть в принципе объектом чьего бы то ни было права собственности. Последнее может существовать только на известный, по тем или иным признакам индивидуализированный объект. Если же объект не таков и само его существование не известно, а только возможно, он не может быть объектом данного права. Таков, например, дикий животный мир, особенно мир мигрирующих животных. Когда перелетные птицы, дикие звери в лесах и степях, рыбы в пограничных водах и т.д. пересекают линию государственной границы, должно прекращаться право собственности государства на эти объекты и возникать такое право соседнего государства или иных субъектов права (и наоборот); но закон не знает таких способов прекращения и возникновения права собственности. Более того, Советское государство, а затем и Российская Федерация, во многих своих законах установив право собственности на этих животных, не рассматривало их как объекты права собственности, а себя - как их собственника. Государство вопреки своим же законам не возмещает ущерб, нанесенный "его" дикими животными садам и посевам. Браконьеров оно наказывает не за хищение государственного имущества, а квалифицирует их действия иначе. Таким образом, некоторые природные ресурсы (в том числе воздух) не могут быть объектами права собственности, пока они не извлечены из дикой природы, не индивидуализированы, не учтены и т.д. Они находятся, по крайней мере фактически, на особом, скорее административном, нежели гражданско-правовом режиме. Среди природных ресурсов, которые могут быть и являются объектом права собственности, есть такие, правовые режимы которых нуждаются в уточнении. Использование земли, как одной из важнейших основ жизни и деятельности народов, нередко предстает в двух вариантах. Один из них - использование земли как производительной силы в сельском хозяйстве. Другой - использование земли в других отраслях народного хозяйства в качестве территориального базиса для размещения городов, промышленных предприятий, дорог и т.п. Такой подход во многом неточен. Во-первых, исходить здесь следует не из отраслевых или ведомственных соображений, а из конкретного целевого назначения и использования конкретных земельных массивов и отдельных участков. Во-вторых, территориальным базисом для размещения различных объектов и видов деятельности являются все земли, каков бы ни был способ их использования. В-третьих, часть этих земель в определенных границах используется как непосредственная производительная сила в сельском и лесном хозяйстве, т.е. дает урожай в той или иной форме (пашни, луга, пастбища, сады, лесные земли и т.п.). Разумеется, их конкретное целевое использование, разграничение отдельных участков, охрана плодородия их почв и т.д. нуждаются в четком правовом урегулировании. Второй вопрос - сравнительное значение отдельных видов природных ресурсов и связанное с этим соотношение их правовых режимов. Обычно в законах и литературе подчеркивается особое, первичное значение земли. Поэтому и в ст. 9 и 36 Конституции речь идет преимущественно о "земле и других природных ресурсах". Только земля названа здесь прямо и поставлена на первое место. Остальные связанные с землей ресурсы в этой формуле отдельно не фигурируют; большая часть из них упомянута в ст. 72 в связи с перечнем отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, но и здесь земельное законодательство названо первым, а водное, лесное и др. - вслед за ним. В большинстве случаев это правильно: на центральной, более плотно заселенной территории России именно земля может оказываться дефицитным ресурсом, лимитирующим природопользование в целом. Но в других обширных зонах страны ситуация иная. В засушливых зонах, в безводных пустынях и т.п. решающую роль может играть чаще всего наличие воды, отсутствие или недостаток которой ограничивает возможности использования земельных и иных природных ресурсов. В северных же регионах, где земельные и водные ресурсы чуть ли не беспредельны, центральная роль переходит к минеральным ресурсам недр; там, где они есть, становится целесообразным использование других видов природных ресурсов в градостроительстве, промышленности, транспорте, а отчасти также в сельском и лесном хозяйстве. С этим связан и вопрос о соотношении правовых режимов отдельных категорий земель или других природных ресурсов. В частности, в научной литературе, исходя из предписаний законодательства нашей и ряда других стран, давно сделан вывод о существующем приоритете режима сельскохозяйственных земель по отношению к режиму городских земель, а режима последних - по отношению к режиму земель промышленности, транспорта, жилищного хозяйства и т.п., с преимущественной охраной приоритетного режима земельных участков. Не менее важен и вопрос об охране территории (включая и акватории) России от радиоактивного, химического, бактериального заражения и загрязнения, при которых страдают не только отдельные участки, но и значительные площади. Этим, вопреки требованиям комментируемой статьи, обширные территории фактически выводятся из состава "основы жизни и деятельности народов". Подобные противоконституционные действия (и способствующее им бездействие) некоторых органов государственной власти грубо нарушают право граждан на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст. 42), как и общее право граждан на информацию (ч. 4 ст. 29). А систематическое сокрытие такой информации должностными лицами (под предлогом "государственной тайны"), прямо запрещенное в ч. 3 ст. 41 Конституции и влекущее за собой ответственность в соответствии с федеральным законом, остается, как правило, безнаказанным. Зато делаются попытки преследовать и даже под фальшивыми предлогами наказывать экологов, борющихся за соблюдение этих конституционных предписаний. Еще один вопрос связан с тем, что земельные ресурсы, угодья, участки различного назначения обычно рассматриваются как части земной поверхности, как плоскости, разделяющие воздушное пространство и земную твердь с ее недрами и поэтому измеряемые соответствующими единицами (квадратными километрами, квадратными метрами и т.д.). Между тем совершенно ясно, что любая форма использования земли требует не только поверхности, но и определенной высоты и глубины ее использования. Речь идет не только о поверхности, но и об определенном объеме пространства, в рамках которого могут использоваться земля и другие природные ресурсы. Наиболее очевидно это в случаях, когда для использования недр предоставляются точно определенные объемы подземных пространств (горные отводы и др.), обычно имеющих выходы на участки земной поверхности; другим примером может служить законодательное регулирование высоты застройки, этажности зданий, глубины их подземных частей и т.п. в сочетании с площадью застраиваемых земельных участков, определяющих объемы используемых пространств. В законах о сельском и лесном хозяйстве многих стран нередко говорится о том, что право на землю распространяется только на глубину и высоту, которых достигают соответственно корни и вершины деревьев или иных выращиваемых растений и т.д. По-видимому, реализация в текущем законодательстве и практике его осуществления конституционных положений об использовании природных ресурсов как основы жизни и деятельности должна принимать во внимание и подобные обстоятельства. Поэтому нередко в мире речь идет не столько о планировании использования территории, сколько - все чаще и точнее - о пространственном планировании. Конституция, предоставив в ст. 36 гражданам право иметь землю в частной собственности, свободно не только владеть и пользоваться, но и распоряжаться участками земли и природных ресурсов как объектом своего права собственности, не установила некоего особого режима для земель, используемых в сельском хозяйстве. В связи с этим вопрос о праве распоряжения (т.е. купли-продажи, дарения, обмена и т.п.) участками сельскохозяйственных земель, положительно решаемый в соответствии с Конституцией законами ряда субъектов Федерации, оставлен открытым и не решен даже в предложенном ныне проекте нового ЗК РФ, что прямо противоречит федеральной Конституции. Между тем из текста Конституции, в частности, из анализируемой статьи (ч. 1) прямо вытекает вывод о том, что для выполнения требований об использовании и охране земли и иных природных ресурсов необходимо, чтобы, например, использование земельных участков было как можно более рациональным и эффективным; нужно содействовать переходу земельных участков из рук неумелых, нерадивых землевладельцев в руки квалифицированных, опытных хозяев как путем свободного распоряжения этими участками, так и - в крайних случаях - допускаемого в ч. 3 ст. 35 Конституции принудительного отчуждения (с выкупом и т.д.). Крестьянин-землевладелец в XXI в. - не наследственный член средневекового сословия, а умелый и добросовестный земледелец-специалист. Ограничение круга возможных владельцев сельскохозяйственных земель, законодательное определение их обязанностей, предельных размеров частных землевладений, правил обработки угодий и т.д. необходимы для того, чтобы обеспечить использование и охрану земли (как и других природных ресурсов при соответствующих правилах) как основы жизни и деятельности народов. Эти единые и всеобщие требования к использованию и охране природных ресурсов в общих чертах выражают идею социальной функции природопользования, удовлетворяющего как всеобщие интересы, так и частные интересы различных собственников и пользователей природных ресурсов. Представляется совершенно очевидной связь между обеспечением использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов России и охраной окружающей среды (включая проблемы экологической безопасности). Если в основах конституционного строя Российской Федерации (в комментируемой статье, как и в ст. 7 Конституции) это, хотя и явным образом, только подразумевается, то в ряде других, более конкретных статей Конституции об охране окружающей среды и экологии, о правах и обязанностях граждан и некоторых органов государственной власти говорится и в прямой форме (ст. 36, ч. 2, 3 ст. 41, ст. 42, 58, ч. 1 п. "д" ст. 72, ч. 1 п. "в" ст. 114). Поэтому важной конституционной проблемой (как и многие другие, основанной также на установленных в международном праве правилах) является всестороннее развитие и строгое соблюдение законодательства об отдельных видах природных ресурсов, об экологической безопасности и т.д. При этом очень существенным является разделение государственного управления хозяйственным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды. Хозяйственные пользователи нередко настойчиво стремятся к ограничению как государственного, так и общественного контроля за соблюдением экологических правил и даже к тому, чтобы этот контроль был возложен на самих природопользователей, деятельность которых часто бывает экологически опасной или вредной. Такая уступка предприятиям и ведомствам, по существу, освобождала бы их от экологического контроля и несла бы угрозу окружающей среде. Поэтому представляется весьма сомнительной почти полная ликвидация ведомства, управляющего экологической государственной службой, и передача его функций другому ведомству, управляющему хозяйственным использованием земель, лесов, недр и т.п. в различных отраслях народного хозяйства. Временная экономическая выгода в результате освобождения от издержек на экологию угрожает гораздо большими бедствиями в будущем. Вот почему следует все более жестко соблюдать конституционно-правовые и международно-правовые экологические правила, в соответствии с ними развивая законодательство и систему экологических органов публичной власти. 2. Часть 2 анализируемой статьи посвящена праву собственности на природные ресурсы и его формам. Право собственности на природные ресурсы в комментируемой статье (и в ст. 130) характеризуется как совокупность правомочий любого собственника свободно владеть, пользоваться и распоряжаться (последнее означает право продавать, покупать, дарить, завещать, сдавать в аренду и т.п.) всеми видами природных ресурсов, ограниченное требованиями, кратко изложенными в ст. 7 (ч. 1 - создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека), ст. 8 и 34 (свобода экономической деятельности), ст. 9 (ч. 1 - использование и охрана природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории), ст. 36 (ненанесение ущерба окружающей среде и ненарушение прав и законных интересов других лиц), ст. 58 (обязанность охранять природу, окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам) и т.д. Как уже было отмечено, из этих положений вытекает также важнейшая обязанность всех собственников и пользователей (арендаторов и др.) природных ресурсов эффективно и рационально использовать эти ресурсы, удовлетворяя таким образом как свои индивидуальные и (или) групповые, так и всеобщие интересы. Исходя из принятой и традиционной классификации типов и форм права собственности, Конституция закрепляет восстановление (после долгого времени господства исключительной государственной собственности на природные ресурсы) и существование частной собственности на природные ресурсы, ставя этот тип собственности на первое место. При этом вопреки распространенному, но неверному мнению частная собственность имеет не только форму индивидуальной собственности физического лица, т.е. человека. Частная собственность может быть и групповой, коллективной (кооперативной, семейной) и т.п.; в общей форме это закреплено в ч. 1 ст. 36, где говорится о том, что иметь в частной собственности землю вправе "граждане и их объединения". Более детальная классификация форм частной собственности может быть дана в федеральном законе, без которого невозможна реализация ни комментируемой статьи, где о необходимости такого закона прямо не сказано, ни ст. 36, часть 3 которой гласит, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона; это не исключает необходимого издания в соответствии с ним и других федеральных законов о природных ресурсах и подзаконных актов различного уровня, регулирующих использование и охрану также земель и других природных ресурсов, находящихся в государственной или муниципальной собственности. После частной собственности на природные ресурсы в анализируемой статье (как и в ст. 8) названы государственная и муниципальная формы собственности. Из других статей Конституции (ст. 71, 72) ясно, что государственная собственность может быть федеральной или принадлежащей субъекту Федерации. Государственная и муниципальная формы собственности обычно теоретически (а в некоторых странах и законодательно) объединяются во второй тип собственности - публичную. Этот термин в российской Конституции не употреблен, но теоретическая точность классификации типов и форм собственности требует признания существования как частного типа (а не формы), так и публичного типа права собственности на любые, в том числе на природные, ресурсы, включая землю. Упоминание о других формах собственности означает, во-первых, возможность законодательного признания не упомянутых в Конституции форм собственности - частной (собственности различных объединений граждан - кооперативной, семейной и др.), публичной (совместной собственности нескольких муниципалитетов), смешанной (когда собственниками могут выступать, например, объединения граждан и муниципалитеты). Наконец, в последние годы явно восстанавливается и растет церковная (монастырская и т.п.) собственность, правовой режим которой во многом точно еще не определен. Кроме того, как отчасти было отмечено в комментарии к ст. 8, возможны и полезны также иные классификации форм права собственности, основанные на других критериях: на классификации не субъектов, а объектов этого права или на классификации юридического содержания соответствующих правоотношений (полная или ограниченная свобода распоряжения объектами этого права либо их изъятие из рыночного оборота). Эти подходы выражает с необходимой полнотой текущее законодательство - гражданское (прежде всего новый Гражданский кодекс), законы о природных ресурсах и об их отдельных видах и т.д. Статья 10 Комментируемая статья выражает и закрепляет одну из важнейших основ конституционного права, признаваемую всеми демократическими правовыми государствами и впервые введенную в конституционное право нашей страны с принятием в 1992 г. поправки к ст. 1 Конституции РФ 1978 г. - разделение властей. Но тогда этот принцип, названный одной из "незыблемых основ конституционного строя Российской Федерации", не был последовательно проведен в Конституции. В ней сохранялись явно противоречащие ему положения, например о том, что Съезд народных депутатов РФ является высшим органом государственной (а не только законодательной) власти и правомочен принять к своему рассмотрению любой вопрос (т.е. в том числе исполнительного или даже судебного характера), отнесенный к ведению Российской Федерации. Хотя эти положения не были "незыблемыми основами конституционного строя" и не обладали соответствующей наивысшей юридической силой, на них настаивали многие народные депутаты и отчасти - на их правильности для того времени - настаивают и теперь некоторые фракции Государственной Думы. Теория и практика разделения властей явились результатом длительного исторического развития и напряженной политической борьбы в обществе. Ее основоположники - англичанин Дж. Локк (XVII в.) и француз Ш. Монтескье (XVIII в.) - и их многочисленные последователи убедительно показали антинародный характер неразделенной, единой государственной власти, ведущей к социальной несправедливости, диктатуре, произволу и бесправию, доказали необходимость перехода к системе разделения властей. Но, поскольку общественные позиции в решающей степени зависят от интересов взаимодействующих и борющихся сил, до сих пор в странах, еще не создавших современный демократический конституционный строй и пытающихся это сделать, выдвигаются поверхностные, неубедительные аргументы в пользу единства государственной власти, против "многовластия", якобы порождаемого разделением властей, и т.д. Даже вынужденно признавая принцип разделения властей под давлением общественного мнения и демократических движений, некоторые политические деятели, лидеры государств и даже ученые высказываются за то, чтобы разделенные власти одного государства имели единый "корень" или "стержень" в виде возглавляющего их государственного органа, как правило президента или парламента. Медленно, но неуклонно уходит в прошлое практика тоталитарных и авторитарных режимов, не знавших или отвергавших разделение властей. Они исходили из необходимости концентрации всей государственной власти в руках монарха, вождя правящей партии или (и) президента, в руках которого сосредоточивались бы без разграничения основные законодательные, исполнительные и судебные функции, осуществляемые на местах абсолютно ему подчиненными и столь же единовластными должностными лицами (губернаторами, градоначальниками, партийными лидерами и т.п.). Неизбежная путаница разнородных функций между отдельными частями государственного аппарата была принципиально несовместимой с разделением законодательных, исполнительных и судебных полномочий между собой, с их возложением на различные специализированные части государственного аппарата, со сколько-нибудь значительной степенью самостоятельности его ветвей и звеньев, их взаимным контролем и т.д. Такова была и советская система, при которой на всех основных уровнях государственной структуры реальная власть принадлежала единоличному партийному лидеру соответствующего уровня. В предназначенной же для пропаганды теории и скорее теоретическом, нежели практическом законе лишь формально вся неразделенная полнота государственной власти принадлежала одному соответствующему высшему или местному органу государственной власти (например, Совету народных депутатов). Распределение функций между отдельными звеньями аппарата власти определялось ее реальными носителями. При этом функции, по своей природе судебные ("карательные", по решению хозяйственных споров и т.д.), нередко осуществлялись внесудебными органами либо судами, но зачастую под давлением партийно-государственных лидеров. Теория и практика разделения властей подвергается критическим нападкам с различных сторон. Своеобразный характер имела критика теории и практики разделения трех властей, состоявшая в доказывании, что к ним следует добавить четвертую - "избирательную" власть, имея в виду не власть граждан-избирателей, т.е. народовластие, составляющее основу и реальное единство всех производных от народной воли и разделенных властей, а ... власть избирательных комиссий, самостоятельную по отношению к другим властям (Бюллетень Центральной избирательной комиссии, 1995, N 2, с. 39). Практическим выражением этой "самостоятельности" избирательных комиссий по отношению к разделенным властям явился отказ в апреле 1996 г. Центризбиркома подчиниться решению Верховного Суда РФ, признавшего отказ в регистрации одного из кандидатов в Президенты РФ незаконным и обязавшего ЦИК зарегистрировать этого кандидата. Такое отношение к судебной власти особенно впечатляет, если учесть рост ее независимости, беспристрастности и значения в системе разделения властей в XX в. Так, если Конституция США 1787 г. говорит о разделении упомянутых трех властей, ставя судебную власть на третье место, то доктрина конституционного права, являющаяся в англосаксонских странах одним из источников права, вопреки конституции все чаще выдвигает судебную власть на первое место (см., например: Tribe L. American Constitutional Law. N.Y., 1988, рр. 23 etc.). Это вытекает также из несменяемости судей и в наибольшей степени - из правотворческой роли англосаксонской судебной власти, пример которой оказывает растущее влияние на роль и значение судебной власти в системе разделения властей, принятой странами европейской континентальной системы права, в том числе странами Латинской Америки, рядом стран Африки и Азии. Разделение властей не уничтожает единства демократической государственной власти. Оно реально существует прежде всего на уровне народовластия, прямого или представительного, выражаемого также всеми разделенными властями. Кроме того, оно существует в форме взаимодействия, взаимного контроля, "сдержек и противовесов" между самостоятельными властями. Законодательная власть издает законы, на основании которых действуют исполнительная и судебная власти, осуществляет бюджетный контроль, назначает или утверждает должностных лиц исполнительной и судебной властей. Исполнительная власть - обычно глава государства - утверждает и публикует принятые парламентом законы, вносит в парламент проекты законов, назначает судей, осуществляет право помилования и т.д., участвуя в осуществлении законодательной и судебной властей. Судебная власть толкует конституцию, может признать законы, акты правительства или их отдельные предписания не соответствующими конституции, а иные правовые акты - законам и лишить их юридической силы, контролируя в этом смысле законодательную и исполнительную власти, а отчасти и участвуя в их осуществлении. Судебная власть осуществляет правосудие, применяя законы, а нередко и конституцию при решении конкретных дел. Опыт многих десятков стран, давно установивших разделение властей - эту новую для России основу конституционного строя, свидетельствует, что ее непременным элементом является определенное равновесие полномочий между главой государства и парламентом, так или иначе контролирующими правительство. Если парламент (или его палата) имеет право выразить недоверие правительству или его части, тем самым отправляя их в отставку, то глава государства вправе распустить парламент (палату), назначив новые выборы. Если же парламент не имеет такого права, то и глава государства не вправе досрочно распустить парламент (палату). Без равновесия нет разделения властей. Столкновением в России двух тенденций - за и против разделения властей, - по-видимому, и объясняется не вполне четкий, точнее сказать, компромиссный характер формулировки комментируемой статьи. В ней говорится, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется..." (таким образом, одна власть, а не три власти) на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, т.е. на три власти. Единство власти сочетается с ее разделением на три части. Но, говорится далее, органы каждой из них действуют самостоятельно. Таким образом разделение властей все же выражено и закреплено в данной статье. Отчасти эта компромиссность выражена и в построении системы высших органов государственной власти России. Законодательная власть (без использования этого термина) явно возложена на Федеральное Собрание. Исполнительную власть, как сказано в ст. 110, исполняет Правительство РФ. Судебная власть (так озаглавлена глава 7) осуществляется Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным и другими судами РФ. Таким образом, в этих частях Конституции самостоятельность каждой из трех властей и их разделение по горизонтали на федеральном уровне выражены довольно ясно, хотя, может быть, все же недостаточно единообразно и четко. Но Президент РФ, являющийся главой государства (ч. 1 ст. 89), не является одновременно, как в США, главой исполнительной власти; он, согласно ч. 2 ст. 80, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (т.е. всех трех властей - по горизонтали и всех органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, а также местных самоуправлений - по вертикали), принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. По-видимому, эти меры находятся в пределах типичных функций исполнительной власти, как и функции Верховного Главнокомандующего (ч. 1 ст. 87) и др. Фактическая же роль Президента РФ даже в повышении ее реальной роли в жизни страны этим не ограничивается. Значительная часть исполнительной власти (все "силовые" министерства и службы, Министерство иностранных дел и др.) подчинена не ее носителю - Правительству РФ, а переподчинена Президенту РФ и на высшем уровне осуществляется им. Однако огромные трудности переживаемого страной переходного периода порождают настоятельную необходимость в укреплении, обеспечении единства и авторитета государственной власти. Может быть, в первую очередь это относится к исполнительной власти, которая должна быть способна под активным общественным и парламентским контролем оперативно и энергично реагировать на возникающие проблемы в условиях огромных размеров страны, сложности ее социально-экономической и политической жизни и гигантского разнообразия региональных условий. Все сказанное объясняет попытку конституционно решить проблему разделения властей именно так, как это сделано в Конституции. Хотя в тексте анализируемой статьи не упомянуто разделение властей по вертикали, в гл. 1 ("Основы конституционного строя"), гл. 3 ("Федеративное устройство") и в гл. 8 ("Местное самоуправление") оно урегулировано с достаточной для Конституции полнотой. В них зафиксированы и основы взаимодействия между федеральными и региональными (на уровне субъектов Федерации) властями и местным самоуправлением (см. комм. к ним). Статья 11 Комментируемая статья по своему содержанию (как и ст. 12) непосредственно примыкает к ст. 10, частично конкретизируя ее положение о разделении властей в России в ч. 1 - и по горизонтали, с перечислением федеральных органов государственной власти, а части 1 и 2 выражают идею разделения властей между двумя их уровнями - федеральным и уровнем субъектов Федерации; о третьем уровне - местном самоуправлении говорится в других частях Конституции (ст. 12, 130-133 и др.). 1. Часть 1 этой статьи содержит перечень федеральных органов государственной власти. Но перечень этих органов вместе с конституционно обобщенным определением их правовых статусов, состава, полномочий и т.п. дан в гл. 4-7 Конституции. Естественно, возникает вопрос: зачем понадобился этот перечень в настоящей статье? Почему содержание гл. 1 Конституции не ограничивается провозглашением принципа разделения властей, как было предусмотрено проектом Конституции, подготовленным конституционной комиссией Съезда народных депутатов, а вместо этого дается названный перечень органов федеральной власти, с неизбежностью повторяемый в последующих главах Конституции? Ответ на этот вопрос должен учитывать по крайней мере следующие два обстоятельства. Во-первых, двукратное приведение перечня федеральных органов государственной власти не является простым повторением с юридической точки зрения. Сжатый перечень этих органов, приводимый в ст. 11, входящей в состав гл. 1 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя России, обладает гораздо большей юридической силой, нежели содержание последующих глав Конституции. В силу ст. 16 основам конституционного строя, т.е. положениям ее гл. 1, не могут противоречить никакие другие положения Конституции. Таким образом, данный в настоящей статье перечень органов федеральной государственной власти обязателен для последующих глав Конституции. Кроме того, и в соответствии с этим перечень таких органов, как и все содержание этой статьи и всей гл. 1, не может быть пересмотрен Федеральным Собранием, а изменение этого перечня возможно лишь путем особой процедуры принятия новой Конституции РФ специально созываемым для этого Конституционным Собранием (ст. 135 Конституции). Что же касается положений гл. 4-7 и др., то поправки к ним могут быть приняты в менее сложном порядке, предусмотренном для принятия конституционного закона, и вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации (см. комм. к ст. 136). Во-вторых, необходимость придать конституционному перечню федеральных органов государственной власти особую юридическую защищенность вытекает не только из теоретических и политических соображений (общественные противоречия, стремление отдельных политических сил ликвидировать некоторые из органов государственной власти, например пост Президента РФ, и т.п.), но также из практического опыта последних лет. Призывы к созданию на всех уровнях государственной власти СССР комитетов национального, народного и тому подобного "спасения" и фактическое создание в некоторых регионах таких антидемократических и противоконституционных органов самозваной власти имели место в 1990-1991 гг. Августовский путч 1991 г. сопровождался созданием неконституционных органов власти - так называемого Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), - выступлениями от имени "советского руководства" и т.п. Во многом были незаконны и изменения в системе государственных органов, производившиеся частью народных депутатов РФ от имени их cъезда в дни кризиса конца сентября - начала октября 1993 г. Очевидно, что включение перечня федеральных органов государственной власти в число основ конституционного строя Российской Федерации во многом обусловлено стремлением предотвратить в будущем подобные явления. В перечне названо не просто Федеральное Собрание, т.е. парламент России, но указаны названия составляющих его двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Последовательность, в которой перечислены эти органы (включая и палаты Федерального Собрания) и которой соответствует последовательность изложения статей и упоминаний о них в последующих главах Конституции, соответствует соотношению полномочий, самостоятельно осуществляемых этими органами. Перечень органов федеральной государственной власти, приводимый гл. 1 ("Основы конституционного строя"), может сыграть определенную роль и в случае, о котором идет речь в ст. 79 Конституции. Согласно ст. 79, Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий, если это, в частности, не противоречит основам конституционного строя, включающим и ч. 1 комментируемой статьи. Из этого, по-видимому, вытекает конституционное запрещение создавать дополнительно к органам власти, перечисленным в данной части, еще и органы власти такого межгосударственного объединения, которые могли бы осуществлять государственную власть в России. Это порождает определенную конституционную проблему. Могут ли органы государственной власти создаваемого сейчас Союзного государства России и Белоруссии принимать решения, имеющие прямое действие нуждающиеся в подтверждении высоких органов власти Российской Федерации, как это предусмотрено учредительными документами этого Союзного государства? Не возникает ли в этом случае необходимость внесения соответствующих изменений в установленную в настоящей статье одну из основ конституционного строя России? Есть несовпадение в содержании ст. 10, говорящей о разделении государственной власти в Российской Федерации на три власти - законодательную, исполнительную и судебную, с одной стороны, и ч. 1 ст. 11, перечисляющей не три, а четыре звена в системе федеральных органов государственной власти, - с другой. В Конституции исполнение законодательной власти (без упоминания этого термина) явно возложена на Федеральное Собрание (гл. 5), исполнительной власти - на Правительство (ст. 110), судебная власть, упомянутая в названии гл. 7, - на суды; эта недостаточная точность и неодинаковость в изложении распределения трех властей между соответствующими государственными органами дополняется тем, что о месте органа, названного первым, - Президента РФ - в системе разделения властей прямо ничего не сказано. Правильно отмечается, что многие конституционные полномочия Президента России обычно бывают присущи исполнительной власти (см.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., "ЮЛ", 1994, с. 98). Более того, в США, как президентской республике, все полномочия главы государства охватываются понятием исполнительной власти. Но в России исполнительную власть осуществляет Правительство. В результате в России некоторые полномочия, типичные для исполнительной власти и составляющие ее существенную часть, исключены из нее и переданы Президенту как особому органу, что в условиях "полупрезидентской, полупарламентской" республики сужает сферу парламентского контроля над исполнительной властью; под этим контролем, принципиально ослабленным в такой республике, остается лишь та большая часть исполнительной власти, которая предоставлена Конституцией Правительству. Ряд функций Президента РФ, как и в других республиках этого типа (например, во Франции), ставит его как бы над другими властями. В ч. 2 ст. 80 именно Президент провозглашен гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, на него возложено принятие мер по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, хотя все это функции, исполняемые в пределах своей компетенции также органами законодательной, исполнительной и судебной властей; кроме того, согласно ст. 80, именно Президент России обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Поэтому Президент РФ назван первым в перечне этих федеральных органов. 2. Часть 2 рассматриваемой статьи закрепляет характерную для федерального устройства России самостоятельность всех ее субъектов в конкретном определении системы их органов государственной власти, их правомочий, порядка их формирования и их наименований. Конституция устанавливает только некоторые общие правила, которым должны следовать субъекты Федерации. Они должны решать вопросы этого рода в соответствии с основами конституционного строя России (гл. 1 Конституции) и общими принципами организации законодательной и исполнительной властей, установленными федеральным законом (п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77), соблюдая предусмотренное в ст. 76 соотношение между федеральными законами и законами субъектов Федерации. 3. Часть 3 комментируемой статьи воспроизводит положения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации (ч. 3 ст. 5). Такое разграничение является определяющим условием нормального функционирования органов государственной власти разных уровней. При этом указываются правовые способы этого разграничения: Конституция, Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституция играет решающую роль в рассматриваемой сфере. Во-первых, она очерчивает предметы ведения России, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и формулирует общий принцип о том, что вне пределов ведения и полномочий России по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (см. комм. к ст. 71-73); во-вторых, Конституция предопределяет содержание и юридическую зависимость законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, в том числе названных договоров, от Основного закона, которому они не должны противоречить (см. комм. к ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15). Предметы ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации разграничиваются Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. Он объединяет три договора - Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации" (за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики), Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации", а также два протокола к первому и второму из перечисленных договоров, один из которых (ко второму договору) рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора. Конституция с некоторыми изменениями инкорпорировала положения Федеративного договора в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, и, соответственно, договорные положения утратили самостоятельное значение. Иные установления этого договора продолжают действовать, но лишь постольку, поскольку не противоречат Конституции; в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора (трех их видов, включая Протокол) действуют положения Конституции (см. комм. к п. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения"). Конституционный Суд постановлением от 7 июня 2000 г. и определением от 27 июня 2000 г. (СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2728; N 29, ст. 3117) подтвердил приоритет Конституции над данным договором, указав, в частности, что положения последнего, предусматривающие суверенитет республик и позволяющие тем самым обосновать ограничения суверенитета России, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции. Для субъектов Федерации, не присоединившихся к Федеративному договору или принятых в Федерацию и вновь образованных в ее составе, регулятором отношений по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали в полном объеме выступает Конституция и заключенные на ее основе договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется также с помощью договоров. Договор - особая правовая форма (по определению ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" - СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176), используемая в указанных целях (ч. 6 ст. 5 Закона). Он представляет собой юридический акт, выработанный в результате согласованных усилий названных сторон и содержанием которого являются предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов государственной власти. Конституция не предусматривает каких-либо ограничений для заключения подобных договоров. Однако практика свидетельствует, что в первую очередь они используются в тех случаях, когда субъект Федерации обладает определенной спецификой (например, для Калининградской области, подписавшей договор, таковой является геополитическое положение, для Краснодарского края - курортно-санаторное дело, для Республики Бурятия - наличие проблем, связанных с охраной уникального озера Байкал и социально-экономическим развитием зоны Байкало-Амурской магистрали, и т.д.). Назначение договора в том и состоит, чтобы, отражая данную специфику, индивидуализировать государственно-правовой статус субъекта Федерации в системе федеративных отношений. Как записано в ФЗ от 24 июня 1999 г., договор конкретизирует предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов России (ч. 2 ст. 14). Договоры заключаются не между субъектами Федерации как частью Федерации и Российской Федерацией как целым, а между органами государственной власти - федеральными, и субъекта федерации. Только три первых из них - "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 г. (Российская газета, 1994, 17 февраля), "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики" от 1 июля 1994 г. (Российская газета, 1996, 29 февраля) и "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" от 3 августа 1994 г. (ВВАС РФ, 1994, N 11, с. 73-77) - по форме не вполне согласуются с требованиями рассматриваемой части статьи, хотя по содержанию они не выходят за рамки предметов ведения и полномочий соответствующих органов государственной власти. По состоянию на апрель 2001 г. действуют 46 договоров. Первые из них заключались вне каких-либо правовых процедур. В последующем данные отношения были урегулированы Положением о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. с изменениями от 25 ноября 1996 г. (СЗ РФ, 1996, N 12, ст. 1058; N 49, ст. 5534). Согласно этому Положению, предварительное рассмотрение вопросов подготовки договоров осуществляла специальная Комиссия при Президенте РФ, статус и состав которой определялся Указом Президента РФ от 20 июля 1994 г. с изменениями от 28 апреля 1997 г. (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1475; 1997, N 18, ст. 2136). На данный момент названные указы признаны утратившими силу (Указ Президента РФ от 8 августа 2001 г. N 1003. - СЗ РФ, 2001, N 33, ст. 3439). В настоящее время отношения по заключению договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации регламентируются упомянутым ФЗ от 24 июня 1999 г., который: раскрывает базовые понятия, имеющие значение для договорной практики: "предмет ведения Российской Федерации", "предмет совместного ведения Российской Федерации", "предмет ведения субъекта Российской Федерации", "компетенция органа государственной власти", "полномочия органа государственной власти", "договор", "соглашение", "уполномоченное лицо субъекта Российской Федерации"; определяет принципы заключения договоров, в том числе: конституционность (ни в какой форме не могут быть переданы, исключены или иным образом перераспределены установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения); верховенство Конституции и федеральных законов над договорами; равноправие субъектов Федерации и недопустимость ущемления их прав и интересов при разграничении предметов ведения и полномочий; согласование интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов; добровольность и гласность заключения договоров; обеспеченность полномочий ресурсами; устанавливает порядок заключения договоров, исходя из следующего: - договор может быть заключен при прямом указании на это в федеральном законе либо при отсутствии такового - с условием приведения названного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету ведения после его принятия; - сторонами договора являются федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом соответствующего субъекта Федерации органы государственной власти субъекта Федерации; - предметом договора могут быть: конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией и федеральными законами; условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; иные вопросы, связанные с исполнением положений договора; - в договоре могут содержаться положения о сроке действия договора, порядке продления срока действия договора, а также его досрочного прекращения; - языком договора является русский. В случае необходимости договор может быть составлен и подписан на русском языке и на государственном языке республики, органы государственной власти которой являются стороной договора; - договор может предусматривать ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора, а также возможность одностороннего расторжения договора и обязанность возмещения ущерба, причиненного его неисполнением или ненадлежащим исполнением; - порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договоров определяется Президентом РФ. При этом федеральные органы исполнительной власти не позднее чем в месячный срок обязаны представить свои предложения и замечания по ним, а орган государственной власти субъекта Федерации, не являющийся стороной договора, вправе получить по своему запросу проект договора до его одобрения и внести свои предложения и замечания в случае, если, по мнению органа государственной власти субъекта Федерации, данный договор ущемляет права и интересы этого субъекта Федерации; - проект договора до его подписания Президентом РФ направляется для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и в Совет Федерации. Законодательный орган субъекта Федерации направляет свое заключение в Совет Федерации, который в течение трехмесячного срока после его получения должен информировать Президента о выработанной позиции. Она учитывается при подписании договора; - договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом (должностными лицами), уполномоченным (уполномоченными) субъектом Федерации на подписание договора; - изменения и дополнения в договор вносятся в порядке, установленном настоящим Законом для заключения договора; - договор, изменения и дополнения в договор вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования в полном объеме вместе с правовыми актами об их одобрении, если договором не установлен другой порядок их вступления в силу; регулирует согласительные процедуры и разрешение споров, предусматривая такие формы, как переговоры, создание согласительных комиссий, использование согласительных процедур с участием Президента РФ, а также разбирательство в Конституционном Суде РФ и других судах в соответствии с их полномочиями. Договоры, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу ФЗ от 24 июня 1999 г., подлежат приведению в соответствие с настоящим Законом в течение трех лет со дня его вступления в силу. В ч. 3 комментируемой статьи не назван федеральный закон как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Вместе с тем Конституция не исключает его использования в качестве средства, детализирующего предметы ведения и полномочия названных органов государственной власти. Это нашло подтверждение в постановлении Конституционного Суда от 9 января 1998 г. (СЗ РФ, 1998, N 3, ст. 429), в котором констатировалось, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. "в"-"д", "к" ч. 1), 76 (ч. 2, 5) и 94 Конституции следует: Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Федерации. Данная позиция Конституционного Суда получила законодательное закрепление. В ФЗ от 24 июня 1999 г. записано: по вопросам, отнесенным в ч. 1 ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (ч. 1 ст. 12). Признается, что существующее договорное и законодательное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти нуждается в улучшении. Для выработки соответствующих предложений Указом Президента РФ от 21 июля 2001 г. N 741 (СЗ РФ, 2001, N 26, ст. 2652) образована Комиссия и определены ее задачи. Этим же Указом упразднена Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Статья 12 Комментируемая статья содержит наиболее важные положения о местном самоуправлении. Оно признается Российской Федерацией как одна из основ конституционного строя. Это установление является логически связанным с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентированным на человека, его права и свободы. Оно свидетельствует о понимании социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов. Местное самоуправление в России имеет собственные исторические корни. Оно формировалось уже в Средние века и получило значительное развитие во второй половине XIX в. Однако в советский период власть строилась на идее централизации. Воплощением ее, согласно Конституции РСФСР 1978 г., были: принцип демократического централизма как основы организации и деятельности Cоветского государства; включение Советов в единую систему органов государственной власти; право вышестоящих органов отменять решения нижестоящих; двойное подчинение (по вертикали и горизонтали) отраслевых и функциональных местных органов управления. Переход к новой организации власти на принципах местного самоуправления начался в конце 80-х годов в контексте демократических преобразований, происходивших в СССР. Первые концептуальные подходы в этом отношении отразил Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г. (ВВС СССР, 1990, N 16, ст. 267) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, N 29, ст. 1010). Этапом в его развитии стали указы Президента РФ: "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. (САПП РФ, 1993, N 41, ст. 3924); "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г. (САПП РФ, 1993, N 44, ст. 4188); "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. (САПП РФ, 1993, N 52, ст. 5071). Конституция утверждением "в Российской Федерации признается... местное самоуправление" ставит точку в дискуссии о том, быть или не быть местному самоуправлению в России: оно считается безусловно необходимым при организации публичной власти местных сообществ. В юридическом смысле это признание означает также и то, что право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования, т. е. через референдум большинством голосов население не может отказаться от данного права (постановление Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 50, ст. 4943); создание государственных органов вместо органов местного самоуправления не исключается, но только с учетом мнения населения самоуправляемой территории и в пределах административно-территориальных единиц соответствующего субъекта Федерации (постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 5, ст. 708). Конституционное признание местного самоуправления в России отвечает международно-правовым требованиям, в частности Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 декабря 1985 г. (ратифицирована ФЗ от 11 апреля 1998 г. - СЗ РФ, 1998, N 15, ст. 1695). Российская Федерация гарантирует местное самоуправление. То есть Российское государство берет на себя обязательства содействовать его развитию, не препятствовать ему и защищать местное самоуправление. Это делается путем: - закрепления основ местного самоуправления в Конституции (ст. 130-133) и их конкретизации в специальном законодательстве - ФЗ от 28 августа 1995 г. (с изм. от 4 августа 2000 г). "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506; 2000, N 32, ст. 3330); ФЗ от 26 ноября 1996 г. (с изм. от 22 июня 1998 г.) "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (СЗ РФ, 1996, N 49, ст. 5497; 1998, N 26, ст. 3005); ФЗ от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 39, ст. 4464); ФЗ от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 2, ст. 224); - материального и финансового обеспечения в виде выделения муниципальной собственности, земли, природных ресурсов, бюджета, компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ст. 132, 133 Конституции); - идеологической и организационной поддержки (Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 - СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5011); указы Президента РФ: от 29 мая 1997 г. N 531 "О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации" - СЗ РФ, 1997, N 22, ст. 2571; от 22 октября 1998 г. N 1281 "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации" - СЗ РФ, 1998, N 43, ст. 5336); Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утв. постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. N 1251 - СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 121); - судебной защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления, в том числе посредством конституционного судопроизводства (постановления Конституционного Суда: от 30 мая 1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 23, ст. 2811; от 24 января 1997 г.; от 16 октября 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 42, ст. 4902; от 3 ноября 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 45, ст. 5241; от 15 января 1998 г. - СЗ РФ, 1998, N 4, ст. 532; от 30 ноября 2000 г.). В ряде решений Конституционный Суд обращает внимание на специальные гарантии местного самоуправления. К таковым отнесены: - установление федеральным законом сроков, в течение которых должно было состояться формирование институтов местного самоуправления в России; в начальной фазе данные сроки упорядочивали процесс создания системы местного самоуправления (постановление от 30 мая 1996 г.); - применение к органам местного самоуправления санкций в виде досрочного прекращения их полномочий в рамках процедур, предусмотренных федеральным законом, и на основе решения, принятого в форме закона (постановление от 16 октября 1997 г.); - возможность урегулирования отношений федеральным законом в тех случаях, когда данные отношения должны регулироваться субъектом Федерации, но он не принимает соответствующий закон (постановление от 3 ноября 1997 г.); - право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные правовые акты, в случае когда субъекты Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты или когда последние противоречат федеральному закону (постановление от 15 января 1998 г.). Российская Федерация гарантирует самостоятельность местного самоуправления. Ее правовым выражением является: установление предметов ведения и полномочий местного самоуправления (ст. 130-132 Конституции, ст. 6, 8, 15 и др. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления (ст. 4, 5 указанного закона); введение прямого запрета на ограничение прав местного самоуправления, закрепленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133 Конституции). Самостоятельность местного самоуправления предполагает, что оно в пределах своих полномочий вправе по своему усмотрению: решать вопросы местного значения (определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет и заниматься другой деятельностью в интересах населения); владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью; принимать необходимые и обязательные к исполнению решения. При этом данные решения не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти. Свою самостоятельность местное самоуправление способно защищать с помощью суда. Судебная практика подтверждает принцип самостоятельности местного самоуправления. В определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 марта 1995 г. по кассационной жалобе заместителя губернатора Ярославской области на решение судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда от 21 ноября 1994 г. по жалобе граждан на ряд правовых актов губернатора Ярославской области (Государство и право, 1995, N 7, с. 12-15) констатировалось, что с позиций самостоятельности местного самоуправления, включающей в себя самостоятельное решение населением вопросов местного значения, "назначение главы местной администрации главой администрации субъекта Федерации нарушает принцип самоуправляемости территорий". Идеи, связанные с правомочием органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти решать кадровые вопросы (назначать или освобождать руководителей этих органов), быть вне административной зависимости от государственных или каких-либо иных муниципальных органов, находят отражение в правовых позициях Конституционного Суда. В частности, Суд определил, что: - после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов (постановление от 30 мая 1996 г.); - Конституция и федеральное законодательство не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Последние независимо от размеров территории и численности, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований (постановление от 16 октября 1997 г.); - положения о внесении главой республики (применительно к Удмуртии, Коми, Северной Осетии - Алании и Кабардино-Балкарии) в Совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуры для избрания на должность главы администрации муниципального образования, а также о назначении и об освобождении от должности главы администрации района, города, являющихся муниципальными образованиями, органом государственной власти не соответствуют Конституции РФ (постановления от 24 января 1997 г., 15 января 1998 г., определения от 11 июня 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 31, ст. 4037; от 8 октября 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 46, ст. 5611; от 2 ноября 2000 г. - СЗ РФ, 2001, N 2, ст. 214; от 15 мая 2001 г. - СЗ РФ, 2001, N 27, ст. 2803); - закрепление Уставом Курской области пятилетнего срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления лишает муниципальные образования области права самостоятельно в своих уставах с соблюдением основ конституционного строя Российской Федерации и в определенных федеральными законами пределах устанавливать сроки полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, что не соответствует Конституции, ее ст. 12, 130 (ч. 1) и 131 (ч. 1) (постановление от 30 ноября 2000 г.). Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Такая "разделенность" означает, например, что органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г.); создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения (определение Конституционного Суда от 4 марта 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 15, ст. 1928); положения, согласно которым местные администрации решают вопросы местного самоуправления и одновременно входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти (постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г.). Самостоятельность местного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Зависимость существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали исключительно "агентами" государства, носит иной характер. Конституционный Суд, затрагивая данный вопрос (постановление от 30 ноября 2000 г.), обратил внимание на то, что из Конституции следует, что деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции и основанным на ней нормативным актам; она прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления. Однако исключается контроль за органами местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения (в этом смысле, по мнению Конституционного Суда, российские стандарты выше тех, которые зафиксированы в Европейской хартии о местном самоуправлении, и именно они должны служить ориентиром для субъектов Федерации). Государственный контроль в указанной сфере может осуществляться только управомоченными Конституцией и федеральными законами органами государственной власти и должностными лицами, в установленных пределах и формах, с обязательным использованием судебных процедур в случае воздействия на органы местного самоуправления с целью отмены, изменения или приостановления действия принятых ими правовых актов. Подконтрольность органов местного самоуправления государству проявляется и в их ответственности за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции и законам. В данном случае, как записано в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 49), полномочия соответствующих органов и должностных лиц могут быть досрочно прекращены. Такая мера согласуется с природой Российской Федерации как суверенного государства. При этом, как подчеркнул Конституционный Суд, досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления (постановление от 16 октября 1997 г.). Статья 13 1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает в качестве одной из основ конституционного строя России принцип идеологического многообразия, а также - в ч. 2 и 5 - пределы его осуществления, в которых оно не вступает в резкое противоречие с другими демократическими принципами Конституции. Принцип идеологического многообразия может быть правильно понят, исходя из точного понимания обоих образующих это понятие слов. Идеология обычно определяется как система юридических, политических, экономических, этических, экологических, художественных, а также религиозных идей, воззрений, понятий, связанная прямо или косвенно с практической жизнедеятельностью людей и ее оценкой. Это система направленных на сохранение, частичное изменение или коренное преобразование теми или иными способами общественного и государственного строя, как правило закрепляемого в Конституции и иных законах. Многообразие (плюрализм) в сфере идеологии означает право каждого человека, группы людей, их объединений: свободно развивать свои воззрения и научные теории идеологического характера; распространять и защищать их с помощью всех существующих технических средств; активно работать также над практическим осуществлением своих идей путем разработки программных документов, законопроектов, представления их на рассмотрение общественных и государственных органов, участия в поддержке и реализации уже принятых этими органами предложений и т.д. Часть 1 комментируемой статьи содержательно связана с рядом других конституционных предписаний. Это ст. 14 и 28, устанавливающие религиозное многообразие и свободу совести, ст. 29, предоставляющая каждому свободу мысли и слова, поиска, получения, производства и распространения информации, гарантирующая свободу массовой информации, ст. 44, гарантирующая каждому свободу литературного, художественного, научного и других видов творчества. Установление в Конституции принципа идеологического плюрализма является одним из важных демократических достижений народа России. Еще недавно советские конституции, законы и тем более партийно-государственная практика никакого плюрализма в области идеологии и политики не допускали. Конституция СССР 1977 г. прямо закрепляла господство одной идеологии, которая официально называлась марксистско-ленинской, хотя фактически была скорее сталинской. В преамбуле этой Конституции излагались многие положения этой идеологии, прославлялось руководство КПСС, было подчеркнуто, что высшей целью Советского государства является построение "бесклассового" коммунистического общества и что народ якобы принимает Конституцию, "руководствуясь идеями научного коммунизма". Статья 6 этой Конституции констатировала, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является "вооруженная марксистско-ленинским учением" КПСС, определяющая генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР и т.д. В ряде статей провозглашалось, например, что существующая в СССР единая система народного образования служит, в частности, "коммунистическому воспитанию... молодежи" (ст. 25); что СССР проводит "ленинскую" политику мира (ст. 28); что гражданам гарантируется свобода научного, технического и художественного творчества (ст. 47), а также предоставляется право объединяться в общественные организации (ст. 51), как и другие права - только "в соответствии с целями коммунистического строительства" и т.п. Аналогичные положения содержались и в Конституции РСФСР 1978 г. Идеологические преследования официально не одобряемых направлений и их представителей в науке (философов-идеалистов, обществоведов-немарксистов, генетики, кибернетики и др.), в искусстве (художественная литература, живопись и др.), в религиозной жизни в той или иной степени осуществлялись постоянно, временами достигая большого размаха и сопровождаясь жесткими репрессивными мерами. При этом сам принцип идеологического многообразия, давно и прочно вошедший в повседневную жизнь всех демократических стран, монопольная господствующая идеология представляла как нечто антинародное, рассчитанное на обман масс и манипулирование ими, а не как естественное отражение объективно существующего в обществе многообразия интересов, взглядов, позиций. Установление идеологического однообразия, т.е. исключительного господства одной идеологии, встречается нередко, хотя сами идеологии могут различаться между собой довольно существенно. Итальянский фашизм, германский национал-социализм, в ряде стран исламский фундаментализм и др., как и сталинщина, непримиримые к другим идеологиям, несовместимы с идеями демократического правового государства. 2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает правило, органически связанное с содержанием ч. 1. Признание идеологического многообразия, строго говоря, означает запрещение признания какой-либо идеологии государственной и общеобязательной. Как и ч. 1, часть 2 этой статьи содержательно связана со ст. 14, 28-30, 44 и др. При этом необходимым элементом любой идеологии, конституционно признаваемой в России, является лояльное отношение (не обязательно поддержка) к действующей Конституции и подчинение ее требованиям. Это не мешает использовать предусмотренную возможность законного, ненасильственного, демократического изменения конституционного строя России (ст. 134-137). Правило ч. 2 анализируемой статьи относится к любым идеологиям (либерализм, социал-демократизм, религиозно-демократические и религиозно-социальные, национально-демократические доктрины и др.). Предусмотрены Конституцией и исключения, относящиеся к тем идеологиям, которые пытаются обосновывать запрещаемые ею действия. О таких действиях и запретах говорится в ч. 5 этой статьи и в ряде других статей. Это, например, запрещение захватывать власть (ч. 4 ст. 3), нарушать права и свободы человека и гражданина (ст. 2, 17-63 и др.). Но убеждения, взгляды граждан свободны, и никто не должен быть подвергнут каким бы то ни было преследованиям, ограничениям прав за свои убеждения, каковы бы они ни были. Наказуемы могут быть только действия, прямо запрещенные законом. В целесообразности и справедливости недопущения господства одной идеологии в государстве убеждает опыт всех стран, где такое господство имело или имеет место. Оно связано с нарушением и даже подавлением прав и свобод личности, справедливых интересов больших социальных групп, теоретически беспомощно и резко снижает эффективность общественной и государственной системы. 3. Часть 3 анализируемой статьи посвящена некоторым практическим последствиям идеологического многообразия, имеющим большое общественное и, в частности, конституционно-правовое значение. Речь идет о том, что в России признается политическое многообразие и многопартийность. Политическое многообразие означает наличие разнообразных направлений в практической политической деятельности - в агитации за или против определенных течений, программ, законопроектов и т.п. в политической жизни, за или против определенных кандидатов на выборах, за то или иное решение вопросов, выносимых на референдумы, и т.д. Важнейшую роль в политической деятельности играет ее организационная часть - создание и деятельность политических партий и других общественных объединений, примыкающих к партиям или самостоятельно стремящихся к осуществлению конституционно допустимых политических целей. Главной формой политического многообразия является многопартийность. Как уже было отмечено, многопартийность пришла на смену однопартийной системе, недемократичность которой очевидна. В последние годы идеологическое и политическое многообразие и в значительной мере выражающая их многопартийность становятся все более устойчивой органической частью общественно-политической жизни России. Юридическому закреплению этого достижения российской демократии служит включение этих положений данной статьи в основы конституционного строя, играющие центральную роль в Конституции и изменяемые - в случае необходимости - в особо сложном порядке. Это, как и соответствие данных конституционных положений принципам и нормам международного права, позволяет надеяться на необратимость установления и развития плюрализма в политической жизни России. Но демократические политические партии, объединения или их блоки, выражающие политическую волю своих членов, стремятся к осуществлению государственной власти через своих представителей, членов и сторонников в органах государства. Осуществляя власть в соответствии со своей программой, партия или блок партий, имеющий совместную программу парламентской или правительственной деятельности, в определенной степени действует в соответствии с теми положениями своей идеологии и политики, которые получили одобрение граждан на выборах и в иных формах. Поэтому определенная зависимость государственной власти от тех или иных идеологических и политических позиций партий, блоков, их лидеров и деятелей существует, но - под демократическим контролем избирателей. Именно их волю, а не только решения своей партии должен прежде всего проводить в жизнь их избранник. Конституционные положения о политических партиях в Конституции России более кратки, нежели в конституциях ряда других демократических стран. В них, например в ст. 21 Основного закона ФРГ, содержатся более подробные предписания: партии содействуют формированию политической воли народа и могут образовываться свободно; их внутренняя организация должна соответствовать демократическим принципам; они должны публиковать отчеты о происхождении и использовании своих средств, а также о своем имуществе. Те партии, которые по своим целям или поведению своих сторонников (не только членов!) стремятся причинить ущерб основам демократического строя либо устранить его или поставить под угрозу его существование, противоконституционны. Вопрос об их конституционности решает Федеральный Конституционный Суд. Подробности регулируются федеральными законами. Конституция приравнивает открытые цели и фактические действия партий, иных общественных объединений и их сторонников, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. 4. Равенство общественных объединений перед законом установлено, чтобы исключить возможность создания вновь однопартийной системы, не допускающей существования других политических партий и подчиняющей своему господству иные партии и общественные объединения, каждое из которых (профсоюзное, молодежное и т.д.) является единственным в своей сфере деятельности, как это было в СССР. Исключается возможность возникновения такой же системы, замаскированной фиктивным плюрализмом, т.е. с помощью создания наряду с монопольной партией марионеточных псевдопартий и общественных объединений. Такая система существовала в ряде социалистических стран (ГДР, Болгарии, Польше и др.). Была предпринята попытка создать такую систему и в СССР, когда в 1990 г. Съезд народных депутатов заменил текст ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС другим, начинавшимся словами "коммунистическая партия и другие политические партии...". В настоящее время положение политических партий и иных общественных объединений в России регулируется Конституцией, ФЗ "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1930) и другими нормативными актами. Равноправие общественных объединений, относящееся также к политическим партиям, выражается равенством общих требований закона к уставам этих объединений и дополнительных требований к уставам их отдельных организационно-правовых форм, к их задачам, структуре, территориальной сфере их деятельности, к их составу, к порядку образования и полномочиям руководящих органов, источникам денежных средств и иного имущества общественных объединений, к порядку их создания, регистрации, реорганизации, а также приостановления их деятельности и ликвидации. Равноправие общественных объединений распространяется также на их права и обязанности в двух основных направлениях их деятельности - общественном (участие политических объединений в выборах государственных органов и всех объединений - в принятии государственных решений в законном объеме и порядке, представительство интересов своих членов, сторонников и др.) и хозяйственном (учреждение средств массовой информации, издательская деятельность, создание в уставных целях предприятий, приобретение на праве собственности различного имущества, денежных средств, получаемых от членов объединения, от его хозяйственной деятельности, и др.). Соблюдение этих правил нередко требует строгого контроля, не допускающего, например, превращения благотворительных, спортивных, ветеранских и других общественных объединений в предприятия по импорту спиртных напитков и товаров широкого спроса, по торговле ими и т.д. в противоречии с законом и уставными целями этих объединений. Подобные проблемы решаются также конституциями, законами и практикой других демократических стран. Так, статья 4 Конституции Франции 1958 г. устанавливает, что политические партии и группировки, содействующие выражению общественного мнения голосованием, создаваемые и действующие свободно, обязаны "уважать принципы национального суверенитета и демократии". Тем основам конституционного строя России, которые устанавливает комментируемая статья, вполне соответствует статья 30 о праве каждого на объединение и о свободе деятельности общественных объединений, в том числе политических партий. С осени 2000 г. в России делаются попытки обосновать резкое сокращение "чрезмерного" общего количества политических партий, попытки, не соответствующие Конституции. Речь идет: о запрещении создания и деятельности партий региональных, местных или мелких, а также основанных на общности профессиональных, социальных, религиозных, этнокультурных и иных интересов, женских партий, а также партий, не имеющих индивидуального членства, использующих его коллективную форму; о предоставлении права на участие в любых выборах только партиям всероссийского характера; о передаче государству права собственности на имущество партий, не принявших участия в очередной избирательной кампании или получивших слишком мало голосов избирателей; об ограничении массового доступа к информации о деятельности разрешенных (т.е. зарегистрированных) партий о происхождении, составе, использовании политическими партиями их финансовых средств и т.д. Подобные предложения противоречат не только Конституции, но также законодательному и практическому опыту большинства демократических и правовых государств. Под влиянием подобных идей и официальных предложений начался процесс укрупнения ряда партий, самороспуска небольших партий и т.п. Политическая система, существующая во многих странах и характеризуемая преобладанием двух-трех больших партий, наряду с которыми, как правило, есть и несколько небольших, региональных, этнических и других партий, - результат длительного и сложного исторического процесса формирования современного общества, в котором преобладает средний класс и где цивилизованное большинство отвергает любые политические, классовые, этнические, имперские и другие экстремизмы и антагонизмы. Государственное искусственное ускорение этих процессов вряд ли может быть эффективным. Во всяком случае, ограничение права граждан на объединение, свободу образования и деятельности политических партий и объединений, замена конституционной многопартийности малопартийностью, по-видимому, требуют внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ, демократизм и правовой характер которых способны вызвать серьезные сомнения. 5. Часть 5 комментируемой статьи запрещает создание и деятельность тех общественных объединений, которые имеют противоречащие Конституции цели или совершают такие действия. Она перечисляет ряд целей или действий, служащих основанием для запрета. Это прежде всего насильственное изменение основ конституционного строя. Названное в качестве одного из оснований для такого запрета создание вооруженных формирований может означать и подготовку для насильственных действий более широкого характера. Речь идет о том, что, не имея возможности добиться желаемых изменений конституционными способами, некоторые из общественных объединений могли бы обратиться к насилию и попытаться совершить государственный переворот в той или иной форме. Печальный опыт этого рода есть у России, как и у некоторых других стран. В числе других оснований для запрета создания или деятельности общественного объединения названы его цели или действия, направленные на нарушение территориальной целостности государства, на подрыв его безопасности. Объем этих ограничений и запрещений вполне соответствует практике демократических, а также постсоциалистических государств. Существует и международно-правовой опыт запрещения подобной деятельности. Например, согласно Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., закон может устанавливать ограничения свободы объединения, необходимые в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц (ч. 2 ст. 22). В мировой практике такие запрещения и ограничения права на объединение сопровождаются разрешением непреступным элементам распущенных антидемократических партий создавать организации, способствующие переходу этих элементов на демократические позиции и включению их в демократический процесс. Такую роль в ФРГ играла, например, национал-демократическая партия. В постсоциалистических странах судьба коммунистических партий сложилась по-разному. В Чехословакии и Албании компартии были запрещены, а их активным членам не разрешено занимать должности на государственной службе. В некоторых странах (Польша, Болгария, Венгрия, Литва и др.) на основе компартий возникли новые партии, отказавшиеся от прежнего названия, перешедшие фактически на позиции левого или правого социал-демократизма и играющие более или менее значительную роль в политической жизни своих стран. Несколько таких социалистических или социал-демократических партий и групп есть и в России. Они сложились после распада КПСС и серии президентских указов о приостановлении деятельности Компартии РСФСР от 23 августа 1991 г., об имуществе КПСС и Компартии РСФСР от 26 августа 1991 г., а также о деятельности КПСС и Компартии РСФСР от 6 ноября 1991 г. Этими указами Президент РФ приостановил деятельность КПСС и КП РСФСР и распустил их руководящие организационные структуры, объявил государственной собственностью все имущество, находившееся фактически во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, распустил все первичные организации этих партий. Проверка конституционности названных указов совместно с проверкой конституционности КПСС и КП РСФСР была проведена Конституционным Судом в 1992 г. постановлением от 30 ноября 1992 г. Конституционный Суд признал, что КПСС фактически распалась в августе-сентябре 1991 г. Он признал соответствующим Конституции роспуск руководящих структур и производственных первичных организаций этих партий и передачу государству государственного имущества, находившегося в руках этих партий. Одновременно Суд признал неконституционным роспуск территориальных первичных организаций этих партий, ибо "они сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры". В случае их организационного оформления в качестве политической партии наряду с другими партиями должны быть соблюдены требования Конституции и российских законов. Суд также признал не соответствующей Конституции передачу государству той части имущества КПСС и КП РСФСР, законными собственниками которой были эти партии (ВКС РФ, 1993, N 4-5, с. 61). Таким образом, появилась конституционная возможность для организационного оформления и активной и легальной общественно-политической деятельности сохранившей свое традиционное название, а во многом и идеологию, сравнительно крупной Коммунистической партии Российской Федерации. К КПРФ примыкает Аграрная партия. Есть и несколько небольших партий непримиримого сталинского направления. Наряду с ними действует ряд партий, групп и блоков демократического характера (социал-демократические партии, Крестьянская партия, Союз правых сил, "Яблоко" и др.). Заметную роль в парламентской и общественной жизни играют "Единство", "ОВР", Либерально-демократическая партия и др. Появились также партии и группы, называющие себя фашистскими или подозреваемые их политическими противниками в фашистской, великодержавно-шовинистической, милитаристской и тому подобной ориентации. Названия партий не всегда соответствуют фактическому содержанию их политики. Процесс формирования демократической многопартийной системы в Российской Федерации продолжается. При этом установленные международным правом, Конституцией и иными законами России обоснованные ограничения прав на объединение, на свободное образование и свободную деятельность партий практически соблюдаются далеко не во всех случаях. Но зато предлагаются и обсуждаются иные ограничения этих прав, не всегда соответствующие международным и конституционным нормам. Статья 14 1. Эта часть статьи определяет Российскую Федерацию как светское государство. Это означает: отсутствие какой-либо церковной власти над органами государства; отсутствие исполнения церковью, ее иерархами каких-либо государственных функций; отсутствие обязательного вероисповедания для государственных служащих; непризнание государством юридического значения церковных актов, религиозных правил и т.п. как источников права, обязательных для кого либо; отказ государства от финансирования расходов какой-либо церкви. Эти и другие правила подобного рода входят в понятие светского государства. Определив Российскую Федерацию как светское государство, Конституция тем самым устанавливает эти положения. Вместе с тем в понятие светского государства входит и ряд его признаков, прямо указанных в нескольких статьях Конституции или вытекающих их этих статей. Это: запрещение разжигания религиозной розни (ст. 13), ненависти или вражды (ст. 29); свобода совести и вероисповедания (ст. 28); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от отношения к религии, религиозных убеждений, принадлежности к религиозным общественным объединениям и запрещение любых форм ограничения прав и свобод граждан по признакам религиозной принадлежности (ст. 19); недопущение принуждения кого-либо к выражению своих религиозных убеждений или к отказу от них (ст. 29). Светскому характеру демократического государства, в котором человек, его права и свободы, в том числе свобода совести, являются высшей ценностью, признаваемой и защищаемой государством, не противоречит и право гражданина на замену военной службы альтернативной гражданской службой (ст. 59) по религиозным мотивам. Светский характер присущ и многим другим демократическим правовым государствам. Иногда это выражается прямо, как, например, в ст. 2 Конституции Франции: "Франция является... светской... республикой. Она обеспечивает равенство перед законом всем гражданам, независимо от... религии. Она уважает все верования". В иных случаях это говорится описательно; так, в Конституции США Первая поправка (1791 г.) гласит: "Конгресс не должен издавать законов, устанавливающих какую-либо религию или запрещающих ее свободное вероисповедание..." Светским государством является и Турция (ст. 2 Конституции 1982 г.), где подавляющее большинство населения - мусульмане. В некоторых других государствах, где, как и в России, светский характер государства сочетается с преобладанием одного из вероисповеданий среди верующих граждан, конституции фиксируют оба эти обстоятельства, обычно не называя государство светским. Конституция Испании 1978 г. в ст. 16 гарантирует индивидам и их сообществам свободу идеологии, религии и культов без ограничений в их проявлениях, кроме ограничений, необходимых для охраняемого законом общественного порядка. Никто не должен заявлять о том, какой идеологии, религии или веры придерживается. Никакое вероисповедание не является государственным; публичные власти только принимают во внимание существующие вероисповедания и поддерживают отношения с католической церковью и прочими религиозными общинами. Это происходит и в некоторых странах с преобладанием среди религиозного населения православных христиан. Так, Конституция Греции, демократически решая вопрос о свободе совести и равноправии религий, устанавливает: "Господствующей в Греции религией является религия восточно-православной церкви Христовой" (ст. 3). Аналогичное положение содержится в ч. 3 ст. 13 Конституции Болгарии. В некоторых странах подобным образом устанавливаются государственные религии, количественно преобладающие, но также не ограничивающие религиозной свободы иных вероисповеданий. Таковы, например, англиканская церковь в Великобритании, евангелическая - в Скандинавских странах, мусульманская - в Египте, иудейская - в Израиле. В ряде решений Европейского Суда по правам человека подчеркнуто, что если конституционное равноправие верующих граждан и религий соблюдается, то констатация количественного преобладания той или иной религии в стране не противоречит правам и свободам человека в данной сфере. Но даже там, где никакая религия не имеет юридического статуса государственной, официальной или хотя бы традиционной, иногда одна из существующих церквей проявляет стремление создать для себя преобладающее правовое положение в общегосударственном или региональном масштабе. При этом используется не только многовековая традиция части населения, но и полуофициальная поддержка со стороны властей. Часть 1 комментируемой статьи запрещает придание какой бы то ни было религии характера государственной или обязательной. По-видимому, это означает и недопустимость установления для какой бы то ни было религии ограничивающих или унижающих правил. Исторический опыт России, в котором наряду с традициями религиозной свободы и веротерпимости имели место и государственный характер православной религии, и неравноправие религиозных верований и церквей, и преследования на религиозной почве (даже христианских сект), и огромные по своему размаху гонения на все церкви, террор против духовенства и верующих во времена коммунистического "воинствующего безбожия", и использование властями церкви и религии в своих интересах и т.д., убедительно доказывает необходимость сохранения и усиления светского характера государства, свободы совести, равноправия религий и церквей. Эта проблема сохраняет свое значение еще и потому, что иногда имеют место попытки противопоставить религии друг другу, поставить некоторые из них в неравноправное положение вопреки Конституции и законам России. Таковы, например, выступления части православного духовенства против того, чтобы в Москве, столице для всех народов и всех верующих любых вероисповеданий в России, на Поклонной горе в мемориале в честь всех граждан нашей страны, в большинстве неверующих и погибших за Родину в годы Великой Отечественной войны, наряду с православной церковью строились и храмы ряда других конфессий. Другим примером могут служить высказывания высших иерархов Русской Православной Церкви (Московской Патриархии) о том, что она является Церковью "большинства". Это утверждение само по себе вряд ли верно. Вероятно, большинство еще остается неверующим, и даже те лица, которые традиционно считают себя православными христианами, с церковной точки зрения далеко не всегда являются таковыми, ибо регулярно не посещают церковные богослужения, не исповедуются и т.п. К тому же Русская Православная Церковь (Московская Патриархия) - не единственная в России православная церковь, есть еще Старообрядческая и ряд других православных церквей. В демократическом обществе и светском государстве большинство обязано соблюдать права меньшинства, как и права индивидуальной личности. В данном смысле любое, в том числе вероисповедное, большинство равноправно с каждым меньшинством и не может претендовать на то, чтобы быть "более равноправным", нежели другие религии, конфессии, церкви. Поэтому лидеры ряда других конфессий неоднократно заявляли в печати о том, что, по их мнению, высшие органы государственной власти не всегда считаются с правами и законными интересами этих конфессий и ведут себя так, будто Россия - только православная и только славянская страна, хотя примерно 20% ее населения не славяне и даже традиционно не христиане. Точно так же противоречат светскому характеру государства, свободе совести, равноправию религий и церквей попытки властей административными мерами защищать православие и иные "традиционные массовые религии" от "зарубежной религиозной экспансии", ограничить проникновение в страну иностранных религиозных миссионеров (хотя часть 3 ст. 62 Конституции устанавливает равноправие иностранцев и граждан России, кроме случаев, установленных федеральным законом, для чего в условиях светского государства, свободы совести и равноправия религий не может быть оснований вероисповедного характера). Нередко в связи с этим выдвигаются предположения о том, что в деятельности органов власти Российской Федерации и Русской Православной Церкви (Московской Патриархии) проявляется тенденция, ведущая к превращению Русской Православной Церкви (Московской Патриархии) в государственную церковь, что явно противоречит Конституции. Никакие устремления клерикального характера несовместимы со светским характером государства и конституционными правами человека и гражданина. 2. Провозглашенные в ч. 2 анализируемой статьи отделение религиозных объединений от государства (без упоминания об отделении школы от церкви и религии) и равенство этих объединений перед законом - важнейшие принципы вполне развитого демократического правового светского государства. Они осуществлены также во многих других странах. Отделение религиозных объединений от государства имеет большое юридическое значение. Прежде всего это взаимное невмешательство в дела друг друга со стороны религиозных объединений, с одной стороны, и государства, его органов и должностных лиц - с другой. Государство нейтрально в сфере свободы религиозных верований и убеждений. Оно не вмешивается в осуществление гражданами их свободы совести и вероисповедания, в законную деятельность церкви и иных религиозных объединений, не возлагает на них выполнение каких бы то ни было своих функций. Религиозные объединения не вмешиваются в государственные дела, не участвуют в деятельности политических партий, в выборах органов государства и т.п. Но определенные формы взаимодействия между ними существуют. Государство в соответствии с законом охраняет индивидуальные и коллективные права и свободы верующих, законную деятельность их объединений. Последние имеют право участвовать в культурной и социальной жизни общества. Эти общественные отношения еще до принятия Конституции РФ 1993 г. были урегулированы прежней Конституцией и Законом от 25 октября 1990 г. "О свободе вероисповеданий" (ВВС РСФСР, 1990, N 21, ст. 240). Согласно этим законодательным актам, отделению религиозных объединений от государства противоречили: организация богослужений в государственных учреждениях и государственных предприятиях, помещение в них предметов религиозной символики, государственное финансирование деятельности религиозных объединений, участие государственных должностных лиц в качестве таковых (а не в качестве частных лиц, обычных верующих) в религиозных церемониях, строительство храмов и т.п. за счет государственных средств, попытки сформировать какое-либо отношение к религии или преподавание религиозных дисциплин в государственных учебных заведениях. В частности, ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы" запретил государственным служащим использовать свое служебное положение в интересах религиозных объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры религиозных объединений. В негосударственных учреждениях, предприятиях, школах и т.п. все это возможно (СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990). Тот же закон конкретизировал конституционное положение о равенстве религиозных объединений перед законом. Ни одна религия, церковь или иное религиозное объединение не имели права пользоваться никакими преимуществами и не могли быть подвергнуты никаким ограничениям по сравнению с другими. Поэтому любые проявления подобных тенденций были признаны незаконными. Последующее законодательство внесло ряд изменений в решение этих проблем. ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 26 сентября 1997 г. разделил равноправные, согласно ст. 14 Конституции, религиозные объединения на две неравноправные разновидности - религиозные организации, имеющие права юридического лица, а также право заниматься издательской и образовательной деятельностью, осуществлять международные связи религиозного характера и многое другое, и религиозные группы, не имеющие таких прав. В частности, в ст. 5 Закона установлено, что религиозные организации, действуя в соответствии с законодательством Российской Федерации и своими уставами, вправе создавать свои образовательные учреждения. А в государственных и муниципальных образовательных учреждениях их администрация получила право по просьбе родителей (или защищающих их лиц), с согласия детей, обучающихся в этих учреждениях и по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления обучать детей религии вне рамок образовательной программы. Религиозные группы такого права не имеют. Вместе с тем Закон препятствует созданию и деятельности тех религиозных объединений, которые причиняют вред здоровью граждан, побуждают их к незаконному отказу от исполнения их обязанностей или к противоправным действиям. С этой целью установлена обязательная ежегодная перерегистрация религиозных объединений в течение 15 лет после их образования; в это время им запрещено заниматься многими названными выше видами деятельности. В некоторых случаях такие организации должны доказать свое законное существование в России в течение не менее чем 50 лет. Такое ограничение прав религиозных объединений, которые не были допущены в России воинственно-атеистическим советским партийно-государственным режимом, и признание тех организаций, которые по каким-то причинам были допущены этим режимом, вряд ли соответствуют конституционным принципам ст. 14 в демократическом правовом обществе и государстве. Конституционный Суд РФ дважды рассматривал эти проблемы, причем в обоих случаях рассматривались только жалобы некоторых религиозных организаций, которые были созданы до принятия упомянутого закона 1997 г. и не подвергались введенным им ограничениям, если не могли подтвердить, что существуют не менее 15 лет и т.п., но в соответствии с ним были лишены многих прав, которые уже имели, в частности, в соответствии с Законом 1995 г. В 1999 г. речь шла о двух жалобах, с которыми в Суд обратились Общество Свидетелей Иеговы (г. Ярославль) и "Христианская церковь Прославления" (г. Абакан), а в 2000 г. - "Независимый российский регион Общества Иисуса" (НРРОИ). Конституционный Суд исходил из того, что в силу ст. 13 (ч. 4), 14 (ч. 2) и 19 (ч. 1, 2) законодатель не имел права лишать эти организации уже имеющихся у них прав, ибо это нарушало бы равноправие и ограничивало бы свободу убеждения и деятельности общественных (в том числе религиозных) объединений. В определении от 23 ноября 1999 г. Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции обжалованные положения Закона 1997 г., поскольку эти положения применительно к их действию в отношении таких организаций означают, что они пользуются правами юридического лица в полном объеме (ВКС РФ, 1999, N 6, с. 21-32). В определении от 13 апреля 2000 г. Конституционный Суд признал, что обжалованные НРРОИ положения Закона 1997 г. прав НРРОИ не нарушают, как это следует из названного определения 1999 г. (ВКС РФ, 2000, N 4, с. 58-64). Но судья Конституционного Суда Л.М. Жаркова выступила с особым мнением по этому определению 1999 г., сделав в нем убедительный, на наш взгляд, вывод о том, что обжалованные положения Закона 1997 г. носят дискриминационный характер, ограничивают свободу вероисповедания, нарушают конституционные принципы равенства граждан и религиозных организаций перед законом, равноправия граждан и соразмерности ограничения основных прав и свобод конституционно значимым целям и, таким образом, не соответствуют Конституции, ее ст. 14 (ч. 2), 19 (ч. 1, 2), 28 и 55 (ч. 3) и др. (ВКС РФ, 1999, N 6, с. 33-36). Кроме того, предусмотренное в ст. 28 Конституции (см. комм. к этой статье) право каждого исповедовать любую религию или не исповедовать никакой религии, свободно выбирать религиозные и иные убеждения, иметь и распространять их и т.д. предполагает установленное в ч. 4 ст. 29 Конституции право свободно иметь, получать, передавать, производить и распространять информацию (в данном случае - о любых религиях) любым законным способом. Ведь свободный выбор между любыми религиозными и нерелигиозными убеждениями невозможен без полной и свободной информации о них. Поэтому ограничения этих свобод государством, обязанным, согласно ст. 2 Конституции (см. комм. к этой статье), их признавать, соблюдать и защищать, вызывают серьезные сомнения и возражения, разумеется не относящиеся к преступным призывам и действиям, только маскируемым под распространение тех или иных убеждений. Статья 15 1. Смысл понятия высшая юридическая сила, употребленного в первом предложении комментируемой части, раскрыт в ее втором предложении (см. ниже). Говоря проще, Конституция - это закон законов, высший закон государства. Он обязателен абсолютно для всех государственных и самоуправленческих органов, учреждений и организаций, общественных объединений, любых должностных лиц, а также частных юридических и физических лиц, находящихся на российской территории, независимо от их государственной принадлежности. Для зарубежных государственных органов, учреждений и организаций России, их должностных лиц и иных сотрудников, для граждан России и ее юридических лиц он обязателен и за ее пределами. Определенное исключение представляют собой дипломатические и консульские представительства иностранных государств, представительства международных организаций, их сотрудники, пользующиеся дипломатическим и консульским иммунитетом, а также законно находящиеся на российской территории иностранные или международные вооруженные формирования (если это имеет место на основании международных договоров России). Однако и они обязаны уважать Конституцию и не нарушать ее, вне случаев, предусмотренных международным правом. Прямое действие Конституции означает, что она в принципе подлежит реализации независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих и развивающих ее нормативных актов. Есть, конечно, конституционные нормы, которые без таких актов реализованы быть не могут. Например, положение ч. 1 ст. 96, гласящее, что Государственная Дума избирается на четыре года, непосредственно может быть реализовано лишь применительно к сроку полномочий Думы. В каком же порядке Дума должна избираться, остается неизвестным, и не случайно часть 2 указанной статьи предусматривает, что порядок этот устанавливается федеральным законом. Но и в данном случае прямое действие Конституции заключается в том, что из ч. 2 непосредственно вытекает обязанность законодателя издать соответствующий федеральный закон, притом в разумный срок после вступления в силу Конституции. Большинство же конституционных норм вполне могут применяться непосредственно, однако без их законодательной конкретизации и развития в их применении мог бы возникнуть нежелательный разнобой и в системе правовых норм зияли бы многочисленные большие и малые пробелы. Но, если конкретизирующего нормативного акта нет, правоприменитель обязан принять необходимое решение непосредственно на базе Конституции. Правильное это будет решение или нет, определит в случае спора надлежащий суд. Правильность его будет определяться не тем, что оно целесообразно, а тем, что оно не противоречит Конституции и входит в сферу полномочий государственного или самоуправленческого органа либо должностного лица, принявшего решение. 31 октября 1995 г. пленум Верховного Суда РФ принял постановление N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (БВС РФ, 1996, N 1). В п. 2 этого постановления сказано: "Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности: а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения; б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей; в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции; г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует. В случаях когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения". В постановлении обращено внимание судов на ряд положений Конституции, которые суды должны иметь в виду при рассмотрении определенных категорий дел. Отсюда вытекало, что суды общей юрисдикции якобы вправе сами устанавливать противоречие федерального закона или иного нормативного акта Конституции и на этом основании не применять такой акт, тогда как, согласно ч. 1 ст. 120 Конституции, судьи этих и других судов подчиняются федеральному закону. В своем постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции (ВКС РФ, 1998, N 5) Конституционный Суд РФ в резолютивной части указал: "1. Предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. По смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ее статье 125 (пункты "а" и "б" части 2 и часть 4) акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу. 2. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом, по смыслу частей 2 и 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации. 3. Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации". Положение о том, что Конституция применяется на всей территории Российской Федерации, казалось бы, само собой разумеется. В конституциях зарубежных стран такое положение обычно отсутствует, и это вовсе не означает, что какая-то часть территории государства может быть изъята из-под действия его конституции. Необходимость включения в российскую Конституцию данного положения была обусловлена деятельностью в отдельных республиках России радикально-националистических сил, которые стремились конституции этих республик поставить выше общероссийской. Из федеративного устройства России следует, что федеральная Конституция на всей территории страны обладает безусловным приоритетом перед любыми конституционными актами субъектов Федерации. Ее верховенство гарантируется Конституционным Судом РФ (см. комм. к ст. 125). Второе предложение комментируемой части устанавливает необходимые рамки для законодательной деятельности, конкретизирующей, развивающей и дополняющей конституционные положения. Эти рамки действительны для всей государственной и самоуправленческой деятельности, оформляемой правовыми актами, - нормотворческой и правоприменительной. Термин "законы", употребленный в комментируемом предложении и в остальных частях комментируемой статьи, охватывает как федеральные законы, включая федеральные конституционные законы, так и законы субъектов Федерации, включая их конституции и уставы. Выражение "иные правовые акты" охватывает как нормативные, так и индивидуальные правовые акты любого уровня. Их непротиворечие федеральной Конституции - важная предпосылка формирования в России правового государства. Для того чтобы определить, противоречит правовой акт Конституции или нет, нужно прежде всего выяснить, управомочен ли соответствующий государственный или самоуправленческий орган издавать такого рода правовые акты. Это правомочие может вытекать непосредственно из норм Конституции (например, п. "в" ст. 89 управомочивает Президента РФ осуществлять помилование) или же из норм, содержащихся в иных нормативных актах, изданных в соответствии с Конституцией и не противоречащих ей по своему содержанию. Например, ФЗ от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 38, ст. 4339) регулирует статус Центральной избирательной комиссии, уполномочивая ее, в частности, в пределах своей компетенции издавать инструкции по вопросам единообразного применения данного закона, а в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, также инструкции по вопросам единообразного применения соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов (ч. 10 ст. 21 в ред. ФЗ от 30 марта 1999 г. N 55-ФЗ. - СЗ РФ, 1999, N 14, ст. 1653). Следует иметь в виду, что ни один орган власти или самоуправления, не говоря уже об их должностных лицах, не вправе издавать правовые акты по вопросам, которые Конституцией или соответствующим ей нормативным актом не отнесены к его ведению. Если такой акт будет издан, его следует признать противоречащим Конституции. То же относится и к актам, которые приняты с нарушением порядка, установленного Конституцией или соответствующим ей нормативным актом. Если бы, скажем, Президент подписал и обнародовал федеральный закон, который вносит изменения в федеральный бюджет, но не рассматривался Советом Федерации, это противоречило бы п. "а" ст. 106 Конституции. Далее, необходимо убедиться, что правовой акт не противоречит Конституции по своему содержанию. Если бы, например, закон какого-либо субъекта Федерации запретил органам местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы, это противоречило бы ч. 1 ст. 132 Конституции. Соответствие, т.е. непротиворечие, Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, конституций или уставов субъектов Федерации, их законов и иных нормативных актов, изданных по вопросам федерального ведения или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, проверяется, как отмечалось, Конституционным Судом РФ (см. комм. к ст. 125), а остальных правовых актов - судами общей юрисдикции и арбитражными судами (см. комм. к ст. 120). 2. Установленная в комментируемой части всеобщая обязанность соблюдать Конституцию и законы - также одна из предпосылок формирования в России правового государства. Она заключается в том, что перечисленные субъекты должны: во-первых, выполнять веления Конституции и законов и не препятствовать их выполнению; во-вторых, не нарушать содержащихся в них запретов и не способствовать их нарушению. Пример конституционного веления содержится в первом предложении ч. 3 комментируемой статьи, примеры конституционного запрета - в ее втором и третьем предложениях. Следует отметить, что органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, равно как иные должностные лица, на которых возложены публично-властные, в том числе административные, функции (например, ректоры государственных высших учебных заведений, нотариусы), обязаны также в соответствии со своей компетенцией исполнять и применять Конституцию и законы. 3. Официальное опубликование (обнародование) законов и других актов общего действия имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что абсолютно необходимо для их реализации. При этом именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят компетентным органом или референдумом и подписан компетентным должностным лицом. От даты опубликования зависит и дата вступления акта в силу. Так, согласно ст. 6 ФЗ от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801), федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Согласно ч. 1 ст. 3 Закона, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом РФ. Согласно ч. 1 ст. 4 Закона в редакции ФЗ от 22 октября 1999 г. N 185-ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 43, ст. 5124), официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Любые другие публикации посредством любых средств массовой информации или в виде отдельных изданий официальными, следовательно, не являются. При публикации федерального конституционного закона или федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. Если в закон были внесены изменения или дополнения, он может быть повторно официально опубликован в полном объеме (ч. 2 и 4 ст. 9 Закона). Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 ФЗ от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"" (ВКС РФ, 1996, N 5) в п. 6 мотивировочной части обратил внимание на то, что день, которым датируется выпуск "Собрания законодательства Российской Федерации", содержащий текст акта, не может считаться днем обнародования этого акта. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании акта его адресатами. День выпуска номера "Российской газеты" (либо "Парламентской газеты", если ее номер с текстом акта вышел одновременно или раньше) должен считаться датой обнародования акта. Следует подчеркнуть, что совершенно недопустимо после принятия федерального конституционного закона или федерального закона Федеральным Собранием, а также принятия (одобрения) текста закона соответствующей палатой вносить в этот текст смысловые изменения в порядке редактирования, ибо тем самым, по существу, узурпировалась бы законодательная власть парламента. Это не вправе делать ни парламентские комитеты и комиссии, ни даже председатели палат и Президент РФ. Содержащийся во втором предложении комментируемой части запрет имеет целью гарантировать реализацию нормы, сформулированной в первом предложении. Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу, а следовательно, не может и применяться. Невозможны в этом случае и другие формы его реализации - соблюдение, исполнение, использование. Если предполагается, что гражданин обязан знать законы (фактическое незнание законов не освобождает от ответственности за их нарушение), то их опубликование есть необходимое условие получения гражданином такого знания. Запрет, содержащийся в третьем предложении комментируемой части, относится к иным, кроме законов, нормативным правовым актам - указам, постановлениям, распоряжениям, приказам, инструкциям, решениям, договорам и др. В принципе возможно издание такого рода актов без их официального опубликования, если они рассчитаны только на сотрудников государственных и самоуправленческих органов, учреждений, организаций, до сведения которых эти акты доводятся путем рассылки их официальных текстов. Однако такого рода акты должны отвечать по крайней мере двум требованиям: - они должны издаваться на основе и во исполнение законов, т.е. не выходить за рамки, установленные законами (см. комм. к ч. 1 ст. 115, ч. 2 ст. 120); - они не могут затрагивать права, свободы и обязанности человека и гражданина. Нарушение указанных требований имеет следствием недействительность соответствующих актов. Появление в Конституции данного запрета обусловлено стремлением не допустить возрождения практики коммунистического режима, для которой было характерно издание секретных нормативных актов, не только затрагивавших, но - более того - нарушавших конституционные права и свободы граждан. Очевидно, что, коль скоро указы и иные нормативные правовые акты затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, между их официальным опубликованием (обнародованием) и вступлением в силу должен быть установлен промежуточный интервал, чтобы заинтересованные лица и органы могли заранее подготовиться к реализации этих актов. Особенно это относится к случаям, когда такими актами предусмотрены определенные обременения физических и юридических лиц или ограничения их деятельности. 4. Положения ч. 4 комментируемой статьи устанавливают формулу взаимодействия международного права и внутригосударственного права России. Характер взаимодействия двух правовых систем определяется тем, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации включены в состав правовой системы страны. Кроме того, признается преимущественное действие международных договоров России, когда ими устанавливаются иные правила поведения, чем предусмотрено национальным законом. Следовательно, в российскую правовую систему включено не международное право в целом, а только те принципы и нормы международного права, которые названы общепризнанными, и международные договоры. В практическом плане это означает, что ни резолюции международных организаций, ни документы политического характера, ни решения международных судебных инстанций не являются частью российской правовой системы. Комментируемое положение различает два самостоятельных вида международно-правовых предписаний. С одной стороны, это нормы, источником которых является международный договор, а с другой - общепризнанные принципы и нормы международного права без указания источника их закрепления и существования. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры упоминаются также в ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ст. 62, 63, 67, 79 Конституции. Выборочный подход к включению в правовую систему России международно-правовых предписаний создает осязаемые трудности для уяснения содержания данной конституционной нормы. Предельный лаконизм формулировки обусловливает обращение к международной практике, выводам теории международного права в целях уяснения ее правового содержания. Следует заметить, что прилагательное "общепризнанные" относится как к принципам, так и нормам международного права, поскольку оно и в том и в другом случае характеризует юридически обязательное правило поведения, называемое принципом или нормой международного права. Комментируемая норма не делает различия между принципами и нормами международного права. Тем не менее практика подсказала необходимость определения различий между этими правовыми явлениями. В решении по спору между США и Канадой о прохождении границы между ними в проливе Мэн Международный Суд ООН высказался в том смысле, что слова "принципы и нормы" выражают одну и ту же идею, а именно: термин "принципы" означает правовые принципы, т.е. он "включает нормы международного права", и употребление термина "принципы" оправданно, поскольку речь идет о более общих и фундаментальных нормах (см.: Международное право. Под ред. Г.И. Тункина. М., 1994, с. 106). Институт международного права (создан в 1873 г.; г. Гент, Бельгия) выяснил, что термин "принцип" в резолюциях ООН используется в различных значениях. Он употребляется как: правовой или неправовой принцип; норма более высокого или высшего порядка; норма, порождающая более конкретные правила; норма, важная для целей резолюции; цель, которую необходимо достичь; требование к юридической или иной политике; руководящее начало толкования (см.: Лукашук И.И. Нормы международного права. М., СПАРК, 1997, с. 93). Выделяя в массиве международно-правовых предписаний общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция РФ не называет характеризующих их признаков. Международное право также не содержит определения общепризнанных принципов и норм. Нет также и документа, содержащего юридически обязательный перечень таких норм и принципов. Выражение "общепринятые принципы и нормы международного права" можно обнаружить в резолюциях международных организаций, в документах политического характера. Так, в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г. говорится, что каждое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права, и обязательства, вытекающие из международных договоров, действительных согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Весьма схожая с этой формулировка включена в Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., являющийся сводом политических обязательств для подписавших его государств. Ссылки на общепризнанные принципы и нормы международного права достаточно часто используются в договорной практике СНГ. Например, в Договоре о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г. подчеркивается, что при заключении Договора стороны руководствуются общепризнанными принципами международного права (БМД, 1995, N 1). Вместе с тем нельзя отрицать того, что в международном праве определенно действует немало многосторонних универсальных международных договоров как по числу участвующих в них государств, так и по своим целям, носящим глобальный характер. Именно такие международные договоры наряду с международным обычаем являются источниками норм общего международного права, универсальных принципов и норм международного права, хотя они и не содержат указаний на то, что закрепленные в них положения являются общепризнанными принципами и нормами международного права. В их числе можно назвать: Устав ООН, Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г. (ВВС СССР, 1986, 10 сентября, N 37, ст. 772), Венскую конвенцию о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. (ВВС СССР, 1964, N 18, ст. 221), международные пакты по правам человека от 19 декабря 1969 г. (ВВС СССР, 1976, N 17, ст. 291), Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. (СЗ РФ, 1997, N 48, ст. 5493), другие, не менее важные многосторонние международные соглашения. В теории международного права нет единого мнения о том, какие именно принципы и нормы являются общепризнанными по смыслу ч. 4 комментируемой статьи. Под этим подразумеваются обычные нормы международного права. Эта точка зрения опирается отчасти на мнение Международного Суда ООН о том, что универсальные принципы и нормы или принципы и нормы общего международного права действуют как принципы и нормы обычного международного права. Согласно этому мнению, источником общепризнанных принципов и норм является исключительно международный обычай. Вместе с тем, исходя из особенностей процесса становления норм международного права, допустимо полагать, что общепринятые принципы и нормы международного права могут принимать как форму договора, так и форму международного обычая. Но для одних государств, являющихся участниками международного договора, эти принципы и нормы договорные, а для не участвующих в договоре государств они обязательны как нормы обычного международного права. Это полностью согласуется со ст. 38 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. В теории международного права под общепризнанными нормами и принципами понимаются нормы и принципы, получившие признание подавляющего большинства государств. Для реализации данной конституционной нормы под общепризнанными принципами и нормами международного права допустимо понимать нормы ст. 38 Статута Международного Суда ООН, определяющие, что источниками международного права являются: международные конвенции, как общие, так и специальные; международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; общие принципы права, признанные цивилизованными народами. В теории международного права существует и такой подход, согласно которому к числу общепризнанных принципов относят только императивные принципы международного права (ст. 53 Конвенции о праве договоров 1969 г.), облекаемые в правовую форму общим соглашением государств. Основным источником таких принципов считают Устав ООН, т.е. международный договор. Выражение "общепризнанные принципы и нормы международного права" отличается от устоявшихся в международном праве формул для характеристик различных категорий норм международного права. Однако оно не подразумевает их всеобщей обязательности для государств, включая и Российскую Федерацию. Любые иные предложения на этот счет входят в противоречие с правилом ст. 34 Конвенции о праве договоров, согласно которому договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия. Часть 4 анализируемой статьи признает общепризнанные принципы и нормы частью правовой системы России, но их место в иерархии ее элементов не определяет. В практическом отношении это означает, что правоприменительные органы не обязаны отдавать предпочтение общепризнанным принципам и нормам международного права перед принципами и нормами внутреннего права. Попытка нормативного уточнения места общепризнанных норм и принципов в правовой системе представляется не совсем удачной. В ч. 3 ст. 5 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. говорится: "Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации... принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу" (СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1). Однако Закон не устанавливает иерархии и очередности применения названных нормативных актов. Конституционный Суд в определении от 3 июля 1997 г. по запросу Московского областного суда пришел к выводу, согласно которому в случае противоречия какой-либо нормы общепризнанным принципам и нормам международного права при рассмотрении конкретных дел надлежит применять правила соответствующих международных актов (ВКС РФ, 1997, N 5, с. 33). Представляется, что решение Конституционного Суда можно распространить на случаи, когда общепризнанные принципы и нормы международного права облечены в договорно-правовую форму. По мнению Верховного Суда РФ, данная конституционная норма определяет, что если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 5 постановления N 8 Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. - БВС РФ, 1996, N 1, с. 3-6). Элементом правовой системы являются и международные договоры Российской Федерации. Согласно п. "а" ст. 2 Закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г., под договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное Россией с иностранными государствами либо с международными организациями в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (СЗ РФ, 1995, N 20, ст. 2757). Закон (ч. 3 ст. 1) относит к международным договорам России также международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной как государство - правопреемник СССР. К международным договорам России можно отнести и договоры Российской империи. Подтверждением этому может служить российско-французское Соглашение об окончательном урегулировании взаимных финансовых и имущественных требований, возникших до 9 мая 1945 г., включая займы и облигации Российской империи от 27 мая 1997 г. (БМД, 1997, N 10). Пункт "г" ч. 2 ст. 125 Конституции относит к этой категории также не вступившие в силу международные договоры. Однако не всякий международный договор входит в правовую систему РФ. Согласно ч. 1 ст. 89 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, запрос о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора допустим, если упоминаемый в запросе международный договор России подлежит ратификации Государственной Думой или утверждению федеральным органом исполнительной власти. Согласно ч. 4 ст. 15, нормы международных договоров имеют преимущественную силу перед законами в том случае, если они содержат иные правила поведения. При этом выражение "иные правила" подразумевает любые несоответствия правил закона и договора. Согласно п. "а" ч. 1 ст. 15 Закона о международных договорах, такие международные договоры подлежат обязательной ратификации. В приведенном выше определении Конституционный Суд пришел к выводу о том, международный договор обладает преимуществом по отношению ко всякой норме внутреннего права, а не только по отношению к закону. Важное значение для определения места международных договоров в российской правовой системе имеет норма ст. 22 Закона о международных договорах, согласно которой если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, то решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений. Тем самым гарантируется юридический статус Конституции как нормативного акта, обладающего высшей юридической силой. Из этого можно заключить, что в российской правовой системе международный договор, устанавливающий не соответствующее закону правило поведения, можно поместить между федеральными и федеральными конституционными законами. Конституционное положение о взаимодействии международного и внутригосударственного права подчас не учитывается законодателем. Например, часть 1 ст. 3 УПК исходит из того, что уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации учитывает международные договоры России, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными в соответствии с экономическими и социальными возможностями страны и общества. Между тем конституционная норма связывает преимущественное применение правил международного договора только с фактом несовпадения правил поведения, а не с какими-либо дополнительными не правовыми условиями. Статья 12 ФЗ "О животном мире" от 24 апреля 1995 г. в качестве одного из принципов в области охраны и использования животного мира называет приоритет международного права (СЗ РФ, 1995, N 17, ст. 1462). Одновременно статья 4 данного закона необоснованно ссылается на нормы международного права для урегулирования отношений собственности на биологические ресурсы. Международный договор, устанавливающий иные правила, не отменяет действия российского закона. Его преимущественная сила может проявляться только на стадии право применения. Несоответствие норм закона и международного закона не ведет к автоматической отмене или неприменимости закона. Правила договора применяются и приоритетны только тогда, когда речь идет о правоотношениях с партнерами по договору. Наиболее подробно условия применения международных договоров регламентируются применительно к вопросам арбитражного процесса постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда от 11 июня 1999 г. (Вестник ВАС РФ, 1999, N 8). Таким образом, часть 4 анализируемой статьи Конституции является правовой основой применения норм международного права российскими правоприменительными органами в пределах их компетенции. Норма о взаимодействии международного и российского права помещена в раздел конституционных принципов. В силу этого она может быть отменена или изменена в соответствии с процедурами, предусмотренными в ст. 135 Конституции. Статья 16 1. Из комментируемой части следует, что принципы и нормы, составляющие содержание гл. 1 Конституции, имеют основополагающее значение для всего ее текста. Образуя основы конституционного строя России, эти принципы и нормы находятся как бы на вершине пирамиды правопорядка в стране, являя собой ориентир для ее правовой системы и для правомерной политической и иной деятельности в обществе и государстве. Поэтому разработчики текста Конституции стремились в максимально возможной степени гарантировать стабильность основ конституционного строя. На случай же, если в обществе возникнет стремление к внесению любого рода изменений в систему принципов и норм, объединенных в гл. 1 Конституции, для осуществления таких изменений предусмотрен сверхжесткий порядок, требующий высокой степени общественного согласия. В основных чертах этот порядок определен в ст. 135 Конституции, хотя в полной мере еще не урегулирован (см. комм. к ст. 135). 2. Из нормы, содержащейся в комментируемой части, вытекает, что глава 1 представляет собой как бы конституцию в Конституции. Ее юридическая сила выше юридической силы остальных частей Конституции. Следовательно, в случае возникновения сомнений допустима проверка конституционности этих остальных частей - проверка на непротиворечие положениям гл. 1. То же можно сказать и об изменениях, которые, возможно, будут вноситься в преамбулу, гл. 2-9 и раздел второй Конституции. В случае появления указанных выше сомнений возникает вопрос о том, кто вправе проверить, не противоречат ли новые или старые конституционные положения преамбулы, гл. 2-9 или раздела второго положениям гл. 1 Конституции. Сама Конституция этого не определяет, однако, кроме Конституционного Суда, нет такого государственного органа, который мог бы компетентно решить эту задачу. Хотя сама Конституция и ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447) такое полномочие на Конституционный Суд не возлагают, оно естественным образом вытекает из его функции судебного органа конституционного контроля, который самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст. 1 Закона). Глава 2. Права и свободы человека и гражданина Статья 17 Часть 1 анализируемой статьи признает и гарантирует права и свободы гражданина и человека в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции являются составной частью российской правовой системы (см. комм. к ч. 4 ст. 15). Комментируемая норма использует в качестве самостоятельных понятия права и свободы, которые также встречаются в ч. 2 данной статьи, ст. 18, 19, 28, 45, 46, 55 и 56 Конституции. Несколько отличной представляется редакция ст. 22, которая закрепляет право на свободу и личную неприкосновенность. В остальных статьях гл. 2 Конституции говорится о праве что-либо делать или не делать. В конституционном праве различие между правами и свободами при всей допускаемой условности сводится к следующим моментам. Допускается, что определение субъективного права как меры возможного поведения лица может быть распространено и на понятие свободы. "Все же в большинстве случаев, когда речь идет о субъективном праве, предполагается наличие более или менее определенного субъекта, на котором лежит соответствующая этому праву обязанность... Когда же говорится о свободе, имеется в виду запрещение эту свободу отрицать или ограничивать, обращенное к неопределенному кругу субъектов, обязанных уважать данную свободу, т.е. практически к любому возможному нарушителю свободы" (Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. М., БЕК, 1999, с. 122-123). Комментируемое положение говорит о правах человека и о правах гражданина. В этой связи следует заметить, что конституционные права и свободы предоставляются любому индивиду, а правами и свободами гражданина обладают только лица, являющиеся гражданами Российской Федерации. Порядок и условия приобретения российского гражданства устанавливаются и определяются в ст. 12-21 ФЗ от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" в редакции от 6 февраля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496). Анализ ч. 1 ст. 17 показывает, что Российская Федерация признает права и свободы человека и гражданина, предусматриваемые международным правом. В соответствии с этим Конституция инкорпорирует в национальную правовую систему подавляющее большинство положений Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., являющихся основными международными источниками прав и свобод человека и гражданина. Признавая принятые международным сообществом права и свободы человека, Российская Федерация одновременно обязуется со своей стороны не допускать их нарушения, создавать условия для их реализации и гарантировать их осуществление (см. комм. к ст. 45). Относя содержащиеся в этих документах предписания к общепризнанным принципам и нормам международного права, следует принимать во внимание то обстоятельство, что, по данным на 15 июля 2000 г., участниками названных пактов являются, соответственно, 142 и 144 государств из 200 членов ООН. Следовательно, почти для 60 государств-членов ООН пакты не являются юридически обязательными. Вопрос о понятии и содержании общепризнанных принципов и норм международного права применительно к правам человека возник в практике Конституционного Суда в контексте ст. 69 Конституции. Дума Чукотского автономного округа в запросе от 2 сентября 1996 г. просила Суд разъяснить содержание прав коренных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, их приоритетом по отношению к нормативным правовым актам Российской Федерации и ее субъектов и порядок их применения в отношении коренных малочисленных народов. Однако Суд своим определением от 26 декабря 1996 г. отказал в принятии запроса к рассмотрению, сославшись на то, что, "отвечая на поставленные вопросы, Конституционный Суд был бы вынужден, по сути, сформулировать конкретные правовые нормы, которые определяли бы правовой статус коренных малочисленных народов, их права и т.д., что явилось бы вторжением в компетенцию законодателя" (определение N 106-О от 26 декабря 1996 г.). Международные акты, устанавливающие права и свободы человека и гражданина, обладают различной юридической обязательностью для участвующих в них государств. Так, Всеобщая декларация является резолюцией ООН; ее положения юридически необязательны для государств и являются рекомендациями. Вместе с тем существует большая степень вероятности того, что благодаря практике государств, деятельности международных организаций в сфере защиты прав человека, национальной конституционной, законодательной и национальной судебной практике положения Декларации трансформировались в нормы обычного международного права. Юридическая обязательность пактов для Российской Федерации вытекает не из факта внесения закрепленных ими прав и свобод в текст Конституции РФ, а в силу того, что Россия является правопреемницей СССР. В этой связи также необходимо упомянуть Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., которые хотя и не могут быть отнесены к числу договоров, являющихся источниками общепризнанных принципов и норм, но имеют важное значение для развития регионального сотрудничества в области защиты прав человека. С учетом положения ч. 1 ст. 55 Конституции признание и гарантии распространяются не только на права и свободы, закрепленные в Конституции, но и на права и свободы, которые в ней не отражены или могут возникнуть в будущем. Так, в Конституции не закреплено право на достаточный жизненный уровень, которое предусмотрено в ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Исключительную важность для применения комментируемой нормы и регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина имеет статья 56 Конституции. Ее значение состоит в том, что она закрепляет гарантии защиты конституционных прав и свобод человека от нарушения со стороны всех ветвей государственной власти, устанавливает для законодателя пределы допустимых ограничений некоторых прав и свобод человека и гражданина, создает для судов правовую базу, позволяющую разрешать коллизии между нормативными актами, а также вопросы соответствия их Конституции. В дополнение к этому часть 3 указанной статьи содержит перечень прав и свобод, которые не подлежат ограничению. Особенностью большинства международно-правовых актов, определяющих права и свободы, является то, что создаваемые ими нормы сформулированы в самой общей форме и не являются самоисполнимыми, т.е. их положения не могут непосредственно регламентировать отношения между российскими субъектами права. Всеобщая декларация принята "в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и государства" (преамбула), поэтому большинство ее положений выдержано в духе декларации. По существу, государства ограничились лишь тем, что согласились содействовать уважению согласованных ими прав и свобод. В свою очередь п. 1 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах ориентирует государства на постепенное выполнение принятых на себя обязательств с учетом имеющихся возможностей путем принятия соответствующих законодательных мер. Поэтому совершенно недостаточно для реализации такого рода норм ограничиваться провозглашением их частью национальной правовой системы. Согласно п. "в" ст. 71 Конституции, регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении России. Это значит, что субъекты Федерации осуществлять законодательное регулирование конституционных прав и свобод не могут; в их совместном с Федерацией ведении находится лишь защита прав и свобод человека (п. "б" ст. 72 Конституции) В отдельных случаях толкование положения ст. 55 о том, что упоминание в Конституции прав и свобод следует характеризовать как признание одинаковой и даже преобладающей юридической силы данной группы общепризнанных принципов и норм международного права над положениями самой Конституции, в части, касающейся прав и свобод человека и гражданина, неверно. Аргументация в этом направлении дополняется утверждением о главенствующей роли международного права в установлении прав и свобод человека, которые не могут ограничиваться нормами Конституции. Данная точка зрения не учитывает того, что часть 4 ст. 15 Конституции не содержит четкого указания о месте общепризнанных принципов и норм вообще и общепризнанных принципов и норм в сфере прав человека в иерархии элементов правовой системы России. Кроме того, норма ч. 4 указанной статьи является конституционной основой или принципом. Согласно же ч. 2 ст. 16, понимание и применение всех других положений Конституции не должны противоречить установленным основам конституционного строя, и норме ч. 4 ст. 15 в том числе. Вместе с тем высказываемое теоретиками мнение о приоритете норм международного прав в области прав человека над положениями Конституции не подтверждается практикой правоприменительных органов. Конституционный Суд непосредственно не высказывался по существу теоретических рассуждений по данному вопросу, а скорее в своей практической деятельности стремится раскрыть и использовать функциональные возможности данной конституционной нормы. Еще в ранее упомянутом постановлении от 10 июля 1995 г. Суд определил: в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в соответствии с Конституцией и нормами международного права (ст. 17 Конституции), которые, согласно ст. 15 (ч. 4) Конституции, являются составной частью ее правовой системы (ВКС РФ, 1995, N 4). Отсюда можно сделать вывод о том, что Суд не выделил нормы международного права преимущественным гарантом соблюдения и защиты прав человека в Российской Федерации. В своей достаточно развитой практике конституционного контроля Конституционный Суд неоднократно опирался на норму ч. 1 комментируемой статьи в качестве дополнительного аргумента к нормам национального права в обосновании установленных им нарушений прав человека или, наоборот, для обоснования защиты таких прав. Об этом свидетельствуют следующие примеры. В деле о проверке конституционности отдельных статей АПК РФ Суд констатировал, что в силу ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции право каждого на судебную защиту должно гарантироваться в соответствии с нормой п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах (ВКС РФ, 1998, N 3). Конституционный Суд, как правило, использует ч. 1 рассматриваемой статьи в качестве связующего звена, позволяющего логически дополнить и объединить доказательственную базу, построенную на нормах внутригосударственного права, с международно-правовым обоснованием выносимых Конституционным Судом решений. В постановлении от 13 июня 1996 г. по делу о проверке конституционности ст. 97 УПК РСФСР Конституционный Суд непосредственно признал эту норму УПК не соответствующей комментируемой статье (ВКС РФ, 1996, N 4). Как известно, Конституционный Суд не уполномочен устанавливать соответствие внутренних нормативных актов международным договорам России. Однако, принимая во внимание, что, согласно ч. 1 данной статьи права и свободы человека в Российской Федерации признаются и гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, мнение Суда о несоответствии в данном случае ст. 97 УПК ч. 1 ст. 15 Конституции косвенно подразумевает ее расхождение с нормой международного права. Ссылки на нарушения прав, предусмотренных в ч. 1 рассматриваемой статьи, содержатся и в индивидуальных жалобах граждан и организаций, обращенных к Конституционному Суду (ВКС РФ, 1998, N 3; 1999, N 4, N 6). Однако ни заявители, ни сам Конституционный Суд ни разу не высказались в том смысле, что часть 1 данной статьи придает нормам международного права особый правовой статус в российской правовой системе. Как представляется, часть 1 отражает фактическую ситуацию, состоящую в том, что права и свободы человека и гражданина защищаются, охраняются и гарантируются как международным, так и внутригосударственным правом Российской Федерации. 2. Часть 2 комментируемой статьи посвящена основным правам человека, которые Конституция (ст. 55) отличает от его других, т.е. не основных, или производных, прав. Так, предусмотренное в ст. 8, 9 и особенно в ст. 34-36 право каждого или только гражданина России иметь в собственности имущество, землю и т.п. есть основное право. Но основанное на нем конкретное право собственности физического лица на определенный объект есть право производное, не основное. Основные права, т.е. возможность осуществлять свои конституционные и другие правомочия, неотчуждаемы, т.е. отказ от них юридически недействителен. Производные от основных, "другие" права, например право собственности на определенную вещь, отчуждаемы; она может быть продана, подарена и т.п., но это не ущемляет основного права человека иметь в собственности имущество. Основные права и свободы принадлежат каждому от рождения. Это принципиальное положение касается происхождения основных прав. Человек имеет основные права от рождения, а не от государства, которое, если следовать этатистским, централистско-бюрократическим теориям, может "даровать" права по своей "милости" или отнимать их по своему произволу. Этот примитивный подход, ставящий в центр всей правовой и политической системы не личность человека и гражданина, а государство, имеет за собой известные исторические традиции абсолютизма, фашизма, милитаризма, великодержавности и т.д. Но такой подход принципиально чужд духу Конституции. Существуют и богатые традиции поиска источников любого права, включая индивидуальные права, в Божественной воле, в исторической традиции народов, в экономическом базисе и т.п. при явной недооценке или даже полном отрицании роли опыта, разума, интересов людей. Принадлежность человеку его основных прав от рождения признана многими демократическими государствами и закреплена в ряде конституций и международно-правовых актов, упоминаемых в общей форме в ч. 1 рассматриваемой статьи Конституция запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55), обязывает органы публичной власти и их должностных лиц предоставлять гражданам информацию, в том числе затрагивающую их права и свободы (ч. 4, 5 ст. 29, ч. 3 ст. 40, ст. 42 и др.), и предусматривает систему мер государственной, судебной и иной защиты прав и свобод человека и гражданина. Нарушенные права человека и гражданина подлежат восстановлению законными действиями лица, которому они принадлежат, или конкретных органов государственной власти или местного самоуправления. Основные права и свободы могут быть ограничены в случаях и в мере, предусмотренных Конституцией и законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Некоторые права могут быть ограничены в случае злоупотребления ими, например право на объединение - запретом создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни и т.п. (ч. 5 ст. 13 и др.). Конституция в ст. 56 и 88 предусматривает возможность в условиях чрезвычайного положения, вводимого Президентом РФ в соответствии с федеральным конституционным законом, устанавливать отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия; но часть 3 ст. 56 запрещает даже при чрезвычайном положении ограничивать права и свободы, предусмотренные рядом статей Конституции. По-видимому, подобное решение может быть принято и при введении Президентом РФ военного положения в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 87). Ряд ограничений прав и свобод человека и гражданина предусмотрен федеральными законами "Об органах Федеральной службы безопасности", "О внутренних войсках МВД", "О милиции", "Об оперативно-розыскной деятельности", "О борьбе с терроризмом" и др. Политические деятели, ученые, публицисты нередко ставят вопрос о том, что ограничения многих конституционных прав граждан являются чрезмерными и могут быть использованы в незаконных целях. Но заявления и жалобы на чрезмерность таких ограничений Конституционный и Верховный суды РФ признают, как правило, необоснованными. 3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает важный принцип, обеспечивающий одну из сторон жизни и деятельности цивилизованного общества, каждого человека и гражданина. Конституция должна не только закрепить максимально возможные права и свободы. Поскольку люди, свободно осуществляя свои права и свободы, взаимодействуют друг с другом, интересы, права, действия одних людей могут прийти и приходят в противоречие с интересами, правами и поступками других. Перед культурным обществом стоит задача согласовать эти интересы, способствовать достижению компромиссов. Прежде всего нужно противодействовать разрушающим общество и государство попыткам осуществлять свои права и свободы за счет прав и свобод других, обуздывая проявления эгоизма, своеволия, анархии, обеспечивая общественное согласие, социальное партнерство. В решении этих задач важную роль играет соблюдение принципа формального равенства людей перед законом и судом, равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и т.п. (ст. 19 Конституции). Отсутствие привилегий в пользовании правами и свободами - одно из важнейших положений конституционного права. Принципы такого рода содержатся в международно-правовых актах, о которых в общей форме говорится в ч. 1 рассматриваемой статьи. Еще в 1948 г. Всеобщая декларация прав человека провозгласила равенство всех людей в их достоинстве и правах и призывала их поступать в отношении друг друга в духе братства (ст. 1), допуская ограничение прав и свобод одних людей должным признанием и уважением прав и свобод других (ст. 29). А в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. говорится: "Ничто в настоящем Пакте не может толковаться как обозначающее, что какое-либо государство, какая-либо группа или какое-либо лицо имеют право заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в настоящем Пакте, или на ограничение их в большей мере, чем предусматривается в настоящем Пакте". Нарушенное равноправие людей нужно защищать и восстанавливать всеми средствами, предоставляемыми Конституцией и законом. В частности, каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, - от обращения за помощью к судам, правоохранительным органам и т.д. до законной самозащиты и законного обращения в международные организации, судебные органы, добиваясь не только восстановления нарушенных прав, но и возмещения вызванного этим нарушением материального и морального ущерба (ч. 1 ст. 30, ч. 4 ст. 37, ст. 45, 46, 52, 53 и др.). Статья 18 Закрепление в Конституции принципа ее высшей юридической силы и прямого действия (ч. 1 ст. 15), его конкретизация в признании прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими (ст. 18) и гарантирование каждому судебной защиты его прав и свобод (ст. 46) создают необходимые юридические предпосылки для превращения Конституции в непосредственно действующее право. В прежних советских конституциях нормы о правах и свободах не обладали таким свойством, ибо не могли реализовываться, если не было соответствующего закона, партийно-правительственного постановления, ведомственной инструкции. На практике применялись именно последние, а не конституционные нормы. Отсутствовал институт судебного конституционного контроля. Суды же представляли собой зависимый, второстепенный институт в партийно-государственной системе власти. Придание Конституции в изменяющемся российском обществе качества акта прямого действия принципиально изменяет ее роль и значение в правовой системе. Благодаря своим юридическим свойствам, нормативности Конституция, ее положения о правах и свободах оказывают непосредственное регулирующее воздействие на общественные отношения. При этом права и свободы признаются непосредственно действующими независимо от того, существуют или еще нет законодательные акты, призванные при необходимости их конкретизировать, определять правила, механизмы и процедуры для их наиболее эффективного осуществления. Каждый субъект права - государственный, муниципальный или общественный орган, должностное лицо, государственный служащий или гражданин - должен сверять свои юридически значимые действия прежде всего с Конституцией, руководствоваться ею. Она является правовым основанием для отмены актов и пресечения действий, которые ей противоречат. При защите в суде, ином органе своих прав и свобод правомерна ссылка непосредственно на конституционные нормы, как правомерна такая ссылка и со стороны этих органов при принятии ими решения. Имеются права и свободы, которые, исходя из смысла конституционных норм, не требуют для своего осуществления дополнительной законодательной регламентации. Например, свобода мысли, свобода творчества, право на участие в культурной жизни и на доступ к культурным ценностям. Другие нуждаются в этом для более полной и гарантированной их реализации, что вытекает из характера самого права и свободы или из прямого указания в Конституции на необходимость принятия закона. Так, норма ст. 30 Конституции о праве на объединение реализуется в единстве с конкретизирующими ее федеральными законами от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" (с изм. и доп.), от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", от 11 июля 2001 г. "О политических партиях", рядом других; норма ст. 32 об избирательных правах - с федеральными законами от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 30 марта 1999 г.), от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и др.; норма ст. 40 о праве на жилище - с Жилищным кодексом и другими актами жилищного законодательства. При этом права и свободы человека и гражданина являются главными нормативно-ценностными ориентирами, которым должны соответствовать содержание и направленность законодательства. Конституционный Суд, интерпретируя в определении от 22 мая 1996 г. N 63-О норму ч. 3 ст. 59 Конституции, отмечал, что закрепленное в ней и не нуждающееся в конкретизации право граждан, чьим убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, на замену ее альтернативной гражданской службой, как и все другие права и свободы человека и гражданина, является непосредственно действующим (ст. 18 Конституции) и должно обеспечиваться независимо от того, принят или не принят соответствующий федеральный закон (Конституционный Суд РФ. Постановления. Определения. 1992-1996. М., 1997, с. 501-503). При развитии, конкретизации в законах конституционных положений не исключена опасность их искажения, сужения сферы действия права или свободы, установления таких процедур и механизмов их реализации и защиты, которые в силу неполноты, ущербности могут затруднить осуществление этогоправа или свободы. Кроме того, низкий уровень правосознания и правовой культуры в обществе вообще и у многих представителей власти в частности порождает еще большую опасность - нарушение прав и свобод при применении даже совершенных законов изданием подзаконных актов, действиями должностных лиц. Поэтому принципиальное значение имеют положения комментируемой статьи, согласно которым смысл, содержание и применение законов, как и других правовых актов, должны быть подчинены обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Эти положения адресованы всем ветвям государственной власти и местному самоуправлению. При их несоблюдении вступает в действие механизм судебного конституционного контроля и судебной защиты. Конституция возлагает на Конституционный Суд проверку по запросам уполномоченных на то органов и лиц конституционности законов, иных нормативных актов, договоров. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов он проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (см. комм. к ст. 125). Конституционный Суд уже принял немало решений, которыми признал неконституционными положения целого ряда законов, других нормативных актов на том основании, что они по своему буквальному смыслу или по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, фактически устанавливали необоснованные ограничения конституционных прав граждан, препятствия к их полному осуществлению. На основе Конституции Суд признал неконституционными полностью или частично положения целого ряда законов, касающиеся, например: права на судебную защиту; равенства граждан перед законом и судом; прав потерпевших от злоупотреблений властью; избирательных, трудовых, жилищных прав; права на пенсионное обеспечение; свободы экономической деятельности; прав в налоговых правоотношениях; права на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением; права на свободу информации; права свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно возвращаться в нее; иных прав. Все эти решения направлены на защиту основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение их непосредственного действия, ориентацию субъектов права, прежде всего государственных органов и должностных лиц, на применение законов, иных нормативных правовых актов в соответствии с их конституционно-правовым смыслом. Функцию конституционного контроля в пределах своих полномочий осуществляют конституционные, уставные суды субъектов Федерации. Развивается практика прямого применения Конституции, прежде всего в сфере защиты прав и свобод граждан, и в деятельности других звеньев судебной власти - судов общей юрисдикции и арбитражных судов. 31 октября 1995 г. Пленум Верховного Суда РФ принял специальное постановление "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия". Постановление, исходя из требований ч. 1 ст. 15, ст. 18 Конституции, ориентирует суды на то, чтобы в соответствии с этими конституционными положениями они оценивали при рассмотрении дел содержание закона или иного нормативного акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применяли Конституцию в качестве акта прямого действия. Это важно для реальной защиты прав и свобод человека, учитывая, что в суд могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц и государственных служащих, посягающие на права и свободы граждан (см. комм. к ст. 46). Статья 19 1. Содержание ч. 1 комментируемой статьи полностью соответствует ст. 7 Всеобщей декларации прав человека, провозгласившей, что все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона, а также ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 4 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Во многих статьях Конституции указывается, что обладателями прав и свобод является каждый, т.е. гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства. Круг носителей таких прав определяется словами: "все", "каждый", "лицо", "никто". Например, буквально ко всем, без каких бы то ни было исключений относится содержащееся в ч. 2 ст. 21 правило о том, что никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию; это правило дает всем равную правовую защиту, включая и тех, кто совершил преступление и отбывает наказание в местах лишения свободы. Точно так же каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23). На всех распространяется правило о том, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе, как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25). В ст. 27 Конституции установлено, что каждый, кто законно находится на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Конституция гарантирует каждому свободу совести, вероисповедания, мысли и слова (ст. 28 и 29). В ч. 5 ст. 37 содержится правило, согласно которому работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск. Это значит, что каждый заключивший такой договор имеет право на указанные гарантии. В тех немногих случаях, когда права и свободы принадлежат только российским гражданам (в основном это касается политических прав и свобод), в Конституции прямо указывается на это (ст. 31-32). В некоторых статьях Конституции говорится и об обязанностях каждого, например: платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Равным образом решаются и иные вопросы, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Более подробно права и свободы человека и гражданина, вопросы, касающиеся их обязанностей, регламентируются в многочисленных законодательных актах, конкретизирующих и развивающих соответствующие положения Конституции. Из приведенных конституционных и международно-правовых положений вытекает, что нормы законов о правах, свободах и обязанностях должны применяться одинаково в отношении всего круга лиц, на которых рассчитан закон. Это касается как материально-правовых, так и процессуальных норм. Так, в ст. 1 ГК указывается, что гражданское законодательство основывается, в частности, на признании равенства участников регулируемых им отношений. В ст. 4 УК установлено, что лица, совершившие преступления, равны перед законом и подлежат уголовной ответственности на равных началах независимо от каких бы то ни было обстоятельств. Принцип равенства всех перед законом и судом также закреплен и в процессуальном законодательстве (ст. 5 ГПК; ст. 14 УПК). В ст. 6 АПК сказано, что правосудие в арбитражном суде осуществляется на началах равенства перед законом и судом в отношении участвующих в процессе организаций независимо от места нахождения, подчиненности, формы собственности, а в отношении граждан - независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Это в полной мере согласуется с закрепленным в Конституции положением о том, что в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8). В процессуальном праве равенство всех перед законом и судом обеспечивается, в частности, и тем, что каждое дело рассматривается в одном и том же порядке, на основании одинаковых процессуальных правил, с предоставлением одинакового объема гарантий для лиц, участвующих в деле. Закрепленный в ч. 1 комментируемой статьи принцип равноправия касается всех сфер жизни. Он означает одинаковый подход, при решении вопроса о правах и свободах, обязанностях и ответственности всех людей, относящихся к той или иной категории, указанной в законе. Под законом, о котором говорится в ч. 1 комментируемой статьи, понимаются Основной закон государства - Конституция и основанные на ней федеральные и федеральные конституционные законы, а также законы субъектов Федерации. Часть таких законов являются отраслевыми; это гражданское, жилищное, административное законодательство, законы о труде, о браке и семье, пенсионные, уголовные и др. Законы об образовании, о здравоохранении, о реабилитации жертв политических репрессий и др. относятся к межотраслевым. Наиболее высокий уровень законодательного урегулирования представлен кодифицированными актами - кодексами, уставами, положениями. Это акты, обеспечивающие наиболее полное, обобщенное и системное регулирование определенной группы общественных отношений. Законы о конституционных правах, свободах и обязанностях человека и гражданина не должны отклоняться от содержания и смысла комментируемой нормы. В ст. 125 Конституции установлено, что любой закон может быть проверен с точки зрения его соответствия Конституции, в том числе и комментируемой норме, Конституционным Судом РФ (см. комм. к этой статье). Осуществляя такую проверку, Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции ряд законодательных норм по причине их отклонения от смысла положения комментируемой статьи о равенстве всех перед законом. Это, например, обнаружилось при рассмотрении 25 апреля 1995 г. дела о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с индивидуальной жалобой С. Суд пришел к выводу, что содержащееся в ч. 1 ст. 54 ЖК положение об "установленном порядке" как процедуре вселения в жилое помещение при условии прописки противоречит, в частности, конституционному принципу равенства всех перед законом, и потому норма закона признана не соответствующей Конституции (ВКС РФ, 1995, N 23, с. 32). По другому делу, рассмотренному Конституционным Судом 23 июня 1995 г., было установлено нарушение принципа равенства всех перед законом применительно к праву граждан на жилище (ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК). В соответствии с этими нормами закона в случае осуждения лица к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев жилое помещение за ним сохраняется до приведения приговора в исполнение. Рассмотрев это дело по запросу Муромского городского суда и жалобам группы заявителей, Конституционный Суд в постановлении указал, что временное непроживание лица в жилом помещении, в том числе в связи с осуждением его к лишению свободы, само по себе не может свидетельствовать о ненадлежащем осуществлении нанимателем своих жилищных прав и обязанностей, а следовательно, служить самостоятельным основанием для лишения права пользования жилым помещением. Указанная норма ЖК признана не соответствующей Конституции, в частности ее ст. 19. В связи с нарушением требования, закрепленного в ч. 1 комментируемой статьи, Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции и ст. 220-1 и 220-2 УПК. В постановлении Конституционного Суда от 3 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности этих статей в связи с индивидуальной жалобой А. записано: "Ограничение круга лиц, имеющих право на судебное обжалование в порядке ст. 220-1 и 220-2 УПК, лишь теми, кто содержится под стражей, противоречит ст. 19 Конституции Российской Федерации, закрепляющей равенство всех перед законом". В качестве одного из аргументов в постановлении указывается на то, что различия в фактическом положении лиц, которые только должны быть арестованы или которые уже подвергнуты предварительному заключению, не должны влиять на решение вопроса об их праве требовать и обязанности суда проверить законность постановления об аресте (ВКС РФ, 1995, N 2-3, с. 39). Принцип равенства всех перед законом теснейшим образом связан с равенством перед судом, ибо вся деятельность суда направлена на точное и неуклонное соблюдение закона. Требования Конституции и законов имеют особое значение для судей и привлекаемых к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей, которые осуществляют судебную власть и обеспечивают равную для всех судебную защиту прав и свобод. Конституционная норма о равенстве всех перед законом и судом свидетельствует о той роли, которую Конституция придает судебной власти как наиболее эффективному средству защиты и восстановления прав и свобод в случае их нарушения. Конституция гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод и право обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (см. комм. к ст. 46). Инструментом реализации этого конституционного положения является Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г. (ВВС РФ, 1993, N 19, ст. 685; СЗ РФ, 1995, N 51, ст. 4970). Под судом, о котором говорится в ч. 1 комментируемой статьи, понимаются суды, выступающие в качестве органов судебной власти и осуществляющие правосудие посредством гражданского, административного, уголовного и конституционного судопроизводства. Речь идет о судах общей юрисдикции - от мировых судей, районного суда до Верховного Суда РФ, арбитражных судах и Конституционном Суде (см. комм. к ст. 128). Конституционный принцип равенства всех перед законом и судом закреплен и конкретизирован в процессуальном законодательстве (ст. 5 ГПК; ст. 14 УПК). Равенство всех перед законом и судом обеспечивается, в частности, тем, что каждое дело рассматривается единым для всех судом, в одном и том же порядке, на основе одинаковых процессуальных правил с предоставлением равного объема гарантий для лиц, участвующих в деле. С принципом равенства всех перед законом и судом тесно связан и конституционный принцип равноправия сторон, предусмотренный в ст. 123 Конституции (см. комм. к этой статье). Истец и ответчик в исковом производстве; жалобщик и орган, организация либо должностное лицо, решения или действия которых обжалуются в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в гражданском судопроизводстве; подсудимый и обвинитель в уголовном судопроизводстве являются сторонами, которым закон предоставляет равные возможности использовать процессуальные средства для защиты своих прав и интересов. Сторонам предоставляются равные возможности знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, задавать вопросы участникам процесса, свидетелям, экспертам, заявлять отводы, давать объяснения суду, участвовать в прениях и т.д. Имея равные процессуальные права, стороны несут и равные процессуальные обязанности. Принцип равноправия сторон проводится в жизнь и в судопроизводстве по арбитражным делам, и в конституционном судопроизводстве. Исключение из правила о равенстве всех перед законом и судом предусмотрено, естественно, в самой Конституции (ст. 91, 98, ч. 2 ст. 122). Оно относится к неприкосновенности Президента РФ, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей. На практике возникали вопросы соответствия Конституции законодательных актов, в том числе с точки зрения соответствия требованиям комментируемой статьи, ограничивающих возможность привлечения к уголовной ответственности членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей. Эти вопросы рассмотрены в постановлениях Конституционного Суда от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1, 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 ФЗ от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 7 марта 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан М. и Б. (ВКС РФ, 1996, N 2, с. 21). В обоих постановлениях подчеркнуто, что как неприкосновенность парламентария, закрепленная в ст. 98 Конституции, так и судейская неприкосновенность, о которой говорится в ч. 1 ст. 122, - необходимые исключения из принципа равенства всех перед законом и судом. Они выходят за пределы личной неприкосновенности, закрепленной в ст. 122 Конституции, и не являются личной привилегией, а имеют публично-правовой характер и призваны служить публичным интересам. Применительно к парламентариям они призваны обеспечивать повышенную охрану законом их личности в силу осуществления ими государственных функций, ограждая от необоснованных преследований, способствуя их беспрепятственной деятельности, их самостоятельности и независимости. Конституционное положение о неприкосновенности судьи - один из существенных элементов статуса судьи, важнейшая гарантия его профессиональной деятельности. Оно направлено на обеспечение основ конституционного строя, связанных с разделением властей, самостоятельностью и независимостью судебной власти. В данном случае имеет значение особый режим судейской работы, повышенный профессиональный риск, наличие различных процессуальных и организационных средств контроля за законностью действий и решений судьи. Считая в принципе соответствующими Конституции оспариваемые законодательные акты о неприкосновенности членов парламента и судей, Конституционный Суд в своих постановлениях в то же время указал на пределы этой неприкосновенности, с тем чтобы не было необоснованного, расширительного истолкования неприкосновенности. Так, в постановлении от 20 февраля 1996 г. сказано, что, принимая решение о включении в закон тех или иных положений, касающихся депутатской неприкосновенности, законодатель не может игнорировать общий смысл и цели этого правового института, а также не учитывать его место в системе норм Конституции. Неприкосновенность парламентария, указывается в постановлении, не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Относительно неприкосновенности судей в постановлении от 7 марта 1996 г. отмечается, что постановка вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении судьи возможна при наличии на это согласия соответствующей коллегии судей. Отказ коллегии дать согласие может быть обжалован в высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации. Решение квалификационной коллегии судей об отказе от дачи согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи может быть обжаловано и в суд, постольку, поскольку этим решением затрагиваются права как самого судьи, так и гражданина, пострадавшего от его действий. 2. В ч. 2 комментируемой статьи конкретизируется, раскрывается и дополняется общее положение о равенстве всех перед законом и судом. Содержание ч. 2 адресовано законодательным и другим нормоустанавливающим органам, а также правоприменителям, общественным объединениям, организациям, предприятиям, учреждениям, органам местного самоуправления, должностным лицам всем, кто имеет отношение к решению вопроса о правах и свободах человека и гражданина. В комментируемой части статьи запрет дискриминации связан с наиболее часто встречающимися признаками, по которым равенство прав и свобод человека могло бы быть нарушено. Приведенный перечень признаков, по которым не допускается ограничение прав и свобод человека и гражданина, не является исчерпывающим. Это выражено словами "а также других обстоятельств". Примеры ограничения по признакам, не указанным в приведенном перечне, встречаются на практике. Это, в частности, выявилось при рассмотрении в Конституционном Суде дела о проверке конституционности ст. 2-1 и 16 Закона РСФСР от 18 октября 1991 г. "О реабилитации жертв политических репрессий" (в ред. от 3 сентября 1993 г.) в связи с индивидуальной жалобой А. Заявительница вместе с родителями в 1942 г. была насильственно выселена с места своего проживания в г. Сталинграде. В 1993 г. родители были реабилитированы на основании п. "в" ст. 3 Закона, а сама заявительница на основании ч. 1 ст. 2-1 Закона была признана пострадавшей от политических репрессий. Считая, что к ней, как и к родителям, репрессии применялись непосредственно, заявительница обращалась в различные организации с просьбой признать ее необоснованно репрессированной и распространить на нее компенсации и льготы, предусмотренные для этой категории лиц. В просьбе А. было отказано на том основании, что к моменту окончания репрессий А. не достигла 16-летнего возраста, с которого по действовавшему в то время законодательству к лицу мог применяться соответствующий вид политических репрессий. То обстоятельство, что к моменту необоснованного применения репрессий к родителям А. не достигла возраста, позволявшего юридически привлечь ее к ответственности, как указывается в постановлении Конституционного Суда от 23 мая 1995 г. по данному делу, не имеет значения для оценки ее правового положения и не может служить основанием для ограничения прав и свобод в процессе реабилитации. В постановлении подчеркнуто, что указанное положение ч. 1 ст. 2-1 Закона по существу и смыслу, придаваемому ему на практике, устанавливает необоснованные и несправедливые различия (в том числе связанные с возрастом) для определенной категории граждан, признаваемых пострадавшими от политических репрессий, по сравнению с необоснованно репрессированными, хотя и к ним применялись репрессии по политическим мотивам. Указанное положение Закона признано Конституционным Судом не соответствующим Конституции (ч. 1 ст. 19, ст. 52). Постановлением Конституционного Суда от 16 октября 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР" в связи с жалобами группы граждан признано не соответствующим, в частности ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции положение ст. 124 Закона в той части, в какой оно приостанавливает выплату трудовых пенсий на время лишения пенсионера свободы по приговору суда (ВКС РФ, 1995, N 6, с. 5). 3. В ч. 3 комментируемой статьи в самостоятельную норму выделено положение о равенстве мужчины и женщины. Это полностью соответствует требованиям Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Статья 2 Конвенции обязывает государства-участники "включить принцип равноправия мужчин и женщин в свои национальные Конституции". На равные права и свободы мужчин и женщин указывается и в ст. 3 Международного пакта о гражданских и политических правах. В статье 1 Конвенции раскрывается понятие "дискриминация" в отношении женщин, означающее любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, прав и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области. Реализация конституционного положения, закрепленного в ч. 3 комментируемой статьи, является обязанностью законодательных, исполнительных органов, судов, всех правоприменительных органов. В ч. 3 анализируемой статьи говорится не только о равных правах и свободах у мужчин и женщин, но и о равных возможностях для их реализации. Это связано с физиологическими особенностями женского организма, функциями, которые женщины выполняют в семье. Особое внимание должно уделяться получению женщинами образования и профессиональной подготовки, их участию в труде, в общественно-политической и культурной деятельности. С учетом этого в отраслевом законодательстве содержатся нормы о материальной и моральной поддержке материнства и детства, специальных мерах по охране труда и здоровья женщин, их пенсионному обеспечению и т.д. В законодательстве имеются нормы и об ответственности за нарушение равноправия мужчины и женщины. Так, статья 136 УК предусматривает уголовную ответственность за нарушение равноправия граждан, в частности в зависимости от пола. Несмотря на наличие этих правовых гарантий, реальное положение дел нельзя считать удовлетворительным. Большие надежды в этом отношении возлагаются на Концепцию улучшения положения женщин в Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства РФ от 8 января 1996 г. N 6. Основная идея Концепции заключается в том, что полное и равноправное участие женщин в политической, экономической, социальной и культурной жизни на федеральном, региональном и международном уровнях должно стать главной целью государственной политики в области улучшения положения женщин в России. Пока же, отмечается в документе, невостребованность в политике, дискриминация в труде, ухудшение здоровья и рост насилия в отношении женщин вызывают наибольшее беспокойство общественности в условиях кардинальных реформ, происходящих в стране в настоящее время. В этой связи Концепция признает необходимым в первую очередь: содействовать соблюдению прав женщин в единстве с основными правами и основными свободами человека; обеспечивать условия для полноправного участия женщин в принятии решений на всех уровнях управления; содействовать обеспечению равных прав на рынке труда; обеспечивать охрану здоровья женщин; добиваться недопущения и пресечения насилия в отношении женщин. Для решения этих проблем, указывается в Концепции, следует добиваться создания условий и выработки правовых норм, необходимых для осуществления на практике конституционного принципа равных прав и равных возможностей; использовать опыт, накопленный в различных регионах Российской Федерации; обеспечить координацию действий на федеральном, региональном и международном уровнях. Статья 20 1. Право человека на жизнь - основополагающее право, естественное и неотъемлемое. Провозглашая это право, Международный пакт о гражданских и политических правах отмечает, что оно есть "неотъемлемое право каждого человека. Это право охраняется законом. Никто не может быть произвольно лишен жизни" (п. 1 ст. 6). В Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. предусматривается, что "никто не может быть намеренно лишен жизни иначе, как во исполнение смертного приговора, вынесенного судом за совершение преступления, в отношении которого законом предусмотрено такое наказание". При этом Конвенция не рассматривает как совершенное в нарушение данной статьи такое лишение жизни, которое явилось результатом применения силы, "не более чем абсолютно необходимой": для защиты любого лица от противоправного насилия; для осуществления законного ареста или предотвращения побега лица, задержанного на законных основаниях; в случае действий, предусмотренных законом для подавления бунта или мятежа. Право на жизнь имеет каждый - от рождения до смерти. Установление временных и биологических границ жизни представляет собой сложную проблему, над которой в течение многих лет работали ученые и практики самых разных специальностей и которая в разное время получала различное разрешение. Нынешний уровень медицинской науки позволил записать в ст. 9 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. "О трансплантации органов и (или) тканей человека" (ВВС РФ, N 2, ст. 62), что заключение о смерти дается на основе констатации необратимой гибели всего головного мозга. Этим критерием должны руководствоваться, в частности, медицинские работники, решая вопросы, связанные с необходимостью продолжения или прекращения лечения, с ампутацией тех или иных органов и т.д. Наличие у человека права на жизнь не означает, что у него есть и юридическое право на смерть. Более того, история свидетельствует о том, что желание человека уйти из жизни, как правило, встречало осуждение со стороны общественного мнения, Церкви и даже государства. Можно сказать, что на таких же позициях остается и действующее российское законодательство (ст. 45 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. - ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318), запрещая медицинскому персоналу даже в случае тяжелой и мучительной болезни пациента удовлетворять его просьбу об ускорении смерти какими-либо действиями или средствами. Конечно, нельзя не видеть у такого законодательного решения и других причин - стремления исключить случаи отказа врачей от оказания больному медицинской помощи, расправ с людьми под видом удовлетворения их просьб об эвтаназии и т.д. Право на жизнь обеспечивается комплексом правовых средств, закрепленных как в Конституции, так и в отраслевом законодательстве. Во-первых, это конституционные гарантии, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, государственную поддержку малообеспеченных граждан и иные гарантии социальной защиты: право не подвергаться пыткам, другому жестокому обращению или наказанию, а также медицинским, научным или иным опытам; право частной собственности; право на труд в условиях безопасности и гигиены за вознаграждение не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; право на отдых; право на социальное обеспечение; право на охрану здоровья и медицинскую помощь; право на благоприятную окружающую среду и т.д. (см. комм. к соответствующим статьям). Эти гарантии получают свою конкретизацию и развитие в законодательных и иных правовых актах, определяющих содержание тех или иных прав, а также организационные, финансовые и другие условия их реализации. Во-вторых, это правовые нормы, определяющие границы применения опасных для жизни и здоровья людей препаратов, орудий, механизмов, физической силы. Речь идет, в частности, о таких законах и иных нормативных правовых актах, как УК, УПК, КоАП, Закон о милиции, Закон о внутренних войсках МВД Российской Федерации, Закон об оружии, Закон об оперативно-розыскной деятельности, Закон об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации, Закон о безопасности дорожного движения, правила дорожного движения и др. К третьей группе относятся меры ответственности, установленные за действия, причиняющие вред жизни и здоровью человека или создающие опасность причинения такого вреда. Наибольшее число этих мер закреплено в УК, нормы которого предусматривают ответственность за убийство, причинение опасных для жизни телесных повреждений, поставление в опасность и оставление в опасности, а также за преступления, посягающие на жизнь не конкретных граждан, а населения страны, региона, местности. 2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод, гарантируя каждому право на жизнь, в то же время не исключает возможности лишения жизни во исполнение смертного приговора, вынесенного судом за совершение преступления, в отношении которого законом предусмотрено такое наказание. Согласно п. 2 ст. 2 Конвенции, лишение жизни не рассматривается как нарушение права на жизнь, когда оно является результатом абсолютно необходимого применения силы: а) для защиты любого лица от противоправного насилия (т.е. при необходимой обороне); б) для осуществления законного ареста или предотвращения побега лица, задержанного на законных основаниях; в) для подавления, в соответствии с законом, бунта или мятежа. Допуская возможность лишения жизни человека лишь в связи с исполнением наказания в виде смертной казни, Конституция устанавливает, что, во-первых, эта мера наказания является исключительной, а во-вторых, применяется она временно, "впредь до ее отмены". Конституция предусматривает также ряд условий, при соблюдении которых эта мера наказания может применяться до ее отмены: 1) она должна быть установлена только федеральным законом; 2) основанием для ее применения может быть лишь совершение лицом особо тяжкого преступления против жизни; 3) лицу, обвиняемому в совершении преступления, за которое может быть назначена смертная казнь, обеспечено право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. По смыслу Конституции, отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий делает применение смертной казни недопустимым. Дополнительные условия, при которых применение смертной казни невозможно, предусматривает также федеральное уголовное законодательство. Согласно ч. 2 ст. 59 УК, не могут быть приговорены к смертной казни женщины, лица, не достигшие до совершения преступления 18-летнего возраста, а также мужчины, достигшие к моменту вынесения судом приговора 65-летнего возраста. Такая регламентация оснований и условий применения смертной казни в значительной мере соответствует рекомендациям, принятым на этот счет органами мирового сообщества (Резолюция Экономического и Социального Совета ООН 1984/50 от 25 мая 1984 г. "Меры, гарантирующие защиту прав тех, кто приговорен к смертной казни". - Сборник стандартов и норм Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк, 1992, с. 253-254). Что же касается тех рекомендаций, которые не получили прямого закрепления в российском законодательстве, то и они в той или иной мере реализовывались на практике в период, когда смертная казнь применялась как вид наказания. В частности, по делам, по которым осужденным назначалось наказание в виде смертной казни, во всяком случае - даже при отсутствии жалобы, исходящей от самого осужденного, - обеспечивалась проверка приговора вышестоящим судом и рассмотрение вопроса о возможности применения помилования. Новый УК, вступивший в действие с 1 января 1997 г., исходя из положения Конституции о том, что смертная казнь впредь до ее отмены может применяться лишь за особо тяжкие преступления против жизни, предусмотрел возможность назначения такого наказания только за пять видов преступлений, в которых жизнь человека является либо единственным, либо одним из нескольких объектов посягательства: умышленное убийство при отягчающих обстоятельствах (ч. 2 ст. 105); посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст. 277); посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование (ст. 295); посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа (ст. 317); геноцид (ст. 357). Конституция, специально не оговаривая, приговором какого суда обвиняемому может быть назначена смертная казнь, требует, чтобы при этом ему было обеспечено право на рассмотрение дела судом с участием присяжных заседателей. Суд присяжных в Российской Федерации был учрежден Законом от 16 июля 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1313). Суд в этом составе управомочен рассматривать по ходатайству обвиняемого дела, отнесенные, согласно ст. 36 УПК, к подсудности областных, краевых и приравненных к ним судов (в их числе и все дела о преступлениях, за которые может быть назначено наказание в виде смертной казни). Постановлением Верховного Совета РФ N 5451/1-1 от 16 июля 1993 г. названный закон был введен в действие не в полном объеме, и, к сожалению, до настоящего времени он распространяет свою силу лишь на территорию девяти субъектов Федерации (Ставропольский, Алтайский и Краснодарский края, Ивановская, Московская, Рязанская, Саратовская, Ульяновская и Ростовская области), где учреждены и функционируют суды присяжных. На территориях же других субъектов Федерации, где суды присяжных не созданы, в силу абз. 1 п. 6 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел, т.е. судом в составе одного профессионального судьи и двух народных заседателей либо в составе трех профессиональных судей. Существование такого положения по прошествии более чем пяти лет со дня введения в действие Конституции, однако, было расценено Конституционным Судом как искажение конституционного смысла приведенных предписаний "Заключительных и переходных положений" Конституции и, по сути, превращение временной нормы п. 1 постановления Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. в постоянно действующее ограничение. В связи с тем, что после принятия Конституции Федеральное Собрание располагало достаточным временем для выполнения предписаний (ч. 2 ст. 20) и абз. 1 п. 6 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции, Конституционный Суд признал п. 1 постановления Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. в той мере, в какой он далее не обеспечивает на всей территории России реализацию права обвиняемого в преступлении, за совершение которого федеральным законом в качестве исключительной меры наказания установлена смертная казнь, на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей, не соответствующим Конституции, ее ст. 19, 20, 46 (п. 3 резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. N 2-П по делу о проверке конституционности положений ст. 41 и ч. 3 ст. 42 УПК, п. 1 и 2 постановления Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях". - ВКС РФ, 1999, N 3). С принятием указанного постановления, как отметил Конституционный Суд, положения п. 1 постановления Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. не могут более служить основанием для отказа обвиняемому в преступлении, за совершение которого федеральным законом в качестве исключительной меры наказания установлена смертная казнь, в удовлетворении ходатайства о рассмотрении его дела судом с участием присяжных заседателей; обвиняемому в таком преступлении в любом случае должно быть реально обеспечено право на рассмотрение его дела с участием присяжных заседателей. Вместе с тем Конституционный Суд признал, что с момента вступления в силу его постановления и до введения в действие соответствующего федерального закона, обеспечивающего на всей территории России каждому обвиняемому в преступлении, за совершение которого федеральным законом в качестве исключительной меры наказания установлена смертная казнь, право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей, наказание в виде смертной казни назначаться не может независимо от того, рассматривается ли дело судом с участием присяжных заседателей, коллегией в составе трех профессиональных судей или судом в составе судьи и двух народных заседателей. Сохранение возможности применять смертную казнь в случаях, когда уголовное дело рассматривается судом присяжных, и исключение такой возможности при рассмотрении дела иным составом суда означало бы, по мнению Суда, нарушение принципа равенства всех перед законом и судом. Таким образом, Конституционный Суд фактически ввел запрет на применение смертной казни вплоть до того момента, когда на всей территории Российской Федерации лицам, обвиняемым в совершении преступлений, за которые уголовным законом предусмотрено наказание в виде смертной казни, будет обеспечено право на рассмотрение их дела судом присяжных. Однако, как представляется, и после повсеместного введения судов присяжных наказание в виде смертной казни более не может быть применено. Дело в том, что, вступив в феврале 1996 г. в Совет Европы, Россия приняла на себя обязательство в течение трех лет отменить смертную казнь, а до принятия такого законодательного решения воздерживаться от исполнения вынесенных смертных приговоров. 16 апреля 1997 г. Россия подписала протокол N 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод относительно отмены смертной казни и тем самым приняла на себя еще одно обязательство, вытекающее из ст. 18 Венской конвенции о праве международных договоров, - не совершать действий, могущих лишить подписанный договор его объекта и цели, т.е. не только не исполнять, но и не назначать смертную казнь. Статья 21 1. Достоинство личности, как отмечается в преамбуле Международного пакта о гражданских и политических правах, является свойством, присущим всем членам человеческой семьи, из которого вытекают все неотъемлемые права и на котором основываются свобода, справедливость и всеобщий мир. Достоинство - неотъемлемое свойство человека как высшей ценности, составляющее основу признания и уважения всех его прав и свобод (постановление Конституционного Суда от 27 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности положения ч. 1 ст. 47 и ч. 2 ст. 51 УПК РСФСР. - ВКС РФ, 2000, N 5) и принадлежащее ему независимо от того, как он сам и окружающие воспринимают и оценивают его личность. Поэтому, как бы ни зарекомендовал себя человек, какими бы качествами, в том числе отрицательными, он ни обладал, государство и его органы обязаны в полной мере обеспечивать ему условия для реализации всех прав, обеспечивающих человеческое достоинство. Обеспечить достоинство человека - значит прежде всего относиться к нему не как к объекту воздействия со стороны государства, а как к равноправному субъекту, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45 Конституции) и спорить с государством в лице любых его органов (постановление Конституционного Суда от 3 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 220-1 и 220-2 УПК. - ВКС РФ, 1995, N 2-3, с. 42). Закон устанавливает, что даже наказание, применяемое к лицам, осужденным за совершение преступления, не должно иметь целью причинение физических страданий или унижение человеческого достоинства (ч. 2 ст. 27 УК). Из положения о праве всех лиц, лишенных свободы, на гуманное обращение и уважение достоинства (ч. 1 ст. 10 Международного пакта о гражданских и политических правах) исходит и действующий УИК, предусматривая, что уголовно-исполнительное законодательство и практика его применения основываются на строгом соблюдении гарантий защиты от пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения с осужденными (ч. 3 ст. 3; ч. 2 ст. 12). Человек тем более не может быть умален в своем достоинстве до того момента, как он будет признан виновным в совершении преступления, что нашло отражение в целом ряде положений уголовно-процессуального законодательства. Так, статья 20 УПК запрещает домогаться показаний обвиняемого и других участвующих в деле лиц путем насилия и угроз; статьи 181 и 183 не допускают при освидетельствовании или проведении эксперимента действий, унижающих достоинство или опасных для здоровья освидетельствуемого и иных лиц; статьи 172 и 181 требуют проводить соответственно личный обыск и освидетельствование в присутствии понятых одного пола с обыскиваемым (освидетельствуемым). Ряд правовых норм, обеспечивающих достоинство человека, закреплены в законодательстве о здравоохранении. При обращении за медицинской помощью и при ее получении пациент, согласно ст. 30 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318), имеет право, в частности, на: уважительное и внимательное отношение; обследование, лечение и содержание в условиях, соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям; облегчение боли, связанной с заболеванием и (или) медицинским вмешательством, благодаря чему, даже находясь в тяжелом состоянии, он может сохранять достоинство. "Уважительное и гуманное отношение, исключающее унижение человеческого достоинства", должно обеспечиваться всем лицам, страдающим психическими расстройствами, при оказании им психиатрической помощи (ч. 2 ст. 5 Закона РФ от 2 июля 1992 г. "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании". - ВВС РФ, 1992, N 33, ст. 1913). Действующее гражданское законодательство называет достоинство личности в числе нематериальных благ, принадлежащих человеку от рождения, неотчуждаемых и непередаваемых (ч. 1 ст. 150 ГК). В случаях совершения каких-либо действий, оскорбляющих достоинство человека, он вправе требовать по суду денежной компенсации нанесенного морального вреда (ст. 151, 1100 ГК). Если же моральный вред был причинен распространением сведений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию человека, он вправе требовать опровержения этих сведений адекватным способом - выдачей новых документов, опубликованием опровержения или ответа в соответствующих СМИ, вынесением судебного решения (ст. 152 ГК). Причем человек может добиваться признания по суду распространенных в отношении его сведений не соответствующими действительности и тогда, когда лицо, распространившее такие сведения, невозможно установить. Условия и порядок осуществления гражданином права на ответ или опровержение распространенных СМИ сведений, порочащих его честь и достоинство, весьма детально регламентированы в ст. 43-46 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации" (ВВС РСФСР, 1992, N 7, ст. 300; СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 169; N 30, ст. 2870; 1996, N 1, ст. 4). Наиболее грубые посягательства на честь и достоинство личности (доведение до самоубийства путем жестокого обращения с потерпевшим или систематического унижения его достоинства, клевета, оскорбление, заведомо ложный донос, хулиганство и др.) признаются преступлениями и влекут уголовную ответственность (ст. 110, 129, 130, 213, 306 УК). Особые меры установлены законодательством для защиты чести и достоинства лиц, осуществляющих важные публичные функции, в том числе судьи, следователя, прокурора, судебного пристава, военнослужащего, представителя власти (ст. 297, 298, 319, 336 УК). 2. Запрет подвергать человека пыткам, жестокому, бесчеловечному или унижающему его достоинство обращению и наказанию является одним из принципиальных положений международного права, закрепленным в целом ряде международных актов о правах человека: Всеобщей декларации прав человека 1948 г.; Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.; Декларации о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания 1975 г.; Принципах медицинской этики, относящихся к роли работников здравоохранения, в особенности врачей, в защите заключенных или задержанных лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания 1982 г.; Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; Своде принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, 1988 г.; Основных принципах обращения с заключенными и Стандартных минимальных правилах ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением, 1990 г. и др. (см.: Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк, ООН, 1992). В соответствии со ст. 1 Конвенции против пыток (ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 января 1987 г. - ВВС СССР, 1987, N 45, с. 747) под пыткой понимается любое действие, которым лицу умышленно причиняется сильная боль или страдание (физическое и нравственное), чтобы получить от него или от третьего лица сведения или признание, наказать за действия, которые оно или третье лицо совершило или в котором подозревается, а также запугать либо принудить к действиям. Причем в Конвенции речь идет о пытке лишь как о такой боли или таких страданиях, которые причиняются государственным и должностным лицом или иным лицом, выступающим в официальном качестве, или по их подстрекательству, с их ведома или молчаливого согласия. Это, как представляется, свидетельствует о том, что основная задача всех вышеперечисленных международных документов, как и ст. 21 Конституции, состоит в защите человека прежде всего от произвола государства, его органов и должностных лиц. Нарушение запрета на применение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения при определенных условиях влечет уголовную ответственность в соответствии со ст. 285 ("Злоупотребление должностными полномочиями"), 286 ("Превышение должностных полномочий"), 301 ("Незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей"), 302 ("Принуждение к даче показаний") УК. Согласно Конвенции, в понятие "пытка" не включаются боль и страдания, которые возникают в результате применения законных санкций, неотделимы от этих санкций или вызываются ими случайно. Таким образом, все те непременные страдания, которые связаны с задержанием подозреваемого, заключением обвиняемого под стражу или осуждением виновного, не могут быть истолкованы как применение пытки. Другое дело, что при определенных условиях даже эти меры, оставаясь внешне легальными, могут приобретать черты пытки. Именно так должно расцениваться заключение лица под стражу, произведенное в целях получения от него "признательных" показаний при отсутствии требуемых в ст. 89 УПК оснований для применения этой меры пресечения. В пытку, сочетающую в себе элементы физического и нравственного страдания, фактически превращается и содержание под стражей до суда в течение нескольких лет. Как следует из ряда решений Европейской комиссии по правам человека (1969 г.) и Европейского Суда по правам человека (1978 г.), обращение или наказание должно признаваться бесчеловечным, если оно влечет сильные моральные или физические страдания и не может быть оправданным в данной ситуации. Оно признается унижающим человеческое достоинство, если направлено на то, чтобы вызвать у жертв чувство страха, подавленности и неполноценности, оскорбить, унизить или сломить их физическое или моральное сопротивление, вне зависимости от того, совершаются соответствующие действия перед третьими лицами или в частной обстановке (Путеводитель по Европейской конвенции о защите прав человека. Страсбург, Совет Европы, 1994, с. 14-15). Как частный случай насилия, жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения Конституция и международно-правовые документы рассматривают проведение без согласия лица медицинских, научных и иных опытов. Предусматривая определенные механизмы защиты от такого рода действий, законодатель, в частности, записал в ст. 30 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, что пациент имеет право на информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство и на отказ от медицинского вмешательства. Этим же законом ограничивается (как по кругу медицинских учреждений, так и по основаниям и условиям) применение методов диагностики, лечения и лекарственных средств, не разрешенных к применению, а также биомедицинские исследования (ст. 43). С учетом особенностей статуса лиц, задержанных, заключенных под стражу, отбывающих наказание в местах лишения свободы либо административный арест, закон специально устанавливает запрет проводить в отношении этих лиц испытание новых методов диагностики, профилактики и лечения, а также лекарственных средств, проведение биомедицинских исследований (ч. 3 ст. 29). Такого же плана особая оговорка предусмотрена Законом РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами: они имеют право на предварительное согласие и отказ на любой стадии от использования в качестве объекта испытаний медицинских средств и методов, научных исследований или учебного процесса, от фото-, видео- или киносъемки (ч. 2 ст. 5). Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (ч. 8 ст. 43), а также Закон "О средствах массовой информации" в редакции от 19 июля 1995 г. (ч. 2 ст. 4) запрещают пропаганду методов профилактики, диагностики, лечения и лекарственных средств, не прошедших проверочных испытаний в установленном порядке, а также использование в теле-, видеои кинопрограммах, в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье (СЗ РФ, 1995, N 30, ст. 2870). Статья 22 1. В соответствии со ст. 1 Всеобщей декларации прав человека "все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах". Исходя из закрепленного во Декларации идеала свободной человеческой личности, пользующейся гражданской и политической свободой и свободой от страха и нужды, в Международном пакте о гражданских и политических правах, в частности, предусматривается, что: каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность (п. 1 ст. 9); никто не должен содержаться в рабстве, в подневольном состоянии, не должен понуждаться к принудительному труду (ст. 8); ни одно лицо не должно без его свободного согласия подвергаться медицинским или научным опытам (ст. 7). Конституционное право на свободу является одним из наиболее значимых социальных благ, которое не только создает условия, необходимые для всестороннего удовлетворения запросов личности, но и обеспечивает демократическое развитие общества. Как видно из системного анализа положений названных международных документов, свобода и личная неприкосновенность трактуются в них достаточно широко, охватывая сферу как биологической, так и социальной жизни. Право на свободу, в частности, включает в себя комплекс конкретных правомочий, реализуемых в сфере личной (свобода выбора места пребывания, свобода передвижения, свобода действий и т.д.), политической (свобода мысли, свобода слова и т.д.), профессиональной (свобода труда, свобода творчества и т.д.) жизни. Возможность такой широкой трактовки понятия "свобода" никоим образом не опровергается наличием в Конституции и отраслевых законодательных актах норм, специально посвященных тем или иным проявлениям свободы личности, поскольку в этом всего лишь проявляется обычная для законодательства практика включения в закон наряду с общими нормами (ч. 1 комментируемой статьи) наиболее значимых специальных норм (ст. 23, 26, 27, 29 Конституции). Одним из прав, тесно связанных с правом на свободу, является право на личную неприкосновенность, о котором также говорится в анализируемой статье. Личная неприкосновенностью предполагает недопустимость какого бы то ни было вмешательства извне в область индивидуальной жизнедеятельности личности и включает в себя физическую (телесную) неприкосновенность и неприкосновенность психическую. Обеспечение физической неприкосновенности личности предполагает создание достаточных государственных гарантий от каких-либо посягательств на ее жизнь, здоровье, половую неприкосновенность, свободу физической активности как со стороны государства в лице его органов и должностных лиц, так и со стороны отдельных граждан. Обеспечение психической неприкосновенности охватывает комплекс мер, направленных на защиту от посягательств на психическое и нравственное здоровье личности, интеллектуальную и волевую сферу сознания человека. Гарантируя свободу и личную неприкосновенность, законодатель широко использует как регулятивные, так и охранительные возможности права. Так, принятые 22 июля 1993 г. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318) устанавливают, что любое медицинское вмешательство допускается только с согласия пациента или его законных представителей (если речь идет о несовершеннолетних, не достигших 15 лет, или недееспособных гражданах). Без согласия пациента медицинская помощь может оказываться лишь в случаях, когда его состояние не позволяет ему выразить свою волю (ст. 32 Основ). При этом решение о медицинском вмешательстве вправе принимать консилиум, а при невозможности собрать таковой - непосредственно лечащий (дежурный) врач с последующим уведомлением должностных лиц лечебно-профилактического учреждения (и законных представителей); решение о принудительной госпитализации вправе принять только суд. Сходное правило закреплено и в ст. 11 Закона от 2 июля 1992 г. "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (ВВС РФ, 1992, N 33, ст. 1913), в соответствии с которой лечение без согласия лица, страдающего психическим расстройством, или без согласия его законного представителя может проводиться лишь в случаях, предусмотренных УК, или когда, как сказано в ст. 29, психическое расстройство обусловливает: опасность лица для себя или окружающих; его беспомощность или существенный вред его здоровью вследствие ухудшения состояния здоровья. Трансплантация органов или тканей человека, согласно ст. 1 Закона от 22 декабря 1992 г. "О трансплантации органов и (или) тканей человека" (ВВС РФ, 1993, N 2, ст. 62), допускается лишь при наличии согласия на то донора и только при условии, что его здоровью не будет причинен значительный вред. ФЗ от 30 мая 1995 г. "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" (СЗ РФ, 1995, N 14, ст. 1212), вводя комплекс мер, обеспечивающих профилактику и лечение этого заболевания, предусматривает, что медицинское освидетельствование граждан с целью выявления ВИЧ-инфекции проводится только добровольно, за исключением случаев обязательного освидетельствования отдельных категорий лиц (доноры; работники медицинских учреждений, учреждений общественного питания и т.п.; осужденные, отбывающие наказание в местах лишения свободы). Значительный круг норм, предписания которых гарантируют неприкосновенность личности, содержится в законодательстве, регламентирующем юрисдикционную деятельность государственных органов. Так, в ходе уголовного судопроизводства привод, задержание, арест, личный обыск и другие, принудительные по своему характеру, действия допускаются лишь при наличии перечисленных в законе оснований и в установленном им порядке (ст. 73, 75, 96, 122, 168 УПК). А проведение таких процессуальных действий, как освидетельствование и следственный эксперимент, допускается, согласно ст. 181, 183 УПК, лишь при условии, если этим не создается опасность здоровью человека. Исчерпывающе указаны в законе и случаи ограничения свободы и личной неприкосновенности в сфере административных правоотношений: при доставлении административного правонарушителя, задержании, личном досмотре (ст. 27.2, 27.3 и 27.7 КоАП). К этой же группе правовых актов, обеспечивающих неприкосновенность личности, относятся законы и иные нормативные акты, вводящие меры государственной защиты (личная охрана, переселение на другое место жительства и др.) для отдельных категорий должностных лиц и граждан (федеральные законы: от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов". - СЗ РФ, 1995, N 17, ст. 1455; от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности". - СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3349; от 27 мая 1996 г. "О государственной охране". - СЗ РФ, 1996, N 22, ст. 2594). Вторую группу правовых гарантий неприкосновенности образуют нормы, наделяющие граждан определенными правами по защите своей жизни, здоровья, половой неприкосновенности от противоправных посягательств на них. Центральное место в этой группе занимают положения УК и КоАП о необходимой обороне. В силу ст. 37 УК каждый, независимо от профессиональной или иной специальной подготовки и служебного положения, а также независимо от возможности избежать общественно опасного посягательства или обратиться за помощью к другим лицам и органам власти, имеет право на защиту своей личности и прав, прав других лиц от общественно опасного посягательства. Защита личности и ее прав от посягательства является правомерной, если в процессе ее не было допущено превышения пределов необходимой обороны. Правомерность действий, хотя и причиняющих вред правонарушителю, но совершаемых в состоянии крайней необходимости, констатируется и в ст. 2.7 КоАП. Защита неприкосновенности личности обеспечивается также с помощью норм Закона от 20 мая 1993 г. "Об оружии" (ВВС РФ, 1993, N 24, ст. 860), а также принятых на основе этого Закона нормативных актов (постановление Правительства РФ от 21 июля 1998 г. N 814 "О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации". - СЗ РФ, 1998, N 32, ст. 438), предоставляющих гражданам право приобретения и использования гражданского оружия в целях самообороны. Третью группу правовых средств, обеспечивающих право на свободу и личную неприкосновенность, составляют нормы уголовного, административного, гражданского и иного законодательства, устанавливающие ответственность за посягательство на это право и предусматривающие порядок возмещения вреда, причиненного в результате подобных посягательств. Так, на защиту жизни человека направлены, в частности, статьи 105-110 УК, на защиту его здоровья - статьи 111-125 УК, на защиту свободы - статьи 126, 127, 128 УК, на защиту половой неприкосновенности и половой свободы - статьи 131-135 УК, на защиту психической неприкосновенности - статьи 119, 120, 163, 286, 299, 301, 302 УК и др. В случае причинения гражданину физического, морального или имущественного вреда вследствие нарушения его права на свободу и личную неприкосновенность этот вред подлежит обязательному возмещению на основании ст. 16 и гл. 59 ГК. С учетом положений этого законодательного акта должны применяться и нормы Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. (ВВС СССР, 1981, N 21, ст. 741) и до сих пор ошибочно воспринимаемого правоприменительной практикой в качестве единственного нормативного акта, предусматривающего возмещение вреда, причиненного в ходе уголовно-процессуальной деятельности. Конституция и законодательство Российской Федерации, наряду с общими нормами об обеспечении свободы и неприкосновенности личности, закрепляют ряд положений, касающихся обеспечения неприкосновенности отдельных категорий лиц, чья служебная деятельность, сопряженная с повышенным профессиональным риском, немыслима вне режима независимости от каких бы то ни было внешних влияний. Речь идет, в частности, о ст. 91 Конституции, устанавливающей, что Президент РФ обладает неприкосновенностью. В силу ст. 98 (ч. 1) Конституции и ст. 19, 20 ФЗ от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в ред. от 5 июля 1999 г. и от 12 февраля 2001 г. (ВФС РФ, 1994, N 7, ст. 304; СЗ РФ, 1999, N 28, ст. 3466; СЗ РФ, 2001, N 7, ст. 614) предусматривается, что вышеназванные лица не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности, а также обысканы и досмотрены без согласия на то соответствующей палаты Федерального Собрания. Сходные положения, гарантирующие неприкосновенность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в связи с их обвинением в противоправных действиях, связанных с исполнением депутатских полномочий, содержатся в ст. 13, 14 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 29 июля 2000 г. и от 8 февраля 2001 г.). Такого же рода гарантии установлены в отношении судей судов общей юрисдикции, арбитражных судов и Конституционного Суда РФ, к которым вышеназванные принудительные меры могут быть применены лишь после получения согласия на то соответствующей квалификационной коллегии судей или Конституционного Суда (ст. 16 Закона от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации", с изм. и доп. - ВВС РФ, 1992, N 30, ст. 1792; ВФС РФ, 1995, N 19, ст. 792; ст. 15 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". - СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447), а также в отношении Председателя, заместителя Председателя, аудиторов и, отчасти, инспекторов Счетной палаты РФ (ст. 29 ФЗ от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167). Правовая обоснованность установления для членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей дополнительных гарантий неприкосновенности была подтверждена постановлениями Конституционного Суда от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1, 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 ФЗ от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 7 марта 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" (ВКС РФ, 1996, N 2, с. 12). 2. Наиболее существенные ограничения права на свободу и личную неприкосновенность человека связываются с применением ареста, заключения под стражу и задержания, в связи с чем в ч. 2 ст. 22 Конституции специально определены условия, при наличии которых эти меры правового принуждения могут быть применены. При этом, с учетом принятого в действующем законодательстве словоупотребления, под арестом могут пониматься: 1) мера пресечения, применяемая в ходе уголовного судопроизводства к обвиняемому или подозреваемому (п. 16 ст. 34 УПК). В этом смысле термин "арест" является тождественным другому используемому в ст. 22 Конституции термину - "заключение под стражу"; 2) административный арест, применяемый в качестве меры административного взыскания (ст. 32 КоАП). В УК термином "арест" обозначается также новый вид наказания, который может применяться лишь по приговору суда к лицу, признанному виновным в совершении преступления, и который должен быть введен в действие по мере создания необходимых условий, но не позднее 2001 г. (ст. 4 ФЗ от 13 июня 1996 г. "О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации"). Термином "задержание" соответственно обозначаются: 1) задержание лиц, подозреваемых в совершении преступления, осуществляемое в соответствии со ст. 122 УПК; 2) административное задержание как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ст. 240-242 КоАП). Что же касается понятия "содержание под стражей", то оно в контексте рассматриваемой конституционной нормы обозначает любые случаи продолжающегося ограничения личной свободы - при задержании, аресте, лишении свободы, применяемом в качестве меры наказания. Как специфический вид лишения свободы нередко рассматривается также принудительное помещение лица в психиатрическое лечебное учреждение для обследования или лечения. И хотя названная мера непосредственно не обозначается как лишение свободы или содержание под стражей, в такой позиции есть определенный резон, даже если отвлечься от того, что в недалеком прошлом именно помещение "неблагонадежных" граждан в психиатрические больницы использовалось в качестве средства борьбы с инакомыслием. В любом случае содержание в психиатрическом учреждении по своему принудительному характеру, по условиям изоляции лица, по иным признакам весьма близко к аресту. В связи с этим помещение лица в психиатрический стационар может иметь место только по основаниям, предусмотренным в ст. 28 и 29 Закона "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" и при условии судебного контроля за применением этой меры. В настоящее время положения комментируемой части в полном объеме действуют лишь в сфере, не связанной с уголовно-процессуальными отношениями. Это, в частности, было подчеркнуто Конституционным Судом в постановлении от 2 июля 1997 г. по делу о проверке конституционности п. "б" ч. 1 ст. 1 Закона Республики Мордовия от 20 января 1996 г. "О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью", где отмечалось, что предписание п. 6 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции о сохранении прежнего порядка применения ареста, содержания под стражей и задержания распространяется лишь на сферу уголовно-процессуальных отношений; задержание же по иным, не предусмотренным уголовно-процессуальным законом основаниям, как указал Конституционный Суд, может быть осуществлено только с соблюдением требований ст. 22 (ч. 2) Конституции, т.е. по судебному решению. Конечно, в тех случаях, когда административное задержание производится в целях установления личности административного правонарушителя или в целях составления протокола о таком правонарушении и может длиться не более трех часов (ч. 1 ст. 242 КоАП), для его применения не требуется получения специального судебного разрешения. Однако в тех случаях, когда административное задержание допускается на срок свыше 48 часов (задержание нарушителей режима государственной границы для установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения возможно до трех, а с санкции прокурора - до 10 суток; задержание лиц, совершивших мелкое хулиганство, нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, незаконную торговлю товарами, свободная реализация которых запрещена или ограничена, и некоторые другие правонарушения, - до рассмотрения дела судьей или руководителем органа внутренних дел), его продление сверх указанного в комментируемой статье срока должно осуществляться лишь по постановлению судьи. Арест как мера административного взыскания может применяться лишь в исключительных случаях по решению судьи районного (городского) суда за отдельные виды правонарушений (в частности, мелкое хулиганство) на срок до 15 суток. Причем административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 12 лет, к лицам, не достигшим 18 лет, к инвалидам I и II групп (ст. 32 КоАП). В условиях чрезвычайного положения за нарушение правил комендантского часа лицо может быть задержано до окончания комендантского часа, а при отсутствии у лица документов - на срок до трех суток по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя; по решению суда этот срок может быть продлен до десяти суток (ст. 31 ФКЗ от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" - СЗ РФ, 2001, N 23, ст. 2277). Пункт "ж" ст. 12 названного Закона также предусматривает возможность продления срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца. Что же касается порядка ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений, то, согласно п. 6 раздела второго Конституции, до приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией он остается прежним, т.е. существовавшим на момент принятия Конституции в 1993 г. Порядок применения ареста (заключения под стражу) в качестве меры пресечения в рамках уголовного судопроизводства определяется главным образом в ст. 11, 89, 90, 96, 97, 239.1 УПК. Как следует из перечисленных статей, заключение под стражу может применяться к лицам, обвиняемым или подозреваемым в совершении преступления, при наличии достаточных оснований полагать, что обвиняемый (подозреваемый): 1) скроется от дознания, предварительного следствия или суда; 2) воспрепятствует установлению истины по уголовному делу; 3) будет заниматься преступной деятельностью; 4) может воспрепятствовать исполнению приговора. Названные обстоятельства могут обусловливать применение меры пресечения в виде ареста как в совокупности, так и по отдельности. Закон (ч. 1 ст. 96 УПК) также устанавливает, что при наличии указанных оснований применение заключения под стражу возможно лишь в отношении лиц, обвиняемых или подозреваемых в совершении преступления, за которое законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет (в отношении несовершеннолетних - в случае, если они обвиняются или подозреваются в совершении преступления, за которое предусмотрено наказание до пяти лет лишения свободы). И лишь в исключительных случаях эта мера пресечения может быть применена по делам о преступлениях, за которые предусмотрено наказание в виде лишения свободы соответственно на срок до двух или пяти лет. Применение ареста возможно только после возбуждения уголовного дела по постановлению прокурора либо по санкционированному прокурором постановлению лица, производящего дознание, или следователя, либо по решению суда. Указанные решения о применении меры пресечения могут быть обжалованы заинтересованными лицами соответственно вышестоящему прокурору или прокурору, осуществляющему надзор за производством дознания и предварительного следствия, в суд, а судебные решения - в вышестоящий суд (ст. 218, 220, 2201, 2202 УПК; постановление Конституционного Суда от 2 июля 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 УПК РСФСР. - ВКС РФ, 1998, N 5). Тем самым до приведения всего уголовно-процессуального законодательства в соответствие с Конституцией создается реальная возможность осуществления каждым, кто лишен свободы вследствие ареста или содержания под стражей, предусмотренного в п. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах права на разбирательство его дела в суде, чтобы этот суд мог безотлагательно вынести постановление относительно законности его задержания и распорядиться о освобождении, если задержание незаконно. Причем Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 29 сентября 1994 г. N 6 "О выполнении судами постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 года N 3 "О практике судебной проверки законности и обоснованности ареста или продления срока содержания под стражей"" (БВС РФ, 1995, N 1, с. 3) указал, что такое право, предполагающее безотлагательную проверку законности задержания и освобождение задержанного, если задержание незаконно, должно обеспечиваться как обвиняемым, так и лицам, задержанным по подозрению в совершении преступления. Конечно, то обстоятельство, что обвиняемому и подозреваемому обеспечивается возможность обжалования в суд решения следователя или лица, производящего дознание, о применении ареста или о продлении срока содержания под стражей, вовсе не отменяет необходимости законодательного закрепления порядка, при котором решение о применении ареста или о продлении его срока могло бы приниматься только судьей. Ссылка же в этой связи на то, что пункт 6 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции допускает отсрочку принятия такого решения, вряд ли может быть признана убедительной с учетом зафиксированной в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. N 2-П и в определении от 2 апреля 2001 г. N 91-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина С.В. Посохова на нарушение его конституционных прав ст. 90 и 122 УПК РСФСР (СЗ РФ, 2001, N 24, ст. 2499) правовой позиции, согласно которой произвольное продление переходного периода, установленного для приведения законодательства в соответствие с Конституцией, искажает конституционный смысл "Заключительных и переходных положений" Конституции. Содержание обвиняемого под стражей в качестве меры пресечения при расследовании преступлений, согласно ст. 97 УПК, не может продолжаться свыше 2 месяцев. Однако ввиду особой сложности дела, а также в иных исключительных случаях этот срок может быть продлен соответствующим прокурором в пределах его компетенции, определенной этой же статьей УПК: районным прокурором - до 3 месяцев, прокурором субъекта Федерации - до 6 месяцев, заместителем Генерального прокурора РФ - до 1 года, Генеральным прокурором РФ - до 18 месяцев. Причем содержание под стражей свыше 6 месяцев допускается лишь в исключительных случаях и только по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях (в соответствии с ФЗ от 9 марта 2001 г. в ч. 2 ст. 97 УПК внесено изменение, согласно которому с 1 января 2002 г. содержание под стражей свыше 6 месяцев будет возможно только в отношении лиц, обвиняемых в совершении особо тяжкого преступления. - СЗ РФ, 2001, N 11, ст. 1002). Полуторагодичный срок является предельным сроком содержания под стражей в период проведения расследования, продление которого не допускается и по истечении которого обвиняемый подлежит освобождению из-под стражи. В то же время, в случае если до истечения предельного срока содержания под стражей оказывается невозможным ознакомление обвиняемого и его защитника с материалами дела после окончания расследования или если необходимо удовлетворение ходатайства обвиняемого или его защитника о дополнении предварительного следствия, срок содержания обвиняемого под стражей может быть продлен, но не более чем на шесть месяцев (ч. 4-6 ст. 97 УПК). Решение о таком продлении срока может принять судья суда субъекта Федерации по ходатайству прокурора субъекта Федерации, приравненного к нему военного прокурора или Генерального прокурора РФ. В случае возвращения судом уголовного дела для дополнительного расследования срок содержания обвиняемого под стражей может быть продлен прокурором, осуществляющим надзор за следствием, в пределах одного месяца с момента поступления к нему дела независимо от срока, в течение которого обвиняемый до этого содержался под стражей. До недавнего времени уголовно-процессуальное законодательство не предусматривало какого-либо ограничения срока содержания под стражей лиц, уголовные дела в отношении которых направлены в суд с обвинительным заключением. Однако в соответствии с ФЗ от 9 марта 2001 г. (СЗ РФ, N 11, ст. 1002), дополнившим УПК ст. 239.1, вступившей в силу с 13 июня 2001 г., срок содержания под стражей лица, дело которого находится в производстве суда, не может превышать шести месяцев со дня поступления дела в суд или с момента заключения подсудимого под стражу по решению суда. При наличии данных, свидетельствующих о том, что освобождение подсудимого из-под стражи существенно затруднит всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела, суд вправе продлить срок содержания под стражей до вынесения судебного решения, но не более чем на три месяца. Установленные в ст. 2391 УПК ограничения срока содержания под стражей подсудимых не распространяются на лиц, обвиняемых в совершении тяжких и особо тяжких преступлений, что, впрочем, не должно восприниматься как санкционирование законодателем безграничного во времени лишения свободы, поскольку это противоречило бы нормам международного права, гарантирующим право каждого арестованного быть судимым без неоправданной задержки и исключающим возможность произвольного содержания под стражей (п. "с" ст. 14 и п. 1 ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах), а также внутреннему законодательству, запрещающему поступать с человеком как с преступником до постановления в отношении него обвинительного приговора (ч. 1 ст. 49 Конституции). В соответствии со ст. 122 УПК задержание лица, подозреваемого в совершении преступления, возможно при наличии одного из следующих оснований: 1) когда лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его совершения; 2) когда очевидцы прямо укажут на данное лицо как на совершившее преступление; 3) когда на подозреваемом, на его одежде либо при нем или в его жилище обнаружены явные следы преступления; 4) при наличии иных данных, дающих основания подозревать лицо в совершении преступления, если оно покушалось на побег, или не имеет постоянного места жительства, или его личность не установлена. Задержание может быть осуществлено лишь по возбужденному уголовному делу при наличии подозрения в совершении лицом преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы. Срок задержания лица, подозреваемого в совершении преступления, не может превышать трех суток с момента его фактического задержания. При этом следует иметь в виду, что этот срок состоит из двух частей: в течение первых 24 часов с момента задержания лицо или орган, произведший задержание, должен уведомить об этом прокурора, а в течение последующих 48 часов с момента получения извещения прокурор должен принять решение либо о даче санкции на заключение задержанного под стражу, либо о его освобождении. Получение прокурором извещения о задержании немедленно после его проведения сокращает время содержания лица под стражей, так как закон не допускает возможности продления 48-часового срока, отведенного прокурору на принятие решения. Гарантируемое ст. 22 Конституции каждому право на свободу и личную неприкосновенность, как отмечалось в постановлении Конституционного Суда от 13 июня 1996 г. по делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 97 УПК (ВКС РФ, 1996, N 4), включает, в частности, право не подвергаться ограничениям, которые связаны с применением задержания, ареста, заключения под стражу или лишением свободы во всех иных формах, без предусмотренных законом оснований и вне установленной процедуры, без санкции суда или компетентных должностных лиц, а также сверх установленных или контролируемых сроков. Иное означало бы произвольное ограничение свободы и нарушало бы как требования комментируемой статьи, так и предписания п. 1 ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах. Исходя из этих позиций, Конституционным Судом в названном постановлении была признана не соответствующей Конституции ч. 5 ст. 97 УПК, допускавшая возможность содержания обвиняемого под стражей в период его ознакомления с материалами дела без вынесения об этом специального решения, без ограничения содержания под стражей какими-либо временными рамками и без обязательного промежуточного контроля необходимости сохранения этой меры пресечения. Конституционный Суд также признал нарушающим статью 22 Конституции п. "б" ч. 1 ст. 1 Закона Республики Мордовия от 20 января 1996 г. "О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью", допускавший задержание, якобы в административном порядке, на срок до 30 суток членов организованных преступных групп (постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. N 11-П. - ВКС РФ, 1997, N 5). Конституционный Суд в своем постановлении подчеркнул, что лишение свободы лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении, может предусматриваться только федеральным уголовным или уголовно-процессуальным законом. Лишь федеральный законодатель может установить как основания, так и порядок применения этой меры, в связи с чем любые иные, помимо закона, акты, предусматривающие возможность задержания или иного лишения свободы не должны применяться как противоречащие Конституции. Порядок и условия содержания под стражей определяются ФЗ от 15 июля 1995 г. "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2759), исходя из принципов законности, равенства прав граждан перед законом, гуманизма, уважения человеческого достоинства. Согласно этому закону, содержание под стражей может осуществляться лишь на основаниях и в целях, установленных УПК, и не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими целью причинение физических или нравственных страданий обвиняемым и подозреваемым. В силу ч. 1 ст. 49 Конституции содержащиеся под стражей обвиняемые и подозреваемые считаются невиновными, пока их виновность не будет доказана и установлена вступившим в законную силу приговором суда, и поэтому они пользуются правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан РФ, хотя и с ограничениями, предусмотренными федеральными, прежде всего вышеназванным, законами. Эти ограничения не могут быть произвольными и должны вводиться лишь в той мере, в какой они обусловливаются требованиями изоляции от общества. Статья 23 1. Сфера личной жизни человека и те отношения, которые складываются в ней между людьми, лишь в незначительной степени регулируются нормами права (см., например, Семейный кодекс РФ). В большей же мере поведение людей в этой сфере определяется особенностями их психологии и существующими в обществе нравственными нормами. Это обусловлено не только трудностями формализации в нормах права межличностных отношений, строящихся на чувствах дружбы, любви, уважения, презрения и др., но и тем, что по самой своей природе человек, помимо публично значимой деятельности (государственная служба, участие в политической жизни и т.п.), существует как индивид, нуждающийся в определенной независимости от общества, государства, других людей. Одной из гарантий такой независимости как раз и является право на неприкосновенность частной жизни, на личную и семейную тайну. Неприкосновенность частной жизни означает, что человек вправе строить свою жизнь в семье, в неформальном общении с друзьями и другими лицами таким образом, как он сам того желает. Он не может быть понужден к вступлению в брак или к его расторжению, к рождению ребенка, к общению с теми или иными людьми. Действующие правовые акты не содержат существовавшие ранее ограничения возможностей контактов с гражданами иностранных государств, запретов на производство абортов или на сексуальные отношения между лицами одного пола. И в то же время законом устанавливается ответственность за насильственные действия сексуального характера (ст. 132 УК), понуждение к действиям сексуального характера (ст. 133 УК), действия сексуального характера с лицом, не достигшим 14-летнего возраста (ст. 134 УК), за разглашение тайны усыновления (удочерения) (ст. 155 УК) и за некоторые другие антиобщественные проявления в сфере межличностных отношений. Конституция гарантирует право на неприкосновенность частной жизни каждому, независимо от его гражданства, пола, возраста, иных свойств личности. В то же время это право может подвергаться определенным ограничениям в отношении: 1) несовершеннолетних и лиц с психическими отклонениями (ст. 13, 14, 59, 60 СК; ст. 37, 39 Закона от 2 июля 1992 г. "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании". - ВВС РФ, 1992, N 33, ст. 1913); 2) лиц, страдающих тяжкими инфекционными заболеваниями (ВИЧ-инфекция, сифилис, туберкулез и т.д.); 3) лиц, проходящих срочную воинскую службу; 4) лиц, содержащихся под стражей, отбывающих наказание в виде ограничения свободы, ареста, лишения свободы или находящихся после освобождения из исправительного учреждения под административным надзором (ст. 15, 16, 18 Закона от 15 июля 1995 г. "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений"; гл. 2, 8, 10, разд. IV УИК; п. "д" ч. 2 ст. 12 Положения об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденного указом ПВС СССР от 26 июля 1966 г., с изм. от 12 июня 1970 г., 5 марта 1981 г., 22 сентября 1983 г. - ВВС СССР, 1966, N 30, ст. 597; 1970, N 24, ст. 206; 1981, N 10, ст. 232; 1983, N 39, ст. 584). В отношении этих лиц могут быть установлены специальные правила, касающиеся использования ими своего свободного времени, свиданий с родственниками и другими лицами, переписки, ношения определенного вида одежды и т.д. Некоторые ограничения в реализации права на свободу частной жизни могут быть обусловлены также необходимостью соблюдения определенных режимных правил, касающихся пребывания в стране иностранных граждан, проживания в общежитиях, жизни в условиях чрезвычайного положения. Положения Конституции о недопустимости проникновения и вмешательства в частную жизнь находят свое развитие в гарантировании ею сохранности личной и семейной тайны. Понятия личной и семейной тайны тесно связаны между собой и во многом совпадают. Различия же между ними усматриваются в одном: если личная тайна непосредственно касается интересов лишь конкретного индивидуума, то семейная тайна затрагивает интересы нескольких лиц, находящихся друг с другом в отношениях, регулируемых СК. Предметом личной и семейной тайны могут быть сведения: 1) о фактах биографии лица; 2) о состоянии его здоровья; 3) об имущественном положении; 4) о роде занятий и совершенных поступках; 5) о взглядах, оценках, убеждениях; 6) об отношениях в семье или об отношениях человека с другими людьми. Сведения о совершенных лицом правонарушениях или иная касающаяся его информация, имеющая значение для решения вопроса об ответственности, не подлежат охране как личная или семейная тайна. Однако при этом ни сам обладатель тайны, ни другие указанные в ст. 51 Конституции и в федеральных законах (см. комм. к ст. 51) лица не могут быть понуждаемы к ее раскрытию, а необходимые для правосудия сведения должны получаться путем использования имеющихся в распоряжении правоохранительных и правоприменительных органов законных оперативно-розыскных и процессуальных возможностей. Неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна гарантируются рядом норм Конституции и отраслевого законодательства. В первую очередь это конституционные положения о тайне переписки и иных сообщений (ч. 2 ст. 23), о недопустимости сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24), о неприкосновенности жилища (ч. 1 ст. 25), о судебной защите прав и свобод (ст. 46), которые способствуют созданию такого правового режима, при котором нарушение неприкосновенности частной жизни оказывается затруднительным или невыгодным. Значительная же часть гарантий рассматриваемых конституционных прав содержится в отраслевом законодательстве. В нем, во-первых, устанавливаются конкретные основания, условия и порядок получения сведений, касающихся личной и семейной тайны, чем создаются препятствия для произвольного вмешательства в частную жизнь, прежде всего со стороны государственных органов. Так, органы милиции, ФСБ, иные правоохранительные структуры вправе тем или иным образом проникать в частную жизнь граждан лишь в связи с расследованием совершенных ими (или в отношении их) преступлений либо при наличии данных о совершающемся преступлении, о несчастном случае, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности (п. 3 ч. 1 ст. 68 УПК; ст. 11 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О милиции"; ст. 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции"; ст. 13 ФЗ от 3 апреля 1995 г. "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации"). Во-вторых, федеральное законодательство устанавливает запрет для лиц, которым конфиденциально были доверены сведения, касающиеся частной жизни, затрагивающие личную и семейную тайну, или которые в силу служебного положения или иного положения получили доступ к таким сведениям, предавать эти сведения огласке. В частности, согласно ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318), не допускается разглашение составляющей врачебную тайну информации о факте обращения за медицинской помощью, состоянии здоровья гражданина, диагнозе его заболевания и иных сведений, полученных при его обследовании и лечении. Требование о необходимости хранить в тайне сведения, которые стали известны нотариусу в связи с осуществлением им его профессиональной деятельности, содержится в ст. 16 Основ законодательства РФ "О нотариате" от 11 февраля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 10, ст. 537). Сходные положения, предусматривающие необходимость хранения чужой тайны, ставшей известной лицу в связи с выполнением профессиональных обязанностей, содержатся также в ст. 9 Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", ст. 16 Положения об адвокатуре РСФСР, утв. Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г. (ВВС РСФСР, 1980, N 48, ст. 1596), в ст. 15 и др. СК, ст. 5, 72, 139 УПК и в ряде других законов. Правда, нужно заметить, что некоторые из вышеназванных законов все же допускают в исключительных случаях возможность предоставления другим лицам полученной в результате профессиональной деятельности информации о частной жизни граждан, если это необходимо, в частности в связи с проводимым расследованием или судебным разбирательством (ч. 4 ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан). Такого рода исключения, однако, могут иметь место лишь тогда, когда они прямо предусмотрены в законе. Если же закон не устанавливает каких-либо изъятий из правила о неразглашении доверительной информации, ее передача кому бы то ни было недопустима. Лицо, разгласившее эту информацию, может быть подвергнуто как дисциплинарной, так и уголовной ответственности (ст. 137, 155 УК). С правом на неприкосновенность частной жизни тесно связано другое право человека - на защиту своей чести и доброго имени, т.е. таких элементов характеристики личности, которые, определяя право человека на почет, уважение, признание, являются основой его положения в обществе. Из того обстоятельства, что оба вышеназванных права указаны в одной статье Конституции, не следует делать вывод, будто бы Конституция гарантирует защиту чести и доброго имени человека лишь в связи с тайной его частной жизни. Защита чести и доброго имени предполагает недопущение: 1) распространения помимо воли человека сведений, касающихся его личной и семейной жизни, если эти сведения способны подорвать его репутацию в обществе; 2) тенденциозного освещения тех или иных черт личности, создающего о ней одностороннее представление; 3) сообщения о человеке, его личной, семейной жизни, профессиональной, политической жизни сведений, не отвечающих действительности (следует заметить, что причинять вред доброму имени могут и такие ложные сведения, которые приписывают человеку несуществующие достоинства); 4) совершения в отношении человека неуважительных, оскорбляющих его действий; 5) присвоения другими дел и заслуг человека и т.д. Нарушение этих требований может влечь как применение предусмотренных гражданским законодательством способов защиты гражданских прав вплоть до компенсации морального вреда (ч. 1 ст. 12, ч. 2 ст. 1099 ГК), так и уголовную, административную или иную ответственность (ст. 129, 130, 306 УК; ст. 403 КоАП; ст. 51, 59 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации". - ВВС РФ, 1992, N 7, ст. 300). 2. Предусмотренное в ч. 2 комментируемой статьи право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, являясь важной гарантией права на неприкосновенность частной жизни человека, его личную и семейную тайну, не может быть, однако, сведено только к ней. Требование об обеспечении тайны сообщений выходит за рамки сугубо частной жизни и в значительной мере распространяется на сферу служебных и иных общественных отношений. Такой вывод подтверждается, в частности, содержанием ст. 15 ФЗ от 17 июля 1999 г. "О почтовой связи", гарантирующей тайну переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений, входящих в сферу деятельности операторов почтовой связи, и допускающей выдачу информации об адресных данных пользователей услуг почтовой связи, о почтовых отправлениях, почтовых переводах денежных средств, телеграфных и иных сообщениях, входящих в сферу деятельности операторов почтовой связи, а также самих этих почтовых отправлений, переводимых денежных средств, телеграфных и иных сообщений только отправителям (адресатам) или их представителям. Осмотр и вскрытие почтовых отправлений, осмотр их вложений, а также иные ограничения тайны связи допускаются только на основании судебного решения (СЗ РФ, 1999, N 29, ст. 3697). Должностные и иные лица, работники организаций почтовой связи, допустившие нарушения указанных положений, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В других законодательных актах предусматриваются более широкие возможности ограничения права на тайну сообщений в отношении лиц, чья жизнь или деятельность связана с определенными режимными условиями (военнослужащие срочной службы; лица, задержанные, арестованные, отбывающие наказание в местах лишения свободы и т.п.). УИК (ст. 82, 90-92), а также Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденные приказом МВД России N 330 от 30 мая 1997 г. (БНА, 1997, N 14), Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденные приказом Минюста России N 148 от 12 мая 2000 г. (БНА, 2000, N 24), Правила внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, утвержденные приказом МВД России N 41 от 26 января 1996 г. (Российские вести, 1996, N 68, N 73), Правила внутреннего распорядка специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке (утв. приказом МВД России от 6 июня 2000 г. N 605дсп. - БНА, 2000, N 32), в частности, предусматривают возможность ограничения переписки между лицами, отбывающими наказание в местах лишения свободы и не являющимися родственниками, а также проверку администрацией ИТУ содержания корреспонденции, поступающей в адрес заключенного или арестованного или отправляемой им (кроме писем, адресованных в органы прокуратуры и иные правоохранительные органы). Положения Конституции, согласно которым возможность ограничения права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения, в настоящее время получили закрепление и в федеральном законодательстве. В ФЗ "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" прямо сказано лишь о том, что осуществление контрразведывательной деятельности, затрагивающей тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений граждан, допускается только на основании судебного решения в порядке, предусмотренном российским законодательством. Что же касается иных видов деятельности этого органа (борьба с преступностью, разведывательная деятельность), то их регулирование осуществляется на основе бланкетных предписаний, адресующих правоприменителя к нормам ФЗ от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности" (в ред. от 18 июля 1997 г., 5 января 1999 г. и 20 марта 2001 г.). Этот закон не только предусматривает, что оперативно-розыскные мероприятия, ограничивающие закрепленные в ст. 23 Конституции права граждан, допускаются лишь на основании судебного решения, но и устанавливает условия, когда такое судебное решение может быть принято. Эти условия связаны с наличием информации: 1) о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно; 2) о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, по которому производство предварительного следствия обязательно; 3) о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации (ч. 2 ст. 8 Закона). При этом прослушивание телефонных и иных переговоров допускается только в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении тяжких или особо тяжких преступлений, а также лиц, которые могут располагать сведениями об указанных преступлениях. При наличии этих условий в случаях, не терпящих отлагательства и создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности, проведение указанных оперативно-розыскных мероприятий допускается на основании мотивированного постановления одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность (милиция, ФСБ, налоговая полиция и др.), с обязательным последующим уведомлением судьи в течение 24 часов (48 часов - при наличии угрозы жизни, здоровью, собственности отдельных лиц с их письменного согласия). Если в течение 48 часов по получении такого уведомления судья не примет решения о проведении соответствующего оперативно-розыскного мероприятия, его проведение должно быть прекращено. ФЗ от 20 марта 2001 г. (СЗ РФ, 2001, N 13, ст. 1140) УПК РСФСР дополнен ст. 1741, предусматривающей возможность производства по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях такого следственного действия, как контроль и запись телефонных и иных переговоров подозреваемого, обвиняемого и других лиц, которые могут располагать сведениями о преступлении либо иными сведениями, имеющими значение для уголовного дела. Эти действия могут проводиться либо по письменному заявлению потерпевшего, свидетеля, гражданского истца, их близких родственников или (в исключительных случаях) иных лиц при наличии реальной угрозы применения в отношении них насилия или иных преступных действий в целях изменениями ими показаний, либо по судебному решению, вынесенному на основании соответствующего ходатайства следователя. Осуществление контроля и записи телефонных и иных переговоров в порядке ст. 1741 УПК может быть установлено на срок не более чем шесть месяцев. Фонограмма записи переговоров приобщается к уголовному делу и хранится в условиях, исключающих возможность ее прослушивания и тиражирования посторонними лицами. В случае же, если в отношении лица, чьи переговоры прослушивались, уголовное дело не было возбуждено, фонограммы и другие материалы прослушивания уничтожаются в течение шести месяцев с момента прекращения прослушивания, о чем должен быть составлен соответствующий протокол. Действующее процессуальное законодательство (за исключением ст. 1741 УПК) не устанавливает специальных процедур реализации положений ч. 2 ст. 23 Конституции и соответствующих норм федерального законодательства о возможности ограничения права на тайну сообщений только на основании судебного решения. Однако Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 24 декабря 1993 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением ст. 23 и 25 Конституции Российской Федерации" (БВС РФ, 1994, N 3, с. 12) рекомендовал всем судам принимать к своему производству материалы органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, об ограничении права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений и рассматривать эти материалы незамедлительно. В постановлении же от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции при осуществлении правосудия" Пленум Верховного Суда РФ обратил внимание судов на то, что результаты оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением конституционного права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, могут быть использованы в качестве доказательств по делам, лишь когда они получены по разрешению суда на проведение таких мероприятий и проверены следственными органами в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством (БВС РФ, 1996, N 1, с. 4). Статья 24 1. Конституционное положение о недопустимости сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица является одной из гарантий закрепленного в ст. 23 Конституции права на неприкосновенность частной жизни. Оно призвано защитить частную жизнь, личную и семейную тайну от какого бы то ни было проникновения в нее со стороны как государственных органов, органов местного самоуправления, так и негосударственных предприятий, учреждений, организаций, а также отдельных граждан. Особое значение запрет собирать, хранить, использовать и распространять информацию о частной жизни лица приобретает в связи с созданием информационных систем на основе использования средств вычислительной техники и связи, позволяющих накапливать и определенным образом обрабатывать значительные массивы информации. Основные положения работы с информацией о частной жизни получили закрепление в ФЗ от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации" (СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 69). Согласно этому закону, информация о гражданах (персональные данные), т.е. сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность, относится к категории конфиденциальной (ст. 2, ч. 5 ст. 10, ч. 1 ст. 11). Перечни персональных данных, включаемых в состав федеральных информационных ресурсов, информационных ресурсов совместного ведения, информационных ресурсов субъектов Федерации, информационных ресурсов органов местного самоуправления, а также получаемых и собираемых негосударственными организациями, должны быть закреплены на уровне федерального закона (ч. 1 ст. 11). В настоящее время такой закон еще не принят. Сбор персональных данных может осуществляться как путем истребования их у лица, которого они касаются, так и путем получения их из иных источников или посредством проведения соответствующими органами и должностными лицами собственных поисковых мероприятий. Так, законодатель в определенных случаях (при поступлении на работу, оформлении водительских прав, уплате налогов и т.д.) обязывает граждан представлять компетентным органам информацию о своих анкетных данных, состоянии здоровья, полученных доходах, а также иные сведения, могущие иметь значение для обеспечения безопасности государства и населения, защиты финансовых интересов государства, охраны прав граждан. Собирание конфиденциальной информации самими органами предусматривается, в частности, УПК, Законом РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О милиции" (ВВС РФ, 1991, N 16, ст. 503), Законом РФ от 20 мая 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции" (ВВС РФ, 1993, N 29, ст. 1114), ФЗ от 3 апреля 1995 г. "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 15, ст. 1269), ФЗ от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности" (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3349). К примеру, УПК устанавливает, что при производстве дознания, предварительного следствия и разбирательстве уголовных дел в суде подлежат доказыванию обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности обвиняемого, указанные в ст. 61 и 63 УК, а также иные обстоятельства, характеризующие личность обвиняемого (п. 3 ч. 1 ст. 68). При производстве по делам несовершеннолетних особое внимание должно обращаться на выяснение условий жизни и воспитания несовершеннолетнего (п. 2 ч. 1 ст. 392). В соответствии с Законом "Об оперативно-розыскной деятельности" собирание сведений о личности может осуществляться путем опроса граждан, наведения справок, исследования предметов и документов, наблюдения и т.д. Проведение всех этих мероприятий возможно лишь при наличии предусмотренных Законом оснований (ст. 7) и условий (ст. 8) и не должно выходить за пределы конкретных потребностей. Хранение информации о частной жизни должно осуществляться таким образом, чтобы при этом исключалась возможность ее утраты или несанкционированного использования. Особый характер этой информации требует, чтобы после решения задач, в связи с которыми она собиралась, эта информация была уничтожена и не могла быть использована в других целях вопреки интересам соответствующего лица. Частью 6 ст. 5 Закона "Об оперативно-розыскной деятельности", в частности, предусматривается, что полученные в результате оперативно-розыскных мероприятий материалы в отношении лиц, виновность которых в совершении преступления не доказана в установленном порядке, хранятся один год, а затем уничтожаются, если служебные интересы или правосудие не требуют иного. Согласно же ч. 7 той же статьи, фонограммы и другие материалы, полученные в результате прослушивания телефонных и иных переговоров лиц, в отношении которых не было возбуждено уголовное дело, уничтожаются в течение шести месяцев с момента прекращения прослушивания, о чем должен быть составлен специальный протокол. Использование персональных данных органами и лицами, получившими их на законных основаниях, должно осуществляться в соответствии с теми задачами, ради решения которых они собирались, хотя в принципе нельзя исключить того, что в каких-то случаях информация может быть использована и в целях, которые первоначально не определялись. Это может иметь место, в частности, если в процессе сбора персональных данных, необходимых для принятия решения о допуске к государственной тайне (п. 1 ч. 2, ст. 7 Закона "Об оперативно-розыскной деятельности"), получены сведения о совершенном преступлении. Как указывается в ч. 2 ст. 11 Закона "Об информации, информатизации и защите информации", персональные данные не могут быть использованы в целях причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализации прав и свобод граждан России. Ограничение прав граждан на основе использования информации об их социальном происхождении, о расовой, национальной, языковой, религиозной и партийной принадлежности запрещено и карается в соответствии с законодательством. Использование информации о частной жизни лица в корыстных или иных незаконных целях должно влечь для виновного дисциплинарную, материальную или даже (при причинении существенного вреда правам и законным интересам граждан) уголовную ответственность. Распространение информации о частной жизни лица, т.е. ее передача помимо воли этого лица другим субъектам, допускается лишь в строго определенных законом случаях. Причем нужно отметить, что именно в части регулирования порядка распространения информации действующее законодательство носит наиболее детализированный характер. Оно во многих случаях определяет и те органы, которым может передаваться конфиденциальная информация, и порядок передачи этой информации. Закон "Об информации, информатизации и защите информации", в частности, устанавливает, что осуществлять деятельность, связанную с обработкой и предоставлением пользователям персональных данных, наряду с государственными органами вправе лишь такие негосударственные организации и частные лица, которые в порядке, установленном российским законодательством, получили специальную лицензию. Наиболее детально действующее законодательство регламентирует порядок использования и распространения информации, собираемой в связи с выявлением, раскрытием и расследованием преступлений, что вполне объяснимо, если учесть ее характер и предназначение. Так, в соответствии с ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается "разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами" (ч. 8 ст. 5). Согласно ч. 6 ст. 5 Закона "О милиции", милиция не вправе разглашать сведения, относящиеся к личной жизни гражданина, порочащие его честь и достоинство или могущие повредить его законным интересам, если исполнение обязанностей или правосудие не требует иного. Хотя эта норма в какой-то мере и сдерживает противозаконное распространение информации о частной жизни, однако вряд ли ее можно признать достаточной с точки зрения защиты интересов личности. Учитывая многообразие функций милиции, понятие "исполнение обязанностей" может толковаться весьма произвольно и не способно играть роль реальной гарантии интересов личности. Положения, обеспечивающие конфиденциальность информации, закрепляются также в ряде других федеральных законов. Так, согласно ст. 41 Закона от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации" "редакция не вправе разглашать в распространяемых сообщениях сведения, предоставляемые гражданином с условием сохранения их в тайне". А согласно ч. 5 ст. 6 ФЗ "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации", сведения о частной жизни, затрагивающие честь и достоинство гражданина или способные повредить его законным интересам, не могут сообщаться кому бы то ни было без добровольного согласия гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. В соответствии же с ч. 1 п. 6 ст. 30 и ч. 2 ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318) пациент имеет право на сохранение в тайне информации о факте обращения за медицинской помощью, о состоянии здоровья, диагнозе и об иных сведениях, полученных при его обследовании и лечении, а органы и лица, которым эти сведения стали известны при обучении, исполнении профессиональных, служебных и иных обязанностей, обязаны не допускать их разглашения. Предоставление сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина или его законного представителя допускается: 1) в целях обследования и лечения гражданина, не способного из-за своего состояния выразить свою волю; 2) при угрозе распространения инфекционных заболеваний, массовых отравлений и поражений; 3) по запросу органов дознания и следствия, прокурора и суда в связи с проведением расследования или судебным разбирательством; 4) в случае оказания помощи несовершеннолетнему в возрасте до 15 лет для информирования его родителей или законных представителей; 5) при наличии оснований, позволяющих полагать, что вред здоровью гражданина причинен в результате противоправных действий. Лица, которым в установленном законом порядке переданы сведения, составляющие врачебную или иную профессиональную тайну, наравне с самими работниками соответствующей профессии, с учетом причиненного гражданину ущерба несут за разглашение врачебной тайны дисциплинарную, административную или уголовную ответственность в соответствии с российским законодательством, республик в составе Российской Федерации. В соответствии со ст. 21 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" указанные лица могут отказаться от дачи показаний по уголовному или гражданскому делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с осуществлением своих полномочий (СЗ РФ, 1999, N 28, ст. 3466). Оценивая предыдущую редакции статьи, закрепляющей свидетельский иммунитет членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (в ред. Закона от 8 мая 1994 г. она была под номером 19), Конституционный Суд признал ее конституционной в той части, в какой она обеспечивала конфиденциальность информации о частной жизни гражданина, полученной названными лицами в связи с исполнением ими своих обязанностей (постановление Конституционного Суда от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 ФЗ от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". - ВКС РФ, 1996, N 2, с. 12). В целях недопущения избыточного распространения сведений, полученных о частной жизни граждан в ходе предварительного расследования или судебного рассмотрения уголовных и гражданских дел, процессуальное законодательство предусматривает недопустимость разглашения данных предварительного следствия (ст. 139 УПК), а также допускает возможность рассмотрения по решению суда уголовных и гражданских дел в закрытых судебных заседаниях (ч. 2 ст. 18 УПК; ч. 2, 3 ст. 9 ГПК). 2. На основе положений ч. 2 комментируемой статьи Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 г. о дополнительных гарантиях права граждан на информацию (в ред. указов от 17 января 1997 г. и от 1 сентября 2000 г.) было установлено что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц должна осуществляться на принципе доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей их личные интересы (САПП РФ, 1994, N 2, cт. 74). Впоследствии право граждан на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, было закреплено и в ряде федеральных законов. Так, согласно Закону "Об информации, информатизации и защите информации", гражданам и организациям было предоставлено право на доступ к документированной информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности; они имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию. При этом на владельца документированной информации о гражданах возложена обязанность предоставлять информацию бесплатно по требованию тех лиц, которых она касается (ст. 14). В качестве гарантии интересов лиц, виновность которых в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке и которые располагают фактами проведения в отношении их оперативно-розыскных мероприятий, Законом "Об оперативно-розыскной деятельности" предусмотрено их право истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сведения о полученной о них информации. Это право может быть ограничено только в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны (так, при ознакомлении с оперативными данными не подлежат оглашению сведения о конфиденциальных источниках информации). Особый порядок ознакомления с собранными в отношении лица материалами закреплен в уголовно-процессуальном законодательстве. В соответствии со ст. 46 и 51 УПК обвиняемый и его защитник в ходе предварительного расследования могут знакомиться с протоколами следственных действий, проводимых с участием обвиняемого, а также с материалами, направляемыми в суд в подтверждение законности и обоснованности применения ареста или продления срока содержания под стражей. По окончании предварительного следствия, в соответствии со ст. 200-203 УПК, правом ознакомления со всеми материалами дела обладают потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик и их представители, а также обвиняемый и его защитник. Определением Конституционного Суда от 15 декабря 2000 г. по запросу Останкинского межмуниципального (районного) суда г. Москвы о проверке конституционности ч. 2 ст. 53 и п. 1 ч. 2 ст. 120 УПК было признано, что это право должно обеспечиваться указанным лицам и при окончании дознания, а положения ст. 53 и 120 УПК, исключающие возможность ознакомления потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика и их представителей с материалами дела, оконченного в форме дознания, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. Содержащаяся в ч. 2 анализируемой статьи оговорка о том, что возможность ознакомления с документами и материалами, затрагивающими права и свободы личности, должна обеспечиваться каждому, если иное не предусмотрено законом, не означает, что законодатель волен устанавливать любые исключения из гарантируемого данной статьей права. Рассмотрев 18 февраля 2000 г. дело о проверке конституционности п. 2 ст. 5 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе, как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством, Конституционный Суд указал, что основания для каких бы то ни было ограничений в рассматриваемой статье, как и в ст. 23 и 29 Конституции, могут устанавливаться законом только в качестве исключения из общего дозволения и должны быть связаны именно с содержанием информации, поскольку иначе они не были бы адекватны конституционно признаваемым целям. Поэтому, по мнению Конституционного Суда, установление ограничений права гражданина на получение собираемой органами прокуратуры информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы, может предопределяться действием других федеральных законов, в том числе ГК, УПК, ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", обеспечивающих охрану государственной тайны, сведений о частной жизни, а также конфиденциальных сведений, связанных со служебной, коммерческой, профессиональной и изобретательской деятельностью. Вся иная информация, в том числе полученная при осуществлении органами прокуратуры надзора за исполнением законов, которая, исходя из Конституции и федеральных законов, не может быть отнесена к сведениям ограниченного доступа, в силу непосредственного действия ч. 2 комментируемой статьи должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специального правового статуса такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты. Исходя из этого, Конституционным Судом п. 2 ст. 5 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" был признан не соответствующим ч. 2 рассматриваемой статьи, постольку поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа (ВКС РФ, 2000, N 3). Статья 25 Неприкосновенность жилища представляет собой одну из основных гарантий предусмотренного в ч. 1 ст. 23 Конституции права на неприкосновенность частной жизни. Как представляется, именно в таком контексте оно может быть истолковано, исходя из положений п. 1 ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах, указывающих на необходимость обеспечения неприкосновенности жилища в наряду с обеспечением невмешательства в личную и семейную жизнь человека, с охраной тайны корреспонденции, защитой его чести и репутации. С учетом этих положений должно определяться и понятие жилище, имея в виду его содержание применительно к означенному кругу правоотношений. В этой связи нельзя не заметить, что термин "жилище" в ст. 25 и 40 Конституции используется для обозначения хотя и совпадающих в значительной своей части, но все же не тождественных понятий. В законодательстве дефиниция понятия "жилище" отсутствует, при том что в отдельных законодательных актах раскрываются такие понятия как "жилое помещение", "жилищный фонд", "место жительства". О жилище же как объекте незаконного вторжения, пожалуй, наиболее полно было сказано в постановлении Пленума Верховного Суда СССР N 11 от 5 сентября 1986 г. "О судебной практике по делам о преступлениях против личной собственности", с изм. от 30 ноября 1990 г. (БВС СССР, 1986, N 6; ВВС СССР, 1991, N 2), которое, несмотря на происшедшие после его принятия изменения в законодательстве о преступлениях против собственности, не утратило своего значения. Как указывалось в этом постановлении, под жилищем следует понимать помещение, предназначенное для постоянного или временного проживания или пребывания людей (индивидуальный дом, квартира, комната в гостинице или в общежитии, дача, садовый домик, туристская палатка и т.п.), а также те его составные части, которые используются для отдыха, хранения имущества либо удовлетворения иных потребностей человека (балкон, веранда, кладовая и т.п.). Режим того или иного помещения как жилища не меняется оттого, что оно одновременно используется его собственником или нанимателем в качестве рабочего кабинета (офиса) или производственного помещения (в частности, для занятия частной юридической либо зубопротезной практикой). Требование комментируемой статьи распространяется как на само жилище, так и на все предметы и документы, находящиеся внутри его, а также на всю информацию, которая в этом помещении передается. Конституция, закрепляя принцип неприкосновенности жилища, устанавливает вместе с тем запрет на проникновение в жилище помимо воли проживающих в нем лиц, из чего можно сделать вывод, что нарушение неприкосновенности жилища может быть связано не только с проникновением в него, но и с иными действиями государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан (например, с поджогом жилого дома). При этом как те, так и другие действия, если они совершаются вопреки воле проживающих в помещении лиц гражданами, являющимися собственниками данного жилого помещения, либо зарегистрированными в нем, либо принудительно вселенными в него по решению суда, не могут расцениваться как нарушение конституционного права на неприкосновенность жилища. Проникновение в жилище означает открытое или тайное вторжение в него с целью проживания или в иных целях лиц, которые по закону не вправе находиться в нем помимо воли проживающих лиц. Это вторжение может выражаться как в физическом проникновении постороннего в жилище (или в отказе покинуть его), так и в забрасывании в жилое помещение различных предметов, установлении в нем технических средств, позволяющих вести прослушивание ведущихся там разговоров или визуальное наблюдение за происходящими событиями, и т.д. Нарушение неприкосновенности жилища имеет место и в тех случаях, когда с помощью современных технических приспособлений, установленных за пределами жилища, ведется наблюдение за тем, что происходит внутри его. Нарушение неприкосновенности жилища в зависимости от его характера и порожденных последствий может влечь для виновных в этом лиц наступление дисциплинарной, административной или даже уголовной ответственности. В частности, согласно ст. 139 УК, незаконное проникновение в жилище, совершенное против воли проживающего в нем лица, подлежит наказанию вплоть до пяти лет лишения свободы. Вместе с тем действующее законодательство предусматривает ряд ситуаций, в которых проникновение в жилище помимо воли проживающих там лиц признается правомерным. Во-первых, правомерно проникновение в жилище, предпринятое в целях предотвращения или устранения стихийно возникшей опасности для проживающих там людей или для иных граждан (прежде всего соседей). Необходимость в таком проникновении может возникать при пожарах, наводнениях, утечке газа, повреждениях электропроводки или водоснабжающих коммуникаций и т.п. и в правовом отношении основывается прежде всего на законодательных положениях о крайней необходимости (см., в частности, ст. 39 УК). Наряду с этим в ряде законодательных актов содержится и специальная регламентация такого рода ситуаций. В частности, пункт 18 ст. 11 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" (ВВС РФ, 1991, N 16, ст. 503) предоставляет милиции право беспрепятственно входить в жилые и иные помещения для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. Проникновение в жилище работников технических служб для устранения различных неполадок, представляющих опасность для жилого помещения или других граждан, как правило, должно осуществляться в присутствии должностных лиц соответствующих жилищных органов или собственника жилого помещения. Однако понятно, что при пожаре или наводнении такие требования предъявляться не могут. Во-вторых, закон признает допустимым принудительное проникновение в жилище в целях выявления, пресечения, раскрытия преступления или для обнаружения лица, скрывающегося от следствия и суда. Так, согласно п. 18, 24 ст. 11 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции", сотрудники милиции вправе беспрепятственно входить в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление; они могут осматривать места хранения огнестрельного оружия, боеприпасов к нему. Право беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения в случае, если имеются достаточные данные полагать, что там совершено или совершается преступление, а также в случае преследования лиц, подозреваемых в совершении преступлений, если промедление может поставить под угрозу жизнь и здоровье граждан, предоставлено и органам федеральной службы безопасности (п. "з" ст. 13 ФЗ от 3 апреля 1995 г. "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 15, ст. 1269). Ограничение конституционного права граждан на неприкосновенность жилища допускается согласно ч. 2 ст. 8 ФЗ от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности" (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3349) при проведении на основании судебного решения оперативно-розыскных мероприятий в связи с получением информации о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно; о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, по которому производство предварительного следствия обязательно; о событиях или действиях, создающих угрозу безопасности России. Причем в случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных об угрозе безопасности Российской Федерации соответствующие оперативно-розыскные мероприятия могут быть проведены и на основании мотивированного постановления одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, с обязательным уведомлением суда (судьи) в течение 24 часов. В течение 48 часов с начала проведения оперативно-розыскного мероприятия орган, его осуществляющий, обязан получить судебное решение о проведении такого оперативно-розыскного мероприятия либо прекратить его проведение. Уголовно-процессуальный закон предусматривает возможность принудительного проникновения в жилище для выполнения целого ряда следственных действий: выемки, обыска, наложения ареста на имущество, осмотра места происшествия или помещения (ст. 167-173, 175, 178, 179 УПК). Такие действия будут укладываться в конституционно установленные рамки лишь при условии, что осуществляются они в строгом соответствии с закрепленными в законе основаниями и порядком (ч. 3 ст. 12 УПК). Что же касается порядка совершения указанных действий, то он отличается значительным разнообразием. Так, обыск может быть произведен на основании мотивированного постановления органа дознания или следователя, которое санкционировано прокурором (ст. 168 УПК). Выемка и наложение ареста на имущество осуществляются по мотивированному постановлению органа дознания или следователя (ст. 167, 175 УПК). Осмотр места происшествия или помещения производится без вынесения специального о том постановления и лишь постфактум оформляется протоколом (ст. 178, 179). И хотя такое разнообразие процессуальных порядков формально не противоречит требованиям комментируемой статьи ("в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения"), совершенно справедливой является рекомендация постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 декабря 1993 г. принимать к судебной проверке материалы, подтверждающие необходимость проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц, если такие материалы представляются в суд (БВС РФ, 1994, N 3, с. 12). Вместе с тем следует заметить, что в новом УПК установлен такой порядок, при котором осмотр жилища, а также обыск и выемка в жилом помещении могут производится только на основании судебного решения (ст. 177, 182 УПК РФ). В случаях же, когда УПК непосредственно не предусматривает возможности проникновения в жилище для производства следственного действия (допроса, опознания, следственного эксперимента и др.), но в таких действиях существует настоятельная необходимость, проникновение в жилище прокурора, следователя, лица, производящего дознание, может быть осуществлено только на основании судебного решения. В-третьих, законным является и такое принудительное проникновение в жилище, которое вызывается необходимостью обеспечить исполнение судебных решений по уголовным и гражданским делам, а также иных актов. Так, согласно ст. 357 и 359 ГПК, судебный исполнитель при совершении исполнительных действий, связанных с наложением ареста на имущество, изъятием определенных предметов, принудительным выселением, лишением родительских прав, отобранием ребенка и др., вправе, если это необходимо, произвести осмотр помещения. Право судебного пристава-исполнителя входить в помещения, занимаемые гражданами, в случаях если это необходимо для обеспечения исполнения судебного решения, предусмотрено и в п. 2 ст. 12 ФЗ "О судебных приставах" (СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3591). Специфические гарантии неприкосновенности жилища предусмотрены действующим законодательством в отношении отдельных категорий лиц, чья деятельность, сопряженная с повышенным профессиональным риском и особой ответственностью, нуждается в особом обеспечении. В соответствии со ст. 19, 20 ФЗ от 8 мая 1994 г. (в ред. от 5 июля 1999 г. и от 12 февраля 2001 г.) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 28, ст. 3466; СЗ РФ, N 7, ст. 614) член Совета Федерации и депутат Государственной Думы в течение всего срока их полномочий обладают неприкосновенностью, которая распространяется в том числе и на их жилое помещение. Конституционный Суд, проверяя по запросу Президента РФ конституционность вышеуказанной нормы, отметил в постановлении от 20 февраля 1996 г., что по смыслу ст. 98 Конституции в соотнесении ее со ст. 22-25 неприкосновенность парламентария не ограничивается только его личной неприкосновенностью и, следовательно, без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания неприкосновенность занимаемых депутатом жилых и служебных помещений не может быть нарушена (ВКС РФ, 1996, N 2). В силу этого постановления обыск и иные следственные действия, сопряженные с ограничением неприкосновенности жилища, могут быть произведены лишь после получения на то согласия Совета Федерации или Государственной Думы. Несколько иные условия, при которых возможно законное проникновение в жилое помещение судьи, предусматриваются Законом РФ от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации", с изм. и доп. от 14 апреля 1993 г., и от 21 июня 1995 г. (ВВС, 1992, N 30, ст. 1792; 1993, N 17, ст. 606; 1995, N 26, ст. 2399). Согласно п. 6 ст. 16, оно допускается при условии соблюдения Конституции и только в связи с производством по уголовному делу в отношении этого судьи. Статья 26 1. Национальность - это принадлежность человека к определенной этнической общности людей, отличающейся особенностями языка, культуры, психологии, традиций, обычаев, образа жизни. В ч. 1 комментируемой статьи признается прежде всего право каждого свободно определять и по собственному усмотрению указывать или не указывать свою национальную принадлежность. В основе национальной самоидентификации личности лежит, однако, не просто желание быть лицом определенной национальности, а осознание своей принадлежности к определенной этнической общности, к людям, духовно связанным общим языком, культурой и т.д. При этом самоидентификация не обязательно будет определяться этническим происхождением - национальностью родителей, хотя обычно именно с ней связано восприятие своей национальной принадлежности как в однонациональной семье, так и в смешанной, где выбирается национальность одного из родителей. Тем не менее человек в силу жизненных обстоятельств может оказаться в иной национально-культурной и языковой среде, получить в ней воспитание и развитие, воспринять язык, национальную культуру, психологию другой этнической общности, осознать свою принадлежность к ней. И, по смыслу Конституции, человек вправе определить свою национальную принадлежность независимо от его этнического происхождения. В прежние времена, как устанавливалось, например, Положением о паспортной системе в СССР 1974 г., национальная принадлежность человека определялась по национальности родителей, указанной в их паспортах. Если родители имели разную национальность, то при выдаче впервые паспорта по достижении 16 лет человек сам определял, какую из них записать в паспорт. В дальнейшем запись о национальности изменению не подлежала. Графа "национальность" являлась непременным атрибутом также всякого рода анкет, иных учетных документов. В настоящее время, как следует из ч. 1 комментируемой статьи, запрещено какое-либо принуждение к определению своей национальной принадлежности или указанию ее в документах, при опросах и т.д. Графа "национальность" изъята из анкет, других учетных документов. Если же она где-то и встречается, то гражданин не обязан ее заполнять. Такая графа не предусматривается и в новом паспорте гражданина Российской Федерации. Пока же она сохраняется в действующем общегражданском паспорте. Если гражданин желает исправить в нем запись о национальности и соответствующий орган ему в этом отказывает, то такой отказ может быть обжалован в суд на основе Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изм. и доп.). На подведомственность судам такого рода жалоб специально обращено внимание в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (в ред. от 25 мая 2000 г. - БВС РФ, 2000, N 7). С юридической точки зрения определение национальной принадлежности не влечет каких-либо правовых последствий, ибо Конституция (ст. 19) гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы и национальности. УК предусматривает уголовную ответственность за нарушение равенства прав и свобод в зависимости от расы и национальности граждан (ст. 136). Конституционное закрепление национального равноправия граждан не отрицает важности для каждого человека его национальной принадлежности, формирования в обществе уважительного отношения к самобытной культуре, национальному языку, своеобразию быта, прогрессивным обычаям и традициям людей любой нации и народности, искоренения националистических предрассудков. 2. Язык - важнейшее средство человеческого общения, неотъемлемый элемент любой этнической общности, ее культуры, основная форма проявления национального и личностного самосознания. Конституция, гарантируя сохранение и равноправие языков народов России, их самобытное развитие, признает в ч. 2 комментируемой статьи прежде всего право каждого на пользование родным языком. Родным является обычно язык этнической общности, к которой принадлежит индивид. Однако, судя по данным переписей населения, не единичны случаи, когда люди считают родным язык других этнических общностей. Конституция признает также право каждого на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Конституционные гарантии прав личности в языковой сфере, предусмотренные в ч. 2 данной статьи, необходимо рассматривать в единстве с другими конституционными положениями - о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от языка (ч. 2 ст. 19), о праве республик устанавливать свои государственные языки, о гарантировании всем народам России права на сохранение родного языка (ст. 68). Основным федеральным актом, конкретизирующим государственные гарантии равноправия языков народов России, прав народов и личности на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения, является Закон РФ от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации" в ред. от 24 июля 1998 г. (ВВС РСФСР, 1991, N 50, ст. 1740; СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3804). Его нормы распространяются на российских граждан и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства. Существенной особенностью правовой регламентации в сфере языкового общения является то, что не устанавливается никаких правовых норм использования языков народов России в межличностных неофициальных взаимоотношениях, а также в деятельности общественных, религиозных объединений. Это одна из конкретных гарантий действительно свободного выбора языка общения. Статья 5 Закона о языках устанавливает, что государство гарантирует гражданам Российской Федерации осуществление основных политических, экономических, социальных и культурных прав вне зависимости от их знания какого-либо языка. Знание или незнание языка не может служить основанием для ограничения языковых прав граждан. Этим положениям Закона, а также установлениям ФЗ от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" о праве избирать и быть избранным независимо от национальности и языка (ст. 4), принципу федеральной Конституции о равноправии граждан независимо от национальности и языка противоречат положения конституций и законов ряда республик, которые обусловливают право быть избранным, например, главой государства (президентом) обязательным владением наряду с русским языком и языком титульной нации. Закон о языках гарантирует гражданам, не владеющим государственным языком России или республики, право выступать на заседании, совещании, собрании в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях на том языке, которым они владеют. В случае необходимости должен обеспечиваться соответствующий перевод. На государственном, родном или любом другом языке народов России, которым владеет гражданин, он вправе обращаться в государственные органы, организации, на предприятия и в учреждения Российской Федерации с предложениями, заявлениями, жалобами. Ответы на них должны даваться на языке обращения, а при отсутствии такой возможности - на государственном языке России (ст. 15 Закона). Возможность пользоваться услугами переводчика в процессуальных действиях, а также право выступать и давать объяснения в суде на родном языке гарантируются лицам, участвующим в деле и не владеющим языком, на котором ведется судопроизводство и делопроизводство в органах правосудия или производство по делам в правоохранительных органах. Эти положения Закона конкретизированы в процессуальном законодательстве - УПК, ГПК, АПК, КоАП, а применительно к конституционному судопроизводству - в ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" особо подчеркнуто, что в силу ч. 2 анализируемой статьи суд по ходатайству участвующих в деле лиц обязан обеспечить им право делать заявления, давать объяснения и показания, заявлять ходатайства и выступать в суде на родном языке (БВС РФ, 1996, N 1, с. 5). Закон о языках запрещает языковую дискриминацию и в сфере обслуживания и коммерческой деятельности. Отказ в обслуживании граждан под предлогом незнания языка недопустим и влечет за собой ответственность согласно законодательству (ст. 22). Осуществление права свободного выбора языка воспитания и обучения объективно ограничено имеющейся системой образовательных учреждений, но на государстве лежит обязанность ее развивать. Право выбора образовательного учреждения с тем или иным языком воспитания и обучения детей принадлежит родителям или лицам, их заменяющим. Закон о языках гарантирует гражданам России право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. Право на получение образования на родном языке обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также созданием условий для их функционирования. Гражданам, проживающим за пределами своих национально-государственных и национально-территориальных образований, а также не имеющим таковых, представителям малочисленных народов и этнических групп государство оказывает содействие в организации различных форм воспитания и обучения на родном языке независимо от их количества и в соответствии с их потребностями (ст. 9 Закона). Аналогичные гарантии предусматривают также Закон РФ "Об образовании" (ст. 6), ФЗ "О национально-культурной автономии", в котором имеется специальная глава III "Обеспечение права на сохранение, развитие и использование национального (родного) языка". Право на свободное пользование родным языком очень важно для развития национального самосознания личности, сохранения самобытной культуры этнической общности, упрочения этнических связей. В то же время для расширения доступа личности к ценностям отечественной и мировой культуры, духовного обогащения существенное значение имеет овладение языками других народов, прежде всего русским языком, который является не только государственным языком Российской Федерации, но прежде всего добровольно принятым народами России средством межнационального общения. Cтатья 27 1. Настоящая статья полностью соответствует требованиям Всеобщей декларации прав человека (ст. 13), Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 12) и ст. 2 Протокола N 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это в полной мере касается как свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства внутри страны, так и возможности покидать свою страну и возвращаться в нее. Закрепление указанных прав в конституционной норме имеет большое значение само по себе, но оно усиливается тем обстоятельством, что со свободой передвижения и выбора места пребывания и жительства тесно связана реализация многих других конституционных прав и свобод граждан, например право собственности и наследования, право на жилище, труд, свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь, избирательные права и др. Существовавшие в прошлом ограничения и запреты на свободу передвижения, получение и реализацию других прав и свобод, упомянутых в комментируемой статье, было связано прежде всего с паспортной системой и пропиской. Паспортизация принесла России страшные беды. Без паспорта и прописки горожанин не мог решать жизненные вопросы: нормально, без страха проживать даже на собственной жилой площади, устроиться на работу, заключать какие-то сделки, пользоваться медицинской помощью, получить высшее образование. Весьма строгие ограничения в прописке были введены в Москве и во многих других крупных городах. Например, в столице родители, проживавшие в других местностях, могли прописаться к детям лишь при условии, что по месту их проживания у них нет других детей, с которыми они могли бы жить. В сельской местности не было паспортов, и крестьяне, а после проведения коллективизации - колхозники и другие жители сел и деревень не могли вырваться в город, свободно выбрать место жительства. Они были накрепко привязаны к своему месту жительства. Даже от тех, кто поступал учиться в высшие учебные заведения, требовалось, чтобы они вернулись на прежнее место жительства. Временная прописка в общежитиях не давала им права остаться проживать в городе. Особенно строгие ограничения в прописке устанавливались для лиц, имевших судимости, в связи с чем лица, вышедшие на свободу, часто оказывались в безвыходном положении. Вопрос о выезде из страны был сложен для решения, и абсолютное большинство граждан никогда не выезжали за пределы своей страны. Принятие комментируемой нормы предопределило необходимость существенного обновления законодательства, отмены многих нормативных актов, которыми с начала 30-х годов закреплялся разрешительный режим выбора места жительства и пребывания в форме прописки с многочисленными ограничениями и строгой ответственностью, вплоть до уголовной, за их несоблюдение. При этом многие нормативные акты, в особенности ведомственные, не публиковались для всеобщего сведения, и население о них не знало. Даже основной документ, регламентировавший вопросы прописки, - Положение о паспортной системе в СССР было утверждено не законом, а постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. Ограничения в свободе передвижения, которые теперь могут быть исключением из общего правила, в течение многих десятилетий были обычным явлением. Созданный в СССР Комитет конституционного надзора в заключении от 11 октября 1991 г. N 26 признал, что отпали правовые основания для оставления в силе упомянутого постановления Совета Министров СССР и других нормативных актов, предусматривавших разрешительную систему прописки на территории страны, и признал утратившим силу, в частности, ряд указаний, содержащихся в Положении о паспортной системе в СССР, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. N 677 (СП, 1974, N 19, ст. 109). Законодательными и правоприменительными органами упомянутое заключение не было принято во внимание, и акты о прописке продолжали применяться, оставаясь и формально действующими. Требования ч. 1 комментируемой нормы нашли отражение в Законе РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (ВВС РФ, 1993, N 32, ст. 1227) и связанных с ним законах Российской Федерации, принятых 19 февраля 1993 г. "О беженцах", в ред. от 28 июня 1997 г. (СЗ РФ, 1997, N 26, ст. 2956) и "О вынужденных переселенцах" (в ред. от 25 декабря 1995 г. - ВВС РФ, 1993, N 12, ст. 427; СЗ РФ, 1995, N 52, ст. 5110). В Законе от 25 июня 1993 г. наряду с общими положениями раскрыты понятия места пребывания и жительства, цели введения регистрационного учета, основные правила регистрации и снятия с учета, указаны основания для введения ограничений на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства и т.п. Этот закон ознаменовал начало поэтапного упразднения института прописки. Закон направлен на ликвидацию запретительного и разрешительного режимов и устанавливает свободный уведомительный режим, требующий лишь регистрационного учета граждан России. В Законе установлено, что лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории России в соответствии с Конституцией, законами и международными договорами Российской Федерации. Под местом пребывания Закон понимает гостиницы, санатории, больницы, другие подобные учреждения, а также жилые помещения, не являющиеся местом жительства гражданина, где он проживает временно, например дача, садовый домик. Под местом жительства Закон понимает жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, общежитие, иные жилые помещения, в которых гражданин проживает постоянно или преимущественно в качестве собственника, по договору найма (поднайма), аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством России. Целью регистрационного учета в Законе определено обеспечение необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Граждане Российской Федерации обязываются регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства. Вместе с тем в Законе закреплено правило, по которому регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации, например основанием для ограничения права на трудоустройство. Важную роль в постепенном устранении из нашей жизни архаического института прописки и в реализации международных и конституционных норм о свободе передвижения и связанных с ними норм о других правах и свободах граждан сыграли постановления Конституционного Суда РФ. Этими постановлениями признаны не соответствующими Конституции многие законодательные нормы, ограничивающие право на свободу передвижения и связанные с ними нормы, касающиеся других прав и свобод. В постановлении от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1, 2 ст. 54 ЖК, Конституционный Суд записал: "Из Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище. Однако до настоящего времени "установленный порядок", определяющий процедуру вселения в жилое помещение, понимается в правоприменительной практике исключительно в смысле соблюдения положений о прописке, что (со ссылкой на ч. 1, 2 ст. 54 ЖК) имело место и при разрешении дела гражданки Л.Н. Ситаловой". Конституционный Суд постановил признать "положение об установленном порядке", содержащееся в ст. 54 ЖК, как процедуре вселения в жилое помещение при условии соблюдения режима прописки не соответствующим по содержанию, в частности, ч. 1 ст. 27 и ч. 1 ст. 40. Другое дело, рассмотренное Конституционным Судом, было связано не "с вселением в установленном порядке", а, напротив, с выбытием лица из места проживания в связи с его осуждением. В соответствии со ст. 60 ЖК жилое помещение сохраняется за временно отсутствующим нанимателем или членами его семьи в течение 6 месяцев. По истечении этого времени они могут быть признаны в судебном порядке утратившими право пользования этим помещением. Муромский городской народный суд с запросом и группа граждан с жалобами обратились в Конституционный Суд с просьбой проверить конституционность указанной нормы. Конституционный Суд в постановлении от 23 июня 1995 г. признал, что в п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК, по существу, установлено правило, в соответствии с которым признание гражданина утратившим право пользования жилым помещением обусловливается не столько его отсутствием более 6 месяцев, сколько приведением в исполнение приговора суда. Конституционный Суд признал, что это противоречит ст. 2, 55, 40 и 27 (ч. 1) Конституции. Применительно к анализируемой статье в постановлении Суда по делу сказано, что положения оспариваемой нормы противоречат провозглашенному этой статьей праву гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, не ограниченному какими-либо сроками. В постановлении Суда также отмечается дискриминационный характер оспариваемой нормы, так как ею вводится не предусмотренное уголовным законодательством дополнительное наказание в виде лишения жилплощади. Признав оспариваемую норму неконституционной, Суд решил, что временное отсутствие лица, в том числе в связи с осуждением к лишению свободы, само по себе не может служить основанием для лишения права пользования жилым помещением. Постановление Конституционного Суда сыграло весьма положительную роль в возвращении к нормальной жизни многих десятков, если не сотен тысяч осужденных. Это утверждение может быть признано особенно убедительным, если учесть, что лишение свободы обычно применяется на срок более 6 месяцев, и для вышедшего на свободу лишиться жилья означает беспросветную жизнь и шанс вновь сесть на скамью подсудимых. Особый интерес с точки зрения состояния законодательства субъектов Федерации по вопросам прописки и регистрации граждан представляет постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы. Поводом к рассмотрению дела явились запрос Главы Республики Коми Ю.А. Спиридонова с требованием признать не соответствующими Конституции положения ряда нормативных актов названных регионов, а также индивидуальные жалобы граждан В.И. Куцыло и Р.С. Клебанова о проверке конституционности ст. 2 Закона г. Москвы от 14 сентября 1994 г. "О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в город Москву на жительство". В постановлении по делу Конституционный Суд указал, что реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией без каких-либо условий фискального характера. Аналогичное дело было рассмотрено Конституционным Судом 2 июля 1997 г. по жалобам граждан И.В. Шестопалько, О.Е. Сачковой и М.И. Крючковой, в которых ставился, в частности, вопрос о проверке конституционности ч. 1, 2, 3 ст. 2 и ч. 6 ст. 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 г. "О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область". Рассмотрение этого дела наглядно показало, что замена прописки регистрационным учетом далеко не всегда воспринимается благожелательно, а, напротив, нередко продолжает обставляться различными условиями. В постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия - Алания (ВКС РФ, 1995, N 6, с. 31) рассматривается связь права на свободу выбора места жительства с избирательными правами граждан. Подчеркивая, что эти права являются конституционными, Суд в постановлении отмечает, что граждане должны выполнять требования Закона регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства, и это касается и вынужденных переселенцев. В то же время в постановлении дана оценка и решению Центральной избирательной комиссии по выборам депутатов Парламента Республики Северная Осетия - Алания от 2 февраля 1995 г. N 4 "Об участии беженцев и военнослужащих в выборах Парламента Республики Северная Осетия - Алания", установившему, что граждане, не проживающие на территории Республики Северная Осетия - Алания и находящиеся за ее пределами, независимо от причин отсутствия в списки избирателей не включаются. Тем самым вместо разъяснения порядка применения оспариваемой нормы Закона Центральная избирательная комиссия своим решением ввела не предусмотренные законом ограничения избирательных прав граждан. Решение Центральной избирательной комиссии как искажающее буквальный смысл ч. 2 ст. 10 названного Закона Республики Северная Осетия - Алания постановлением Конституционного Суда предложено не исполнять и пересмотреть. Право на свободу передвижения не является абсолютным, оно должно быть сбалансированным по отношению к определенным, особо важным интересам государства, общества, людей. Допустимые ограничения прав и свобод человека и гражданина приведены в международно-правовых актах, есть они и в национальном законодательстве России. Законом исчерпывающе определены основания ограничения граждан Российской Федерации в их праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Такие ограничения допустимы: в пограничной полосе, в закрытых военных городках, в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекции и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территории, где введено чрезвычайное или военное положение. Правило о защите прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства предусматривает, что решения и действия или бездействие государственных и иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, общественных объединений, государственных служащих, ущемляющие указанное право граждан, могут быть обжалованы в вышестоящий в порядке подчиненности орган, вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо непосредственно в суд. Подробно порядок обжалования регламентирован в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14 декабря 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 51, ст. 4970). Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 (СЗ РФ, 1995, N 30, ст. 2939) утверждены Правила регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета и соблюдать названные правила. Контроль за соблюдением Правил должностными лицами и гражданами возлагается на органы внутренних дел. Документами, удостоверяющими личность гражданина и необходимыми для осуществления регистрационного учета, являются: паспорт, свидетельство о рождении для лиц, не достигших 16-летнего возраста, заграничный паспорт для граждан, постоянно проживающих за границей, которые временно находятся на территории России, удостоверение личности для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет - для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы - для лиц, освободившихся из мест лишения свободы; иные выдаваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина. Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, обязаны в 3-дневный срок со дня прибытия обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, представив им необходимые документы. В постановлении указывалось, что регистрация осуществляется, как правило, на срок до 3 месяцев. Регистрация граждан по месту пребывания производится без их снятия с регистрационного учета по месту жительства. В Правилах установлено, что гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить необходимые документы: документ, являющийся основанием для заселения в жилое помещение, например ордер, договор, свидетельство о праве на наследование жилого помещения, решение суда о признании права пользования жилым помещением, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, либо иной документ или его надлежаще заверенную копию. За регистрацию граждан по месту жительства взимается государственная пошлина в порядке и размерах, предусмотренных Законом РФ от 9 декабря 1991 г. "О государственной пошлине" (в ред. ФЗ от 31 декабря 1995 г. - ВВС РФ, 1992, N 11, ст. 521; СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 19). Правила содержат указания, касающиеся и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и жительства. Введенная система регистрации существенно отличается от системы прописки, но и она оказалась не во всем соответствующей Конституции. Об этом свидетельствует рассмотренное 2 февраля 1998 г. Конституционным Судом по запросу губернатора Нижегородской области дело о проверке конституционности п. 10, 12, 21 упомянутых Правил регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета. В запросе указано, что содержащееся в п. 10 Правил ограничение срока регистрации по месту пребывания шестью месяцами и возможность его продления органом регистрационного учета лишь в исключительных случаях, а также возможность отказа гражданину в регистрации по месту пребывания и по месту жительства, предусмотренные в п. 12 и 21 Правил, по существу, придают регистрации разрешительный характер, т.е. сохраняют институт прописки. Конституционный Cуд согласился с доводами заявителя. В постановлении по этому делу, в частности, указывается, что установленные законом (ст. 8 названного закона) перечень обоснования ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является исчерпывающим и не может расширяться в подзаконных актах и актах Правительства РФ. Закон не предоставляет Правительству право устанавливать обязанность органов регистрационного учета проверять законность выданного ордера или другого документа, представленного в качестве основания для регистрации. В постановлении Суда сказано, что "иное означало бы неправомерное вторжение органов исполнительной власти и иных органов регистрационного учета в сферу гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений". К тому же можно отметить, что нормы указанных отраслей права не содержат оснований для отказа в регистрации по месту пребывания и жительства. 2. Положения ч. 2 комментируемой статьи о праве каждого свободно выезжать за пределы России и о праве гражданина Российской Федерации беспрепятственно возвращаться в свою страну конкретизированы в ФЗ от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", с изм. и доп., внесенными ФЗ от 24 июня 1999 г. (СЗ РФ, 1996, N 34, ст. 4029; СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3175). Выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию российские граждане осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации за пределами территории России. Порядок оформления, выдачи и изъятия этих документов определяется настоящим ФЗ. Иностранные граждане или лица без гражданства обязаны при въезде в Россию предъявить документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Российской Федерацией в этом качестве, и визу, выданную соответствующим дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации за пределами ее территории, если иное не предусмотрено международным договором России. Контроль за наличием виз или иных разрешений на въезд лиц в иностранное государство является обязанностью транспортной компании (перевозчика пассажиров), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Порядок выдачи российской визы определяется настоящим ФЗ и постановлениями Правительства РФ. Основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации, по которым российские граждане осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию, признаются: паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостоверение личности моряка). В названном законе определяется порядок оформления и выдачи документов для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию ее граждан; порядок выезда российского гражданина из России. Паспорт оформляется в срок не более 1 месяца со дня подачи заявления и выдается сроком на 5 лет. При наличии документально подтвержденных обстоятельств, связанных с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого родственника и требующих выезда из России, срок оформления паспорта не должен превышать 3 рабочих дней со дня подачи заявления. В целях, предусмотренных Конвенцией об удостоверении личности моряков 1958 г. (Конвенция N 103 Международной организации труда), владелец паспорта моряка имеет право выезжать из Российской Федерации и въезжать в Россию любым видом транспорта в индивидуальном порядке или в составе группы при наличии надлежащим образом заверенной выписки из судовой роли. В Законе (ст. 2) установлено, что гражданин России не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе, как по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим ФЗ. Гражданин России не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию. Выезд гражданина России из Российской Федерации не влечет для него, его супруга или близких родственников каких-либо ограничений прав, гарантированных законодательством Российской Федерации и ее международными обязательствами. В соответствии со ст. 15 Закона право российского гражданина на выезд из России может быть временно ограничено в случаях, если он: 1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с Законом РФ о государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из России, при условии, что срок ограничения не может превышать 5 лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, - до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с настоящим ФЗ. В случае если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенно секретные сведения, в которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из России, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд из Российской Федерации может быть продлен Межведомственной комиссией, образуемой Правительством РФ. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности 10 лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями; 2) в соответствии с российским законодательством призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, - до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы; 3) задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда; 4) осужден за совершение преступления, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания; 5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами; 6) сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, - до решения вопроса в срок не более 1 месяца органом, оформляющим такие документы. Во всех случаях временного ограничения права на выезд из России, предусмотренных в ст. 15 настоящего ФЗ, орган внутренних дел выдает российскому гражданину уведомление, в котором указываются: основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из Российской Федерации. Решения об ограничении права на выезд из России граждан, осведомленных о сведениях особой важности или совершенно секретных сведениях, отнесенных к государственной тайне, а также граждан, допущенных к таким сведениям до вступления в силу настоящего ФЗ, обжалуются гражданами в Межведомственную комиссию, образуемую Правительством РФ, которая обязана рассмотреть жалобу и дать ответ не позднее чем в 3-месячный срок. Постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. утверждено Положение о Межведомственной комиссии по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничениями их права на выезд из Российской Федерации (СЗ РФ, 1997, N 12, ст. 1438). Комиссия в пределах своей компетенции принимает обязательные для государственных органов и организаций решения о подтверждении действия временного ограничения права гражданина Российской Федерации на выезд из России или о снятии этого ограничения, о продлении срока ограничения в соответствии с п. 1 ст. 15 ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", о выдаче российскому гражданину паспорта. Решение Комиссии о выдаче гражданину Российской Федерации паспорта подлежит исполнению в месячный срок, если иной срок не установлен в самом решении. При выявлении случаев необоснованного ущемления прав и законных интересов граждан Комиссия направляет материалы руководителям соответствующих государственных органов и организаций или передает их в органы прокуратуры. Статьей 19 названного закона предусмотрено, что военнослужащие Вооруженных Сил РФ, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за исключением лиц, проходящих военную службу по призыву, выезжают из Российской Федерации при наличии разрешения командования, оформленного в порядке, установленном Правительством РФ. Законом (ст. 35) установлено, что должностные лица, по вине которых нарушены права гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина или лица без гражданства на выезд из России и (или) въезд в Россию, несут материальную и иную ответственность за причиненный своими решениями, действиями (бездействием) указанным лицам ущерб в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Нарушение права граждан на свободный выезд за пределы Российской Федерации и беспрепятственное возвращение в страну, в том числе и решение упомянутой Межведомственной комиссии, может быть в соответствии со ст. 46 Конституции и Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" обжаловано в суд (см. комм. к ст. 46). Некоторые положения, касающиеся свободы выезда из Российской Федерации, были оспорены в Конституционном Суде РФ и признаны им неконституционными. В их числе постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1, 3 ст. 8 ФЗ от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова. Гражданин Российской Федерации А.Я. Аванов, имеющий постоянную прописку по месту жительства в Тбилиси (Республика Грузия), но фактически в течение многих лет проживающий в Москве, в 1996 г. обращался в Управление виз и регистраций Главного управления внутренних дел г. Москвы с заявлением о выдаче ему заграничного паспорта. Однако в этом ему было отказано за неимением жилого помещения, наличие которого позволяло бы ему получить в Москве регистрацию по месту жительства или по месту пребывания. По тем же основаниям Тверской межмуниципальный народный суд Центрального округа г. Москвы отказал в удовлетворении жалобы А.Я. Аванова, сославшись, в частности, на ст. 8 названного ФЗ. При этом суд указал, что А.Я. Аванов в соответствии с данной нормой вправе обращаться за выдачей заграничного паспорта лишь в уполномоченные органы - по месту жительства за пределами Российской Федерации, т.е. в Республике Грузия. В постановлении по данному делу отмечается, что существующий прядок выдачи паспорта ограничивает конституционное право свободно выезжать за пределы Российской Федерации для лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства, подтвержденному регистрацией. "Практически, - указывается в постановлении, - невозможным оказывается получение заграничного паспорта в России для граждан, постоянно проживающих за ее пределами, для вынужденных переселенцев, а также для всех граждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе места жительства или места пребывания, которое может быть подтверждено регистрацией, либо вообще не обладающих жилым помещением. Конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы Российской Федерации и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны, таким образом, зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения". Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции (ч. 1, 2 ст. 19, ч. 2 ст. 27 положения ч. 1 ст. 8 ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в части, по существу препятствующей выдаче гражданину России заграничного паспорта в ином порядке при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также положение ч. 3 той же статьи в части, по существу препятствующей выдаче российскому гражданину, имеющему место жительства за пределами ее территории, заграничного паспорта в Российской Федерации. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. редакция ч. 1 и 3 ст. 8 названного закона изменена. Статья 28 Комментируемая статья включает в себя несколько важных понятий, нуждающихся в пояснении. Прежде всего речь идет о совести и ее свободе, которые нередко отождествляются с вероисповеданием, атеизмом либо с выбором между ними. Однако совесть и ее свобода хотя и составляют ядро религиозной нравственности, тем не менее не определяют свободы выбора между верой в Бога и отрицанием Его. Совесть есть особое душевное свойство каждого человека, присущее ему вне зависимости от того, признает его человек или отрицает, и состоит оно во врожденном познании и различении добра и зла. Но поскольку Россия есть светское государство, то его гражданам предоставляется право самостоятельно определять нравственные основы добра и зла либо в соответствии со своими религиозными убеждениями, либо с тем, что именуют "общечеловеческой моралью". Поэтому суть вопроса состоит в признании государством наличия в обществе многообразных мировоззренческих позиций и убеждений, не всегда сводимых к идеологии и политике и охватывающих науку, культуру, религию и т.д. Соответственно, и свобода совести равнозначна свободе убеждений и мировоззрений, не имеющих политико-идеологического содержания (ч. 1-3 ст. 13 Конституции). В Конституции прямо не сформулировано "право на убеждения", но запрещается принуждение к выражению убеждений или отказу от них (ч. 3 ст. 29). Понятие "свобода вероисповедания" поставлено в комментируемой статье как однопорядковое "свободе совести", но не равнозначное ей. Это связано прежде всего с религиозной многообразностью, исторически сложившейся на территории России. Православие, католичество, протестантство, иудаизм, ислам, буддизм, а также различные секты данных и иных религий, имеющие своих приверженцев, представляют собой конкретные вероисповедания. Приобщение человека к конкретному вероисповеданию составляет реализацию свободы вероисповедания. Содержание исповедания любого вероучения раскрывается в деятельности, в соответствии со своими внутренними установлениями, религиозных организаций (ст. 15 ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 26 сентября 1997 г., в ред. ФЗ от 26 марта 2000 г. N 45-ФЗ; далее - Закон о свободе совести. - СЗ РФ, 1997, N 39, ст. 4465). Свобода вероисповедания включает право человека в признаваемом им вероучении исповедовать свою веру индивидуально или совместно с другими. Слово "религия" в данной статье является тождественным слову "вера". Индивидуальное или совместное с другими исповедание веры представляет собой совершение религиозных обрядов по правилам, изложенным в конкретном вероучении. Право же не исповедовать никакой религии к вероисповеданию отношения не имеет, поскольку для неверующих никаких правил для неверия не может быть установлено в силу невозможности регулирования свободного человеческого усмотрения. Свобода выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения принадлежит людям не только в пределах вероисповедания, но охватывает вообще все убеждения. Случаи реализации этих свобод применительно к религиозному объединению изложены в гл. III Закона о свободе совести. Чтобы свобода выбирать и иметь религиозные и иные убеждения не оставалась только лозунгом, комментируемая статья предусматривает и возможность совершения конкретных действий в соответствии с избранными убеждениями. К таким действиям, помимо совершения религиозных обрядов и церемоний, могут быть отнесены: распространение религиозных и иных убеждений непосредственно или через средства массовой информации, миссионерская деятельность, дела милосердия и благотворительности, религиозное обучение и воспитание, подвижническая деятельность (монастыри, скиты и пр.), паломничество и иная деятельность, определяемая соответствующими вероучениями. Однако нет оснований полагать, что право действовать в соответствии со своими религиозными убеждениями может быть реализовано лишь в рамках религиозной организации. Дело в том, что вероисповедание не исчерпывается совершением религиозных обрядов на основе правил конкретной религии. Вероисповедание есть прежде всего совершенно определенный образ жизни в ее повседневном течении. Верующий старается каждый свой день прожить в согласии со своим вероучением, в том числе и соблюдая обряды. Поэтому к числу действий в соответствии со своими убеждениями должны быть отнесены вероучения, как связанные с совершением обрядов, так и вытекающие из него, а в некоторых предусмотренных законом случаях - и действия, не имеющие конфессиональной основы. Прежде всего это относится к праву на альтернативную гражданскую службу, предоставляемому не только верующим (ч. 3 ст. 59 Конституции, п. 4 ст. 3 Закона о свободе совести). Предусмотренная в п. 7 ст. 4 Закона о свободе совести для органов государственной власти возможность объявлять дни религиозных праздников дополнительными нерабочими (праздничными) днями могла бы быть снабжена дополнительным указанием и на возможность верующего просить о замене праздничного для него дня другим рабочим днем. Следует отметить одно важное для правоприменительной деятельности обстоятельство: права и свободы, предусмотренные комментируемой статьей, не могут быть ограничены даже в условиях чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 56 Конституции). Основным нормативным актом, регулирующим правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания религиозных объединений, является Закон о свободе совести. 31 декабря 2000 г. была завершена перерегистрация религиозных объединений, проводившаяся Министерством юстиции РФ согласно п. 4 ст. 27 данного закона. Однако ликвидация не прошедшего перерегистрацию религиозного объединения не влечет за собой запрещение его деятельности, а только лишает его статуса юридического лица по гражданскому законодательству, т.е. не позволяет ему быть субъектом некоторых гражданско-правовых имущественных отношений. Необходимо отметить, что Конституционный Суд дважды обращался к вопросу о проверке конституционности Закона о свободе совести. В постановлении от 23 ноября 1999 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 ФЗ от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях" в связи с жалобами религиозного общества Свидетелей Иеговы в г. Ярославле и религиозного объединения "Христианская церковь Прославления" была подтверждена конституционность оспариваемых положений и констатировано, что в отношении религиозных организаций, учрежденных до вступления данного ФЗ в силу, а также местных религиозных организаций, входящих в структуру централизованной религиозной организации, такие организации пользуются правами юридического лица в полном объеме, без подтверждения 15-летнего срока существования на соответствующей территории, без ежегодной перерегистрации и без ограничений, предусмотренных в абз. 4 п. 3 ст. 27 названного ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 51, ст. 6363). В другом случае Конституционный Суд в определении от 13 апреля 2000 г. N 46-О "По жалобе религиозного объединения "Независимый российский регион Общества Иисуса" на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 3, 4 и 5 статьи 8, статьями 9 и 13, пунктами 3 и 4 статьи 27 ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"" установил, что религиозные организации, действующие на правах юридического лица, могут подразделяться на различные виды (организационно-правовые формы) не только в зависимости от территориальной сферы своей деятельности, но и по иным основаниям. Следовательно, если религиозная организация, учрежденная до вступления названного ФЗ в силу и действующая на правах юридического лица, вследствие особенностей своей организационно-правовой формы не может быть отнесена к местной или централизованной организации, то она вправе в своем уставе указать иной правомерный вид религиозной организации, что позволяет ей перерегистрироваться и осуществлять свои права в полном объеме. Комментируемая статья связана с другими статьями Конституции. Прежде всего необходимо назвать ч. 1 ст. 7, предусматривающую в качестве основополагающего принципа политики Российской Федерации обеспечение условий для свободного развития человека. Социальное государство, следовательно, должно создавать условия, при которых свобода совести будет реализована на основе свободы воли человека. Поскольку вероисповедание в подавляющем большинстве случаев связано с деятельностью того или иного религиозного объединения, часть 5 ст. 13 запрещает создание общественных объединений, цели или действия которых направлены на разжигание религиозной розни. Статья 14 определяет Российскую Федерацию как светское государство, в котором нет обязательной государственной религии, а существующие на территории России объединения равны и не являются государственными. Два признака из десяти, указанных в ч. 2 ст. 19, гарантируют равенство граждан вне зависимости от отношения к религии и принадлежности к общественным, в том числе религиозным, объединениям. Одновременно запрещается дискриминация по признаку религиозной принадлежности. Часть 2 ст. 29 запрещает пропаганду или агитацию, возбуждающие религиозную ненависть и вражду. Нельзя также пропагандировать религиозное превосходство. Право на объединение, провозглашенное в ст. 30, а также запрещение принуждения при вступлении в объединение в полной мере относятся к религиозным объединениям. Часть 3 ст. 56 предусматривает, что свобода совести и свобода вероисповедания не могут быть ограничены даже в условиях чрезвычайного положения. Конституция (ч. 3 ст. 59) провозглашает, что основные принципы вероисповедания, отрицающие несение военной службы, являются юридическими фактами для замены военной службы альтернативной гражданской службой. Статья 29 1. Мысль как результат, продукт мышления отражает познание окружающего мира и самого себя в этом мире и воплощается в представлениях, взглядах, мнениях, убеждениях. Свобода мысли характеризует духовную свободу человека, его внутренний мир, поэтому сама по себе она не может быть предметом регулирования правом. Вместе с тем мышление, мысль лежат в основе любой деятельности человека, обусловливают его социальную активность, взаимоотношения с другими людьми, обществом, государством, т.е. выражаются вовне. Формой мысли является ее языковое, словесное выражение (устное или письменное), другие знаковые системы общения, например художественные формы. Гарантирование Конституцией каждому свободы мысли означает с точки зрения правовых требований невмешательство государства в процесс формирования собственных мнений и убеждений человека, защиту его от любого иного вмешательства, недопущение какого-либо идеологического диктата, насилия или контроля над личностью. Свобода слова - это гарантированная государством возможность беспрепятственно выражать свое мнение и убеждения по самым различным вопросам общественного, государственного, иного характера посредством устного или печатного слова, на собраниях, митингах, другими средствами. Право свободно выражать свое мнение, как это формулируется в международно-правовых актах, включает свободу придерживаться своего мнения и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ (ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, ст. 10 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод). Свобода выражения мнения лежит в основе многих других прав и свобод, прежде всего таких, как, например, право на участие в выборах, право петиции, свобода совести, право на образование, свобода творчества и др. Конституции советского периода гарантировали свободу слова, печати лишь в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя (например, ст. 50 Конституции СССР 1977 г.). Об интересах и развитии самой личности при этом даже не упоминалось. Действующая Конституция не обусловливает свободу мысли и слова какими-либо идеологическими рамками. Наоборот: конституционные нормы о свободе мысли и слова должны действовать в единстве с положениями Конституции о признании идеологического и политического многообразия, недопущении установления какой бы то ни было идеологии в качестве государственной или обязательной (ст. 13). Реально гарантированная свобода выражения разнообразных взглядов, мнений, убеждений, свобода критики, оппозиции является конкретным показателем демократизма общества. Положения Конституции о свободе мысли и слова соответствуют международным стандартам в этой сфере, установленным Всеобщей декларацией прав человека (ст. 18, 19), Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 18, 19), Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ст. 9, 10). 2. Свобода мысли и слова, выражения своего мнения чрезвычайно важна для реального проявления свободы человека. Но эта свобода не может быть абсолютной, безграничной. Слово как главное средство человеческого общения оказывает сильнейшее воздействие на сознание и поведение людей. Оно может созидать и разрушать, звать к социальному прогрессу и призывать к насилию, обогащать внутренний мир человека и унижать личное достоинство. Этим объективно обусловлена необходимость определенных нравственных и правовых ограничений, связанных с осуществлением свободы слова. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает главные правовые барьеры против злоупотребления свободой слова, выражения мнения. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Хотя эти конституционные запреты и сформулированы в достаточно общем виде, но дают вполне определенный ориентир поведения при осуществлении рассматриваемой свободы. Их нарушение влечет за собой предусмотренную законом ответственность. Так, статья 282 УК устанавливает уголовную ответственность за возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, унижение национального достоинства, а равно за пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности, если эти деяния совершены публично или с использованием средств массовой информации. В преамбуле Закона "О языках народов Российской Федерации" (ВВС РСФСР, 1991, N 50, ст. 1740; СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3804) указано на недопустимость пропаганды вражды и пренебрежения к любому языку, создания противоречащих конституционно установленным принципам национальной политики препятствий, ограничений и привилегий в использовании языков, иных нарушений законодательства Российской Федерации о языках народов России. Такие нарушения со стороны юридических и физических лиц, как установлено в ст. 28 Закона, влекут за собой ответственность и обжалуются в установленном порядке в соответствии с законодательством. Основанные на Конституции конкретные запреты, касающиеся злоупотреблений свободой слова, и соответствующие меры ответственности предусмотрены и в других статьях УК, в ГК, КоАП. Так, в УК установлена ответственность: за публичные призывы к насильственному захвату власти, насильственному ее удержанию или насильственному изменению конституционного строя (ст. 280), к развязыванию агрессивной войны (ст. 354); за клевету и оскорбление (ст. 129, 130, 298), незаконное распространение или рекламирование порнографических материалов или предметов (ст. 242); в КоАП - за опубликование информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата, при непредоставлении ему возможности обнародовать опровержение либо иное разъяснение в свою защиту (ст. 4013) и др. Статья 152 ГК предусматривает право гражданина требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. Следует отметить, что и в законодательстве зарубежных стран содержится немало строгих санкций за сочинение и умышленное искажение фактов, за призывы к мятежу, поношение нации, республики, конституции, конституционных учреждений, за утрату государственной тайны, распространение "непристойностей" и т.д. Разработаны и международные стандарты, направленные против злоупотреблений свободой слова, информации, выражения своего мнения. Они установлены, например, в п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 29 Всеобщей декларации прав человека и др., но наиболее развернуто сформулированы в п. 2 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Он гласит: "Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия" (СЗ РФ, 2001, N 2, ст. 163). Аналогичное, правда более общее и краткое, положение содержится и в ч. 3 ст. 55 Конституции. Таким образом, реализация конституционных норм о свободе слова, выражения своего мнения предполагает как беспрепятственное осуществление каждым этой свободы, создание государством необходимых для этого правовых и организационных механизмов, так и решительное пресечение злоупотреблений данной свободой. 3. Мысли человека, воплощенные в его мнениях и убеждениях, характеризуют внутренний мир человека, содержание его сознания, определяют индивидуальность. Мнения - более подвижный элемент сознания. Убеждения - устойчивая система взглядов, характеризующая ценностные ориентации личности. Конституционная свобода мысли и слова означает не только возможность беспрепятственно выражать свои мысли и убеждения, свое мнение, но и недопустимость принуждения к их выражению или отказу от них. Этот запрет, предусмотренный в ч. 3 настоящей статьи, обязаны соблюдать все - государственные органы, органы местного самоуправления, политические партии и другие общественные объединения, их должностные лица, все члены общества. Тем самым охраняется внутренний мир человека, гарантируется свободное развитие личности, в том числе право менять свои убеждения, но не по принуждению, а по собственному выбору в процессе познания реальности, свободных дискуссий, обсуждения различных идей. В связи с этим представляет интерес позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в его определении от 27 сентября 1995 г., касающемся жалобы А.В. Козырева (ВКС РФ, 1995, N 6, с. 2-4). Поводом для жалобы послужило рассмотрение в одном из судов дела по иску В.В. Жириновского к НТВ и А.В. Козыреву о защите чести и достоинства. А.В. Козырев считал, что ст. 7 ГК РСФСР (как и ст. 152 нового ГК) о судебной защите чести и достоинства не соответствует ст. 29 (ч. 1 и 3) Конституции, гарантирующей каждому свободу мысли и слова, поскольку допускает возможность судебного опровержения любых сведений. По мнению заявителя, существуют определенные сведения, которые не могут быть предметом судебного опровержения, поскольку они являются выражением личного мнения и взглядов, оценочных суждений того, кто их распространяет, и принуждение к отказу от них - это вторжение в область "мысли и слова", "мнений и убеждений", охраняемых ст. 29 Конституции. Конституционный Суд отметил, что право на судебную защиту чести и достоинства и возложение на того, кто распространил порочащие сведения, обязанности доказать их соответствие действительности не нарушают гарантированную Конституцией свободу мысли и слова. Но в определении поставлен важный и актуальный вопрос: как добиться в каждом конкретном случае, чтобы требования защиты чести и доброго имени не противоречили интересам свободной дискуссии по политическим проблемам в демократическом обществе? Решение указанного вопроса относится к компетенции судов общей юрисдикции. При рассмотрении в этих судах дел о защите чести и достоинства подлежит установлению не только достоверность, но и характер распространения сведений, исходя из чего суд должен решить, наносит ли распространение сведений вред защищаемым Конституцией ценностям, укладывается ли это в рамки политической дискуссии, как отграничить распространение недостоверной фактической информации от политических оценок и возможно ли их опровержение по суду. Суды общей юрисдикции вправе и обязаны обеспечивать должное равновесие при использовании конституционных прав на защиту чести и достоинства, с одной стороны, и свободу слова - с другой. 4. Производным от свободы слова, выражения своего мнения является право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Это право на свободу информации, гарантируемое в ч. 4 комментируемой статьи, может осуществляться различными способами - посредством межличностного общения, средств массовой информации (СМИ), материальных носителей информации, учебных заведений, на собраниях и митингах, сходах граждан, через различного рода клубы, лектории, наглядные средства (плакаты и т.п.) и иные способы по собственному выбору. Законными эти способы считаются, если при их использовании соблюдаются установленные законодательством правила, например для СМИ, для проведения митингов, демонстраций, шествий и пикетирования. Свобода информации выражается прежде всего в праве каждого искать и получать информацию. Применительно к СМИ это право конкретизировано в ст. 38 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации" (с изм. и доп. - ВВС РФ, 1992, N 7, ст. 300; СЗ РФ, 1998, ст. 1143; 2000, N 26, ст. 2737; N 32, ст. 3333), которая гласит, что граждане имеют право на оперативное получение через СМИ достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Эти сведения должны предоставляться СМИ по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций и в иных формах. Специально этому вопросу посвящен ФЗ от 13 января 1995 г. "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 170). Более широко право на доступ к информации определено в ФЗ от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации" (СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 609), хотя он и касается главным образом документированной информации. Граждане наряду с другими пользователями обладают равным правом на доступ к государственным информационным ресурсам (в библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах). Исключение составляет информация с ограниченным доступом (ст. 12). Граждане и организации имеют право на доступ к документальной информации и о себе самих (ст. 14). Отказ в доступе к открытой информации, как и к информации о самом себе, может быть, согласно ст. 13, 14, 24 Закона, обжалован в суд. Различные аспекты доступа физических и юридических лиц к средствам международного информационного обмена и иностранным информационным продуктам, защиты интересов, прав и свобод этих лиц при международном информационном обмене регламентируются ФЗ от 5 июня 1996 г. "Об участии в международном информационном обмене" (СЗ РФ, 1996, N 28, ст. 3347). Свобода информации выражается также в праве каждого свободно передавать, производить и распространять информацию законными способами. Отсюда вытекает недопустимость монополии государства на производство и распространение информации. Средства распространения информации могут быть как государственными, так и общественными, частными. Так, статья 7 Закона "О средствах массовой информации" признает право гражданина, объединения граждан, постоянно проживающего в России иностранного гражданина и лица без гражданства, других субъектов быть учредителем газеты или иного СМИ. Согласно ст. 6 Закона "Об информации, информатизации и защите информации", гарантируется право собственности граждан на информационные ресурсы и распоряжения ими. Право на распространение информации законными способами означает и необходимость соблюдения определенных ограничений к доступу информации, отнесенной к государственной тайне или к конфиденциальной. Часть 4 комментируемой статьи предусматривает, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется ФЗ. Законодательство о государственной тайне основывается на Конституции, Законе РФ от 5 марта 1992 г. "О безопасности" (ВВС РФ, 1992, N 15, ст. 769) и включает Закон РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (в ред. от 6 октября 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 41, ст. 4673), ряд других актов. Закон "О государственной тайне" определяет перечень сведений в военной области, в сфере экономики, науки и техники, внешней политики и внешнеэкономической деятельности, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, составляющих государственную тайну (ст. 5). На основе этих положений и в соответствии со ст. 4 данного закона Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203, в ред. Указа от 24 января 1998 г. N 61, утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, а также перечень государственных органов, наделенных полномочиями по распоряжению этими сведениями (СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4775; 1998, N 5, ст. 561). За разглашение государственной тайны установлена ответственность вплоть до уголовной (ст. 283, 284 УК). Конституционный Суд в постановлении от 20 декабря 1995 г. по жалобе С. указал, что в силу нормы ч. 4 ст. 29 Конституции уголовная ответственность за выдачу государственной тайны правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции (ВКС РФ, 1995, N 6, с. 51). В постановлении от 27 марта 1996 г. по жалобе ряда граждан Конституционный Суд признал противоречащим ст. 48 и ч. 3 ст. 123 Конституции распространение положений ст. 21 Закона "О государственной тайне", касающихся допуска к государственной тайне, на адвокатов, участвующих в качестве защитников в уголовном судопроизводстве, и отстранение их от участия в деле в связи с отсутствием допуска к государственной тайне (ВКС РФ, 1996, N 2, с. 34-41). В связи с названным постановлением в Закон "О государственной тайне" 6 октября 1997 г. была включена статья 211, согласно которой как члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи на период исполнения ими своих полномочий, так и адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном производстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну, допускаются к таким сведениям без проведения проверочных мероприятий, предусмотренных в ст. 21 названного закона. В то же время Закон "О государственной тайне" определяет перечень сведений, не подлежащих отнесению к государственной тайне и засекречиванию, например о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, преступности, фактах нарушения прав и свобод личности и др. (ст. 7). Граждане вправе обжаловать в суд решения должностных лиц о засекречивании подобных сведений. Законодательство запрещает также распространять конфиденциальную информацию, прежде всего о частной жизни, нарушающую личную или семейную тайну, сведения, составляющие коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну. Это налагает особые обязанности на журналистов, других носителей информации (ст. 40, 41, 49 Закона "О средствах массовой информации", ст. 10, 11, 21 Закона "Об информации, информатизации и защите информации"). 5. Наиболее значимым и влиятельным источником информирования общества и личности являются СМИ. Поэтому в ч. 5 комментируемой статьи особо гарантируется свобода массовой информации. Она означает свободное распространение через СМИ любой информации, кроме конфиденциальной и составляющей государственную тайну, отражение в этой информации политического и идеологического плюрализма, запрет цензуры. Под СМИ понимаются пресса, радио-, теле-, видео-, кинохроникальные программы, информационные агентства и иные формы периодического распространения массовой информации, предназначенной для неограниченного круга лиц. Конституционное установление о гарантированности свободы массовой информации конкретизировано в Законе "О средствах массовой информации" и распространяется на все виды СМИ - государственные, общественные, частные. Воспрепятствование в какой бы то ни было форме со стороны граждан, должностных лиц, государственных органов и организаций, общественных объединений законной деятельности СМИ Закон определяет как ущемление свободы массовой информации, влекущее уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством (ст. 25, 58). В то же время Закон признает недопустимым злоупотребление свободой массовой информации, влекущее такую же ответственность (ст. 4, 59). На конституционном уровне установлен и запрет цензуры. Статья 3 Закона "О средствах массовой информации" определяет цензуру массовой информации как требование от редакции СМИ со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей. В советские времена цензурой повсеместно занималась такая организация, как Главлит. Названный закон четко определяет, что не допускается создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностных лиц, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации (ст. 3). На практике предстоит еще немало сделать, чтобы в полной мере обеспечить свободу массовой информации. На имеющиеся в этой сфере нерешенные проблемы экономического, правового, организационного характера указывалось в постановлениях Государственной Думы от 10 февраля 1995 г. "О выполнении в Российской Федерации статьи 29 Конституции Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 648), от 24 ноября 2000 г. "О государственной политике в области телевизионного вещания и радиовещания" (СЗ РФ, 2000, N 49, ст. 4785). Укреплению гарантий экономической самостоятельности СМИ служат федеральные законы от 24 ноября 1995 г. "Об экономической поддержке районных (городских) газет" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4559), от 1 декабря 1995 г. "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4698; 1998, N 43, ст. 5212), ряд указов Президента РФ. Широкий спектр проблем, относящихся к информационной сфере, нашел отражение в утвержденной Президентом РФ 9 сентября 2000 г. Доктрине информационной безопасности Российской Федерации (Российская газета, 2000, 28 сентября). Защита свободы массовой информации осуществляется и в судах. Так, постановлением Конституционного Суда от 19 мая 1993 г. было признано неконституционным постановление Верховного Совета РФ от 17 июля 1992 г. "О газете "Известия"", затрагивавшее права газеты, журналистского коллектива. Суд признал не согласующимися с Конституцией такие решения, которые способствуют оказанию давления на газету, затрудняют ее существование как независимого СМИ и ограничивают тем самым свободу массовой информации (ВКС РФ, 1994, N 2-3, с. 64-74). Данная правовая позиция распространяется на деятельность не только органов печати, но и телевидения, других СМИ. В постановлении Конституционного Суда от 22 ноября 2000 г., касающемся положений ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" о передаче редакциям СМИ, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям в хозяйственное ведение помещений, которыми они владеют либо пользуются в процессе своей производственно-хозяйственной деятельности, рассматривается важная проблема соотношения конституционных принципов обеспечения свободы слова и независимости СМИ и защиты свободы собственности, равенства всех собственников. В постановлении указывается на обязанность законодателя при урегулировании соответствующих отношений находить баланс между этими конституционно защищаемыми ценностями на основе критериев, установленных Конституцией (ВКС РФ, 2001, N 1, с. 10-17). Интерес представляет и практика Европейского Суда по правам человека по делам, в которых он рассматривал предполагаемые нарушения ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (о свободе выражения мнения и информации). При этом Европейский Суд исходит из того, как неоднократно подчеркивалось в его решениях, что свобода выражения мнения, свобода слова, как она гарантирована в п. 1 ст. 10 Конвенции, представляет одну из несущих опор демократического общества и является основополагающим условием, служащим его прогрессу и самореализации каждого индивида. "При соблюдении п. 2 ст. 10 Конвенции (о необходимых ограничениях) свобода слова применима не только к "информации" или "идеям", которые встречают благоприятный прием или рассматриваются как безобидные либо нейтральные, но также и к таким, которые оскорбляют, шокируют или внушают беспокойство государству или части населения. Таковы требования плюрализма, толерантности и либерализма, без которых нет демократического общества" (решения от 26 апреля 1979 г. - "Санди таймс" против Соединенного Королевства; от 8 июля 1986 г. - Лингенс против Австрии; от 27 марта 1996 г. - Гудвин против Соединенного Королевства и др.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000, т. 1, с. 209, 526-527, 689; т. 2, с. 186-187). Статья 30 1. Неотъемлемый элемент гражданского общества - развитая система общественных объединений. С их помощью люди могут совместно решать общие проблемы, удовлетворять и защищать свои потребности и интересы в сфере политики, экономики, культуры, во всех областях общественной жизни. Это независимые от государства организации, способные влиять на государственные институты и в то же время ограждать от их необоснованного вмешательства в общественную жизнь. Конституционное право каждого на объединение и является юридической основой образования и деятельности таких общественных институтов, включая профсоюзы. В комментируемой статье ничего не говорится о политических партиях, но право на их создание вытекает из ч. 3 ст. 13 Конституции. Часть 4 этой же статьи закрепляет принцип равенства общественных объединений перед законом. Названные конституционные положения конкретизируются в законодательстве, которое регламентирует содержание права на объединение, его основные государственные гарантии, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации. К основным актам в этой сфере относятся федеральные законы от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" (с изм. и доп. - СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1930; 1997, N 20, ст. 2231; 1998, N 30, ст. 3608), от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 148), Гражданский кодекс. Другие законы касаются отдельных видов общественных объединений, например федеральные законы от 28 июня 1995 г. "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" (СЗ РФ, 1995, N 27, ст. 2503), от 11 августа 1995 г. "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3340), от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (с изм. и доп. - СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4563; 1999, N 2, ст. 232; N 29, ст. 3693), от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 145; 1998, N 48, ст. 5849; 1999, N 28, ст. 3473), от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ, 1996, N 25, ст. 2965). Действие ФЗ "Об общественных объединениях" распространяется и на общественные объединения, особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией которых еще не урегулированы специальными законами. Это касалось, например, политических партий. Правда, в 1998 г. в Закон была включена новая статья 12 ("Политические общественные объединения"), а также внесены изменения и дополнения в ряд других статей Закона, кратко отразившие некоторые аспекты статуса, государственной регистрации политических организаций, в том числе политических партий и движений (ст. 4, 7, 20, 21, 23, 27, 31). Тем не менее статус политических партий и иных политических объединений требовал специальной законодательной регламентации. Неоправданно затянувшиеся многолетние дискуссии о концепции соответствующего закона завершились внесением в Государственную Думу в конце 2000 - начале 2001 г. Президентом России и различными группами депутатов четырех законопроектов. Предпочтение было отдано президентскому законопроекту. И с 14 июля 2001 г., со дня официального опубликования, действует, за исключением ряда статей, ФЗ от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" (СЗ РФ, 2001, N 29, ст. 2950). Конституционное право каждого на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Таковы суть и содержание права на свободу объединения или, как принято формулировать в международных документах и зарубежных конституциях, права на свободу ассоциации с другими. Оно может осуществляться по достижении 18 лет, а применительно к профсоюзам, молодежным общественным объединениям - с 14, детским - с 10 лет. Данное право, согласно ч. 1 комментируемой статьи, принадлежит в Российской Федерации каждому, следовательно, не только российским гражданам. Статья 19 ФЗ "Об общественных объединениях" определяет, что иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами России могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных федеральными законами и международными договорами Российской Федерации. Так, они не вправе быть членами политических партий (п. 2 ст. 23 ФЗ "О политических партиях"). Ограничение пользования этим правом может быть предусмотрено законом в некоторых случаях и для российских граждан. Возможность таких ограничений для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства, допускается, например, в п. 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, п. 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Так, согласно ст. 9 ФЗ от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" (СЗ РФ, 1998, N 22, ст. 2331), военнослужащие могут состоять лишь в тех общественных, в том числе религиозных, объединениях, которые не преследуют политических целей, и участвовать в их деятельности, не находясь при исполнении обязанностей военной службы. Как установлено в ст. 3 Закона РФ от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" (в ред. от 21 июня 1995 г.), судьи не вправе принадлежать к политическим партиям и движениям (ВВС РФ, 1992, N 30, ст. 1792; СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2399). Запрет прокурорским работникам быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности предусмотрен в ст. 4 ФЗ от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 10 февраля 1999 г. - СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472; 1999, N 7, ст. 878). Общественные объединения многообразны. Но они имеют общие черты, отраженные в понятии общественного объединения, данного в ст. 5 ФЗ о них. Это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общих интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. В состав учредителей, членов и участников таких объединений наряду с физическими лицами могут входить юридические лица - общественные объединения. Не могут быть учредителями, членами и участниками таких объединений органы государственной власти и органы местного самоуправления. Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности. Организационно-правовыми формами политических общественных объединений являются общественная организация (для политической организации, в том числе политической партии) и общественное движение (для политического движения). Особенности каждой из этих организационно-правовых форм раскрываются в ст. 8-121 ФЗ "Об общественных объединениях". Общественные объединения вправе создавать союзы (ассоциации), образуя новые общественные объединения. Действуют общероссийские, межрегиональные, региональные, местные общественные объединения и, кроме того, международные общественные объединения, представительства или иные структурные подразделения иностранных некоммерческих неправительственных объединений, на которых также распространяется действие ФЗ "Об общественных объединениях". Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Особенности статуса политических партий определены ФЗ "О политических партиях". Он устанавливает, что политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Политическая партия должна отвечать ряду требований, в частности иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Федерации, при этом в субъекте Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной партии; в партии должно состоять не менее 10 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов Федерации партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов, в остальных региональных отделениях численность каждого не может составлять менее 50 членов. Гражданин может быть членом только одной партии, а член партии - состоять только в одном региональном отделении данной партии (ст. 3, п. 6 ст. 23 Закона). Такие законодательные требования к организации и членству в партии должны привести к заметному сокращению числа общественно-политических объединений, которых к осени 2001 г. насчитывается около 200, к более четкой структуризации многопартийной системы. Конституция гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Это означает, что они создаются гражданами по своему выбору без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, могут регистрироваться в органах юстиции и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения таких прав. Однако политические общественные объединения подлежат государственной регистрации в обязательном порядке (ст. 21 ФЗ "Об общественных объединениях" в ред. от 19 июля 1998 г., ст. 15 ФЗ "О политических партиях"). Следует иметь в виду, что только зарегистрированные общественные объединения вправе, например, участвовать в избирательных кампаниях. Пункт 1 ст. 36 ФЗ "О политических партиях" устанавливает принципиально новую норму, согласно которой политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Правда эта норма вступает в силу через два года со дня официального опубликования данного Закона, т.е. с 14 июля 2003 г. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности, самостоятельно принимают свои уставы. Не допускается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство последних в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, за исключением предусмотренных законом случаев. В то же время государство призвано обеспечивать соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывать поддержку их деятельности, в том числе предоставлением им налоговых и иных льгот и преимуществ, решать вопросы, затрагивающие их интересы, с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними (ст. 3, 15, 17, 21, 27 и др. Закона "Об общественных объединениях", ст. 2, 5, 7 и др. Закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"). Статьи 32-35 ФЗ "О политических партиях" предусматривают различные виды государственной поддержки политических партий, в том числе путем их государственного финансирования, установление которого неоднозначно оценивалось при обсуждении законопроекта в Государственной Думе. Нормы о государственном финансировании политических партий вступят в силу до 1 января 2004 г. Свобода объединения, однако, не может быть безграничной, использоваться в антисоциальных целях. Конституция запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (п. 5 ст. 13 Закона "Об общественных объединениях", п. 1 ст. 9 Закона "О политических партиях"). Такой запрет соответствует основаниям для ограничения свободы ассоциации, предусмотренным в Международном пакте о гражданских и политических правах (п. 2 ст. 22), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 2 ст. 11). Так, Конвенция устанавливает, что осуществление права на свободу объединения "не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц". ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. - СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990; 1999, N 8, ст. 974), исходя из принципа деидеологизации государственной службы, запрещает образование в государственных органах структур политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профсоюзов (п. 12 ч. 1 ст. 11). Аналогичный запрет применительно к структурам политических партий и движений распространяется и на предприятия, учреждения, организации, что ранее вытекало из Указа Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. N 14 "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР" (ВВС РСФСР, 1991, N 31 ст. 1035), а также Указа Президента РФ от 27 апреля 1993 г. N 566 "О дополнительных мерах по предотвращению вмешательства политических партий и их структур в деятельность государственных органов, предприятий, учреждений и иных организаций" (САПП РФ, 1993, N 18, ст. 1596). В настоящее время такой запрет предусмотрен ст. 9 (п. 4, 5) ФЗ "О политических партиях", согласно которой структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному принципу. Единственное исключение - законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, где допускается деятельность политических партий (пример - парламентские фракции и депутатские группы). Недопустимы и злоупотребления свободой объединения. Это влечет применение различных мер ответственности, в том числе и к незарегистрированным общественным объединениям. В случае нарушения Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов Федерации, законодательства, совершения действий, противоречащих уставным целям, и неустранения этих нарушений после представления прокурора или после двух письменных предупреждений органа, регистрирующего общественные объединения, деятельность общественного объединения приостанавливается судом на срок до 6 месяцев. Если нарушения не будут устранены и в этот период, то общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда (ст. 42-44 Закона "Об общественных объединениях"). Приостановление деятельности объединения как правоограничительная мера предусмотрена и в п. "в" ст. 12 ФКЗ от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ, 2001, N 23, ст. 2277). В случае введения чрезвычайного положения при указанных в п. "а" ст. 3 этого Закона обстоятельствах (например, попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки и др.) может быть приостановлена деятельность политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения. Это установление Закона имеет опору в ст. 56 Конституции. По решению суда общественное объединение может быть ликвидировано в случае: нарушения требований ч. 5 ст. 13 Конституции (отраженных также в ст. 16 ФЗ "Об общественных объединениях"); виновного нарушения своими действиями прав и свобод граждан; неоднократных или грубых нарушений закона или иных правовых актов либо при систематическом осуществлении деятельности, противоречащей его уставным целям. Ликвидация означает запрет на деятельность общественного объединения независимо от факта его регистрации. В случае нарушения общественным объединением законодательства, особенно совершения деяний, наказуемых в уголовном порядке, к ответственности могут быть привлечены лица, входящие в руководящие органы этого объединения, другие его члены и участники (ст. 41, 44 Закона "Об общественных объединениях"). Некоторые особенности оснований и порядка приостановления деятельности и ликвидации политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения установлены ФЗ "О политических партиях" (ст. 38-42). С другой стороны, Конституция и законодательство охраняют от нарушений прав сами общественные объединения, гарантируют им широкие возможности судебной защиты своих прав. Часть 4 ст. 125 Конституции, п. 3 ч. 1 ст. 3, ст. 96 ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447) предусматривают право граждан, их объединений обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон. Закон "Об общественных объединениях" также гарантирует общественным объединениям возможность обжаловать в суд действия и решения государственных органов, их должностных лиц, касающиеся общественных объединений. Это, например, отказ в государственной регистрации общественного объединения, в том числе в качестве политического объединения, а также уклонение от такой регистрации; письменное предупреждение органа, регистрирующего общественные объединения, о нарушении объединением законодательства; решение суда о приостановлении деятельности или ликвидации объединения (ст. 22, 23, 38, 45). Аналогичные нормы установлены и ФЗ "О политических партиях" (п. 5 ст. 20, подп. "в" п. 1 ст. 38, ст. 43). В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" обращается внимание судов на необходимость при рассмотрении жалоб на отказ в регистрации либо заявлений о ликвидации общественных объединений тщательно исследовать и оценивать в совокупности все представленные письменные и вещественные доказательства, показания свидетелей и другие доказательства, свидетельствующие о целях, задачах, фактической деятельности общественных объединений (БВС РФ, 1996, N 1, с. 5). Государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица, причинившие вследствие нарушения законов ущерб общественным объединениям, несут ответственность, предусмотренную уголовным, гражданским и административным законодательством. В постановлении Конституционного Суда от 12 февраля 1993 г., касающемся Указа Президента РФ от 28 октября 1992 г. "О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации", отмечалось, что ограничение права на объединение может быть установлено только решением суда на основании закона. Ликвидация или запрет общественного объединения как метод защиты конституционного строя, прав и свобод граждан не входит в число полномочий Президента РФ, поскольку ни Конституция, ни другие законы не уполномочивают Президента на подобные действия. Более того, любая попытка со стороны исполнительной власти пресекать инициативную деятельность по созданию общественного объединения является нарушением конституционного права на объединение (ВКС РФ, 1994, N 1, с. 14-20). В постановлении от 23 декабря 1999 г., касающемся ФЗ от 4 января 1999 г. о тарифах страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, Конституционный Суд признал нарушающей конституционный принцип равенства, носящей дискриминационный характер норму данного закона, которая лишала общественные организации инвалидов, не входящие в состав общероссийских, такой государственной поддержки, как освобождение от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, что ставило их в худшее положение по отношению к общероссийским общественным организациям инвалидов (ВКС РФ, 2000, N 1, с. 15-17, 23). В то же время в определении от 21 декабря 2000 г. N 266-О по жалобе А.И. Норкина на нарушение его конституционных прав положениями ФЗ "Об общественных объединениях" Конституционный Суд указал, что, исходя из положений ч. 4 ст. 13, ч. 1 ст. 30 Конституции, законодатель вправе регулировать условия, порядок создания и деятельности общественных (в том числе политических) объединений, а также их государственной регистрации. При этом, согласно правовой позиции, выраженной в сохраняющем силу постановлении Конституционного Суда от 23 ноября 1999 г. по делу о проверке конституционности положений ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", законодатель обязан соблюдать положения ч. 1 ст. 17 Конституции о том, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Вводимые им меры не должны искажать само существо свободы деятельности общественных объединений, а возможные ограничения должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям. Требования, предъявляемые к созданию и деятельности общественных объединений, их государственной регистрации, не могут рассматриваться как нарушающие конституционное право, закрепленное в ч. 1 ст. 30 Конституции, если при этом не создаются необоснованные препятствия для реализации права каждого на объединение и для свободы деятельности общественных объединений (Архив КС РФ, 2000 г.). Новые возможности правовой защиты появились у общественных объединений после вступления России в Совет Европы. Согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в Европейский Суд по правам человека с жалобой на нарушение государством прав и свобод, гарантированных этой конвенцией (включающей и право на свободу ассоциации), вправе обращаться не только частные лица, но и неправительственные организации, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Такое право вытекает и из ч. 3 ст. 46 Конституции. Европейский Суд неоднократно рассматривал жалобы частных лиц и общественных объединений на предполагаемые нарушения положений ст. 11 Европейской конвенции, касающихся свободы объединений, ее ограничений, допускаемых в п. 2 ст. 11. В решении от 25 мая 1998 г. (Социалистическая партия и др. против Турции) Европейский Суд отмечал, что "вмешательство в право на свободу ассоциации является нарушением ст. 11, если оно не "предусмотрено законом", не преследует одну или более правомерных целей согласно п. 2 ст. 11 и "необходимо в демократическом обществе" для достижения этих целей... Учитывая важную роль политических партий в успешном функционировании демократии, исключения, изложенные в ст. 11, в отношении политических партий должны подвергаться более узкому толкованию; только убедительные и веские причины могут оправдывать ограничения на свободу ассоциации. Определяя, существует ли необходимость ограничений по смыслу ст. 11, п. 2, государства-участники обладают лишь ограниченным пределом усмотрения, осуществляемого в условиях строгого контроля со стороны европейских органов, охватывающего как правовые нормы, так и решения по их применению, включая те, которые выносят независимые суды" (Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000, т. 2, с. 499, 504). 2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет одну из важнейших гарантий свободы объединения, соблюдения принципа добровольности в создании и деятельности общественных объединений. Никто не может быть принужден как к вступлению в какое-либо объединение, так и к пребыванию в нем. Участие или неучастие в общественных объединениях - личное дело каждого. Любые действия или решения, направленные на принуждение к вступлению в объединение или препятствующие выходу из него, являются противоправными. Е.М. Березина заключила с АО "Омский каучук" договор на долевое участие в строительстве многоквартирного дома, приобрела право собственности на квартиру в нем. Позднее она была поставлена в известность о том, что является членом товарищества собственников жилья в кондоминиуме "Каучук", хотя это было решено без ее волеизъявления. Советский районный суд г. Омска, рассматривая дело о нарушении прав и законных интересов Е.М. Березиной, обратился в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности положений ФЗ "О товариществах собственников жилья", касающихся обязательности членства в таком товариществе. Конституционный Суд в постановлении от 3 апреля 1998 г. признал данные положения не соответствующими ст. 30 Конституции, поскольку из принципа добровольности членства в объединении следует, что создание товарищества собственников жилья в кондоминиуме не исключает возможности для отдельных домовладельцев оставаться вне данного объединения, при этом не утрачивая с ним иных правовых связей, кроме членства в товариществе (ВКС РФ, 1998, N 4, с. 3-7). Статья 19 Конституции гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, в частности, от принадлежности к общественным объединениям. В ст. 19 Закона "Об общественных объединениях" требования об указании в официальных документах на членство или участие в тех или иных общественных объединениях определены как недопустимые. Аналогичная норма содержится и в п. 7 ст. 23 Закона "О политических партиях". Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" запрещает обусловливать прием на работу, продвижение по работе, а также увольнение лица принадлежностью или непринадлежностью его к профсоюзу (ч. 2 ст. 9). Сходное положение содержит и ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", не допускающий при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении установления каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости, в частности, от принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией и указанным законом (ч. 2 ст. 21). Последняя оговорка существенна, так как она означает, что принадлежность к общественным объединениям, созданным в ином порядке, противоречащем, в частности, требованиям ч. 5 ст. 13 Конституции о запрете создания и деятельности объединений в антиобщественных целях, может явиться препятствием для поступления на государственную службу. Статья 31 Закрепленное в комментируемой статье право предоставляет гражданам широкие возможности для обмена мнениями по самым разным вопросам жизни общества. Публичные мероприятия широко используются партиями, общественными движениями, общественными организациями для решения различных проблем. Митинги и пикетирование активно используются профсоюзами и работниками различных отраслей народного хозяйства для предъявления органам власти требований, в особенности касающихся улучшения жизненных условий, борьбы с преступностью и др. Публичные мероприятия имеют существенное значение для проведения предвыборных кампаний. Реализация права, закрепленного в анализируемой статье, является одной из гарантий свободы мысли и слова, выражения мнений и убеждений, получения и распространения информации, права на создание объединений, на участие в управлении делами государства. Проведение публичных мероприятий - одно из средств укрепления связи государственных органов с населением, изучения общественного мнения. Содержание рассматриваемой статьи соответствует положениям международных договоров. Так, в ч. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека установлено, что "каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций", а в ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах "признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц". Статья 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод содержит следующую норму: "Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов". Положения Конституции должны конкретизироваться в текущем законодательстве. Однако пока такого закона нет, и в соответствии с Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования" (ВВС РФ, 1992, N 22, ст. 1216) предусмотрено, что до урегулирования законом РФ порядка организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования следует исходить из положений Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. В соответствии с Декларацией осуществление указанного права не должно нарушать права и свободы других лиц. Запрещается использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. Указом Президента РФ предписано, что до принятия соответствующего закона нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" на территории России применяются в части, не противоречащей упомянутой Декларации. В Российской Федерации действует уведомительный порядок реализации права на проведение публичных мероприятий, т.е. для их проведения не требуется специального разрешения властей. Приведенные термины различных публичных мероприятий означают: собрание - совместное присутствие группы граждан в определенном месте и в конкретно определенное время для коллективного обсуждения и решения каких-либо проблем или вопросов; митинг - массовое собрание граждан для публичного выражения отношения к решениям и действиям лиц и организаций, событиям общественно-политической жизни; уличное шествие - организованное массовое движение людей по пешеходной или проезжей части улицы, проспекта с целью привлечения внимания к каким-либо проблемам; демонстрация - публичное выражение группой людей общественно-политических настроений с использованием во время шествия плакатов, транспарантов и иных наглядных средств; пикетирование - наглядная демонстрация группой граждан своих настроений и взглядов без шествия и звукоусиления. Митинги, демонстрации, пикетирование нередко сопровождаются предъявлением различного рода претензий, требований к властям. В Указе от 28 июля 1988 г. предусмотрено, что инициаторами проведения публичных мероприятий могут быть граждане, достигшие 18-летнего возраста, уполномоченные общественных организаций и других общественных объединений, отдельные группы граждан. Уведомление в виде письменного заявления подается местной администрации специально уполномоченным лицом не позднее чем за 10 дней до намеченной даты проведения публичного мероприятия. В заявлении указываются: цель, форма, место проведения мероприятия или маршруты движения, время начала и окончания, предполагаемое количество участников, фамилии, имена, отчества уполномоченных, организаторов, места их жительства и работы, учебы, дата подачи заявления. Не позднее чем за 5 дней до мероприятия администрация сообщает уполномоченному о принятом решении. Публичное мероприятие должно проводиться в соответствии с целями, указанными в заявлении, в определенные сроки и в указанном месте. При проведении мероприятия его организаторы и участники обязаны соблюдать законы, общественный порядок. Запрещается иметь при себе оружие, специально подготовленные предметы, которые могут быть использованы против жизни и здоровья людей и для причинения материального ущерба. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица, а также граждане не вправе препятствовать публичным мероприятиям, проводимым в установленном порядке. Проведение публичного мероприятия может быть запрещено, если цель его проведения противоречит Конституции, конституциям или уставам ее субъектов, а мероприятие угрожает общественному порядку и безопасности граждан. По требованию представителей органов власти публичное мероприятие может быть прекращено в случаях: не было подано заявление о его проведении; состоялось решение о его запрещении; нарушен порядок его проведения; возникла опасность для жизни и здоровья людей; нарушен общественный порядок. Ответственность за нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий наступает в зависимости от характера допущенного нарушения в административном или уголовном порядке (ст. 20.2 КоАП; ст. 149 УК). Материальный ущерб, причиненный во время мероприятия, подлежит возмещению в установленном законом порядке. Порядок проведения публичных мероприятий, как это определено в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г., не распространяется на собрания и митинги трудовых коллективов и общественных объединений, проводимые в соответствии с законодательством, их уставами и положениями. В соответствии с Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. органы внутренних дел обязаны осуществлять мероприятия по охране общественного порядка при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, по предупреждению и пресечению противоправных действий и привлечению виновных к ответственности (ст. 3). Конституционное право граждан участвовать в проведении публичных мероприятий конкретизируется в ряде нормативных актов, включая издаваемые субъектами Федерации и органами местного самоуправления. В них учитываются особенности регионов, возможности тех или иных населенных пунктов в плане проведения массовых мероприятий. Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. N 765 утверждено Временное положение о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города. Уведомительный порядок, в соответствии с Положением, сопряжен с выполнением определенных требований со стороны как организаторов массовой акции, так и органа исполнительной власти. Уведомление о проведении митингов и других публичных мероприятий (в Положении - "массовые акции") подается в органы исполнительной власти уполномоченными (организаторами) массовых акций, трудовых коллективов предприятий, учреждений и организаций, общественных организаций (объединений), организаций общественной самодеятельности и отдельных групп граждан не ранее чем за 15 дней и не позднее чем за 10 дней до намеченной даты их проведения с представлением выписки из протокола заседания, на котором принималось решение о проведении данного мероприятия. В Положении содержатся реквизиты уведомления, указывается, что его подписывают не менее трех уполномоченных (организаторов). Орган исполнительной власти принимает уведомление и на его копии письменно подтверждает дату и время получения. Положение приводит также перечень случаев, когда уведомление о проведении массовой акции не принимается органом исполнительной власти. К их числу относятся, в частности, такие случаи: в уведомлении отсутствуют обязательства уполномоченных (организаторов) обеспечивать соблюдение общественного порядка; они сами или уполномочившие их организации неоднократно не выполняли взятые обязательства по ранее проводившимся массовым мероприятиям; акция создает реальную угрозу нормальному функционированию предприятий, учреждений, организаций; создается необходимость прекращения работы пассажирского и железнодорожного транспорта из-за невозможности изменения маршрута его движения. Уполномоченные (организаторы) массовой акции не вправе ее проводить, если уведомление не было подано в срок или не было принято, и обязаны прекратить ее подготовку. Массовые акции проводятся в соответствии с целями, в сроки, указанные в уведомлении, а также в обусловленных местах (маршрутах). Правительством Москвы 26 января 1999 г. принято постановление "О порядке организации и проведения в городе Москве митингов, демонстраций, уличных шествий, и пикетирования" (Вестник мэрии Москвы, 1999, N 47, ст. 42). В этом постановлении установлено, что о массовой акции с числом участников свыше 5 тыс. человек письменно уведомляется мэр Москвы, до 5 тыс. - префект административного округа, до 1 тыс. человек - глава районной управы. Постановления и распоряжения по уведомлениям принимаются соответственно Правительством Москвы, префектами административных округов и главами районных управ. Решения и действия органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, ущемляющие право на проведение публичных мероприятий, могут быть обжалованы заинтересованными лицами в порядке, установленном Законом от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14 декабря 1995 г.). Закон РФ "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. (ст. 22) допускает запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий на период чрезвычайного положения (СЗ РФ, 2001, N 23, ст. 2277). Особые условия участия в публичных мероприятиях предусмотрены в отношении военнослужащих, что соответствует их назначению и роли, которую они играют в государстве. ФЗ от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (ст. 7) содержит норму, в соответствии с которой "военнослужащие вправе в свободное от исполнения обязанностей военной службы время мирно, без оружия участвовать в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, проводимых вне территории воинской части" (СЗ РФ, 1998, N 22, ст. 2331). Статья 32 1. Впервые право граждан участвовать в управлении государственными и общественными делами было сформулировано в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 46) вслед за Конституцией СССР 1977 г. Его провозглашение в условиях все еще сохранявшейся монополии на власть партийно-государственной элиты, административно-приказной системы номенклатурного управления превращало это право в декларацию. Последующие демократические преобразования в обществе, признание и возникновение политического многообразия, формирование многопартийности создали благоприятные условия для наполнения данного права реальным содержанием. В отличие от предшествующих конституционных установлений комментируемая статья не упоминает об участии граждан в управлении также общественными делами. Право на это вытекает из другой статьи - 30-й. Участию граждан в местном самоуправлении как институте самоорганизации населения, не входящем в систему государственной власти, посвящены статьи 12, 130-133 Конституции. Право граждан участвовать в управлении делами государства неразрывно связано с принципом народовластия - одной из основ конституционного строя (см. комм. к ст. 3). Оно юридически обеспечивает реализацию данного принципа, включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных решений, в сферу политики. Тем самым преодолевается отчуждение гражданина от государства. В свою очередь гарантиями и одновременно конкретными формами реализации этого стержневого политического права является целый ряд других прав, изложенных в рассматриваемой статье. Признаваемое в ч. 1 данной статьи право граждан полностью соответствует международным стандартам, в частности предусмотренному в п. "а" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах положению о праве каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений "принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей". Непосредственное участие граждан в управлении делами государства осуществляется посредством их волеизъявления на выборах, референдумах, а также личного участия в работе органов законодательной, исполнительной или судебной власти. Другая форма участия граждан в управлении, осуществлении народовластия опосредованная - через своих представителей, избираемых в органы законодательной власти (Государственную Думу Федерального Собрания, законодательный орган субъекта Федерации и др.), исполнительной власти (глав администраций и др.), органы местного самоуправления. Если обладание большинством прав и свобод Конституция не обусловливает обязательным наличием у лица российского гражданства, устанавливая "каждый имеет право...", "каждому гарантируется...", то право участвовать в управлении делами государства признается только за гражданами Российской Федерации. Такое ограничение по кругу лиц вполне обоснованно, учитывая характер данного права, выражающего суверенитет народа и выступающего формой осуществления принадлежащей ему власти. Иностранные граждане и лица без гражданства этим правом не обладают. Рассматриваемое право, являясь непосредственно действующим, реализуется в единстве с другими, перечисленными в анализируемой статье. Однако Конституция непосредственно не определяет содержание и порядок реализации этих прав. Как следует из ее ст. 32 (ч. 1-3), 71 (п. "в"), 81 (ч. 4) и 96, регулирование названных прав и определение тем самым их конкретного содержания, установление соответствующих правил, процедур, мер правовой защиты - компетенция законодателя. Федеральный законодатель устанавливает общефедеральные избирательные стандарты в силу того, что регулирование прав и свобод, включая избирательные права, отнесено Конституцией к ведению федерации (п. "в" ст. 71), а также регламентирует порядок формирования федеральных органов власти (п. "г" ст. 71, ч. 4 ст. 81, ч. 2 ст. 96, ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 128, ч. 5 ст. 129). Субъекты Федерации самостоятельны в установлении системы своих органов власти и определении порядка их формирования, что составляет предмет их конституций (уставов) и избирательных законов. Вместе с тем установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, защита прав и свобод, в том числе избирательных прав, федеральной Конституцией отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. "б", "н" ч. 1 ст. 72) и, следовательно, подлежит регулированию федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76). Избирательные законы субъектов Федерации не могут противоречить названным принципам, общефедеральным избирательным стандартам, ограничивать федеральные гарантии избирательных прав. В противном случае они признаются неконституционными, о чем свидетельствует обширная практика Конституционного Суда. 2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет три конкретных политических права: избирать, быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме. Эти положения в соответствии с ч. 4 ст. 15 и ст. 17 Конституции действуют в единстве с предписаниями, в частности ст. 25, п. "b", Международного пакта о гражданских и политических правах о праве каждого гражданина "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей", а также ст. 3 "Право на свободные выборы" Протокола N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающей обязательства государств-участников "проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти". Названные принципы участия граждан в выборах являются универсальными, относятся ко всем разновидностям выборов. Однако в анализируемой статье они не закреплены, а изложены в ч. 1 ст. 81 применительно к выборам Президента РФ с добавлением принципа прямого избирательного права. Это не означает, что указанные принципы не распространяются на другие виды выборов, во-первых, в силу действия общепризнанных норм международного права; во-вторых, на основе их прямого закрепления в ст. 3-7 ФЗ от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 30 марта 1999 г.), ст. 10 (п. 3), 18 (п. 1) ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 29 июля 2000 г.), ст. 16, 23 ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 4 августа 2000 г.). Прежние конституции, начиная с 1936 г., также провозглашали названные принципы. Но в предшествующий период организация выборов характеризовалась фактическим выдвижением кандидатов в депутаты лишь структурами единственной правящей партии, безальтернативностью - включением в избирательные бюллетени одного кандидата, что превращало выборы в формальное голосование. Современное российское избирательное законодательство предусматривает различные правовые, организационные, информационные и иные средства, направленные на гарантирование свободы выборов. Всеобщее избирательное право означает признание без какой бы то ни было дискриминации и необоснованных ограничений за всеми гражданами, достигшими определенного возраста, права избирать (активное избирательное право) и права быть избранными (пассивное избирательное право). Конституция и федеральное законодательство гарантируют эти права граждан независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Согласно ст. 4 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", право избирать возникает у граждан с 18 лет, а право быть избранным - по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации. Этот возраст установлен Конституцией для избрания депутатом Государственной Думы Федерального Собрания - 21 год (ч. 1 ст. 97), Президентом РФ - 35 лет при условии постоянного проживания в России не менее 10 лет (ч. 2 ст. 81). В настоящее время в Государственной Думе рассматривается законопроект, предусматривающий предоставление активного избирательного права гражданам, достигшим 16 лет, что можно объяснить стремлением расширить на выборах за счет молодежи число сторонников новых демократических политических объединений. Конституция и федеральное законодательство устанавливают основные гарантии избирательных прав при выборах в органы государственной властикак федеральные, так и субъектов Федерации, органы местного самоуправления, предусматривая, что актами субъектов Федерации эти права и гарантии не могут быть изменены, ограничены, а могут быть только дополнены новыми гарантиями. Субъекты Федерации имеют право устанавливать законами дополнительные условия реализации гражданином России пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста. Установление же продолжительности и срока проживания на соответствующей территории как основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается. В субъектах Федерации вопреки федеральным гарантиям и общефедеральным избирательным стандартам нередко устанавливались применительно к претендующим на должность высшего должностного лица, депутата такие ограничения, как срок проживания на территории субъекта Федерации от не менее чем одного года до не менее чем 15 лет (до 1997 г. ФЗ допускал возможность установления требования годичного срока проживания), возрастной ценз - не моложе 35 и не старше 65 лет (федеральный стандарт - минимальный возраст не может превышать 21 год на выборах в законодательный орган субъекта Федерации, 30 лет - на выборах главы исполнительной власти субъекта Федерации, 21 год - на выборах в органы местного самоуправления; установление максимального возраста кандидата не допускается). Конституционный Суд в ряде своих постановлений, например от 24 июня 1997 г., касающемся Конституции Республики Хакасия, от 27 апреля 1998 г., касающемся Конституции и законов Республики Башкортостан, признал неконституционными подобные ограничения федеральных гарантий избирательных прав (ВКС РФ, 1997, N 5, с. 11-15; 1998, N 4, с. 21-28). Конституция и федеральное законодательство не обусловливают право участия в выборах в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления на территории, в частности, республик наличием гражданства последних. Избирательные права признаются Конституцией за всеми гражданами России. Поэтому вступают в противоречие с комментируемой статьей и другими статьями Конституции РФ положения конституций и избирательных законов республик, закрепляющие избирательные права исключительно за гражданами этих республик, ограничивая тем самым избирательные права граждан Российской Федерации, проживающих на территории республики, но не имеющих ее гражданства, тем более, что само сохранение республиканского гражданства противоречит Конституции (см. комм. к ст. 6). Согласно п. 5 ст. 18 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", основанием для включения гражданина России в список избирателей (участников референдума) на конкретном избирательном участке (участке референдума) является факт его постоянного или преимущественного, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, также временного проживания на территории этого участка, определяемый в соответствии с федеральным законодательством. Это прежде всего Закон РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (ВВС РФ, 1993, N 32, ст. 1227). Порядок составления списков избирателей призван гарантировать всеобщее избирательное право как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, муниципальных образований. Законодательной новеллой является предоставление с 1999 г. в соответствии с международными договорами Российской Федерации иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования, права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и российские граждане. Конституционный Суд в постановлении от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности положения Закона Республики Северная Осетия - Алания о выборах в парламент республики, касающегося составления списков избирателей, признал это положение не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 3 (ч. 3), 19 (ч. 1, 2), 27 (ч. 1), 32 (ч. 1, 2), 72 (п. " б" ч. 1) и 76 (ч. 2) постольку, поскольку оно препятствовало внесению в списки избирателей граждан Российской Федерации, преимущественно проживающих на территории Республики Северная Осетия - Алания (ВКС РФ, 1995, N 6, с. 31-36). Тем самым были защищены избирательные права прежде всего жителей республики, оказавшихся в качестве вынужденных переселенцев на территории соседней республики, обеспечено непосредственное действие норм федеральной Конституции. Позднее правовые позиции данного постановления нашли отражение в федеральном законодательстве. В то же время выезд гражданина России за ее пределы для проживания не лишает его избирательных прав. Он обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме в Российской Федерации. Требует более четкой законодательной регламентации участие военнослужащих в выборах. На федеральном уровне вполне ясно определено право военнослужащих избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме, голосовать на общих избирательных участках (ст. 9 ФЗ от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих"; п. 6 ст. 20 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Однако избирательные законы некоторых субъектов Федерации не предусматривают гарантии избирательных прав военнослужащих, возможности реализации ими этих конституционных прав. Из комментируемой статьи, упомянутых федеральных законов, смысла, придаваемого их положениям в процессе применения федеральными органами, следует, что военнослужащие воинских частей, постоянно дислоцированных на территории субъекта Федерации, и члены их семей вправе участвовать в выборах в органы государственной власти этого субъекта. Что касается выборов в органы местного самоуправления, то, как следует из п. 6 ст. 18 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в таких выборах на территории соответствующего муниципального образования вправе участвовать только те военнослужащие-срочники воинских частей и организаций, расположенных на этой территории, которые до призыва на военную службу постоянно или преимущественно проживали на данной территории. Такое ограничение избирательных прав военнослужащих в целях защиты прав и законных интересов населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения соответствует принципам, предусмотренным в ч. 3 ст. 55 Конституции. Тем не менее значительная часть военнослужащих-срочников практически не может реализовать свое право участвовать в муниципальных выборах, местных референдумах, что можно было бы исправить, предусмотрев в законе, например, голосование по почте. В целом же юридически всеобщие выборы фактически таковыми не являются, так как, например, выборы Президента России считаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее 50% избирателей, внесенных в список, а выборы депутатов Государственной Думы по одномандатным округам, депутатов законодательных органов многих субъектов Федерации - если в них приняло участие не менее 25% избирателей, внесенных в список. При этом избранным считается кандидат, получивший большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании, т.е. это может быть, соответственно, 25% + 1 голос и 12,5% + 1 голос от числа зарегистрированных избирателей. Реализация принципа всеобщего избирательного права в решающей степени зависит от активности самих избирателей. Равное избирательное право означает участие избирателей в выборах на равных основаниях. Оно обеспечивается: наличием у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов); включением избирателей не более чем в один список избирателей; примерным равенством избирательных округов по числу избирателей; соблюдением установленных норм представительства; предоставлением равных юридических возможностей участия в избирательной кампании для кандидатов; едиными правилами проведения конкретных выборов в течение всего периода с момента их назначения до подведения итогов; равной защитой законом и судом без всякой дискриминации избирательных прав всех граждан, избирательных объединений, блоков, а также иными правовыми, организационными, информационными средствами. Данный принцип распространяется как на активное, так и на пассивное избирательное право и взаимосвязан с принципом всеобщности. Приводившиеся примеры невключения на основе законов в списки избирателей беженцев, превышения общефедеральных избирательных стандартов относительно требований к возрасту и проживанию кандидатов на соответствующей территории также свидетельствуют о нарушении равных оснований участия в выборах по сравнению с другими субъектами Федерации. Однако на практике наблюдается немало отступлений и непосредственно от принципа равного избирательного права. Так, Конституционный Суд в постановлении от 10 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности положений Закона Чувашской Республики о выборах депутатов Государственного Совета республики, установивших новые правила подсчета голосов при повторном голосовании в ходе одних и тех же выборов, указал, что изменение избирательных правил в процессе уже начатых выборов нарушает принцип равного избирательного права как необходимого условия свободных выборов, не соответствует ст. 15 (ч. 4), 17 (ч. 1), 19 и 32 (ч. 2) Конституции (ВКС РФ, 1995, N 4, с. 2-8). В то же время в определении от 5 ноября 1998 г. N 169-О по запросу Верховного Суда РФ о проверке конституционности положений ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Конституционный Суд отмечал применительно к дополнительным выборам в связи с возникшими депутатскими вакансиями, что это уже новые выборы, применение на которых измененной избирательной процедуры в целях более полного выявления действительной воли избирателей не нарушает принципа равенства при осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права (ВКС РФ, 1999, N 1, с. 44-47). Постановлением от 25 апреля 2000 г. Конституционный Суд признал неконституционным положение п. 11 ст. 51 ФЗ от 24 июня 1999 г. о выборах депутатов Государственной Думы, согласно которому ЦИК отказывает в регистрации федерального списка кандидатов от избирательного объединения, блока или отменяет ее в случае выбытия одного или более кандидатов из первой тройки по списку (кроме выбытия по вынуждающим обстоятельствам, тяжелая болезнь например). Правовая позиция Суда заключается в том, что право быть избранным в органы власти - это по своей правовой природе индивидуальное, а не коллективное право; что принцип равного избирательного права на данной стадии избирательного процесса предполагает равный правовой статус всех кандидатов, включенных в федеральный список. Указанное же положение Закона необоснованно ограничивало пассивное избирательное право других кандидатов из списка и активное избирательное право тех, кто разделяет убеждения данного избирательного объединения, блока и хотел бы отдать свои голоса за его кандидатов, нарушает принцип свободных выборов и равного избирательного права и поэтому противоречит ст. 3 (ч. 3), 19 (ч. 1, 2), 32 (ч. 1, 2) и 55 (ч. 3) Конституции (ВКС РФ, 2000, N 4, с. 30-37). В запросе Саратовской областной Думы оспаривались, наряду с другими, положения ФЗ от 21 июня 1995 г. о выборах депутатов Государственной Думы (они сохранились и в аналогичном по названию Законе от 24 июня 1999 г.) о допустимом отклонении численности избирателей от единой нормы представительства на одномандатный избирательный округ, в частности об образовании на территории каждого субъекта Федерации не менее одного такого округа даже при условии, что число избирателей в них меньше единой нормы представительства. Заявитель полагал, что это нарушает принцип равенства избирательных прав. Конституционный Суд в постановлении от 17 ноября 1998 г. по данному делу констатировал, что демократический принцип равенства выборов и равенства избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия субъектов Федерации - с другой, могут в известной мере входить в юридическое противоречие. Как его преодолеть? На основании интерпретации конституционных и международно-правовых норм Суд пришел к выводу о допустимости в качестве вынужденной меры определенных отступлений от общей нормы представительства, т.е. некоторого ограничения равного избирательного права в пользу принципов федерализма и равноправия субъектов Федерации в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека, а также для обеспечения надлежащего представительного характера федерального парламента. Такой способ преодоления противоречия между конституционными принципами соответствует конституционным критериям допустимого и соразмерного защищаемым Конституцией целям ограничения прав и свобод (ВКС РФ, 1999, N 1, с. 50-53). Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Этот принцип распространяется на выборы федерального Президента, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, законодательных органов и глав исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, выборных органов местного самоуправления. Исключением из этого принципа на федеральном уровне представительной системы является порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания, предусмотренный ФЗ от 5 августа 2000 г., согласно которому член Совета Федерации -представитель от законодательного органа субъекта Федерации избирается этим органом, а представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3336). Это обусловлено тем, что в отличие от Государственной Думы, обеспечивающей представительство всего населения, Совет Федерации обеспечивает представительство субъектов Федерации (см. комм. к ст. 95, 96). (Об особенностях формирования судебных и прокурорских органов см. комм. к ст. 128, 129). Уставы и законы некоторых субъектов Федерации предусматривали избрание главы администрации региона законодательным органом, а также назначение глав местной администрации органами государственной власти и государственными должностными лицами, что является отступлением от принципа прямого избирательного права. Конституционный Суд в постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности положений Устава Алтайского края отметил, что из смысла ст. 3 (ч. 2) об осуществлении народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство России основано на единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции), органы государственной власти в субъектах Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральное законодательство называет в числе избираемых гражданами должностных лиц главу исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Иной порядок избрания не соответствует Конституции и действующему законодательству (ВКС РФ, 1996, N 1, с. 18-19). Принцип выборности высших должностных лиц субъектов Федерации на основе прямого избирательного права был подтвержден также в постановлениях Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. по Уставу Читинской области (там же, с. 41-42), от 30 апреля 1996 г. по Указу Президента РФ от 3 октября 1994 г., касавшемся формирования исполнительной власти в субъектах Федерации (ВКС РФ, 1996, N 3, с. 15-23). Тем не менее в последнее время все чаще высказываются, причем высокопоставленными должностными лицами, предложения о переходе к назначению Президентом РФ глав субъектов Федерации, а последними - глав местной администрации, увязывая это с целями реформирования системы власти, обеспечения ее вертикали. Принятие таких предложений означало бы возвращение назад - к организации власти начала 90-х годов и противоречило бы принципам Конституции, правовым позициям Конституционного Суда, вело бы к неконституционным изменениям действующего законодательства. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, за исключением случаев, когда на день вступления в силу настоящего ФЗ конституцией (уставом) субъекта Федерации предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации путем избрания его специально созываемым собранием представителей (п. 1 ст. 18). Сходным образом, в соответствии с принципами Конституции решен вопрос и в ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" применительно к главам муниципальных образований, которые избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, хотя допускается их избрание и представительными органами местного самоуправления из своего состава (п. 2 ст. 16). Конституционный Суд неоднократно в своих решениях признавал неконституционными положения конституций и законов различных субъектов Федерации, предусматривавших назначение и освобождение от должности глав администраций муниципальных образований главами субъектов Федерации или главами вышестоящих администраций либо их избрание, но только по представлению главы субъекта Федерации. Неконституционность таких законоположений выражается в нарушении конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления (ст. 12) и обеспечения им самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), осуществления местного самоуправления гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130), а также в нарушении запрета на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133) (см., например, постановления Конституционного Суда от 24 января 1997 г. по Закону Удмуртской Республики о системе организации власти; от 15 января 1998 г., касающееся положений Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми об органах исполнительной власти - ВКС РФ, 1997, N 1, с. 2-17; 1998, N 2, с. 28-43). Защиту избирательных прав граждан осуществляют не только Конституционный Суд, но в соответствии со своей компетенцией и общие суды. В них могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие избирательные права и право граждан на участие в референдуме. (О праве на судебную защиту см. комм. к ст. 46.) Определением Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 27 марта 1998 г. было отменено решение Верховного Суда Республики Башкортостан, оставившее без удовлетворения заявление В. о назначении даты выборов в органы местного самоуправления г. Нефтекамска. Заявитель ссылался на то, что Конституцией и законами Республики Башкортостан не предусмотрено создание в этом городе органов местного самоуправления, в нем действует орган государственного управления, глава которого назначается президентом республики. На основе норм федеральной Конституции и федерального законодательства о местном самоуправлении Судебная коллегия пришла к выводу, что отказ суда первой инстанции в удовлетворении требований заявителя со ссылкой на исключение законодательством Республики Башкортостан упомянутого города из разряда муниципальных образований является незаконным, и указала, что при новом рассмотрении дела суду надлежит разрешить вопрос о наличии правовых оснований для применения ФЗ от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (БВС РФ, 2000, N 5, с. 2-3). В определении от 16 апреля 1998 г. Судебная коллегия Верховного Суда РФ, в противоположность ранее состоявшимся решениям избирательной комиссии и суда первой инстанции, подтвердила право А. - вынужденного переселенца из Республики Северная Осетия - Алании, проживающего с 1992 г. в Республике Ингушетия, - участвовать в выборах президента Республики Ингушетия, ссылаясь при этом на основе федерального законодательства на то, что выбранное вынужденным переселенцем место жительства является его постоянным местом проживания, а регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией и законами (БВС РФ, 1999, N 1, с. 14-15). Исходя из того что федеральное законодательство не предоставляет субъектам Федерации права устанавливать такие условия приобретения пассивного избирательного права, как работа на определенной территории и знание наряду с государственным языком Российской Федерации государственного языка субъекта Федерации - республики, Судебная коллегия Верховного Суда РФ определением от 21 октября 1996 г. отменила решение Верховного Суда Республики Адыгея, отказавшего в удовлетворении жалобы инициативной группы избирателей на постановление ЦИК республики об отказе в регистрации Л. кандидатом на должность президента Республики Адыгея по мотивам, что он свободно не владеет государственными языками республики и фактически проживает и работает в Москве. Судебная коллегия вынесла новое решение об удовлетворении названной жалобы и о возложении на ЦИК республики обязанности зарегистрировать инициативную группу избирателей по выдвижению Л. кандидатом в президенты республики (БВС РФ, 1998, N 2, с. 16). Рассмотренные конституционные принципы избирательного права распространяются на всю процедуру выборов - от их назначения, регистрации избирателей, выдвижения и регистрации кандидатов до голосования и установления итогов выборов. Применительно к последней стадии - определению результатов выборов также возник ряд важных правовых проблем, которые были предметом оценки Конституционного Суда. Способы проведения и подведения итогов выборов зависят, как известно, от действующей в стране избирательной системы. В России при выборах депутатов Государственной Думы используется мажоритарно-пропорциональная (смешанная) система выборов, при которой 225 депутатов избираются по одномандатным округам, а другие 225 - по спискам избирательных объединений, блоков. При введении мажоритарно-пропорциональной системы в 1993 г. считалось, что она будет способствовать упрочению и развитию политических партий, многопартийности. Впоследствии, не без влияния, очевидно, политических реалий, многие политики стали выступать за переход к избранию всех 450 депутатов на основе мажоритарной системы по одномандатным округам или, по крайней мере, к существенному изменению пропорций в пользу избрания по таким округам. Эта позиция нашла отражение и в запросе Саратовской областной Думы, в котором оспаривалось положение ФЗ о выборах депутатов Государственной Думы на основе мажоритарно-пропорциональной избирательной системы и утверждалось, что оно нарушает принцип равенства избирательных прав граждан. Конституционный Суд, рассматривая в постановлении от 17 ноября 1998 г. правовой аспект данной проблемы, указал, что порядок избрания депутатов Государственной Думы на основе указанной избирательной системы: соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа; не нарушает гарантии равенства избирательных прав граждан и равенство прав общественных объединений перед законом; позволяет через свободные выборы отобразить разделяемые гражданами убеждения и адекватно выразить их волю в составе представительного органа государства (ВКС РФ, 1999, N 1, с. 49-50, 61). Конечно, каждая из разновидностей избирательных систем имеет свои недостатки, но они не всегда являются проявлением неконституционности. Другой важный аспект применения пропорциональной системы при избрании половины депутатов Государственной Думы по спискам избирательных объединений, блоков, рассматривавшийся в постановлении Конституционного Суда от 17 ноября 1998 г., касается 5-процентного "заградительного" барьера. Избирательные объединения, блоки, не преодолевшие его, т.е. получившие менее 5% голосов избирателей, исключаются из распределения депутатских мандатов. На выборах в 1993 г. этот барьер преодолели 8 из 13 участвовавших в них объединений, блоков, в 1995 г. - лишь 4 из 43, в 1999 г. - 6 из 26. Конституционный Суд неоднозначно оценил конституционность законоположений о "заградительном" барьере. В принципе он признан конституционным, не ограничивающим избирательные права граждан, не нарушающим равенство общественных объединений перед законом, не препятствующим проведению свободных выборов. Равенство применительно к избирательному праву не может означать равенство результатов, так как на выборах всегда есть победившие и проигравшие. Суть - в проведении выборов по правилам, одинаковым для всех объединений, блоков и для всех граждан, участвующих в выборах по федеральным спискам кандидатов. В то же время Конституционный Суд сделал существенную оговорку: 5-процентный барьер соответствует Конституции в той мере, в какой его применение позволяет обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Иначе его использование недопустимо, чтобы не нарушить принципы народовластия, демократического большинства, пропорциональных выборов, не привести к возникновению монополии на власть. Таким образом, в различных конкретных конституционно значимых юридических условиях тот или иной избирательный барьер может выступать и как допустимый, соответствующий Конституции, и как чрезмерный, подрывающий конституционные принципы (ВКС РФ, 1999, N 1, с. 57-63). Сформулированные в связи с этим в постановлении предложения Федеральному Собранию были позднее учтены в законодательстве. В ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", других избирательных законах имеется норма о признании выборов не состоявшимися в случае, если число голосовавших против всех кандидатов превышает число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому (другим) кандидату. Совет Федерации, оспаривая это положение в Конституционном Суде, полагал, что в такой ситуации неправомерно признавать выборы несостоявшимися, так как проголосовавшие "против всех кандидатов" прямо не выразили свою волю "за" или "против" отдельных кандидатов и их голоса не следует учитывать. Конституционный Суд в постановлении от 10 июня 1998 г. при рассмотрении данного вопроса исходил из позиции, что формирование выборных органов должно основываться на воле большинства участвующих в голосовании. Волеизъявление же избирателей может выражаться в различных юридически значимых формах, в том числе посредством голосования "против всех кандидатов". Это тоже форма прямого волеизъявления, конституционно-правовой смысл которого заключается в отказе всем внесенным в избирательный бюллетень кандидатам, в том числе набравшему большинство голосов, в праве представлять народ в выборном органе (ВКС РФ, 1998, N 5, с. 32-34, 38). Актуальность в последние годы приобрела проблема переноса сроков выборов, его конституционности. Это связано с тем, что на основе временных федеральных норм (указов Президента) начала 90-х годов законодательные органы субъектов Федерации избирались в конце 1993-начале 1994 г. сроком на два года, а с принятием в субъектах Федерации уставов и избирательных законов очередные выборы назначались, как правило, на конец 1997 г. В многочисленных обращениях в Конституционный Суд утверждалось, что такое продление срока полномочий законодательных органов до 4 лет нарушает избирательные права граждан и неконституционно. Рассматривая данную проблему в постановлении от 30 апреля 1997 г., Конституционный Суд исходил из того, что субъекты Федерации правомочны самостоятельно определять порядок формирования своих законодательных органов, срок их полномочий, руководствуясь общефедеральными принципами организации представительных органов и соблюдая общефедеральные гарантии избирательных прав граждан. Периодичность выборов обеспечивается, как правило, 4- либо 5-летними сроками полномочий выборных органов. Субъекты Федерации, устанавливая в 1995-1997 гг. в уставах и законах 4-летний срок легислатуры, действовали в сфере своего ведения. Поэтому названные акты, исходя из Конституции, обладают большей юридической силой в качестве правовой базы формирования законодательных органов субъектов Федерации в сравнении с прежними временными федеральными избирательными нормами, рассчитанными на переходный период. Назначение на основе уставов и региональных избирательных законов выборов с учетом предусмотренной ими 4-годичной периодичности само по себе не нарушало права граждан участвовать в периодических демократических выборах. Сделав такой вывод, Конституционный Суд в то же время квалифицировал как нарушение указанного права граждан отступление от законных процедур выборов, в частности: проведение выборов при отсутствии в субъекте Федерации соответствующей общефедеральным принципам законодательной базы; неназначение выборов; отказ от соблюдения максимального срока полномочий, установленного федеральными актами; нарушение срока легислатуры, предусмотренного актами самого субъекта Федерации, и др. (ВКС РФ, 1997, N 4, с. 24-41). Эти правовые позиции нашли затем отражение в новом федеральном избирательном законодательстве. Широкую дискуссию в парламентских и политических кругах вызвал и вопрос о правовой возможности избираться на должность высшего должностного лица субъекта Федерации более двух сроков подряд. ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установил запрет на это (п. 5 ст. 18). Позднее, в феврале 2001 г. в Закон было внесено дополнение, согласно которому указанное положение применяется без учета начавшегося до вступления данного закона в силу срока, на который избиралось высшее должностное лицо, если оно замещало эту должность на день вступления Закона в силу (ст. 301) (СЗ РФ, 2001, N 7, ст. 608). Фактически высшие должностные лица 69 субъектов Федерации получили на основе новой нормы право избираться на третий, а в некоторых случаях и на четвертый срок подряд. Федеральная Конституция прямо не определяет какие-либо положения о сроках полномочий указанных должностных лиц. В то же время в ряде решений Конституционного Суда, например от 18 января 1996 г. по Уставу Алтайского края, отмечалось, что, поскольку федеративное устройство России основано на единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции), органы государственной власти в субъектах Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. ФЗ от 6 октября 1999 г. и подтверждает положениями ст. 18 общность этих принципов применительно к рассматриваемой проблеме, ограничивая, как и федеральная Конституция относительно Президента, возможность избираться на должность высшего должностного лица субъекта Федерации более двух сроков подряд. Дополнение Закона ст. 301 ставит применение данного ограничения в зависимость от одного фактора - началось ли замещение должности до или после вступления Закона в силу. Конституционный Суд в определении от 5 ноября 1998 г. N 134-О, рассматривая аналогичную проблему применительно к федеральному Президенту, указал, что исчисление сроков полномочий Президента с точки зрения указанного запрета не прерывалось принятием новой Конституции (ВКС РФ, 1999, N 1, с. 26-31). Применение положений ст. 301 было бы правомерно в тех субъектах Федерации, в которых до вступления в силу ФЗ от 6 октября 1999 г. действовали иные, чем им установленные, принципы избрания высшего должностного лица; существенно иной правовой статус высшего должностного лица; отсутствовало в законодательстве рассматриваемое ограничение. В этом контексте вполне обоснованно Судебная коллегия Верховного Суда РФ в определении от 19 октября 1999 г. указала, что поскольку в период 1989-1995 гг. Л.К. Полежаев являлся не избранным, а назначенным главой администрации (губернатором) Омской области, впервые был избран на эту должность в 1995 г., то правомерна его регистрация в качестве кандидата при проведении очередных выборов 1999 г. (БВС РФ, 2000, N 3, с. 10-11). Упомянутый ФЗ от 6 октября 1999 г. в ст. 19 (подпункт "и" п. 1) допускает возможность установления законом субъекта Федерации отзыва избирателями высшего должностного лица субъекта Федерации, что было предметом рассмотрения Конституционного Суда в постановлении от 7 июня 2000 г. по Конституции Республики Алтай и положениям названного ФЗ (ВКС РФ, 2000, N 5, с. 20-23, 27). Заявитель - Глава Республики Алтай полагал, что данная норма и соответствующее положение Конституции Республика Алтай противоречат федеральной Конституции, ее принципам организации исполнительной власти, не предусматривающим, в частности, отзыва избирателями федерального Президента. Отсутствие на федеральном уровне института отзыва применительно к депутатам федерального парламента было одним из аргументов в запросе Судебной коллегии Верховного Суда при утверждении, что субъекты Федерации не вправе предусматривать такой институт для депутатов своих законодательных органов. Этот вопрос рассматривался в постановлении Конституционного Суда от 24 декабря 1996 г. по Закону о порядке отзыва депутата Московской областной Думы (ВКС РФ, 1996, N 5, с. 30-34). Правовая позиция Конституционного Суда заключается в том, что, хотя федеральная Конституция и не содержит положений, предусматривающих отзыв каких-либо выборных лиц, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом, законом субъекта Федерации института отзыва депутата, другого выборного лица субъекта Федерации. Данный институт не затрагивает избирательные права граждан, так как их содержание определяет только процесс и механизм выборов, а не последующие отношения между выборным лицом и избирателями. Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность выборного лица перед избравшим его народом. Устанавливая данный институт, законодатель, однако, должен учитывать вытекающее из Конституции соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, его четкие правовые критерии (основания) и надлежащие процедуры, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов. ФЗ от 10 июля 2001 г., внесшим ряд изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусмотрено, в частности, что гражданин Российской Федерации, замещавший должность высшего должностного лица субъекта Федерации и ушедший с указанной должности в отставку как по собственному желанию, так и в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Федерации либо отрешенный от указанной должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Аналогичный принцип установлен также применительно к лицу, замещавшему должность Президента РФ, главы муниципального образования (п. 6-8 ст. 28) (СЗ РФ, 2001, N 29, ст. 2944). Принципиально новые положения в порядке проведения выборов установлены ФЗ от 11 июля 2001 г. "О политических партиях", хотя они вступят в силу лишь через два года со дня его официального опубликования, т.е. с 14 июля 2003 г. (СЗ РФ, 2001, N 29, ст. 2950). Если в настоящее время кандидатов (списки кандидатов) на выборах могут выдвигать избирательные объединения (политические общественные объединения - партии, иные политические организации и движения), избирательные блоки, то согласно ст. 36 названного ФЗ политическая партия станет единственным видом общественного объединения, обладающим правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. При этом политическая партия будет вправе участвовать в выборах и референдумах при условии, что до их назначения (проведения) она представит документы, подтверждающие государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Федерации. Партия будет вправе участвовать в выборах и референдумах как самостоятельно, так и вступая в избирательные блоки с другими партиями, иными общероссийскими общественными организациями и движениями. ФЗ от 11 июля 2001 г. предусматривает конкретные условия, при соблюдении которых политическая партия признается участвующей в выборах депутатов Государственной Думы, Президента РФ, высшего должностного лица субъекта Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Так, партия будет считаться участвующей в выборах при проведении голосования за выдвинутого ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированного кандидата в Президенты РФ; или за выдвинутых ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы не менее чем в 5% одномандатных избирательных округах и т.д. (ст. 37, подпункты "а"-"е" п. 1). Политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участие в выборах в соответствии с указанными положениями, подлежит ликвидации (п. 2 ст. 37). ФЗ от 11 июля 2001 г. отводит два года для преобразования общероссийских политических общественных объединений в политические партии. До истечения этого срока указанные общественные объединения вправе участвовать в выборах, в том числе выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в соответствии с действующим избирательным законодательством. Это же относится и к политическим партиям, созданным в указанный период путем преобразования общероссийских политических общественных организаций и движений и прошедшим государственную регистрацию. Они вправе участвовать в выборах в порядке, предусмотренном законодательством для политических общественных объединений. Все эти законодательные новеллы призваны способствовать развитию подлинной многопартийности в стране, более четкой структуризации многопартийной системы, естественному исчезновению с политической сцены многочисленных мелких политических общественных объединений, не имеющих какой-либо социальной опоры в обществе. На основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании проводится также референдум, который наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Референдум Российской Федерации - голосование граждан России по законопроектам, действующим законам и другим наиболее важным вопросам государственного значения. Конституционное право на участие в референдуме включает также право граждан, постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей территории, участвовать в референдуме субъекта Федерации и местном референдуме. Основные гарантии реализации гражданами конституционного права на участие в референдумах Российской Федерации, субъекта Федерации, местном референдуме и принципы их проведения определяются ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Вопросы назначения, подготовки и проведения федерального референдума регламентируются ФКЗ от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921). Референдумы в субъектах Федерации и муниципальных образованиях проводятся на основе конституций, уставов, законов субъектов Федерации, а также уставов муниципальных образований. Эти акты не должны противоречить федеральной Конституции и федеральным законам, в частности нормам о том, какие вопросы не могут быть вынесены на референдум субъекта Федерации и местный референдум (см. комм. к ст. 3, 84). Конституционный Суд в постановлении от 10 июня 1998 г. подтвердил конституционность положений федерального законодательства о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их досрочных выборов. Данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других. Референдум, по смыслу Конституции, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти. В то же время были признаны неконституционными положения федерального законодательства о том, что на референдум субъекта Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Однако институт референдума субъекта Федерации не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта Федерации воле федерального законодателя. В связи с этим федеральный законодатель вправе и обязан предусмотреть необходимые правовые, включая судебные, гарантии соответствия принимаемых на референдуме субъекта Федерации решений федеральной Конституции и федеральному закону (ВКС РФ, 1998, N 5, с. 28-32, 37). Нарушение законодательства о выборах и референдуме влечет за собой уголовную или административную ответственность (ст. 141, 142 УК; ст. 401-4024 КоАП). Главное, однако, заключается в формировании высокой правовой культуры всех участников избирательного процесса. На это направлена, в частности, Федеральная целевая программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 228 (СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 862). 3. Часть 3 комментируемой статьи определяет две категории граждан, которые не могут участвовать в выборах (как и в референдуме). Это лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Недееспособным признается гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значение своих действий или руководить ими (ст. 29 ГК). Признание недееспособным осуществляется лишь судом в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством (ст. 258-263 ГПК). Статья 5 Закона РФ от 2 июля 1992 г. "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" особо указывает на недопустимость ограничения прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, только на основании психиатрического диагноза, фактов нахождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении (ВВС РФ, 1992, N 33, ст. 1913). Лица же, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда, сами лишили себя права участвовать в выборах и референдумах, преступив закон. Ограничение их избирательных прав не имеет ничего общего с существовавшим в СССР до 1959 г. лишением по суду права избирать и быть избранным как меры наказания. Предусмотренное в ч. 3 комментируемой статьи ограничение не распространяется на лиц хотя и содержащихся под стражей в следственных изоляторах или аналогичных местах (подозреваемых, обвиняемых, подсудимых), но в отношении которых суд еще не применил уголовное наказание в виде лишения свободы. После отбытия такого наказания гражданин вновь вправе осуществлять свои избирательные права. То же относится к лицу, ранее признававшемуся недееспособным, если основания к тому отпали и суд признал его дееспособным. 4. Впервые на конституционном уровне закреплено право российских граждан на равный доступ к государственной службе. Это положение полностью соответствует п. "с" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность "допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе". Необходимые правила в связи с этим должны быть установлены законодательно. Основополагающим актом в данной сфере является ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990; 1999, N 8, ст. 974). Он устанавливает основы организации государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и основы правового положения государственных служащих. Развивая конституционные нормы, ФЗ определяет, что при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъекта Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией и Федеральным законом (ч. 2 ст. 21). Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным Законом для государственных служащих. Реализация этого права зависит, таким образом, не от указанных выше обстоятельств, а от способностей и профессиональной подготовки гражданина. В целях обеспечения права граждан на равный доступ к государственной службе Закон предусматривает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей. Закон устанавливает ограничения доступа к государственной службе в случаях: признания гражданина решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; лишения его судом права занимать государственные должности в течение определенного срока; наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений; близкого родства или свойства с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственным соглашением; отказа от предоставления в соответствии с Законом сведений о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения (ч. 3 ст. 21). Эти ограничения вполне обоснованны. Закон, кроме того, определяет принципы государственной службы, права, обязанности и гарантии для государственных служащих, условия и порядок прохождения государственной службы и др. Другими законами устанавливаются особенности государственной службы в отдельных государственных органах, например в милиции, прокуратуре, налоговой полиции. Конституционный Суд в ряде своих решений, в том числе в постановлении от 29 мая 1998 г., касавшемся Закона Республики Коми о государственной службе, указывал, что законодательный запрет на совмещение государственной службы с депутатским статусом не противоречит Конституции, не ограничивает право гражданина быть избранным в органы государственной власти. Государственная служба в силу своего публично-правового характера сопряжена с требованием недопустимости ее совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью (ВКС РФ, 1998, N 5, ст. 10-13). То же относится и к муниципальным служащим, на что указывалось, в частности, в определении Конституционного Суда от 14 января 1999 г. N 23-О, касавшемся положений ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (ВКС РФ, 1999, N 2, с. 52-55). В отличие от государственных служащих лица, осуществляющие службу на не являющимися выборными должностях в органах местного самоуправления, относятся к муниципальным служащим. Основы их правового положения устанавливаются ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ФЗ от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 2, ст. 224), а также издаваемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. 5. Участие граждан в отправлении правосудия, предусмотренное в ч. 5 рассматриваемой статьи, является одним из демократических принципов организации и деятельности судебной власти. Это право реализуется в различных формах. Традиционным является рассмотрение уголовных и гражданских дел в суде первой инстанции с участием двух народных заседателей. Они имеют равные права с профессиональным судьей, образуют с ним единую коллегию и совместно решают все вопросы дела вплоть до определения санкций. Их правовой статус регламентируется процессуальным законодательством, ФЗ от 2 января 2000 г. "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 2, ст. 158). Действует также институт арбитражных заседателей, чей статус регламентируется арбитражным процессуальным законодательством, ФЗ от 30 мая 2001 г. "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 2001, N 23, ст. 2288). В результате проводимой в последние годы судебной реформы восстанавливается институт присяжных заседателей, существовавший в России еще XIX в. Своеобразие этой формы участия граждан в осуществлении судебной власти, ее отличие от института народных заседателей заключается в том, что присяжные образуют отдельную коллегию из 12 человек, которые в итоге судебного разбирательства должны самостоятельно вынести вердикт: виновен подсудимый или нет. Меру же наказания определяет профессиональный судья (см. комм. к ст. 47, 123). В последние годы возник институт мировых судей как наиболее близкая к населению судебная инстанция, рассматривающая уголовные дела о преступлениях, не представляющих большой общественной опасности, а также определенные категории дел, вытекающих из семейно-правовых, имущественных, трудовых, земельных отношений, об административных правонарушениях. Статус мировых судей определяется ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и принятым на его основе ФЗ от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 51, ст. 6270), другими федеральными законами, а порядок их назначения (избрания) и деятельности устанавливается также законами субъектов Федерации. Право граждан участвовать в отправлении правосудия реализуется не только в указанных общественных формах. Отвечая необходимым требованиям, гражданин может стать и профессиональным судьей (см. комм. к ст. 119). Статья 33 Закрепленное в комментируемой норме право является важным средством осуществления и защиты других прав и свобод граждан, укрепления связей населения с государственным аппаратом, участия граждан в управлении делами государства. Обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления способствуют усилению контроля народа за их деятельностью, борьбе с волокитой и бюрократизмом. Праву граждан на личное обращение, направление индивидуальных и коллективных обращений соответствует обязанность органов и должностных лиц, которым они направлены, внимательно, в установленном порядке и в установленные сроки рассмотреть их и принять по ним законные и обоснованные решения. Положения комментируемой статьи должны быть конкретизированы в федеральном и другом законодательстве. Однако пока это не сделано, и впредь до принятия соответствующего федерального закона на территории Российской Федерации продолжают действовать не противоречащие Конституции нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", в ред. от 4 марта 1980 г. (ВВС СССР, 1980, N 11, ст. 192). В этот указ 2 февраля 1988 г. были внесены дополнения. В названном Указе рассматриваются вопросы, относящиеся как к приему граждан, так и рассмотрению обращений. Применительно к приему граждан указывается, что руководители и другие должностные лица государственных органов, предприятий, учреждений и организаций обязаны вести личный прием граждан, проводить его в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях - в вечерние часы, по месту работы и жительства. Указ выделяет три вида обращений: предложение, заявление и жалоба. Предложение обычно не связано с конкретным нарушением прав граждан и содержит постановку вопроса о совершенствовании работы государственного аппарата, различных отраслей народного хозяйства, отдельных его участков, сфер деятельности, о путях решения конкретных проблем и задач. Такие предложения должны изучаться, анализироваться, обобщаться и при необходимости претворяться в жизнь. Сказанное в полной мере касается и предложений по совершенствованию законодательства и других нормативных актов. Заявление - документ, в котором лицо обращается с просьбой к государственному органу, органу местного самоуправления, общественному объединению, должностным лицам, государственным служащим о реализации принадлежащего ему права, закрепленного в Конституции, законодательстве, подзаконных нормативных или индивидуальных актах. Жалоба - документ, в котором содержится требование устранить допущенное нарушение субъективных прав и свобод граждан в результате принятия решения или совершения действий (бездействия) государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими, общественными объединениями. Жалоба - важное средство защиты и восстановления нарушенных прав и интересов. Право направлять любое из указанных обращений имеют отдельные лица, группы лиц, имеющих общие интересы, общественные объединения - по вопросам, затрагивающим интересы входящих в них членов. Обращения могут быть как письменными, так и устными. Однако, как правило, они подаются в письменной форме. И это естественно, ибо без письменно зафиксированных требований заявителя, приведенных аргументов, соответствующих документов нередко бывает сложно, а иногда и невозможно принять правильное решение, а затем проверить его исполнение. При этом Указ требует, чтобы письменное обращение гражданина было им подписано с указанием фамилии, имени, отчества заявителя, а также данных о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит. Предложения и заявления подаются гражданами в те органы и тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса. Жалобы на решения и действия подаются в те органы и тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы и лица, решения или действия которых обжалуются. По выбору гражданина жалоба может быть пoдана в суд сразу же после отказа в удовлетворении его требования органом или лицом, к которому он обратился, либо после отказа ему в удовлетворении жалобы вышестоящим органом или должностным лицом. Это правило содержится в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (см. комм. к ст. 46). Предложения граждан рассматриваются в срок до 1 месяца, за исключением тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение. Заявления и жалобы разрешаются в срок до 1 месяца со дня поступления в орган или лицу, обязанным разрешить их по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней. В тех случаях, когда для изучения заявления или жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки разрешения заявления или жалобы могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на 1 месяц, с сообщением об этом заявителю. В тех случаях, когда обращение не относится к полномочиям органов и лиц, к которым оно поступило, оно направляется в 5-дневный срок по принадлежности с извещением об этом заявителя, а при личном приеме ему должно быть разъяснено, куда следует обратиться. Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения в те органы или тем должностным лицам, решения и действия которых обжалуются. Наряду с нормами, относящимися к порядку рассмотрения обращений, Указ от 12 апреля 1968 г. (в ред. от 4 марта 1980 г.), содержит требование к государственным и общественным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, их руководителям, другим должностным лицам систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, совершенствования работы государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. В отношении жалоб по делам, связанным с осуществлением правосудия по гражданским, арбитражным и уголовным делам, а также по делам, рассматриваемым по правилам конституционного судопроизводства, действует специальное законодательство. Так, особенности подачи и рассмотрения жалоб по делам об административных правонарушениях регламентированы в КоАП. Свои особенности имеет порядок разрешения жалоб, установленный в гражданском и уголовном процессуальном законодательстве. Конституционный Суд рассматривает индивидуальные и коллективные жалобы, как это установлено в ч. 4 ст. 125 Конституции и п. 3 ч. 1 ст. 3, ст. 96-100 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. В Законе приводятся реквизиты жалобы, направляемой в Конституционный Суд, и перечень документов, которые должны быть к ней приложены (ст. 37-39, 96 Закона). Если жалоба принята к производству Конституционного Суда, заявитель может на правах стороны участвовать в судебном разбирательстве. Статья 34 1. Термин "каждый" в данной статье имеет в виду широкий спектр субъектов, включающий в себя: граждан России; иностранных граждан; лиц с двойным гражданством; юридические лица; предпринимателей; семьи и иные общины, занимающиеся коллективным предпринимательством без образования юридического лица. Эти субъекты равноправны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19), их дискриминация по признакам, указанным в ч. 2 ст. 19 Конституции, не допускается. "Свободное использование своих способностей" представляет собой сложное понятие, ключевым термином которого для данной статьи является слово способность. Этот термин употребляется в современной психологии в смысле "индивидуально-психологических особенностей личности, являющихся условием успешного выполнения той или иной продуктивной деятельности". В Конституции к слову "способность" законодатель обращается дважды: в комментируемой статье говорится о способностях вообще, а в ч. 1 ст. 37 - о способности к труду. В ст. 44 способность подразумевается, поскольку можно предположить, что для осуществления творческой деятельности способности нужны ничуть не меньше, чем для занятия предпринимательством и иной экономической деятельностью. Впрочем, это было бы верно и вообще для всякой деятельности, условием осуществления которой являются некие внутренние возможности и потенции человека. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что законодатель, говоря о способностях, проводит их качественное различие. Не все способности одобряются законодателем даже в отношении предпринимательства и иной экономической деятельности. Поощряются такие способности, которые приносят общественную пользу и не запрещены законом. Это означает, что использование способностей человека в предпринимательской и иной экономической деятельности в некоторых случаях должно вызывать осуждение и влечь санкции со стороны государства. Примерами такого "предпринимательства" служат: организация притонов, изготовление оружия и взрывных устройств, перевозка наркотиков, создание скрытых от властей производств, промышленное или кустарное изготовление денег и т.п. Таким образом, некоторые из способностей человека не могут свободно использоваться в предпринимательстве и иной экономической деятельности. Легальное определение предпринимательства как вида деятельности дается в ч. 3 п. 1 ст. 2 ГК. Это деятельность, "направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке". Под "имуществом" Конституция, вероятнее всего, понимает не только вещи и иные объекты гражданского права, указанные в ст. 128 ГК. Имущество используется в качестве собирательного понятия, включающего не только предметы материального мира, имущественные права на них, но и информацию, энергию, результаты интеллектуальной деятельности и исключительные права на них, а также имущественные комплексы, природные богатства и пр. Необходимо отметить, что имуществом являются не только включенные в гражданский оборот предметы, права и свойства объектов материального мира. Помимо гражданского оборота существует несколько оборотов имущества специального назначения: медицинский, военный, государственного резерва, налоговый, таможенный и т.п. В них происходит обращение имущества, подчиняющегося специальным правовым режимам и исключенного или ограниченного в обороте гражданском. В силу этого конституционный термин "имущество" отражает не только принадлежность имущества конкретному собственнику с возможностью использования его в предпринимательской деятельности, но определяет значение имущества для Российской Федерации, не замыкая его рамками гражданского законодательства и гражданского оборота. В этом смысле природные ресурсы, сосредоточенные, например, на континентальном шельфе, но еще не включенные в гражданский оборот, также можно отнести к имуществу. "Иная экономическая деятельность", невключаемая в предпринимательство, представляет собой разумную деятельность человека, прямо не направленную на получение прибыли, но предполагающую использование его способностей и имущества для удовлетворения материальных потребностей и интересов. Особенность данной деятельности - в том, что ее природа имеет экономическую основу, хотя она может быть связана как с духовным миром человека, так и с его физической природой. Представляется, что к экономической не может быть отнесена деятельность, связанная с вероисповеданием, идеологией и т.п., но к ней вполне можно отнести творчество архитектора, изобретателя, занимающегося частной практикой врача или педагога. К иной экономической деятельности могут быть отнесены также: игра на бирже и участие в лотерее; инвестирование сбережений; рента и пожизненное содержание; ведение подсобного хозяйства, не носящее товарного характера; благотворительность и меценатство; организация ассоциаций и союзов без целей извлечения прибыли; экономическая деятельность общины и многое другое. Запрет, например, для государственных служащих заниматься иной деятельностью, кроме творческой и преподавательской, касается прежде всего предпринимательства, а также иной экономической деятельности, могущей приносить доход в качестве основного источника существования. 2. Часть 2 комментируемой статьи прямо запрещает экономическую (соответственно предпринимательскую) деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. ФЗ от 25 мая 1995 г. "О внесении изменений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"" (СЗ РФ, 1995, N 22, ст. 1977) следующим образом определяет монополистическую деятельность: "...противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов или федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции" (ст. 4). Однако существование в рыночном хозяйстве монополии не исключается из экономической деятельности в принципе. ФЗ от 17 августа 1995 г. "О естественных монополиях" в ст. 3 определяет естественную монополию как "состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на товар, чем спрос на другие виды товаров" (СЗ РФ, 1995, N 34, ст. 3426). Законодатель, признавая наличие естественных монополий в некоторых сферах экономической деятельности, не должен исключать появления на рынке их конкурентов. Комментируемая статья говорит о недобросовестной конкуренции, противопоставляя ей добросовестную конкуренцию как желательную и поощряемую. Поэтому конкуренция, о поддержке которой говорит статья 8 Конституции, всегда будет только добросовестной. Понятие "доброй совести" (bonne foi, Treu und Glauben), от которого происходит и слово "добросовестный", известно в основном западному гражданскому законодательству, а в ГК применяется по отношению к добросовестному приобретателю и недобросовестному владельцу при защите права собственности (ст. 10, 302, 303). В литературе 30-50-х годов понятие "доброй совести" именовалась "каучуковым" и "лежащим за пределами закона", хотя это понятие было содержанием именно закона. Вопрос состоял в том, как толковать "добрую совесть" для правоприменения: могли возникнуть некоторые сложности, связанные с понятием "совесть" в нравственном смысле. Понятие "доброй совести" представляет собой некий критерий общественной нравственности, выражающий через закон минимум нравственных требований общества к участникам конкретных правовых отношений. "Добрая совесть" в предпринимательстве и иной экономической деятельности представляет собой, с одной стороны, определенные (писаные и неписаные) правила и нормы этой деятельности, а с другой - следование людей этим правилам. Конкуренция представляет собой соперничество, состязание, соревнование на рынке. Всякое соперничество, не нарушающее законов, есть конкуренция добросовестная. Статья 4 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" определяет добросовестную конкуренцию как "состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке". В этой же статье содержится определение недобросовестной конкуренции, понимаемой как "любые, направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности действия хозяйствующих субъектов, которые противоречат положениям действующего законодательства, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности и могут причинить или причинили убытки другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо нанести ущерб их деловой репутации". Недобросовестная конкуренция, понимаемая в самом широком смысле, есть "борьба без правил", правонарушение. Однако законодатель дополняет, что нарушение не только законов, но и обычаев делового оборота, требований добропорядочности, разумности и справедливости также будет представлять недобросовестную конкуренцию в тех случаях, когда они причинили или могли причинить убытки или нанесли ущерб деловой репутации. Правила (обычаи) делового оборота (ст. 5 ГК), противоречащие действующему законодательству, не применяются. К понятию недобросовестной конкуренции тесно примыкает недобросовестная реклама, формы которой указаны в ст. 6 Закона РФ от 18 июля 1995 г. "О рекламе" (СЗ РФ, 1995, N 30, ст. 2864). Статья 35 1. Комментируемая статья 35 конкретизирует и детализирует более общие и абстрактные предписания ст. 8 о праве собственности, как одной из основ конституционного строя России, применительно к одной группе субъектов этого права. Право частной собственности принадлежит частным, т.е. физическим, лицам (гражданам индивидуально или совместно) и юридическим лицам (организациям, предприятиям). Речь идет прежде всего о гражданах России, о лицах, не имеющих российского гражданства, но в силу ч. 3 ст. 62 Конституции пользующихся равными с гражданами Российской Федерации правами и несущих равные обязанности (кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором России), а также о юридических лицах, причем из ст. 8 Конституции о признании и защите равным образом всех форм собственности вытекает равенство физических и юридических лиц и всех иных субъектов права как участников частно-правовых имущественных отношений. Поэтому рассматриваемая статья включена в состав определяющей права и свободы человека и гражданина гл. 2 Конституции. О формах публичной (государственной, муниципальной) собственности речь идет в некоторых других главах и статьях Конституции (п. "д" ст. 71, п. "в", "г" ст. 72 и др.). В юридической и экономической литературе термины "собственность", "частная собственность" и т.п. употребляются в различных значениях. Во-первых, из текста ч. 2 ст. 8 Конституции вытекает, что частная собственность - это форма законной хозяйственной (в частности, предпринимательской) деятельности физических или юридических лиц, выступающих в качестве частных лиц, а не носителей публичной, т.е. государственной или муниципальной, власти. Эти лица осуществляют свою деятельность свободно, используя свои способности и имущество (см. комм. к ст. 34). Во-вторых, частной собственностью называют только конкретное вещное право частного лица (физического или юридического) на определенное имущество. В-третьих, так нередко называют (даже в законах) само имущество, являющееся объектом права частной собственности. Части 1 и 2 анализируемой статьи имеют в виду право частного собственника на принадлежащее ему имущество и на его использование для экономической деятельности самим собственником или созданным им совместно с другими лицами объединением (предприятием). Это право охраняется законом, предусматривающим различные - гражданско-правовые, административно-правовые, уголовно-правовые, судебные и др. меры защиты. В их числе - и законная самозащита гражданских прав. Нередко право частной собственности понимается только как индивидуальное право человека. Это неверно. Любое коллективное, кооперативное, семейное и тому подобное право собственности тоже частное. Правовое регулирование отношений частной собственности в соответствии с Конституцией дано главным образом в уже принятых и действующих трех частях ГК, а также в ряде законов СССР и РСФСР. Первая и вторая части ГК, принятые в 1995 г. и вступившие в действие в 1996 г., содержат соответствующие Конституции положения, подробно устанавливающие, в частности, статус физических и юридических лиц, а также положения о праве собственности, его приобретении, прекращении, осуществлении, защите и т.д. 2. Содержание права собственности физических лиц на конституционно обобщенном уровне установлено в ч. 2 анализируемой статьи. Ограничения прав личной собственности граждан, фактическое огосударствление кооперативной, включая колхозную, и ряда других форм частной собственности и т.п. более недействительны. Равноправие всех форм права собственности на имущество означает также и равенство ограничений, вытекающих для всех собственников из требований социальной политики государства (ч. 1 ст. 7), рационального природопользования (ч. 1 ст. 9) и т.д., за исключением права собственности на некоторые объекты, для которых установлен особый режим, исходя из конституционных требований экологического, здравоохранительного характера, безопасности и т.п. Это позволяет, регулируя возникновение, содержание, осуществление и защиту прав частной собственности граждан, тем самым определять и многие основные элементы других форм права собственности. Это важно иметь в виду, так как в тексте множества статей Конституции термины "каждый" и "никто", которыми начинаются соответственно ч. 2 и 3 комментируемой статьи, относятся только к физическим лицам, т.е. к человеку и гражданину, как и вся глава 2 Конституции. Конституционное определение содержания права собственности в ч. 2 данной статьи как совокупности трех правомочий - владения (т.е. фактического обладания объектом), пользования (т.е. получения пользы от объекта) и распоряжения (т.е. купли-продажи, дарения и других сделок по поводу объекта права собственности) - закрепляет традиционное основное содержание права собственности (в особенности на средства производства). Конституция возвращает его в правовую систему России после долгого периода подавления экономической свободы личности и прямого или косвенного почти тотального огосударствления экономики. Восстановление нормальных правовых институтов этого рода сопровождается, однако, некоторой недооценкой мирового опыта развития права собственности за последние 80 лет. Это объясняется рядом причин. Изменения в праве собственности в середине и конце XX в. были введены, исходя из опыта функционирования названных традиционных институтов в условиях нарастания демократизации государственного строя, научно-технического прогресса и усиления государственного регулирования экономики в целях осуществления гуманизирующейся социальной политики, повышения эффективности народного хозяйства. Отражением этих процессов явилась модернизация права собственности в духе теории его социальной функции. Для нее характерны несколько основных элементов. Во-первых, сохранение и укрепление свободного осуществления трех основных элементов права собственности (владения, пользования и распоряжения), но - в пределах, установленных демократическим и социально справедливым законом. Во-вторых, ограничения права собственности, которые определяются новым элементом содержания права собственности, который ранее был сравнительно редким внешним ограничением этого права, а теперь во многих странах признан его внутренней составной частью - обязанностями собственника, а также систематическим общественным, государственным и муниципальным контролем за соблюдением этих обязанностей. Право собственности ограничивается также регулированием экономики со стороны правового государства, понимаемого как демократическая социальная служба и действующего преимущественно экономическими (но в необходимых случаях и властными) методами. Конституционные принципы, закрепляющие современную социальную концепцию права собственности, существуют во многих странах (Германия, Италия, Испания, Бразилия и др.). Конституционные социально-функциональные ограничения (и обязанности) права собственности, свободы договоров и т.п. конкретизируются в текущем публично-правовом законодательстве, требования которого не могут быть изменены соглашением участников данного правоотношения. Эти ограничения и обязанности концентрируются вокруг требований: социальной политики (например, в трудовом законодательстве); экономической политики (например, налоги подоходные, с наследства и т.п.); обеспечения рационального использования дефицитных ресурсов (в том числе природных); охраны общества от неизбежных, но опасных воздействий атомных и других объектов и т.д. Во многих случаях это выражается не только в некотором сужении меры свободного осуществления права собственности и производных от него имущественных прав, но и в ограничении круга субъектов этих прав собственности требованиями особой квалификации физических лиц, специализации предприятий и т.п. (по отношению к земельным угодьям, атомным объектам, транспортным средствам, другим источникам повышенной опасности, производству продуктов питания, медикаментов и др.), в государственном контроле за исполнением этих ограничений и предписаний. Все чаще, прежде чем исполнить любое частно-правовое предписание закона,надо ознакомиться с содержанием публично-правовых, т.е. административно-правовых, финансово-правовых и др. властных предписаний государства по тому же вопросу и совершать частно-правовые действия только в пределах, установленных государством. В Конституции, ГК и ряде других законов России избрана другая форма: во многих случаях говорится просто о гарантиях и ограничениях права собственности, которые могут быть установлены законом, но без систематизации этих случаев и их обобщения системой социально-функциональных принципов. По-видимому, это соответствует специфике переходной ситуации в стране. Провозглашение государственного регулирования экономики и ограничений прав собственности в России могло бы быть воспринято как бюрократическим чиновничеством, так и еще не вполне уверенными в прочности своего положения частными собственниками и другими гражданами как восстановление давно им знакомых тоталитарных порядков, как освящение государственного, ведомственного, чиновничьего произвола, как новое подавление экономических прав и свобод личности, как зеленый свет для коррупции и т.п. Для того же, чтобы защитить еще не окрепшее право частной собственности и в то же время оградить общество от злоупотреблений правом собственности со стороны любых собственников на нынешнем историческом этапе, избранная российским законодателем форма правового регулирования отношений собственности, по-видимому, достаточна. 3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает правовые гарантии права частной собственности. Лишение частного физического или юридического лица вопреки его воле принадлежащего ему имущества возможно только в силу судебного решения. Термин "решение" употреблен здесь не в строго юридическом, а в более широком теоретико-организационном или теоретико-управленческом смысле. Имеются в виду как собственно решения, принимаемые судом в гражданском судопроизводстве, так и приговоры, выносимые в уголовном процессе. В последнем случае возможна конфискация имущества (как дополнительное наказание за преступление). В форме гражданско-правового решения возможно властное прекращение права собственности одной из спорящих об этом праве сторон и передача этого права и его объекта другой стороне. В этих и подобных случаях лишение имущества часто происходит безвозмездно. Особый порядок установлен в ч. 3 анализируемой статьи для тех случаев, когда прекращается законное право собственности ради нужд государства. При этом следует учитывать, что государство, согласно ст. 3 Конституции, является орудием народовластия, как и местное самоуправление. За ними стоит народ, общество. Поэтому надо полагать, что нужды государства следует понимать широко, включая в это понятие и общественные нужды, и нужды местного населения. Иначе получилось бы, что муниципальные власти Нижнего Новгорода или Новосибирска даже ради острых общественных и городских нужд не имеют права в соответствии с законом через суд добиться изъятия частного имущества с должной компенсацией, например земельного участка, необходимого для осуществления градостроительных задач. Кроме того, полное исключение упоминания об общественных нуждах из ранее употреблявшейся формулы "изъятие для государственных и общественных нужд" носило бы бюрократический, этатистский характер и противоречило бы духу и смыслу всей Конституции. Разве у демократического, правового, социального государства как такового существуют какие-то особые и законные нужды и интересы, не являющиеся прежде всего общественными? Прекращение права собственности частного лица, физического или юридического, может быть добровольным, по договору (купли-продажи, дарения, обмена и т.д.). Но в тех случаях, когда становится необходимым принудительное отчуждение имущества для интересов в конечном счете общественных, оно может быть произведено только по решению суда (в отмеченном выше узком смысле) и только при условии предварительного и равноценного вознаграждения, т.е. выплаты лишаемому своего имущества лицу компенсации, соответствующей рыночной цене отчуждаемого имущества и сумме причиненных этому лицу иных убытков, если они имеют место. В постановлении от 16 мая 2000 г. Конституционный Суд признал частично не соответствующими ст. 35 (ч. 3), 46 (ч. 1) и 55 (ч. 2, 3) Конституции положения п. 4 ст. 104 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Речь идет о той части этих положений, в какой они по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, позволяют передавать муниципальным образованиям жилищный фонд социального назначения, детские учреждения, объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, без выплаты должникам - собственникам, находящимся в процедуре конкурсного производства, разумной, справедливой компенсации, обеспечивающей баланс между публичными и частными интересами (Гаджиев Г. Защита права собственности в конституционном праве Российской Федерации. - В кн.: Роль конституционных судов в обеспечении права собственности. М., 2001, с. 41). Требует конституционно-правовой оценки и практика досудебного или внесудебного отобрания имущества у собственника (административные штрафы, конфискация предметов контрабанды или орудий браконьерства, частичное возмещение по решению администрации материального ущерба, нанесенного предприятию его работниками, и т.п.). В этих случаях возможны две ситуации. Если этот собственник признает свою вину, считает данную санкцию законной и, не возражая, добровольно уплачивает штраф, не оспаривая его законности, и т.п., то принудительное лишение имущества не имеет места. В противном случае дело окончательно решается судом в соответствии с комментируемой статьей. Эти правила относятся к такому специфическому случаю отчуждения, как реквизиция, например при стихийном бедствии и других чрезвычайных обстоятельствах. Статья 56 Конституции, допуская ограничения некоторых прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения, не включает рассматриваемую статью в число тех статей Конституции, которые содержат права и свободы, не подлежащие ограничению в этих условиях. Более подробное и полное определение оснований, условий и порядка принудительного отчуждения имущества дано в ГК. 4. Гарантия права наследования имущества, составляющего частную собственность физического лица, установлена в ч. 4 комментируемой статьи. Наследование имеет две основные формы: наследование по завещанию и наследование по закону, точнее, как в римском праве, от незавещавшего (ab intestato); ведь закон регулирует обе формы наследования. Наследниками по завещанию могут быть физические и юридические лица, Российская Федерация, ее субъекты, органы местного самоуправления. Свобода завещания, наподобие свободы собственности и договоров, ограничивается, исходя из социальных соображений, вытекающих, в частности, из ч. 1 ст. 7 Конституции; это делается, например, с целью защиты интересов малолетних и нетрудоспособных наследников путем установления обязательной доли наследственной массы, ниже которой доля данного наследника снижаться не должна. Во многих странах права некоторых наследников, например, не способных обеспечить рациональное использование наследуемого имущества (земельных участков, ферм и др.) из-за недостатка квалификации и других причин, заменяются денежной компенсацией. В настоящее время принята часть третья ГК, которая в Разделе V урегулировала вопросы наследственного права. (Согласно ФЗ от 26 ноября 2001 г. N 147-ФЗ часть третья ГК действует с 1 марта 2002 г.) Статья 36 1. Часть 1 комментируемой статьи конкретизирует более общие конституционные положения о признании и защите наряду с другими формами собственности частной собственности (ст. 8), охраняемой законом (ч. 1 ст. 35), и о том, что земля, как и другие природные ресурсы, может находиться в частной и в иных формах собственности (ч. 2 ст. 9). В ч. 1 анализируемой статьи речь идет только об одном объекте одного из возможных прав собственности - праве частной собственности на землю, а также о том, что субъектами этого права могут быть граждане и их объединения (семейные, кооперативные, акционерные и др.). Последнее особенно важно в связи с тем, что в массовом сознании частная собственность имеет преимущественно индивидуальную, в крайнем случае семейную форму, а неогосударствленная, свободная групповая собственность (кооперативная, акционерная и др.) представляется чуть ли не привычной колхозно-кооперативной собственностью, которая лишь формально являлась коллективной и общественной, а фактически была огосударствлена. Конституция ни в рассматриваемой статье, ни в других статьях не ограничивает круг субъектов права частной собственности на землю, как это делается во многих цивилизованных странах, где на определенные группы граждан, способы использования земли это право не распространяется. Некоторые ограничения права частной собственности на землю могут вытекать из конституционных положений о политике Российской Федерации как социального государства, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7), в частности, на жилищное строительство и т.п. (ч. 2, 3 ст. 40). Право частной собственности, в частности на землю, является одним из таких условий, особенно если оно сопровождается устранением незаконных препятствий со стороны властей достойной жизни и свободному развитию других лиц (соседей, односельчан и др.), независимо от того, являются они земельными собственниками или нет. Другим конституционным источником для некоторых ограничений права собственности на землю являются: ч. 1 ст. 9, а также ст. 42, 58 (об охране природы и окружающей среды). Из ч. 1 ст. 9 вытекают требования, чтобы земля, как и другие природные ресурсы, использовалась и охранялась как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это значит, прежде всего, что использование земли, не соответствующее ее функционированию в качестве основы жизни и деятельности народов, недопустимо; что закон должен запрещать или, по крайней мере, существенно и надежно ограничивать нерациональное, хищническое обращение с землей и любую другую деятельность, снижающую плодородие почв, приводящую к гибели ценных сельско- и лесохозяйственных угодий (из-за их застройки, заболачивания, засоления и т.п.), а также городов и иных населенных пунктов со всеми их землями в результате их затопления, загрязнения химикатами, радиоактивными веществами и др. Эти явления уже привели к тому, что обширные территории России могут надолго перестать (а многие уже перестали) быть основой жизни и деятельности людей. Из того же предписания ч. 1 ст. 9 может быть сделан вывод об обязанности государственных властей Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления поощрять соответствующие требованиям Конституции и законов использование и охрану земель и других природных ресурсов. По-видимому, из ч. 1 ст. 9 можно также сделать вывод, аналогичный прямым предписаниям конституций и законов многих стран, о том, что право собственности и производные вещные земельные права физических и юридических лиц, не способных (по уровню квалификации, отношению к труду, наличию необходимого имущества или кредита и т.д.) обеспечить должное использование и охрану земель или систематически и существенно нарушающих законные требования указанного характера, могут быть серьезно ограничены или даже вовсе прекращены. В частности - в порядке принудительного выкупа для государственных нужд, предусмотренного в ч. 3 ст. 35 Конституции, или другим законным способом, соответствующим требованиям ст. 8, 9, 35, 36 и др. Все эти требования следовало бы определить в федеральном законе. Это прямо вытекает из ряда положений Конституции. Во-первых, из ст. 71 и 72, прямо или косвенно относящих установление принципов правового регулирования земельных отношений к ведению Российской Федерации, а также из ст. 72 и 73, относящих конкретизацию федеральных принципов земельного законодательства к ведению субъектов Федерации. Во-вторых, об определении условий и порядка пользования землей на основе федерального закона говорит часть 3 комментируемой статьи. Конституционные предписания, ставящие частную собственность на первое место в перечне всех форм собственности, в частности, на землю, а также наличие в Конституции отдельных статей только об одной этой форме означают признание социально-экономических преимуществ современной частной собственности на землю и важность ее защиты после долгих десятилетий враждебного отношения к ней в СССР. Этот еще в основном сохранившийся в России якобы социалистический режим земельных отношений был основан на национализации всей земли, на исключительном и неограниченном государственном праве собственности на землю, на ее изъятии из гражданского оборота с неизбежным при этих условиях бюрократическим произволом, подавляющим личную заинтересованность гражданина, трудящегося на земле или иначе пользующегося ею. Этот режим не допускал существования частной собственности на землю. Он убедительно доказал свою неэффективность и несовместимость с всенародными интересами, породив продовольственные затруднения, нерациональную организацию городских территорий, массовую гибель пашен, лесов и т.п. Отсутствие экономической, т.е. денежной, рыночной, оценки земли подрывало экономику и стимулировало растранжиривание земельных ресурсов. Исключение земли из товарной массы, противостоящей на рынке массе денежной, ослабляло советскую и ослабляет российскую валюту. Превосходство частного хозяйствования на земле было убедительно доказано в России (как и в Китае, Польше, Венгрии и ряде других стран): упадком казенного, якобы "общественного" сельского хозяйства, гораздо лучшим состоянием и гораздо большей эффективностью земельных угодий единоличных крестьянских, личных подсобных хозяйств и т.п. Неудивительно, что советский образец земельного строя и законодательства о земле был отвергнут всем миром, в том числе и почти всеми странами "социалистического лагеря", сохранившими, хотя и с большими ограничениями, частную крестьянскую и небольшую городскую собственность на землю, даже переданную в пользование кооперативам. Первые шаги к пересмотру конституционных основ земельного законодательства были непоследовательно и противоречиво сделаны в начале 90-х годов внесением ряда поправок в Конституцию СССР 1977 г. и в Конституцию РСФСР 1978 г. С одной стороны, в Конституцию РСФСР были включены: признание частной (а не только личной), но только индивидуальной собственности (на первом месте в перечне форм собственности - ч. 1 ст. 10), в том числе на природные ресурсы (без прямого упоминания о земле). Земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции могли предоставляться государством в "собственность", а в некоторых случаях быть проданы. Государство получило право устанавливать предельные размеры земельных участков, а землепользователи были обязаны эффективно использовать землю, беречь ее, повышать плодородие (ст. 10-12). С другой стороны, право частной собственности подвергалось и нерациональным ограничениям: коллективная собственность была исключена из понятия частной собственности, в перечнях форм собственности на природные ресурсы и землепользования на первое место ставились государственная собственность (ст. 11, 12), пользование и пожизненное наследуемое владение землей. Продажа собственных земельных участков допускалась либо органу государственной власти (т.е. Совету народных депутатов), либо физическим и юридическим лицам. Но в последнем случае - только для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства или не ранее чем через 10 лет после их бесплатного получения, или через 5 лет после их покупки (ст. 12). Этим положениям соответствовал и Земельный кодекс РСФСР 1991 г. Во всем этом выражалось упорное сопротивление необходимым радикальным реформам, сопровождавшееся "тактическими" частичными, мелкими уступками. Более решительный переход к выработке новых конституционных основ земельного законодательства был связан с подготовкой проекта новой Конституции России в 1990-1993 гг. Конституционной комиссией Съезда народных депутатов. Проект признавал и гарантировал частные (т.е. индивидуальные и коллективные) и публичные (т.е. государственные - федеральная и субъектов Федерации и муниципальная) формы собственности, в том числе на землю, а также равноправие и равную правовую защиту всех форм собственности (ст. 9, 57 проекта). Экономическая свобода каждого реализуется в его праве собственности, праве на свободное предпринимательство и праве на свободный труд, говорилось в ст. 9, 34, 35. В ст. 35 содержалось также положение о том, что "собственность обязывает. Использование права собственности не должно противоречить общественному благу, хотя лучше было бы "должно соответствовать" ему. Была предусмотрена и обязанность каждого беречь природу и окружающую среду" (ст. 57). Проект запрещал использовать землю и другие природные ресурсы, независимо от принадлежности права собственности на них, во вред народам, проживающим на их территории, как и всему народу России. Он устанавливал, что земля, как и все природные ресурсы, подлежит охране и рациональному использованию, не допускал сосредоточения земли и других природных ресурсов у собственника либо владельца сверх установленного законом максимума. Проект устанавливал, что государство осуществляет территориальное планирование использования земель, и запрещал изменение установленного таким образом целевого назначения ценных сельскохозяйственных и заповедных земель. Он запрещал осуществление прав на землю в ущерб ее плодородию и окружающей среде (ст. 58). Необходимое государственное регулирование земельных отношений предусматривалось поставить под общественный контроль. Из этого проекта и других проектов, использованных при выработке окончательного текста Конституции, в него вошли многие положения о частной и иных формах земельной собственности, о свободном осуществлении полномочий собственника, о рациональном использовании и охране земель, как и всей окружающей среды, без нарушения интересов народов и прав иных лиц, о законодательном регулировании земельных отношений. Но даже в последний текст Конституции не вошли прямые предписания: об обязательном рациональном и эффективном использовании земель; о государственном регулировании земельных отношений; о территориальном планировании использования земель; об определении их целевого назначения; об охране плодородия почв; об ограничении сосредоточения земли, как и других природных ресурсов, в руках частного собственника или пользователя; о запрещении менять целевое назначение особо ценных сельскохозяйственных и охраняемых земель; об установлении единых, независимых от права собственности правил использования земель и других природных ресурсов и т.д. Таким образом, далеко не все возможности конституционного установления принципов земельного законодательства использованы в Конституции. Следует отметить, что положения о земельных реформах, об обязательном, независимо от воли собственника, эффективном использовании земель появились в отразившей итоги многолетней аграрной революции Конституции Мексики (1917 г.), в конституциях Германии (1919 г.), Чехословакии (1920 г.), Польши (1921 г.), Латвии (1922 г.) и многих других стран Европы, Азии (в том числе Китая) и Латинской Америки. Еще более полно и глубоко осуществлялось конституционное регулирование земельных отношений после Второй мировой войны (конституции ФРГ 1949 г., Италии 1947 г. и др.), особенно в конце XX в. (конституции Испании 1978 г., Бразилии 1988 г. и др.). Подробное конституционное регулирование земельных отношений ограничивает возможность произвола законодателей, не всегда склонных к строгому соблюдению конституции, и побуждает к еще более полному урегулированию этих отношений в текущем земельном законодательстве и подзаконном нормотворчестве. Конституционные предписания о земле составляют основу земельного законодательства. В России сейчас в его состав входят некоторые положения принятых ранее законов (например, Земельного кодекса 1991 г.), не противоречащие Конституции 1993 г., а также законы, изданные уже на основе Конституции и в соответствии с ней. В их числе - ГК, в котором многие положения об имущественных отношениях охватывают и землю; в частности, глава 17 ГК, вступление в действие которой отложено до принятия ЗК, озаглавлена "Право собственности и другие вещные права на землю". Ряд предписаний о земле содержится в законах о местном самоуправлении, о сельскохозяйственной кооперации и т.д. Особое значение приобрел вопрос о новом Земельном кодексе. Важно отметить, что кодификация земельного законодательства, т.е. создание Земельного кодекса обо всех землях данной страны, нигде в мире не осуществлена. К редким исключениям относятся Земельный кодекс Северной Кореи, в основном скопированный с советского образца, Земельный кодекс Швеции, который говорит только о земельных участках, их границах и о земельной регистрации, и Земельный кодекс Турции, который, вопреки своему названию, является законом только о сельскохозяйственных землях. Дело в том, что общие вопросы земельного законодательства везде регулируются отдельными земельными, гражданскими, административными или экологическими законами, а законы об отдельных категориях земель издаются раздельно или нередко включаются в состав кодексов сельскохозяйственных, лесных, градостроительных и т.п. наряду с их "неземельными" вопросами (о труде, предприятиях, налогах, кредите, технологии производства и т.д.). Опыт кодификации земельных законов в РСФСР и СССР до Конституции 1993 г. эффективно использовать в современных условиях невозможно. Во-первых, ЗК РСФСР 1922 г. и Общие начала землепользования и землеустройства СССР 1928 г. практически кодифицировали не столько земельные, сколько сельскохозяйственные (аграрные) законы. Они содержали лишь краткие положения обо всех землях (исключительное право собственности государства) и обо всех землях несельскохозяйственного назначения (отсылки к другим законам, не охваченным такой кодификацией). Кодификация земельного законодательства фактически не проводилась. Во-вторых, с 30-х годов начались попытки обосновать, а с конца 60-х годов - и осуществить отдельную кодификацию земельных законов (Основы земельного законодательства 1969 г., ЗК РСФСР 1970 г.). Основой этой кодификации были: исключительное и неограниченное право государственной собственности на землю, изъятие земли из оборота, подчинение любого землепользования единому бюрократически централизованному административному управлению со стороны тоталитарной партийно-государственной власти, произволу чиновников. Ситуация начала меняться с внесением в 1989-1991 гг. в Конституции СССР и РСФСР, а также в законодательство изменений, отменивших монополию государственной собственности на землю, признавших частную и иные формы земельной собственности, создавших возможность купли-продажи, аренды земельных участков и т.п. Началось возрождение гражданско-правового регулирования земельных отношений, ограничение роли административного акта в этой сфере. Но обновление земельных законов России о земле встречает упорное сопротивление. Речь идет о попытках сохранить преобладание государственной и муниципальной земельной собственности, ограничить распространение частной собственности на землю, запретить куплю-продажу земли, сохранить благоприятные условия для произвола чиновников и колхозно-совхозных должностных лиц, продолжить советскую практику издания ЗК. Об этом говорит и содержание ЗК России 1991 г., и нового Земельного кодекса РФ. Переход к множественности форм земельной собственности, к поощрению земельного рынка ослабевает искусственное единство земельного права и создает условия для формирования системы социально-функциональных гражданско-правовых, административно-правовых и земельно-правовых институтов. Этот переход может вести к отказу от кодификации всего земельного законодательства и к переходу к принятой во всем мире практике включения правовых норм об отдельных категориях земель в состав законодательства о соответствующих отраслях народного хозяйства. Принятие нового Земельного кодекса может быть лишь частично и временно полезным для нового, более рационального, эффективного и справедливого решения вопросов его содержания. По мере перехода к современному земельному законодательству его кодификация будет становиться явно ненужной и искусственной, уступая место включению многих земельно-правовых норм в иные, более эффективные формы кодификации законодательства. Новый ЗК от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (СЗ РФ, 2001, N 44, ст. 4147), во многом противоречит положениям Конституции о демократическом, правовом и социальном характере государства, о многих правах и свободах человека и гражданина, в частности, ст. 8, 9, 34, 35, 36 и др. Он направлен на ограничение частной собственности на землю, прежде всего применительно к землям сельскохозяйственного назначения, на сохранение и усиление бюрократического произвола в земельных отношениях. ЗК фактически не кодифицирует земельное законодательство, и отсылая к другим, еще не существующим новым законам об имеющих огромное социально-экономическое значение землях сельскохозяйственного назначения, городских (ведь городах живет почти 80% населения России, чем определяется огромная социальная значимость должного законодательного урегулирования земельных вопросов городского благоустройства и т.д.), лесных (занимающих примерно половину территории страны и поэтому имеющих огромное экологическое и хозяйственное значение), промышленности, транспорта и т.д. С другой стороны, этот ЗК подтверждает право частной собственности 40 млн. граждан России на уже принадлежащие им с правом купли-продажи земельные участки небольшого размера (от 0,03 до 1,0 га) дачного, жилищно-строительного, подсобного земледельческого характера. ЗК не признает сельскохозяйственный характер большей части этих земель, дающих непропорционально большую долю сельскохозяйственной продукции в стране, относя к сельскохозяйственным землям только земли бывших совхозов и колхозов. Все это тормозит процесс модернизации земельного законодательства в русле становления рыночных отношений. В правовом регулировании земельных отношений в России чрезмерно большую роль играют подзаконные акты федеральных органов государственной власти и законы субъектов Федерации. В качестве примера таких федеральных актов можно назвать ряд указов Президента РФ, изданных в 1994-2000 гг.; они посвящены земельным отношениям или содержат отдельные земельно-правовые нормы, определяющие условия и порядок продажи отдельным физическим лицам, частным и приватизированным предприятиям занимаемых ими земельных участков, порядок их использования и т.п. Примером земельно-правового закона субъекта Федерации могут служить земельные законы Татарстана, Саратовской, Свердловской, Волгоградской областей и др., изданные в середине и в конце 90-х годов. Но предписания этих указов и законов являются как бы временными; после появления новых федеральных законов противоречащие новым законам положения названных актов утратят силу. Многие конкретные противоречия по вопросам земельной политики и земельного законодательства, казалось бы принципиально решенные Конституцией, в значительной степени остаются пока практическинеразрешенными или разрешаются по произволу бюрократов. Отсутствие ясности или противоречивость законов благоприятствуют злоупотреблениям, коррупции, ведут к нерациональному использованию значительной части земель России. 2. Часть 2 комментируемой статьи относится не только к земле, но и к другим природным ресурсам, являющимся объектом предусмотренных в Конституции форм собственности. Она посвящена главным образом объему полномочий собственников этих ресурсов. Эти полномочия охватывают традиционные права владения, пользования и распоряжения. Принципиально новым в "постсоциалистических" условиях является право распоряжения, т.е. право купли-продажи, сдачи внаем (в аренду), дарения и т.д. Все эти полномочия, согласно ч. 2 данной статьи, осуществляются собственниками свободно, но с двумя ограничениями: нельзя наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. Но выше было отмечено, что еще более важное ограничение всех этих правил может вытекать из основы конституционного строя, установленной в ч. 1 ст. 9 Конституции (см. комм. к этой статье). Ряд дополнительных ограничений вытекают и из других статей Конституции. Какие собственники рассматриваются в ч. 2 анализируемой статьи? Судя по ее тексту - все (Федерация, ее субъекты, органы местного самоуправления, граждане, их объединения и др.). Но, поскольку данная статья включена в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", можно думать, что она адресована только гражданам и их объединениям. Лишь ссылка на равноправие всех форм собственности (ч. 2 ст. 8) позволяет распространить действие ч. 2 анализируемой статьи и на всех остальных (публичных) собственников земли и других природных ресурсов. 3. Аналогичным образом следует понимать и ч. 3 ст. 36, согласно которой условия и порядок пользования землей (при соблюдении всех конституционных требований и ограничений) определяется на основе федерального закона (т.е. в соответствии с федеральным законом, а не на основании законов субъектов Федерации или подзаконных актов любого уровня. Этот текст включен в гл. 2 Конституции, посвященную индивидуальным (и лишь отчасти коллективным) правам человека и гражданина. Поэтому вновь возникает вопрос: относится ли данное предписание только к тому пользованию землей, которое осуществляется гражданами и их объединениями? Уже было отмечено, что осуществление двух основ конституционного строя, установленных в ч. 1 ст. 9 и ч. 2 ст. 8 Конституции и имеющих более общий характер по сравнению с ч. 3 анализируемой статьи, предполагает их соблюдение и при ее исполнении. Это означает, во-первых, что федеральный закон, необходимый для соблюдения требований ч. 1 ст. 9 применительно к всем землям России, и закон, о котором идет речь в ч. 3 рассматриваемой статьи, вполне может быть единым или, по крайней мере, они оба находятся на едином уровне в иерархии законов Российской Федерации. Во-вторых, в силу признания и защиты равным образом всех форм собственности в России, установленных в ч. 2 ст. 8 Конституции, требование ч. 3 анализируемой статьи об урегулировании федеральным законом условий и порядка пользования землей, даже если оно непосредственно относится только к частной собственности на землю, должно быть применено ко всем землям России, кто бы ни был собственником тех или иных земельных участков, массивов и т.п. Статья 37 1. Свобода личности в государственно организованном обществе немыслима без свободного труда. Свободный труд появился лишь при капиталистическом способе производства, когда труд стал наемным. Предпосылкой к этому послужил выход на рынок юридически свободного человека - владельца товара "рабочая сила", имеющего стоимостное выражение. Свобода труда неразрывно связана с формой привлечения людей к труду. В основе свободного труда всегда лежит договорная форма привлечения к труду. Трудовой договор (контракт) является одним из наиболее распространенных договоров о труде. Однако занятие отдельными видами общественно полезной деятельности может опосредоваться: отношениями членства, актами избрания и (или) назначения на должность; гражданско-правовыми договорами подряда, поручения, комиссии; контрактами о службе в Российской армии, в органах внутренних дел, Федеральной службе безопасности, Налоговой полиции РФ и др. Занятие индивидуальной предпринимательской деятельностью каким-либо договором не оформляется. Следует подчеркнуть, что и в тех случаях, когда труд используется на основе акта избрания и (или) назначения на должность, свобода труда проявляется в том, что гражданин предварительно и добровольно выразил свое желание трудиться на конкретной должности. Свободный труд невозможен, если государство исходит из принципа всеобщности труда, устанавливая в Конституции и законах обязанность каждого трудиться, а за ее невыполнение вводит административную и уголовную ответственность. Как известно, в России такой подход существовал до 21 апреля 1992 г. Сейчас в Конституции нет нормы о всеобщей обязанности трудоспособных граждан трудиться. В законодательстве отменены меры административного принуждения к гражданам, которые ранее считались "уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими паразитический образ жизни", а из УК исключена статья о наказании за тунеядство. Нужно иметь в виду также то обстоятельство, что труд является свободным лишь в обществе, социальная политика которого направлена на искоренение любой дискриминации, имеющей, как это записано в ст. 1 Конвенции Международной Организации Труда (МОТ) N 111 "О дискриминации в области труда и занятий" 1958 г., следствием всякое различие, исключение или предпочтение, основанные на признаках расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, национальной принадлежности или социального происхождения, либо ликвидацию или нарушение равенства возможностей или обращения в области труда и занятий (Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией Труда. 1957-1990 гг., т. 2. Женева: Издание МБТ, 1991, с. 1262). Это определение исходит из широкого понимания дискриминации и учитывает, что равенство возможностей и обращения может нарушаться не только различиями, которые что-либо отрицают (ограничивают), но и предпочтениями. Наличие последних трудно определить на практике. Учитывая значимость данной проблемы, еще 4 апреля 1991 г. Комитет конституционного надзора СССР принял заключение "О положениях законодательства, ограничивающих равенство возможностей граждан в области труда и занятий" (ВВС СССР, 1991, N 17, ст. 501). В нем, в частности, констатировалось, что действующее законодательство в области труда и занятий, в том числе и РСФСР, еще не в полной мере отвечает принципам антидискриминационной политики, не во всех случаях обеспечивает социально справедливую дифференциацию норм о труде, в нем содержатся пробелы и недостатки, что приводит к явному или скрытому нарушению равенства возможностей при реализации прав человека в этой области. Данный вывод актуален и в настоящее время, в особенности в том, что касается равенства возможностей на рынке труда работающих женщин, молодых специалистов, да и молодежи в целом, инвалидов, лиц старше 45-50 лет. В народном хозяйстве в настоящее время занято свыше 35 млн. женщин, т.е. половина трудового потенциала страны. Сложившаяся ситуация с состоянием прав женщин, в том числе и в области трудовых отношений, обусловила необходимость разработки и принятия Концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ 8 января 1996 г. N 6 (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 185). В этом документе подчеркивается, что в ходе формирования рынка труда нарастают дискриминационные тенденции в отношении женщин и падает их конкурентоспособность. Повышается риск потерять работу, ослабевает защищенность в трудовой сфере, сокращаются возможности получения нового места работы, снижается профессиональный статус женщин, крайне низким остается уровень их занятости в высших органах государственной власти, на ответственных постах в производственной и финансовой сферах, в ассоциациях предпринимателей. На устранение дискриминации в области труда и занятий было направлено и одно из первых дел Конституционного Суда РФ по обращениям граждан А. и С. "О проверке конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора по основанию, предусмотренному п. 11 ст. 33 КЗоТ Российской Федерации" от 4 февраля 1992 г. Указанная норма была введена в ст. 33 КЗоТ в 1988 г. Она закрепила достижение пенсионного возраста (при наличии права на полную пенсию) в качестве самостоятельного основания для расторжения трудового договора по инициативе работодателя. При рассмотрении дела Суд установил, что возрастной критерий, если он не выступает специфическим квалификационным требованием, связанным с определенной работой, носит дискриминационный характер и является недопустимым по целому ряду причин. Этот критерий дифференциации, во-первых, нарушал равенство возможностей при реализации права на труд и защиту от безработицы у такой большой социальной группы населения, как пенсионеры, поскольку ограничивал их возможность зарабатывать на жизнь трудом, который они свободно выбрали. Во-вторых, он нарушал принцип свободы трудового договора лиц пенсионного возраста, так как трудовые отношения с ними прекращались независимо от их желания продолжать трудовую деятельность, способности, профессиональной пригодности, поведения, а также соответствующих производственных причин. В-третьих, его введение означало фактическую легализацию принудительного вывода на пенсию. В силу изложенного Конституционный Суд признал такое обыкновение правоприменительной практики расторжения трудового договора не соответствующим Конституции РСФСР. Он также рекомендовал Верховному Совету РФ изучить вопрос о необходимости отмены положения, предусмотренного п. 11 ст. 33 КЗоТ (ВКС РФ, 1993, N 1, с. 29-35). Эта норма была признана утратившей силу Законом РФ от 12 марта 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 14, ст. 712). Правовые позиции Конституционного Суда, отраженные в этом постановлении, получили свое дальнейшее развитие в ряде определений Конституционного Суда. Так, в определении от 4 декабря 1997 г. об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А.М. Насташкина как не соответствующей требованиям ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" и в определении от 1 июля 1998 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Верховного Суда РФ о проверке конституционности подпункта 1 п. 2 и п. 3 ст. 25 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (заявители ставили вопрос о том, что установленное в названных нормах положение о предельном возрасте для пребывания на государственной службе государственных служащих является дискриминационным и ограничивающим право на свободное использование своих способностей и право на труд), Конституционный Суд занял иную позицию, указав, что гарантированное ст. 19 (ч. 1, 2) Конституции равенство всех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от оснований, перечисленных в ч. 2 ст. 19 Конституции, не препятствуют установлению различий в правовом регулировании труда (прохождении службы) в отношении лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям. Специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях, регламентируя который государство вправе устанавливать специальные требования. Одним из них выступает предельный возраст таких граждан, достижение которого влечет увольнение с занимаемой государственной должности. Данное требование, как обусловленное спецификой профессиональной деятельности, согласно п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ N 111 1958 г., не считается дискриминацией, и на этом основании Конституционный Суд отказал в принятии запроса Верховного Суда РФ и жалобы гражданина А.М. Насташкина. В постановлении Конституционного Суда от 27 декабря 1999 г. N 19-П "О проверке конституционности положений п. 3 ст. 20 ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"" в связи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда г. Казани (ВКС РФ, 2000, N 1) развиваются правовые позиции Суда, направленные на снятие возрастных ограничений при реализации гражданами права на труд и на справедливое увольнение с работы, установленные в законодательстве вне связи с характером и родом выполняемой деятельности. В данном случае речь идет о возрастных ограничениях, предусмотренных в п. 3 ст. 20 ФЗ от 22 августа 1996 г. "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" для лиц, замещающих должности заведующих кафедрами в государственных и муниципальных высших учебных заведениях. В оспариваемой норме для замещения должностей заведующих кафедрами установлен 65-летний возраст независимо от времени заключения трудовых договоров (контрактов), по достижении которого лица, занимающие указанные должности, переводятся с их согласия на иные должности, соответствующие их квалификации, или подлежат увольнению. По представлению ученого совета высшего учебного заведения ректор может продлить срок пребывания в должности заведующего кафедрой до достижения 70-летнего возраста. Выявляя конституционный смысл перечисленных положений, Конституционный Суд основывался на следующих правовых позициях. Пункт 1 ст. 20 названного закона различает следующие категории персонала: профессорско-преподавательский состав и научные работники, инженерно-технический, административно-хозяйственный, производственный, учебно-вспомогательный и иной персонал. Должность заведующего кафедрой, как и декана факультета, профессора, доцента, старшего преподавателя, преподавателя и ассистента, относится к профессорско-преподавательской. Кроме того, должность заведующего кафедрой, декана факультета является выборной, а порядок проведения выборов определяется уставами высших учебных заведений. Из содержания оспариваемой нормы следует, что только лишь факт достижения заведующим кафедрой установленного предельного возраста служит самодостаточным основанием для освобождения его от должности. Это означает, что какие-либо иные обстоятельства, в том числе когда и на какой срок с ним был заключен трудовой договор, результаты работы кафедры и самого заведующего, его научная квалификация, состояние здоровья, деловые и личные качества, во внимание не принимаются. Суд также констатировал, что данная норма о возрастных ограничениях относится не только к лицам, которые замещают должность заведующего кафедрой, но и к тем лицам, которые претендуют на ее замещение. Конституция РФ закрепляет свободу труда, право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37). Из приведенных конституционных положений не вытекает право гражданина занимать определенную должность, выполнять конкретную работу в соответствии с избранным родом деятельности и профессией и обязанность кого бы то ни было такую работу или должность ему предоставить. Все перечисленные вопросы решаются в рамках трудового договора, и именно в этом проявляется свобода труда в трудовых отношениях. Но свобода труда предполагает также, что каждому должны обеспечиваться возможности на равных с другими гражданами условиях и без какой-либо дискриминации вступать в трудовые отношения для реализации своих способностей к труду. Исходя из того, что должность заведующего кафедрой ФЗ от 22 августа 1996 г., как уже отмечалось, отнесена не к административному персоналу, а к профессорско-преподавательским должностям, она по своему содержанию является существенно иной, чем у руководящих работников высшего учебного заведения, суть деятельности которых в основном связана с административно-хозяйственными функциями. На заведующего кафедрой, являющегося руководителем структурного подразделения факультета, института, как высококвалифицированного специалиста, имеющего, как правило, ученую степень и ученое звание, возлагается ведение такой же учебной, научно-исследовательской и методической работы, как, например, на профессора или доцента. Установив предельный возраст при замещении должности заведующего кафедрой, законодатель не предусмотрел каких-либо возрастных ограничений при замещении других профессорско-преподавательских должностей на кафедре. Другими словами, сам по себе возраст, превышающий 65 лет, не препятствует успешному осуществлению профессорско-преподавательской деятельности. Таким образом, соблюдение конституционного принципа равенства исключает необоснованное предъявление разных требований к лицам, выполняющим одинаковые по своему содержанию функции. В противном случае, посчитал Конституционный Суд, установление предельного возраста, достижение которого является основанием для освобождения от должности, в данном случае заведующего кафедрой, независимо от согласия работника, означает нарушение указанного принципа и дискриминацию по возрастному признаку при реализации им права, закрепленного в ч. 1 ст. 37 Конституции. В подтверждение своей позиции Суд указал также, что хотя законодатель вправе предусматривать необходимые меры в целях обновления руководящих кадров вузов и привлечения на эти должности наиболее квалифицированных и перспективных научно-педагогических работников, однако они должны согласовываться с автономией этих заведений в самостоятельном подборе и расстановке кадров, в выполнении задач высшей школы в соответствии с законодательством и их уставами. Несмотря на то что принцип автономии высших учебных заведений непосредственно незакреплен в Конституции, он, как отметил Суд, вместе с тем является основополагающим правовым принципом, на котором основывается государственная политика в области образования и определяются отношения государства и высших учебных заведений. Исходя из этого принципа, высшие учебные заведения обладают всеми необходимыми возможностями, с тем чтобы ученым советом вуза путем тайного голосования на основе оценки деловых и личных качеств претендентов на должность заведующего кафедрой избрать наиболее квалифицированного и авторитетного специалиста соответствующего профиля на срок, не превышающий 5 лет. Поэтому установление в дополнение к апробированному практикой механизму подбора демократическими методами лиц, избираемых на должности заведующих кафедрами вузов, возрастного критерия приводит к утрате реального содержания предоставленной им автономии и является необоснованным вторжением государства в договорные отношения в сфере труда, влекущим непомерное ограничение свободы трудового договора и права государственных и муниципальных высших учебных заведений решать кадровые вопросы. Основываясь на приведенных правовых позициях, Конституционный Суд признал положения п. 3 ст. 20 ФЗ от 22 августа 1996 г. о возрастных ограничениях для лиц, замещающих должности заведующих кафедрами в государственных и муниципальных высших учебных заведениях, не соответствующими Конституции, ее ст. 19 (ч. 1, 2) и 37 (ч. 1). В целом же российскому обществу еще предстоит предпринять много усилий по искоренению фактической дискриминации в области труда и занятий и по созданию таких социальных, экономических, организационных и правовых условий, при которых можно будет сказать, что конституционный принцип "труд свободен" реален и соблюдается всеми. Содержательное раскрытие конституционного принципа "труд свободен" неотделимо от конституционного права каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Свобода выбора рода деятельности и профессии в любом обществе не носит абсолютного характера, так как она подвержена экономическому принуждению и вмешательству государства в отношения, складывающиеся на рынке труда. При этом государство должно поддерживать баланс интересов лиц наемного труда, самозанятых, работодателей и общества в целом. Для достижения указанного результата государство использует комплекс мер, направленных на содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости. Создание цивилизованного рынка труда диктует, чтобы государство проводило гибкую политику и не вмешивалось в регулирование тех вопросов в области труда и занятости, которые могут быть разрешены в коллективных договорах и при помощи эффективно действующего института социального партнерства. Важно осознавать, что трехсторонний консенсус является самым надежным средством для решения трудных экономических и социальных проблем, так как принятые таким образом решения обычно являются разумно взвешенными и учитывающими интересы правительства, предпринимателей и профсоюзов как представителей трудящихся. В качестве примера именно такого подхода к решению социальных проблем можно привести Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2000-2001 гг. (Охрана труда и социальное страхование, 2000, N 4). Не может рассматриваться как ограничение свободы выбора рода деятельности и профессии конкурсный и (или) на основе лицензий подбор кадров для отдельных видов деятельности и должностей. Отказывая в принятии к рассмотрению жалобы гражданина П., Конституционный Суд в определении от 19 февраля 1996 г. прямо указал, что право на выбор определенного рода деятельности не должно отождествляться с правом на занятие конкретной должности, связанной с такой деятельностью. В ч. 1 комментируемой статьи не закрепляется право на получение работы по избранной профессии, роду деятельности и гражданину не гарантируется право на занятие той или иной должности в конкретном населенном пункте на конкретном предприятии, в учреждении, организации. 2. Конституционной гарантией свободы труда в российском обществе является норма ч. 2 комментируемой статьи, запрещающая принудительный труд. Конвенция МОТ N 29 "О принудительном или обязательном труде" 1930 г. (ратифицирована Россией) в ст. 2 определяет принудительный или обязательный труд как всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг (Конвенции и рекомендации..., т. I, с. 198). Не является принудительным трудом, согласно международно-правовым актам, в том числе и названной Конвенции, всякая работа или служба, выполнение которой требуется от гражданина в силу закона об обязательной военной службе и для работ чисто военного характера или работ по приговору суда. Труд в условиях чрезвычайных обстоятельств (землетрясение, наводнение, пожар, война и т.п.) также не относится к принудительному. Важно подчеркнуть, что в указанной конвенции закреплены положения: о возрасте трудоспособных мужчин (минимальном и предельном), дающем право привлекать их к принудительному труду (ст. 11); о продолжительности использования такого труда в течение года (ст. 12); об оплате и условиях применения этого труда (ст. 14-17). По характеру эти международные нормы выступают гарантиями прав человека, труд которого используется принудительно. При этом необходимо учитывать, что речь идет только о мужчинах, так как женщины не могут привлекаться к такому труду, кроме принудительного труда по приговору суда. В 1957 г. МОТ приняла Конвенцию N 105 "Об упразднении принудительного труда" (Конвенции и рекомендации..., т. II, с. 1161-1164), где перечислены формы, применение которых свидетельствует о существовании в обществе принудительного или обязательного труда: 1) средство политического воздействия или воспитания; 2) наказание за наличие, выражение политических взглядов, идеологических убеждений, противоположных установленной политической, социальной или экономической системе; 3) метод мобилизации рабочей силы для нужд экономического развития; 4) средство поддержания трудовой дисциплины; 5) наказание за участие в забастовках; 6) дискриминация по признакам расовой, социальной и национальной принадлежности или вероисповедания. Ни в одной из этих форм труд граждан в России не применяется. Законодательство о труде также содержит положения о запрете принудительного труда, выступающего антиподом труда свободного. Так, статья 2 нового Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (СЗ РФ, 2002, N 1, ст.3) воспроизводит конституционную норму. В Кодексе имеются и нормы, конкретизирующие анализируемое конституционное положение. В частности, в ст. 57 закреплен принцип недействительности условий договоров о труде, ухудшающих положение работников, а в ст. 60 - принцип, запрещающий требовать от работника выполнения работы, не обусловленной трудовым договором (контрактом). Провозглашение этих двух принципов означает, что, во-первых, государство считает свободным лишь такой труд, который применяется на условиях государственных стандартов труда, закрепленных в ТрК и других нормативных актах о труде; во-вторых, работника нельзя без его согласия заставить выполнять иную работу, а не ту, на которую он принят. Сказанное подтверждает и норма ст. 72, допускающая перевод работника на другую работу только с его согласия, за исключением случаев, установленных в ст. 74 и 75 КЗоТ. В аспекте ликвидации принудительного труда, существовавшего в России ранее, следует рассматривать и Закон РФ от 25 сентября 1992 г., отменивший в КЗоТ такую меру дисциплинарного взыскания, как временный перевод на другую, нижеоплачиваемую работу или смещение на низшую должность на срок до 3 месяцев. До этого в ряде случаев (например, за прогул, появление на работе в нетрезвом виде) перевод допускался без учета профессии и специальности работников, т.е. на работу, не обусловленную трудовым договором. Это положение фактически нарушало право гражданина на свободный труд. 3. Характеристика права на труд всегда связана с набором тех правомочий гражданина, которые ему гарантированы государством при использовании им способности к труду. Нормативное содержание конституционного права на труд, исходя из смысла ч. 1-3 комментируемой статьи, включает: правомочие на свободный труд, т.е. труд, который работник свободно выбирает или на который он свободно соглашается; правомочие свободно распоряжаться своими способностями к труду; правомочие свободно выбирать род деятельности и профессию; правомочие на труд в безопасных и здоровых условиях труда; правомочие на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; правомочие на защиту от безработицы, правомочие на защиту права на труд в судебном порядке. Даже простое перечисление этих правомочий позволяет увидеть, что содержание права на труд стало более емким по сравнению с Конституцией РСФСР. В связи с этим спорной является позиция некоторых ученых, утверждающих, что нынешняя Конституция закрепляет не право на труд, а лишь право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Если встать на такую позицию, то это нарушало бы положение ч. 1 ст. 17 Конституции о признании Российской Федерацией и гарантировании ею прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Прежде всего имеется в виду ст. 23 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., провозгласившая, что "каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы". В ч. 1 ст. 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. также говорится о том, что "государства признают право на труд, которое включает право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается, и предпримут надлежащие шаги к обеспечению этого права". Право на труд в безопасных и здоровых условиях труда неразрывно связано с охраной труда (см. также комм. к ст. 7), решению проблем которой Российское государство придает особое значение. Об этом свидетельствует и принятие ФЗ от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 29, ст. 3702). Как следует из преамбулы Закона, им устанавливаются правовые основы регулирования отношений в области охраны труда между работодателями и работниками, направленные на создание условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. Охрана труда в этом законе рассматривается как система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. По-новому в Законе определяются условия труда как родовая категория. Это совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника. Дается и определение безопасным условиям труда, при которых воздействие на работающих вредных или опасных производственных факторов исключено либо уровни их воздействия не превышают установленные нормативы. Государственными нормативными требованиями охраны труда, содержащимися в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и законах и иных нормативных правовых актах ее субъектов об охране труда, устанавливаются правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. Требования охраны труда обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов деятельности. Основными направлениями государственной политики в области охраны труда являются: здоровые и безопасные условия труда, закрепленные в ч. 3 комментируемой статьи, реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда в пределах своих полномочий, а также полномочий, переданных им органами государственной власти субъектов Федерации в установленном порядке; обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников; принятие и реализация федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации об охране труда, а также федеральных целевых, отраслевых целевых и территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда; государственное управление охраной труда; государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда; содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда. Вопросам охраны труда посвящены глава X КЗоТ, адресованная каждому работнику (ст. 139-159), а также статьи 245-249 гл. XVII, регламентирующие осуществление надзора и контроля за соблюдением здоровых и безопасных условий труда и законодательства о труде. Кроме того, в Кодексе имеются специальные нормы по охране труда для женщин и молодежи, закрепленные соответственно в гл. XI и XII. Согласно ст. 139 КЗоТ, создание безопасных и здоровых условий труда возложено на работодателя. Помимо конкретизации этой нормы через обязанности работодателя, закрепленные в КЗоТ, Правительство РФ в постановлении от 23 мая 2000 N 399 "О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда" (СЗ РФ, 2000, N 22, ст. 2314) ввело единые нормативные требования по охране труда при проектировании, строительстве (реконструкции) и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда, обязательные для федеральных органов исполнительной власти и предприятий всех форм собственности. Законодательство об охране труда постоянно совершенствуется и на сегодняшний день закрепляет высокий уровень гарантий для работников. Однако соблюдение его на практике оставляет желать лучшего. Так, в 1999 г., по данным Госкомстата РФ, жертвами производственного травматизма стали более 300 тыс. человек. Из них 6770 человек умерли, почти 18 тыс. человек стали инвалидами от трудового увечья или профессионального заболевания. Для реального улучшения положения в этой области государство разработало комплексную систему мероприятий в Федеральной программе первоочередных мер по улучшению условий и охраны труда на 1998-2000 гг. (утв. постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1409. - СЗ РФ, 1997, N 46, ст. 5317). Постановлением Правительства РФ от 15 января 2001 г. N 28 Федеральная целевая программа улучшения условий и охраны труда на 1998-2000 гг. продлена на 2001 г. (СЗ РФ, 2001, N 4, ст. 291). Постановлением Правительства РФ от 28 января 2000 г. N 78 утверждено Положение о Федеральной инспекции труда при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации (СЗ РФ, 2000, N 6, ст. 760). К числу ее основных задач и подведомственных ей государственных инспекций труда относится: осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства об охране труда среди работников и работодателей. Государственным инспекторам по охране труда предоставлены широкие полномочия вплоть до принятия решений о приостановке работы предприятий, на которых выявлены нарушения требований по охране труда, представляющие угрозу жизни и здоровью работников, устранения этих нарушений. Они вправе также запрещать производство средств индивидуальной защиты, не имеющих сертификата безопасности или не соответствующих требованиям стандартов и технических условий. Среди мер, направленных на соблюдение здоровых и безопасных условий труда, следует назвать возможность привлечения нарушителей к материальной, административной или уголовной ответственности. Наемный труд всегда труд возмездный. Государство, регламентируя вопросы оплаты труда в КЗоТ и других нормативных актах, основывается на двух положениях ч. 3 комментируемой статьи: о запрете какой-либо дискриминации в оплате труда и об установлении минимального размера оплаты труда, обязательного для всех категорий работодателей. Поскольку речь идет о запрете какой-либо дискриминации в оплате труда, то, следовательно, этим понятием охватываются все критерии, перечисленные в ч. 2 ст. 19 Конституции. Учитывая, что установленный в ней перечень обстоятельств не является исчерпывающим, должна быть исключена дискриминация в оплате труда и по другим обстоятельствам, не связанным с деловыми качествами работников и результатами их труда. А такие ситуации на практике встречаются. Так, в Конституционный Суд обратился гражданин К.Г. Орешков, который посчитал, что его трудовые права и право на судебную защиту нарушено ст. 219 КЗоТ и п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР. Между тем вопрос заключался в следующем. Определением Саянского городского суда Республики Хакасия от 14 января 1999 г. прекращено производство по искам гражданина К.Г. Орешкова и 30 других работников ОАО "Саянский алюминиевый завод", работающих на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок, о взыскании заработной платы и признании незаконными положений приказов работодателя, фактически предусматривающих увеличение размера оплаты труда тем работникам, которые, выполняя аналогичные с истцами трудовые функции и работая в одинаковых с ними условиях труда, заключили срочные трудовые договоры в письменной форме. При этом суд сослался на ст. 219 КЗоТ, в силу которой трудовые споры об установлении работнику новых или изменении существующих условий труда разрешаются только работодателем и соответствующим профсоюзным органом в пределах предоставленных им прав, и на п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР, согласно которому суд или судья прекращает производство по делу, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства (в данном случае без соблюдения досудебного порядка рассмотрения таких споров). Как следует из представленных материалов, К.Г. Орешков не согласен с решением работодателя, который в качестве главных критериев дифференциации повышения заработной платы работникам ОАО "Саянский алюминиевый завод" избрал форму и срок трудового договора, предусмотрев для работников, заключивших срочные трудовые договоры в письменной форме, повышение заработной платы на 5%, а в дальнейшем - до 25%, тогда как оплата труда заявителя и иных работников, не заключивших такие договоры, за тот же период возросла лишь на 1%. Конституционный Суд в определении от 6 марта 2001 г. по данной жалобе прямо указал, что проверка законности и обоснованности такого решения относится к компетенции судов общей юрисдикции, которые должны определить, допустима ли, по смыслу ст. 19 и 37 (ч. 3) Конституции, а также ст. 2, 5 и 77 КЗоТ, такая дифференциация, которая не основана на каких-либо специфических требованиях, связанных с выполняемой работой, и не поставлена в зависимость от личного трудового вклада и качества труда работников ОАО "Саянский алюминиевый завод". Как следует из представленных материалов, администрацией ОАО "Саянский алюминиевый завод" были проигнорированы требования ч. 2 ст. 17 КЗоТ, согласно которой срочный трудовой договор (контракт) заключается в случаях, когда трудовые отношения не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом характера предстоящей работы, или условий ее выполнения, или интересов работника, а также в случаях, непосредственно предусмотренных законом. На неправомерность действий руководства, практически принуждающего работников к заключению срочных трудовых договоров (контрактов), указано в письме за подписью и.о. начальника отдела по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Прокуратуры Республики Хакасия от 9 марта 1999 г. N 7-31-99, а также в постановлении заместителя руководителя Государственной инспекции труда по Республике Хакасия от 31 мая 1999 г. N 5 о наложении административного взыскания в отношении исполнительного директора ОАО "Саянский алюминиевый завод". Следовательно, при соблюдении досудебного порядка рассмотрения трудовых споров (обращение в комиссию по трудовым спорам) конституционное право гражданина К.Г. Орешкова на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации может быть защищено в судах общей юрисдикции путем предъявления иска о признании незаконными соответствующих приказов работодателя. В то же время дифференциация оплаты труда в зависимости от условий труда, квалификации работника, занимаемой должности, интенсивности, напряженности, сложности выполняемой работы, социальной значимости рода деятельности, профессии и некоторых других критериев не является дискриминацией. Международно-правовые акты, в частности Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, включают в содержание права каждого на справедливые и благоприятные условия труда: "a) вознаграждение, обеспечивающее, как минимум, всем трудящимся: i) справедливую заработную плату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого бы то ни было различия, причем, в частности, женщинам должны гарантироваться условия труда не хуже тех, которыми пользуются мужчины, с равной платой за равный труд; ii) удовлетворительное существование для них самих и их семей в соответствии с постановлениями настоящего пакта" (ст. 7). Эта норма позволяет утверждать, что дискриминация в оплате труда имеет место, если существует юридическое или фактическое неравенство в оплате за труд равной ценности, в том числе в отношении женщин. Кроме того, примером скрытой дискриминации в оплате труда может служить занятость женщин преимущественно на работах "женских" профессий, поскольку труд там оплачивается по более низким тарифным ставкам (окладам). Наличие такой дискриминации признано в Концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации. В ней, в частности, отмечается, что концентрация женщин в традиционных секторах экономики на относительно низкооплачиваемой работе ведет к сохранению, а в ряде случаев к увеличению разрыва в заработной плате мужчин и женщин. В среднем по народному хозяйству заработная плата женщин почти на одну треть ниже, чем у мужчин. Содействует нарастанию дискриминационных тенденций в оплате труда женщин и сокращение возможностей для профессиональной карьеры и повышения квалификации, а также то обстоятельство, что в условиях рыночной экономики число работниц, выполняющих работы низкой квалификации, более чем в два раза превышает аналогичный показатель у мужчин. Не случайно поэтому в названном документе предусмотрена необходимость выполнения в полном объеме рекомендаций, содержащихся в Конвенции ООН "О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин" 1979 г. Достижению этой цели должно послужить установление в законе системы санкций за нарушение законодательства и допущение дискриминации в отношении женщин. Значение фиксируемого государством минимального размера оплаты труда двояко. Во-первых, он служит расчетным показателем (прямым или косвенным) для установления заработной платы (вознаграждения за труд) тем работникам, труд которых оплачивается за счет средств бюджета (федерального или субъектов Федерации). Во-вторых, он выступает государственной гарантией минимального вознаграждения за труд, ниже которого никто не может его оплачивать. В то же время нельзя не обратить внимания на то, что минимальный размер оплаты труда, установленный с 1 июля 2001 г. в сумме 300 руб. в месяц, в 4,5 раза ниже прожиточного минимума, который теперь устанавливается в законодательстве субъектов Федерации. Очевидно, что этот уровень вряд ли отвечает провозглашенным в ст. 7 Конституции целям социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Закрепление в Конституции права на защиту от безработицы имеет жизненно важное значение для всех лиц наемного труда, а также общества в целом. Стремление любого общества к полной занятости связано не только с тем, что трудом создаются материальные блага и услуги, но и с тем, что вознаграждение, которое получают трудящиеся, дает им возможность осознавать свою социальную роль в обществе и приобрести чувство самоуважения, связанное с этим. Практически все важнейшие международно-правовые акты о правах и свободах человека и гражданина содержат положения о взаимообусловленности свободного труда, свободного выбора рода деятельности и профессии и защиты от безработицы. Международный кодекс труда, состоящий из конвенций и рекомендаций МОТ, наиболее обстоятельно решает вопросы защиты от безработицы в Конвенции МОТ N 122 "О политике в области занятости" 1964 г. и в Конвенции МОТ N 168 "О содействии занятости и защите от безработицы" 1988 г. (Конвенции и рекомендации..., т. II, с. 1428-1431, 2171-2184). Эти конвенции рассматривают содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости первоочередной задачей и неотъемлемой частью экономической и социальной политики государства. Конечной целью этой политики является обеспечение того, чтобы: имелась работа для всех, кто готов приступить к ней и ищет ее; такая работа была как можно более продуктивной (в это понятие обычно вкладывается следующий смысл: выполняемая работа должна соответствовать профессиональным и физическим возможностям работника и приносить максимальную пользу обществу и чувство удовлетворения гражданину); существовала свобода выбора вида занятости и имелись широкие возможности для каждого трудящегося получить профессиональную подготовку и использовать свои навыки и способности для выполнения работы, к которой он пригоден, независимо от расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов, происхождения или социального положения. Претворение в жизнь указанных целей требует значительных материальных ресурсов. Вот почему на каждом конкретном историческом этапе развития страны политика в сфере занятости основывается на учете уровня экономического развития и взаимной связи между целями в области занятости и другими социально значимыми целями общества. Отношения в сфере занятости населения регулируются: Законом РФ от 19 апреля 1991 г. (в ред. от 20 апреля 1996 г.) "О занятости населения в Российской Федерации" (ВВС РСФСР, 1991, N 18, ст. 565; СЗ РФ, 1996, N 17, ст. 1915, с изм. и доп.); гл. 31 ТрК; иными законами и подзаконными нормативными актами, определяющими государственную политику в области занятости в отношении отдельных групп населения, особо нуждающихся в защите от безработицы. В Законе от 19 апреля 1991 г. предусмотрены следующие государственные гарантии при реализации гражданами права на труд: свобода выбора вида занятости, включая работу с различными режимами труда; правовая защита от незаконного отказа в приеме на работу и от необоснованного увольнения; бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве органами службы занятости; бесплатное обучение новой профессии (специальности) и повышение квалификации по направлению службы занятости; особый порядок проведения массовых увольнений по причинам производственного характера; выплата выходного пособия при увольнении с работы; выплата стипендии в период профессиональной подготовки, переподготовки или повышения квалификации; выплата пособия по безработице гражданам, признанным безработными; возможность участия в оплачиваемых общественных работах и др. Сдерживающим фактором от незаконных увольнений с работы является возможность восстановления на работе через суд с оплатой времени вынужденного прогула. В постановлении от 27 января 1993 г. по делу девяти граждан "О проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившейся на основе применения законодательства о труде и постановлений Пленумов Верховного Суда СССР, Верховного Суда Российской Федерации, регулирующих данные вопросы" Конституционный Суд прямо констатировал, что незаконное увольнение и вызванный им вынужденный прогул нарушают право работника зарабатывать себе на жизнь трудом, который он ранее свободно выбрал, и снижает уровень охраны от безработицы (ВКС РФ, 1993, N 2-3, с. 56-64). Снижению числа незаконных увольнений работников, а, следовательно и защите их от безработицы, содействует ряд норм, закрепленных в ст. 391, 392-396 КЗоТ. Так, согласно нормам ст. 391 ТрК, в судах общей юрисдикции по заявлениям работников рассматриваются трудовые споры о восстановлении на работе независимо от оснований для прекращения трудового договора (контракта). В случае увольнения работника без законного основания или с нарушением установленного порядка увольнения принимается решение о восстановлении его на прежней работе. В ст. 394 указывается, что суд своим решением возлагает материальную ответственность на должностное лицо, виновное в незаконном увольнении. Дополнительной гарантией выступает норма ст. 396 ТрК о немедленном исполнении решения суда о восстановлении работника на работе. При задержке работодателем исполнения решения суда о восстановлении на работе незаконно уволенного суд выносит определение о выплате ему среднего заработка за все время задержки. Вышеназванным целям служит и статья 419 ТрК, устанавливающая за нарушение законодательства о труде ответственность должностных лиц вплоть до уголовной. В то же время положение дел на рынке труда за годы проведения рыночных реформ значительно ухудшилось, и тенденция к изменению ситуации к лучшему в связи с ростом производства и благоприятной экономической конъюнктурой на нефтепродукты на мировом рынке в последние два года только лишь обозначилась. Рынок труда все еще характеризуется: преобладанием численности высвобождаемых работников над численностью работников, принятых на работу; высокой численностью безработных; значительным наличием неполной занятости и скрытой безработицы; обострением ситуации с безработицей по целому ряду регионов России и во многих отраслях народного хозяйства; увеличением продолжительности безработицы; изменением профессионально-квалификационной структуры безработных за счет возрастания доли высококвалифицированных специалистов, особенно старше 50 лет, и работников массовых профессий. По данным Госкомстата на 1 января 2001 г., число безработных составило почти 7 млн. человек, из них женщин более - 60%. Число работников, вынужденно занятых неполный рабочий день, на 1 января 2000 г. составило более 2 млн. человек. Количество работников, отправленных в длительный вынужденный и в большинстве случаев неоплачиваемый отпуск, на 1 января 1999 г. достигло 2 млн 400 тыс. человек. Такой уровень безработицы, включая скрытую, позволяет утверждать, что меры, предусмотренные в Федеральной программе содействия занятости населения в Российской Федерации на 1995 г. (утв. постановлением Правительства РФ от 31 мая 1995 г. N 540. - СЗ РФ, 1995, N 24, ст. 2275), прогнозируемой отдачи не принесли. 4. Закрепление права на индивидуальные споры в анализируемой статье выступает важнейшей гарантией соблюдения трудовых прав работающих граждан и работодателей в сфере трудовых отношений. Порядок разрешения индивидуальных трудовых споров урегулирован в гл. 60 ТрК. Индивидуальным трудовым спором принято считать неурегулированное разногласие по вопросам применения законодательства о труде, положений коллективного договора или соглашения, заключенного в порядке социального партнерства, возникшее между работником и работодателем и поступившее на рассмотрение комиссии по трудовым спорам (КТС), иного органа или суда. По общему правилу, индивидуальные трудовые споры в зависимости от их подведомственности подразделяются на рассматриваемые в общем порядке, когда КТС является обязательной досудебной стадией, и на индивидуальные споры, рассматриваемые непосредственно судом. Кроме того, некоторые из них могут разрешаться работодателем и соответствующим профсоюзным органом, а также вышестоящим органом. В тех случаях, когда трудовые права работников нарушаются примененным или подлежащим применению законом, в отношении которого возникла неопределенность в вопросе о том, соответствует ли он Конституции, они могут обратиться с жалобой в Конституционный Суд. Суды общей юрисдикции также вправе направить запрос в Конституционный Суд с соблюдением требований ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". В этой части комментируемой статьи установлено также право на коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом различных способов их разрешения, включая право на забастовку. Таким законом выступает ФЗ от 23 ноября 1995 г. "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4557). В ст. 2 Закона коллективный трудовой спор определяется как неурегулированные разногласия между работниками и работодателями по поводу установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений по вопросам социально-трудовых отношений. Для разрешения коллективных трудовых споров используются примирительные процедуры (примирительные комиссии, трудовой арбитраж, разрешение такого спора сторонами с участием посредника) и забастовка - временный добровольный отказ работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично). В их разрешении также участвует служба, являющаяся государственным органом, компетенция которого определена названным федеральным законом и Положением о службе по урегулированию коллективных трудовых споров (утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 468, в ред. постановления Правительства РФ от 21 марта 1998 г. N 332. - СЗ РФ, 1996, N 17, ст. 1999; 1998, N 14, ст. 1579). Нужно сказать, что правовое регулирование коллективных трудовых споров появилось с принятием Закона СССР от 9 октября 1989 г. "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)" и его новой редакции от 20 мая 1991 г. (ВВС, 1991, N 23, ст. 654). Названный закон впервые установил возможность разрешения коллективных трудовых споров при помощи забастовки в том случае, если все примирительные процедуры не устранили причины конфликта. В нем в ст. 9 были перечислены основания для признания забастовок незаконными, а в ст. 12 названы случаи, когда прекращение работы, как средства разрешения коллективного трудового спора, не допускалось. Действующая Конституция пошла в этом вопросе дальше и закрепила право на забастовку. Международно-правовыми актами о правах человека регламентация права на забастовку отнесена к сфере внутреннего законодательства. Сказанное означает, что законодатель вправе определять, когда и при каких условиях такой способ разрешения спора возможен, а когда он недопустим. В данном случае подразумевается обязанность законодателя при регулировании порядка проведения забастовок осуществлять необходимое согласование между защитой профессиональных интересов, средством которых она является, и соблюдением общественных интересов, которым ею может быть причинен ущерб или нарушены права других граждан. 17 мая 1995 г. Конституционный Суд принял постановление по делу "О проверке конституционности ст. 12 Закона СССР от 9 октября 1989 г. "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)" (в редакции от 20 мая 1991 г.) в части, запрещающей проведение забастовок работниками гражданской авиации, в связи с жалобой Профсоюза летного состава Российской Федерации" (ВКС РФ, 1995, N 2-3, с. 45). Заявитель посчитал такой запрет не соответствующим Конституции и, поскольку он был применен к забастовкам на предприятиях гражданской авиации, просил проверить конституционность этой нормы. В постановлении Конституционный Суд указал, что возможность ограничения права на забастовку отдельных категорий работников, в том числе занятых в гражданской авиации, с учетом характера их деятельности и возможных последствий прекращения ими работы прямо вытекает из положений ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55 Конституции. Однако, поскольку часть 1 ст. 12 обжалованного закона СССР запрещала забастовки на всех без исключения предприятиях и организациях, относящихся к системе гражданской авиации, и для всех занятых работников без учета характера их деятельности и значимости выполняемых ими работ, это право ограничивалось для большего круга работников, чем это необходимо для достижения целей, указанных в перечисленных выше статьях Конституции. На основании изложенного Конституционный Суд постановил, что установленный в ч. 1 ст. 12 Закона СССР "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)" запрет забастовок на предприятиях и в организациях гражданской авиации соответствует Конституции в той мере, в какой право на забастовку отдельных категорий работников может быть ограничено согласно ч. 3 ст. 55 Конституции. Что касается запрета забастовок на предприятиях и в организациях гражданской авиации на основании одной лишь их принадлежности к определенной отрасли, установленного в ч. 1 ст. 12 названного закона СССР, то он не соответствует ч. 4 ст. 37 и ч. 2, 3 ст. 55 Конституции. В п. 3 резолютивной части постановления Суд указал Федеральному Собранию на необходимость в соответствии с ч. 4 ст. 37 Конституции определить условия и основания для ограничения права на забастовку, руководствуясь при этом ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции и общепризнанными принципами и нормами международного права. Принятый ФЗ от 23 ноября 1995 г. "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4557), признавший недействующим в Российской Федерации Закон СССР, о котором шла речь, по-новому определил, какие забастовки являются незаконными в контексте излагаемой проблемы. Так, согласно ч. 2 ст. 17 Закона, забастовки, которые создают реальную угрозу основам конституционного строя и здоровью других лиц, признаются незаконными. В ч. 3 этой же статьи незаконными признаются забастовки работников Вооруженных Сил РФ, правоохранительных органов, органов Федеральной службы безопасности, если при этом создается угроза обороне страны и безопасности государства. Кроме того, право на забастовку может быть ограничено в соответствии с законом о чрезвычайном положении. Таким образом, законодатель в Законе от 23 ноября 1995 г. устранил имевшие место нарушения права на забастовку работников отдельных отраслей народного хозяйства. В то же время можно отметить определенную непоследовательность позиции законодателя в решении вопросов регламентации забастовок, о чем свидетельствует ФЗ от 25 августа 1995 г. "О федеральном железнодорожном транспорте" (СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3505). Из ч. 2 ст. 17 Закона следует, что забастовка как средство разрешения конфликта на железных дорогах (т.е. для всех лиц, занятых в этой сфере) не допускается и рассматривается как грубое нарушение трудовой дисциплины, влекущее наложение дисциплинарных взысканий, вплоть до увольнения с работы. Следовательно, законодатель вновь отступил от допускаемых Конституцией возможных ограничений права на забастовку. 5. Основные положения законодательства о праве на отдых сосредоточены в гл. 17 и 18 ТрК. Закон устанавливает нормальную продолжительность рабочего времени в 40 часов в неделю. Привлечение к сверхурочной работе допускается, но оплачивается в повышенном размере (ст. 152). Для некоторых категорий работников установлено сокращенное время (работники моложе 18 лет, лица, занятые на работах с вредными условиями труда, учителя, врачи и др.). По соглашению между работником и работодателем как при приеме на работу, так и впоследствии может устанавливаться неполный рабочий день или неполная рабочая неделя. Беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет (ребенка-инвалида или инвалида с детства в возрасте до 18 лет), администрация обязана устанавливать по их просьбе неполный рабочий день или неполную рабочую неделю. Оплата труда в этих случаях производится пропорционально отработанному времени или в зависимости от выработки. Труд на таких условиях не влечет для работников каких-либо ограничений продолжительности ежегодного отпуска, исчисления трудового стажа и других трудовых прав (ст. 49). Выходные дни для большинства работников - суббота и воскресенье. На непрерывных производствах, в сфере обслуживания и в некоторых других отраслях народного хозяйства выходные дни устанавливаются по скользящему графику, графику сменности. В стране предусмотрено 12 праздничных дней в году. Привлечение к работе в выходные и праздничные дни допускается в особом порядке (ст. 112). Статья 38 1. Материнство есть способность женщин к выполнению важнейшей биологической и социальной функции - воспроизводству потомства, продолжению человеческого рода. Защита материнства является одной из приоритетных задач Российского государства, особенно в последние годы, поскольку переход к рыночной экономике и обусловленные им социально-экономические проблемы оказали негативное влияние на многие аспекты семьи, материнства и детства. В структуре населения Российской Федерации по официальной статистике, из 148,3 млн человек женщины составляют более 53%. Среди них большая часть - 36 млн., или 45,7% числа женского населения, находятся в детородном (репродуктивном) возрасте (15-49 лет). Социальная политика государства в этой области базируется на концепции безопасного материнства, сформулированной в ряде резолюций Всемирной организации здравоохранения, принятых в 80-е годы. В этих документах безопасное материнство определяется как совокупность социально-экономических, правовых и медицинских мероприятий, способствующих рождению желанных детей в оптимальные возрастные периоды без отрицательного влияния на здоровье женщин, сохраняющих их жизнь, предупреждающих инвалидность, обеспечивающих воспитание рожденных детей, сочетание материнства, домашних обязанностей и трудовой деятельности. Несмотря на то, что в России много делается для воплощения в жизнь системы перечисленных мероприятий, реальное положение дел с учетом перемен, происходящих в обществе, весьма далеко от благополучного. Так, ухудшение структуры питания населения в связи с ростом цен и достаточно низким уровнем заработной платы (доходов) привело к тому, что прежде всего у примерно 60% беременных женщин отмечается дефицит жизненно важных витаминов и кислот. Неудовлетворительное состояние питания обусловливает высокий уровень заболеваемости как самих беременных, так и новорожденных. На здоровье женщин существенно влияют далеко не безопасные условия труда. По данным Госкомстата РФ, в неблагоприятных условиях работают 3,6 млн. женщин, из них 285 тыс. трудятся в особо тяжелых и вредных условиях. Одним из основных показателей, характеризующих качество медицинской помощи женщинам и состояние их здоровья, является материнская смертность. Ее показатель в Российской Федерации в последние годы не имеет тенденции к снижению и почти в 2,5 раза превышает среднеевропейский уровень. Существующая служба охраны здоровья женщин не в состоянии обеспечить высокий, качественный уровень медицинской, включая акушерско-гинекологическую, помощи беременным женщинам. Эти и другие проблемы обусловили необходимость разработки и принятия Федеральной целевой программы "Безопасное материнство" на 1995-1997 гг., утв. постановлением Правительства РФ от 14 октября 1994 г. N 1173 (СЗ РФ, 1994, N 28, ст. 2990). Эта программа предусматривала комплекс мер государственной поддержки безопасного материнства. При этом затраты на ее осуществление должны были составить около 105 млрд руб. Однако каких-либо серьезных изменений в лучшую сторону в результате принятия этой программы не произошло из-за значительного ее недофинансирования. Кроме того, хотя срок проведения в жизнь положений данного документа истек, он считается действующим, так как формально не отменен. В охране материнства важная роль принадлежит законодательству о труде и законодательству о социальной защите населения. Так, в ТрК РФ есть глава 41, посвященная регламентации труда женщин, лиц с семейными обязанностями. Среди норм главы особо следует выделить норму ст. 253, запрещающую применять труд женщин на тяжелых работах и на работах с вредными условиями труда, а также на подземных работах (кроме нефизических работ или работ по санитарному и бытовому обслуживанию) согласно утвержденному списку работ (постановление Правительства РФ от 25 февраля 2000 г. N 162. - СЗ РФ, 2000, N 10, ст. 1130). В этой же статье запрещена переноска и передвижение женщинами тяжестей, превышающих установленные для них предельные нормы (постановление Совета Министров - Правительства РФ от 6 февраля 1993 г. N 105 "О новых нормах предельно допустимых нагрузок для женщин при подъеме и перемещении тяжестей вручную" - САПП РФ, 1993, N 7, ст. 566). Согласно ст. 259 ТрК, не допускается привлечение к работам в ночное время, сверхурочным работам и работам в выходные дни, а также направление в командировки беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до 3 лет. В соответствии с медицинским заключением беременные женщины переводятся на другую, более легкую работу, исключающую воздействие неблагоприятных производственных факторов, с сохранением среднего заработка по прежней работе или им снижаются нормы выработки и нормы обслуживания. До решения вопроса о предоставлении беременной женщине другой указанной работы она подлежит освобождению от работы с сохранением среднего заработка за все пропущенные вследствие этого рабочие дни за счет предприятия, учреждения, организации (ст. 254). В рамках системы социальной защиты беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, им предоставляются: пособие по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка; ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 года; ежемесячное пособие на ребенка. Условия, порядок назначения и выплаты перечисленных пособий установлены в ФЗ от 19 мая 1995 г. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1929; с изм. и доп.) и в Положении о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, утвержденном постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. N 883, с изм. и доп. (СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3628). Приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни государства закреплен в Конвенции о правах ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г., обязательства по выполнению которой взяла на себя и Российская Федерация (Международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1993, вып. 2, с. 274). Ребенком, согласно ст. 1 Конвенции, является лицо, не достигшее 19-летнего возраста, если по национальному законодательству оно не достигает совершеннолетия ранее. Специальная охрана и забота, включающая правовую защиту, обеспечиваемые государством и родителями (лицами, их заменяющими), обусловлена тем, что ребенок пребывает в состоянии физической и умственной незрелости. В ст. 27 Конвенции закреплено право каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития. Государством также должно обеспечиваться в максимально возможной степени выживание и здоровое развитие ребенка (ст. 6). Учитывая глобальное значение для человечества проблемы создания условий для нормального развития и жизнедеятельности детей, 30 сентября 1990 г. на 45-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы. (Официальный отчет 45-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, 1990, N 625/А-45/625, приложение). 90-е годы в России совпали с периодом коренных социально-экономических преобразований и реформ. На начало 2000 г. число детей в России составило, по данным официальной статистики, 38,8 млн человек, или 26,2% населения. Проблемы детей в России весьма обострены, и их безотлагательное решение стало жизненно необходимым. Так, смертность детей в возрасте до 5 лет на начало 2000 г. в несколько раз превышала соответствующий показатель развитых зарубежных стран и составляла 23 ребенка на 1 тыс. новорожденных. Резко ухудшилась структура питания детей. Как правило, в число граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума, попадают прежде всего семьи с малолетними детьми, молодые семьи, многодетные и неполные семьи. В стране отмечается устойчивый рост заболеваемости детей почти по всем основным группам болезней. Значительно возросло социальное сиротство, в том числе и так называемое скрытое, вызванное неблагоприятными условиями жизни многих семей и падением в них нравственных устоев. Следствием названных факторов стало изменение отношения к детям вплоть до полного вытеснения их из семей и появления огромного количества беспризорных детей и подростков. Фактически беспризорность грозит приблизиться к уровню 20-х годов. Для коренного изменения положения детей в России принят Национальный план действий в интересах детей до 2002 г., в котором определены основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в России (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 195), а также ряд программных нормативных актов. Так, 18 августа 1994 г. Указом Президента РФ N 1696 была утверждена Федеральная программа "Дети России" в качестве президентской программы, включающей следующие целевые программы: "Дети-инвалиды", "Дети-сироты", "Дети Севера", "Дети Чернобыля", "Планирование семьи" и "Развитие индустрии детского питания в РСФСР на 1991-1995 годы" (СЗ РФ, 1994, N 17, ст. 1955). Указом Президента от 19 февраля 1996 г. N 210 действие Программы было продлено на 1996-1997 гг. Этим же указом в нее были включены ряд федеральных целевых программ, например такие, как "Одаренные дети", "Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев" (СЗ РФ, 1996, N 9, с. 799). Действие этих программ продлено на 2002 г. включительно. Предполагалось, что реализация предусмотренных в президентской программе "Дети России" мероприятий позволит существенно улучшить ситуацию в отношении заботы государства о детях. Однако и по этому направлению социальной политики изменений в лучшую сторону мало, и прежде всего из-за большого недофинансирования перечисленных программ. Такое положение не способствует выполнению Россией взятых на себя обязательств по Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы. В период становления гражданского правового общества наряду с решением политических и экономических задач требуются кардинальные изменения в положении человека в системе социальных и нравственных отношений. В первую очередь это касается семьи как естественной сферы жизни человека. В России, по данным официальной статистики, 90% граждан проживают в составе семьи. В ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. говорится, что "семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании. Брак должен заключаться по свободному согласию вступающих в брак". В ст. 23 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. содержатся положения о том, что за мужчинами и женщинами, достигшими брачного возраста, признается право на вступление в брак и право основывать семью; ни один брак не может быть заключен без свободного и полного согласия вступающих в него; государством должны быть приняты надлежащие меры для обеспечения равенства прав и обязанностей супругов в отношении вступления в брак, во время состояния в браке и при его расторжении, включая необходимую защиту детей. Названные международно-правовые нормы, по сути, воспроизведены и развиты в Семейном кодексе РФ, принятом Государственной Думой 8 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 16). Так, статья 1 Кодекса провозглашает, что: семья, материнство, отцовство и детство в Российской Федерации находятся под защитой государства; признается только брак, заключенный в органах записи актов гражданского состояния; запрещаются любые формы ограничения прав граждан при вступлении в брак и в семейных отношениях по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. При этом особо подчеркивается, что регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии с принципами добровольности брачного союза мужчины и женщины, равенства прав супругов в семье, разрешения внутрисемейных вопросов по взаимному согласию, приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии, обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семьи. Принятие нового СК было обусловлено и тем, что применение прежнего законодательства выявило целый ряд недостатков и противоречивых положений, снижавших уровень охраны семьи. В их числе следует назвать: несоответствие уровня правового регулирования, установленного Конституцией, компетенции субъектов Федерации в данной области; недостаточный учет в нормах положений международно-правовых актов о правах ребенка; несоответствие, в частности, норм об алиментах на детей реалиям и потребностям сегодняшнего дня; большое количество императивных норм, исключавших какие-либо соглашения между членами семьи; наличие значительного числа чисто декларативных положений в области родительских прав и обязанностей, прав детей, не обеспеченных или недостаточно обеспеченных правовыми гарантиями. В СК прослеживается отчетливое стремление законодателя провести такую правовую регламентацию семейных отношений, которая сводила бы вмешательство государства в эту глубоко личную сферу до разумного минимума. Главный акцент сделан на: надлежащей охране и защите прав и интересов семьи, в первую очередь детей; расширении сферы договорного регулирования; применении норм гражданского законодательства к имущественным и личным неимущественным отношениям между членами семьи, не урегулированным семейным законодательством, если это не противоречит существу семейных отношений; допустимости в соответствующих случаях использования аналогии закона и аналогии права. 2. Одним из главных назначений семьи является создание условий для нормального развития и надлежащего воспитания детей. Как записано в п. 1 ст. 18 Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г., интересы ребенка являются предметом заботы прежде всего его родителей. В ст. 54 СК установлено, что каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно; право знать своих родителей; право на их заботу; право на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам. В этой же статье прямо указывается, что ребенок имеет право на воспитание своими родителями, обеспечение его интересов, всестороннее развитие, уважение его человеческого достоинства. При утрате родительского попечения по разным причинам воспитание ребенка и забота о нем осуществляются органами опеки и попечительства. Осознание российским законодателем воспитания ребенка в семье как непреходящей общечеловеческой ценности обусловило необходимость решения этого вопроса для тех детей, у которых подлинная семья отсутствует. СК содержит гл. 21, регулирующую различные аспекты приемной семьи, приемных родителей и содержания ребенка в такой семье. Семейный кодекс исходит из равенства прав и обязанностей родителей. Реализация родительских прав, как правило, прекращается по достижении детьми возраста 18 лет (совершеннолетия), а также при вступлении несовершеннолетних детей в брак. Нужно подчеркнуть, что новеллой Кодекса является закрепление в нем прав несовершеннолетних родителей, число которых в последние годы существенно возросло. В этом же Кодексе достаточно подробно раскрываются права и обязанности родителей по воспитанию и образованию детей и по защите их прав и интересов. В теоретическом плане воспитание детей есть одновременно и право, и обязанность. Родители имеют преимущественное право на воспитание детей перед всеми другими лицами. При этом они обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии детей и обеспечить получение ими основного общего образования. Родители, по общему правилу, являются законными представителями детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми юридическими и физическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий. Важным представляется и то положение названного Кодекса, о том, что права и обязанности родителей даются в тесной увязке с правами несовершеннолетних детей, которые впервые в нашей стране изложены так развернуто. Не случайно поэтому в ст. 65 закреплен принцип, согласно которому родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей, так как обеспечение их интересов - предмет основной заботы родителей. В этой же статье провозглашен принцип, в соответствии с которым способы воспитания детей должны исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей. Если факты такого воспитания имеют место, то это является одним из законных оснований для лишения родителей родительских прав. Труднодостижимой на практике, однако имеющей принципиальное значение в деле формирования человека будущего является норма ст. 65, устанавливающая решение родителями всех вопросов, касающихся воспитания и образования детей, по их взаимному согласию, исходя из интересов и с учетом мнения детей. Гарантией нормального воспитания ребенка являются положения ст. 66 и 67 СК, закрепивших осуществление родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка, и право на общение с ребенком дедушки, бабушки, братьев, сестер и других родственников. Интересам ребенка и защите родительских прав служит и норма ст. 68 о том, что родители вправе требовать возврата ребенка от любого лица, удерживающего его у себя не на основании закона или судебного решения. В случае возникновения спора родители за защитой своих прав могут обратиться в суд, который вправе с учетом мнения ребенка отказать в удовлетворении иска родителей, если придет к выводу, что передача родителям ребенка не отвечает его интересам. Важной формой проявления заботы родителей является их обязанность по содержанию несовершеннолетних детей. При этом порядок и форма предоставления содержания несовершеннолетним детям определяется родителями самостоятельно. Новеллой СК РФ следует признать то обстоятельство, что родители вправе заключать соглашение об уплате алиментов, удостоверенное нотариально. При неисполнении одним из родителей обязанности по содержанию детей алименты взыскиваются в судебном порядке. 3. Положение ч. 3 комментируемой статьи затрагивает прежде всего морально-этические устои общества. О духовном состоянии общества и восприятии его членами идей гуманизма и справедливости можно судить по его отношению к потребностям лиц преклонного возраста и инвалидов. Забота совершеннолетних трудоспособных детей о своих родителях - одна из граней усвоения этих общечеловеческих ценностей и проявления преемственности поколений. Нормально функционирующее общество - это общество, в котором происходит органичная смена заботы родителей о детях на заботу совершеннолетних детей о своих родителях. При этом естественно, что забота взрослых детей о родителях не может сводиться лишь к оказанию им материальной поддержки. Зачастую доброе, участливое отношение детей к своим родителям, моральная поддержка их в трудных жизненных ситуациях, в случае болезни, при уходе на пенсию означают для них больше, чем материальная помощь. Естественно, что область этих отношений относится к глубоко личностным отношениям и зависит от чувства долга повзрослевших детей, их человеческих качеств, воспитания и других нравственных установок, воспринятых ими с детства. Реальность, однако, такова, что нормы морали, которыми преимущественно регулируются отношения между родителями и взрослыми детьми, во многих случаях последними игнорируются. Поэтому государство не только устанавливает конституционную обязанность взрослых трудоспособных детей заботиться о нетрудоспособных родителях, но и конкретизирует ее в СК. В частности, если такие дети не оказывают родителям материальной помощи в силу своего сыновнего или дочернего долга либо если дети и родители не пришли к соглашению об уплате алиментов на содержание нетрудоспособных родителей, то они взыскиваются с совершеннолетних детей в судебном порядке. При этом размер алиментов, взыскиваемых с каждого из детей, определяется судом, исходя из материального и семейного положения родителей и детей и других заслуживающих внимания интересов сторон в твердой денежной сумме, подлежащей уплате ежемесячно. Трудоспособные совершеннолетние дети могут быть освобождены от обязанности по содержанию своих нетрудоспособных нуждающихся в помощи родителей, если судом будет установлено, что родители уклонялись от выполнения родительских обязанностей, в том числе были лишены родительских прав (ст. 87 СК). Статья 39 1. Социальное обеспечение в государственно организованном обществе - это область сплетения жизненно важных интересов граждан, отношений собственности и распределения, правовых приемов и способов их регулирования, социальной политики государства и социально-экономических прав человека. Это также и сфера преломления таких общечеловеческих ценностей, как равенство, справедливость, гуманизм, моральные устои общества. Целевое предназначение социального обеспечения состоит прежде всего в том, что оно является особой формой удовлетворения потребностей в источниках средств к существованию престарелых и нетрудоспособных. К конститутивными признакам социального обеспечения относятся: объективные основания, вызывающие потребность в особом механизме социальной защиты граждан, направленном на поддержание или предоставление определенного уровня жизнеобеспечения (болезнь, старость, инвалидность, безработица и т.д.); особые фонды как источники социального обеспечения; особые способы предоставления средств к существованию; закрепление правил предоставления социального обеспечения в законе. Объективные основания для социального обеспечения воздействуют на способность человека к труду. Именно они предопределяют потребность определенного числа людей в получении от общества источника средств к существованию не в обмен на новый затраченный труд; потребность в профилактическо-оздоровительных мероприятиях для трудоспособных членов общества с целью нормального воспроизводства рабочей силы и охраны их здоровья и т.д. Любая из этих потребностей может быть реализована, если она будет признана обществом социально значимой, т.е. если будет закреплена в законе. Игнорирование обществом этих потребностей не замедлит сказаться на его нормальном функционировании. Другое дело, что и степень признания, и степень игнорирования перечисленных потребностей связаны с экономическим базисом общества. Вызвано это тем, что по своей экономической природе социальное обеспечение прямо или косвенно связано с распределительными и перераспределительными отношениями общества. 2. Переход к рынку, ухудшение условий жизни значительной части населения страны, в особенности безработных, пенсионеров, семей с детьми, выявили неспособность прежней системы социального обеспечения гарантировать каждому достойный жизненный уровень. Это потребовало ее реформирования и практически полного обновления прежнего советского законодательства в области социального обеспечения. Законодательную базу социального обеспечения в России составляют следующие основные законы: Закон РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР" (ВВС РСФСР, 1990, N 27, ст. 351; с изм. и доп.), а также законы РФ: от 12 февраля 1993 г. "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (ВВС РФ, 1993, N 9, ст. 328; с изм. и доп.), от 21 июля 1997 г. "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" (СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3585; с изм. и доп.), от 12 января 1995 г. (в ред. ФЗ от 2 января 2000 г.) "О ветеранах" (СЗ РФ, 2000, N 2 ст. 161; с изм. и доп.), от 24 ноября 1995 г. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1929; с изм. и доп.), от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации" (ВВС РФ, 1991, N 18, ст. 565; с изм. и доп.), от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (СЗ РФ, 1995, N 32, ст. 3198; с изм. и доп.), от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4563; с изм. и доп.), от 12 января 1996 г. "О погребении и похоронном деле" (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 146; с изм. и доп.), ФЗ от 1 апреля 1996 г. "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" (СЗ РФ, 1996, N 14, ст. 1401), от 24 июля 1998 г. (в ред. ФЗ от 17 июля 1999 г.) "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3803; 1999, N 29, ст. 3702); ФЗ от 16 июля 1999 г. "Об основах обязательного социального страхования" (СЗ РФ, 1999, N 29, ст. 3686). Положения перечисленных законов конкретизированы в целом ряде подзаконных нормативных актов. Законодательство в настоящее время регулирует предоставление гражданам пенсий по возрасту, пенсий за выслугу лет, пенсий по инвалидности, пенсий по случаю потери кормильца и социальных пенсий, пособий по безработице, пособий по временной нетрудоспособности, пособий по беременности и родам, ряд пособий на детей, систему пособий и компенсационных выплат при наступлении различных жизненных ситуаций (пособия неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим уход за инвалидом первой группы, а также за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет, социальное пособие на погребение, различные пособия и компенсационные выплаты гражданам, пострадавшим от радиации и т.п.), и более ста видов льгот и услуг. В законодательстве, принятом в этой области на федеральном уровне с 1990 г. по настоящее время, нашли правовое закрепление следующие положения: всеобщность социального обеспечения, достигнутая путем расширения круга получателей пенсий, пособий, услуг и появления новых видов социального обеспечения в ответ на возникновение новых социальных рисков (например, социальных пенсий, пособия по безработице, компенсационных выплат лицам, подвергшимся нацистским преследованиям, ежемесячных пособий ВИЧ-инфицированным, пособий пострадавшим от воздействия радиации и т.д.); применение дифференцированного, адресного подхода в обеспечении различных социально-демографических групп и слоев населения; использование комплексных мер по социальной защите населения; стремление государства зафиксировать размер социальных выплат с учетом минимального потребительского бюджета; демократизация, во многих случаях, условий назначения и получения социальных выплат; предоставление возможности судебной защиты прав человека в этой области. К проблеме всеобщности пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации Конституционный Суд обратился по делу о проверке конституционности положений ст. 2, 5 и 6 Закона РФ от 2 июля 1993 г. "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан. Оспариваемые нормы лишали права на получение трудовых пенсий граждан, которые выехали за границу на постоянное жительство до 1 июля 1993 г., т.е. до даты введения в действие названного закона. В постановлении Суда от 15 июня 1998 г. указано, что, согласно ч. 1 ст. 39 Конституции, право на социальное обеспечение включает и право на получение пенсий в определенных законом случаях и размерах. Трудовые пенсии назначаются в связи с трудовой и иной деятельностью, которую законодатель признает общественной полезной, - они заработаны, заслужены предшествующим трудом, службой, выполнением определенных, значимых для общества обязанностей. Именно такой правовой природой пенсий предопределяются содержание и характер обязанностей государства (оно должно обеспечить их выплату и не может лишать граждан права на их получение). Вопреки этим конституционным положениям в данном случае имело место такое истолкование содержания норм Закона от 2 июля 1993 г., в результате которого прекращается как начисление, так и выплата трудовых пенсий гражданам, выехавшим на постоянное жительство за пределы России, хотя реализация этого важнейшего права человека не может увязываться с таким условием, как место проживания - в Российской Федерации или за ее пределами. Иное, указал Конституционный Суд, означало бы: отказ Российского государства от выполнения обязанности, вытекающей из ст. 39 (ч. 1, 2) Конституции; введение ограничения права на трудовую пенсию, несовместимого с социально значимыми целями, установленными в ст. 55 (ч. 3) Конституции и ст. 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; нарушение гарантированного Конституцией РФ равенства всех перед законом и судом (ст. 19, ч. 1), так как фактически устанавливаются дискриминационные, т.е. необоснованные и несправедливые, различия в праве на получение трудовых пенсий между пенсионерами, проживающими на территории России, и пенсионерами, постоянно проживающими за ее пределами, а также между проживающими за границей пенсионерами, выехавшими из России в разное время, - до 1 июля 1993 г. и после этой даты. Конституционный Суд в обоснование своих позиций привел еще один весомый аргумент. Так, устанавливаемый законодательством порядок реализации гражданами права на получение трудовых пенсий не должен препятствовать им в осуществлении иных, гарантированных Конституцией РФ прав и свобод, в частности права каждого на выбор места пребывания и жительства, права свободно выезжать за пределы Российской Федерации (ст. 27, ч. 1, 2). При наличии такого противопоставления двух конституционных прав, отметил Суд, нарушается принцип, провозглашенный в резолюции N 41/117 Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1986 г. "Неделимость и взаимосвязь экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав", согласно которому все права человека и основные свободы неделимы и взаимосвязаны; развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государства от развития и защиты других прав. Основываясь на приведенных правовых позициях, Конституционный Суд признал положения ст. 2, 5 и 6 Закона РФ от 2 июля 1993 г. в той мере, в какой ими по приведенным мотивам допускается лишение пенсионеров права на получение назначенных им трудовых пенсий, если они выехали на постоянное жительство за границу до 1 июля 1993 г. либо после этой даты, но не проживали непосредственно перед выездом на территории России, не соответствующими приведенным положениям Конституции. Согласно п. 2 резолютивной части настоящего постановления, дела обратившихся граждан были пересмотрены в установленном порядке, и они стали получать назначенные им по российскому законодательству трудовые пенсии. В Конституционный Суд поступало также много жалоб от тех граждан России, проживающих постоянно за границей, которым пенсии по Закону РФ от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации" не назначались: органы социальной защиты населения отказывали им в назначении пенсий по старости со ссылкой на ст. 4 Закона. 1 марта 2001 г. Конституционный Суд принял определение по жалобам граждан В.Я. Мартенса и Л.С. Столпнер, в котором указал следующее. Закон РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации", устанавливая виды пенсий, назначаемых в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью, засчитываемой в общий трудовой стаж, предусматривает, что общими основаниями, определяющими право на пенсию по старости, являются достижение пенсионного возраста - 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин, а также наличие общего трудового стажа - не менее 25 лет для мужчин и не менее 20 лет для женщин (ст. 10). Что касается проживания на территории России как условия назначения пенсии гражданам Российской Федерации, то ни статья 10, ни иные статьи названного закона, регламентирующие назначение пенсий, такого требования не содержат. Вместе с тем, как свидетельствуют представленные документы, правоприменительные органы, отказывая заявителям в назначении пенсии, исходили из того, что данное условие вытекает из содержания ст. 4 Закона РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Так, в ответе Министерства труда и социального развития РФ на запрос Конституционного Суда указано, что статья 4, закрепляя принцип полного равенства прав на получение пенсии по названному закону для граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства и предусматривая проживание в Российской Федерации в качестве одного из оснований для приобретения права на пенсию для иностранных граждан и лиц без гражданства, тем самым предполагает, что такое условие, исходя из принципа равенства, должно действовать и в отношении российских граждан. Кроме того, ранее действовавшее пенсионное законодательство устанавливало, что гражданам, выехавшим на постоянное жительство за границу, пенсии не назначаются (ст. 117 Закона СССР "О пенсионном обеспечении граждан в СССР"), и если бы законодатель исходил из необходимости изменения данной нормы, то такое изменение было бы прямо оговорено в Законе РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Между тем подобное истолкование ст. 4 Закона РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" не имеет под собой достаточных правовых оснований; некорректно оно и с точки зрения юридической логики, поскольку основано на том, что права граждан Российской Федерации в сфере пенсионного обеспечения производны от прав иностранных граждан и лиц без гражданства. Реализуя правовой принцип всеобщности социального обеспечения, данная статья закрепляет право иностранных граждан и лиц без гражданства на получение пенсии на общих основаниях с гражданами России и определяет круг лиц, на которых оно распространяется: к ним относятся только те иностранные граждане и лица без гражданства, которые проживают в Российской Федерации. Таким образом, статья адресована исключительно иностранным гражданам и лицам без гражданства, регламентирует их права в сфере пенсионного обеспечения, не содержит никаких правоустанавливающих норм в отношении российских граждан и, следовательно, не может истолковываться как связывающая назначение пенсии гражданам Российской Федерации с условием проживания их на территории России. Не могут быть приняты во внимание и доводы о том, что отсутствие в Законе РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" положения, которым предусматривалось бы назначение пенсии гражданам России, проживающим за границей, означает, что такого права они не имеют. Ограничение прав и свобод человека и гражданина, как следует из предписаний ст. 55 (ч. 3) Конституции, может осуществляться только федеральным законом и допустимо лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В силу этого требование о проживании на российской территории, если с ним связывается назначение пенсии и, соответственно, ограничение права на пенсионное обеспечение граждан Российской Федерации, выехавших на постоянное жительство за границу, должно прямо и недвусмысленно формулироваться законодателем непосредственно в законе. Предписания же ранее действовавшего законодательства СССР в данном случае применяться не могут. При выявлении конституционно-правового смысла ст. 4 Закона РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" следует учитывать и правовые позиции Конституционного Суда, в частности выраженные в постановлении от 15 июня 1998 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 2, 5 и 6 Закона РФ "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации". Как указал Конституционный Суд, права гражданина в области пенсионного обеспечения производны от его трудовой или иной общественно полезной деятельности. Пенсии по старости, за выслугу лет и другие пенсии, назначаемые в связи с трудовой или иной деятельностью, которую законодатель признает общественно полезной, заработаны, заслужены предшествующим трудом, военной службой, выполнением других значимых для общества обязанностей. Этим предопределяются содержание и характер обязанностей государства по отношению к тем гражданам, которые приобрели право на получение таких пенсий. В силу правовой природы пенсий, имеющих характер трудовых, право на их получение не может связываться с таким условием, как постоянное проживание в Российской Федерации: государство обязано гарантировать это право независимо от того, где проживает гражданин, которому назначена пенсия, - в России или за ее пределами. Иное означало бы отказ Российского государства от выполнения вытекающей из ст. 39 (ч. 1, 2) Конституции обязанности обеспечивать предоставление трудовых пенсий, установленных законом, гражданам, имеющим право на их получение. Лишение гражданина Российской Федерации в период его постоянного проживания за пределами России полагающейся ему трудовой пенсии является таким ограничением конституционного права на социальное обеспечение, которое не может быть оправдано ни одной из указанных в ст. 55 (ч. 3) Конституции целей, допускающих ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, и несовместимо с ними. Установление различий в праве граждан Российской Федерации на получение трудовых пенсий, обусловленных исключительно таким обстоятельством, как место постоянного жительства - на территории России или за ее пределами, не может быть признано оправданным и обоснованным и с точки зрения требований ст. 19 (ч. 2) Конституции, закрепляющей принцип равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств. Обязанностью государства, как это следует из ст. 2 Конституции, является соблюдение и защита в равной мере всех прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим устанавливаемый законодательством порядок реализации гражданами права на получение трудовых пенсий не должен препятствовать им в осуществлении иных гарантированных Конституцией прав и свобод, в частности права каждого на выбор места пребывания и жительства, права свободно выезжать за пределы России (ст. 27, ч. 1 и 2). Реализация гражданином этих конституционных прав, относящихся к общепризнанным, не может служить основанием для ограничения его конституционного права на пенсионное обеспечение. Данная правовая позиция сохраняет свою силу и применима при решении вопроса о праве граждан Российской Федерации, проживающих за границей, на назначение им пенсии по нормам Закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации". В обоснование правомерности предъявления требования о проживании в России как условии назначения пенсии по нормам Закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации" Министерство труда и социального развития РФ ссылается также на то, что при выезде российского гражданина на постоянное жительство за границу снятие с регистрационного учета по месту жительства в России не является обязательным. Такой вывод, по мнению министерства, следует из решения Верховного Суда РФ от 16 июля 1998 г., признавшего незаконным требование о необходимости снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства при получении заграничного паспорта, содержащееся в п. 4.4 Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из России и въезда в Россию. Следовательно, гражданам, у которых при выезде на постоянное жительство в другое государство регистрация по месту жительства в Российской Федерации сохранилась, при обращении в органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, пенсия назначается. Такая правоприменительная практика свидетельствует о том, что назначение пенсии связывается уже не с фактическим проживанием гражданина в Российской Федерации, а лишь с регистрацией по месту жительства в России, которая (регистрация), таким образом, и предопределяет возможность реализации гражданином права на пенсионное обеспечение. Именно в связи с отсутствием документа, подтверждающего регистрацию по месту жительства в Российской Федерации, правоприменительные органы, включая суды, отказывали заявителям в назначении им пенсии по старости. Между тем, согласно правовой позиции Конституционного Суда, неоднократно выраженной в его решениях и сохраняющей свою силу, конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания; регистрация по месту жительства или отсутствие таковой не может служить основанием или условием реализации прав и свобод граждан (постановления от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1, 3 ст. 8 ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, определение от 5 октября 2000 г. по жалобе гражданина А.М. Кушнарева на нарушение его конституционных прав положениями ч. 1 ст. 401 КЗоТ и п. 1 ст. 12 Закона "О занятости населения в Российской Федерации" и др.). Исходя из изложенного и руководствуясь п. 2 ч. 1 ст. 43 и ч. 1 ст. 79 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд определил, что в силу ст. 6 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" ст. 4 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации" должна применяться всеми правоприменителями в соответствии с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем определении. Данная статья не может служить основанием для отказа в назначении пенсии гражданам Российской Федерации, выехавшим на постоянное жительство за пределы России; иное истолкование противоречило бы конституционно-правовому смыслу статьи и правовым позициям Конституционного Суда. В этой связи правоприменительные решения по делам граждан В.Я. Мартенса и Л.С. Столпнер, основанные на ст. 4 Закона РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" в истолковании, расходящемся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем определении, должны быть пересмотрены в установленном порядке. Большое значение для становления эффективной системы социального обеспечения имеет такой подход законодателя, как адресность социальных выплат, льгот и услуг. При этом законодателем используются различные социально оправданные критерии дифференциации. К числу основных из них относятся: учет специфики видов общественно полезной деятельности (например, меры по социальной защите военнослужащих, работников органов внутренних дел, налоговой полиции, судей, государственных служащих и др.); категории обеспечиваемых по уровню материального достатка либо по иным критериям (например, малообеспеченные граждане, достигшие 80-летнего возраста, многодетные, граждане, пострадавшие от стихийных бедствий, беженцы и вынужденные переселенцы). Здесь адресность достигается за счет получения такими гражданами дополнительных льгот, бесплатных или со значительной скидкой услуг, специальных пособий и компенсаций, предназначенных только для них. Важной положительной чертой законодательства России в этой области является принцип многообразия и всесторонности социальной защиты населения. Суть его состоит в том, что гражданин, имеющий право на социальную защиту, может получать одновременно различные виды социального обеспечения. Так, пенсионер наряду с пенсией (двумя пенсиями, если это инвалид войны: по старости и по инвалидности) вправе получать различные пособия на детей, скидку при приобретении лекарств, вплоть до бесплатного их получения; бесплатные государственную или муниципальную медицинскую помощь и лечение, бесплатный проезд на городском транспорте, льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и т.д. Ведущими организационно-правовыми формами социального обеспечения в настоящее время выступают социальное страхование и национальная система социального обеспечения, финансируемая в основном за счет налогов. Главная особенность нынешнего социального страхования состоит в том, что в России созданы Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Фонд социального страхования РФ (ВВС РФ, 1992, N 5, ст. 180, 1993, N 17, ст. 591; САПП РФ, 1994, N 8, ст. 599). Все эти фонды являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями; денежные средства этих фондов не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат, хотя и являются государственной собственностью Российской Федерации. Частью 2 Налогового кодекса РФ (Часть 2) (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3340) введен единый социальный налог, включающий и уплату сумм работодателями в Пенсионный фонд РФ. Ставка налога дифференцирована в зависимости от размера налоговой базы на каждого отдельного работника нарастающим итогом с начала года. Кроме того, в его формировании участвует государство с целью финансирования выплат пенсий и пособий военнослужащим, работникам МВД и их семьям, социальных пенсий, а также большинства видов пособий. По тем же правилам исчисляются и платежи налога в Фонд социального страхования и в фонды обязательного медицинского страхования, а дотации государства в названные фонды также значительны. Для всех этих фондов аккумулирование средств происходит и за счет добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц, а также доходов от капитализации средств указанных фондов. Несмотря на то что государство, особенно в последнее время, предприняло комплекс мер, направленных на улучшение материального положения пенсионеров, семей с детьми, безработных и инвалидов, в области социального обеспечения имеется целый ряд острых нерешенных проблем: несоответствие многих норм Закона 1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР" потребностям пенсионеров на современном этапе и в обозримом будущем (малый размер пенсий, нивелирование различий между трудовыми и социальными пенсиями, отсутствие эффективного механизма поддержания покупательной способности пенсий и других социальных выплат, существование социально не обоснованных различий в уровнях пенсионного обеспечения разных категорий пенсионеров). Особого рассмотрения требует проблема, связанная с уровнем пенсионного обеспечения, решение которой зависит не только от состояния экономики, но и от изменения концепции пенсионного обеспечения, что возможно в рамках готовящейся пенсионной реформы. В настоящее время уровень пенсий у большинства пенсионеров ограничен тремя минимальными размерами заработной платы. Можно сказать, что лица, получающие пенсии в таких размерах, обеспечены ниже уровня минимальной потребительской корзины. Мало что меняет и ФЗ от 21 июля 1997 г. "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий", предоставляющий право исчислять неработающим пенсионерам пенсии с применением индивидуального коэффициента. Этот коэффициент определяется путем умножения размера пенсии в процентах, полагающегося в зависимости от продолжительности трудового стажа, на отношение среднемесячного заработка пенсионера за период, из которого исчисляется пенсия, к среднемесячной заработной плате в стране за то же время. Важно иметь в виду, что отношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране учитывается в размере не свыше 1,2 (кроме пенсионеров, проживающих на Крайнем Севере и местностях, к ним приравненных, у которых это отношение может достигать 1,8 - ФЗ "О внесении дополнений в статью 7 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации"" от 8 августа 2001 г. - СЗ РФ, 2001, N 33, ч. 1, ст. 3425), а среднемесячная заработная плата в стране для подсчета пенсий устанавливается специально и не соответствует ее реальному размеру. Между тем трудовым пенсиям должна быть возвращена их изначальная сущность. Лица, отдавшие обществу от 30 до 40 и более лет своей трудовой деятельности, должны иметь право на достойный уровень жизни при выходе на пенсию. В противном случае государство не может декларировать существование двух видов пенсий: трудовых и социальных, ибо разница между ними ныне практически отсутствует. Сложившаяся ситуация становится еще более болезненной в связи с тем, что для отдельных категорий граждан, например судей, депутатов и некоторых других, размер обеспечения по выходе в отставку или на пенсию за выслугу лет колеблется от 75 до 85% получаемой заработной платы, которая значительно выше средней по стране. Представляется, что именно таким должен быть максимальный размер трудовых пенсий, назначаемых любым категориям обеспечиваемых. Важное значение для упрочения статуса трудовых пенсий имело постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ст. 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР", принятое 16 октября 1995 г. в связи с жалобами группы граждан. В основе правовой позиции Суда нашли отражение следующие принципиальные положения: прямая зависимость права гражданина на пенсию от его трудовой или иной общественно полезной деятельности, ее объема и характера; предопределенность, в силу такой зависимости, деления пенсий в законе на трудовые и социальные; существование различий в правовой природе и сущности указанных видов пенсий и, как следствие, разный характер обязанностей государства по отношению к тем, кто приобрел право на их получение; признание юридически значимым обстоятельством участие граждан, включая находящихся в местах лишения свободы, через уплату обязательных страховых взносов из своего заработка в Пенсионный фонд РФ, в формировании средств на выплату трудовых пенсий. Руководствуясь указанными положениями, Конституционный Суд признал, что лишение осужденного пенсионера трудовой пенсии путем приостановления ее выплаты является недопустимым ограничением конституционного права на социальное обеспечение, поскольку такое ограничение не согласуется с целями, перечисленными в ч. 3 ст. 55 Конституции. Кроме того, Суд констатировал, что приостановление выплаты трудовой пенсии лишает осужденного пенсионера возможности получить ту ее часть, которая превышает расходы по его содержанию в исправительно-трудовом учреждении, и приобретает характер дополнительного наказания. Поскольку в рассматриваемом законе отсутствует норма о выплате иждивенцам осужденного причитающейся им части пенсии, они теряют этот пенсионный источник средств существования. Такая ситуация противоречит ч. 1 комментируемой статьи, не допускающей возможности оставления нетрудоспособных членов общества без помощи, в том числе и в случае лишения кормильца свободы. Тем самым нарушается и гарантированный государством принцип равенства прав и свобод человека и гражданина (ч. 1, 2 ст. 19 Конституции), так как фактически устанавливается разный объем прав для иждивенцев осужденных пенсионеров и иждивенцев всех иных категорий. Приведенные аргументы явились основанием для признания Конституционным Судом положения ст. 124 Закона 1990 г. в той части, в какой оно устанавливает приостановление выплаты трудовых пенсий за время лишения пенсионера свободы по приговору суда, не соответствующим Конституции РФ и утрачивающим силу с момента провозглашения постановления Суда. Практическая значимость постановления Конституционного Суда состоит и в том, что оно позволило защитить право на пенсию почти 42 тыс. осужденных пенсионеров и их иждивенцев. Кроме того, оно создало предпосылки для ратификации Россией двух конвенций Международной организации труда: N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" 1952 г. и N 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" 1967 г. На снятие недопустимых с точки зрения Конституции ограничений права на социальное страхование по болезни направлено постановление Конституционного Суда от 16 декабря 1997 г. о проверке конституционности положения абз. 6 п. 1 ст. 28 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. от 20 апреля 1996 г.). Данное постановление Конституционного Суда принималось по запросу Хабаровской краевой Думы. Согласно этой норме, гражданам, потерявшим работу и заработок в течение 12 месяцев, предшествовавших официальному признанию их безработными, государством гарантируется выплата пособия по временной нетрудоспособности в размере причитающегося пособия по безработице (стипендии), но не свыше 30 календарных дней в течение 12-месячного периода безработицы или всего периода обучения по направлению органов службы занятости. За пределами этого срока пособие по временной нетрудоспособности безработным гражданам не выплачивалось. При выявлении конституционного смысла оспариваемой нормы Суд исходил из следующих правовых позиций. Социальное обеспечение как особый социальный институт современного государства является показателем социальной уверенности, социальной гарантией достойного развития каждого члена общества и сохранения источника средств к существованию при наступлении социальных рисков. Конституция гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 комментируемой статьи). Перечень случаев (социальных рисков), с которыми названная конституционная норма связывает право каждого человека на социальное обеспечение, не носит исчерпывающего характера. Вместе с тем, относя установление таких случаев к сфере регулирования законом, она подтверждает конституционное значение существования социального обеспечения в каждом из названных в ней и предусмотренных законом случаев. Такие случаи обычно характеризуются невозможностью иметь заработок (трудовой доход) или его утратой либо недостаточностью для жизнеобеспечения человека и нетрудоспособных членов его семьи. Провозглашенные в Конституции цели политики Российской Федерации как социального государства (ч. 1 ст. 7) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, об их социальной защищенности, и, если в силу возраста, состояния здоровья, по другим не зависящим от него причинам человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Поэтому Конституция связывает обязанности социального государства не только с охраной труда и здоровья людей, установлением гарантированного минимального размера оплаты труда, но и с обеспечением государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, с развитием системы социальных служб, установлением государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч. 2 ст. 7). Следовательно, развитие системы социального обеспечения как составной части социальной защиты населения является необходимым условием осуществления целей социального государства. Социальное обеспечение осуществляется посредством денежных выплат (пенсий, социальных пособий и др.), предоставления гражданам натуральных видов содержания, социальных услуг за счет средств обязательного социального страхования, бюджетных ассигнований и иных источников. И хотя социальное обеспечение охватывает различные виды помощи, поддержки, его основное содержание заключается именно в материальном обеспечении, предоставлении человеку средств к существованию, на что указывает часть 2 комментируемой статьи, согласно которой государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Конституция закрепляет право каждого на защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37). Такая защита обеспечивается наряду с иными мерами материальной поддержкой граждан, не имеющих работы и заработка, трудового дохода и официально признанных безработными. Согласно Закону РФ "О занятости населения в Российской Федерации", государство гарантирует безработным гражданам обеспечение социальной поддержки, основной формой которой является выплата пособия по безработице в течение определенного законом срока, а в период профессиональной подготовки, повышения квалификации, переквалификации по направлению органов службы занятости - выплата стипендии. Целевое назначение пособия по безработице (стипендии) состоит в том, чтобы предоставить указанным лицам временный источник средств к существованию. К гарантиям социальной поддержки безработных Закон относит и оплату периода их временной нетрудоспособности. Перечисленные выплаты безработным относятся к выплатам, осуществляемым в рамках системы социального обеспечения. Конституционный Суд также констатировал, что предусмотренная оспариваемым положением выплата, по существу, представляет собой пособие по временной нетрудоспособности, право на получение которого обусловлено наличием у безработного права на получение пособия по безработице (стипендии), производно от него и имеет своей целью возместить безработному временную потерю в связи с нетрудоспособностью гарантированного Законом РФ "О занятости населения в Российской Федерации" пособия по безработице (стипендии), компенсировать этот утраченный доход. Поэтому в тех случаях, когда пособие по безработице временно нетрудоспособному безработному не выплачивается, как это установлено названным законом, ему должен быть предоставлен иной источник средств к существованию по системе социального обеспечения. Практически упомянутый закон не содержит каких-либо мер материальной поддержки тех безработных граждан, чья нетрудоспособность продолжается свыше 30 календарных дней. Не решает вопроса и эпизодически оказываемая материальная помощь. Учитывая приведенные аргументы, Конституционный Суд пришел к выводу, состоящему в том, что при продолжении временной нетрудоспособности более 30 календарных дней безработный гражданин практически остается без материальной поддержки государства. Между тем отсутствие у безработного в этот период каких-либо средств к существованию может поставить под угрозу его жизнь и здоровье, повлечь стойкую утрату трудоспособности (инвалидность). По сути, посчитал Суд, этой нормой безработный лишается права на социальное обеспечение за период временной нетрудоспособности, превышающей 30 календарных дней, что не соответствует Конституции, ее ст. 39 (ч. 1). ФЗ от 30 апреля 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"" ст. 28 "Гарантии социальной поддержки безработных" Закона РФ от 19 апреля 1991 г. была изложена в новой редакции; в частности, в ней установлено, что государство гарантирует безработным выплату пособия по безработице, в том числе в период временной нетрудоспособности. Тем самым прежняя норма о приостановлении выплаты пособия по безработице в период временной нетрудоспособности безработного утратила силу, равно как и норма ограничительного характера о сроках выплаты безработному пособия по временной нетрудоспособности. 24 июля 1998 г. принят ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", которым в Российской Федерации устанавливаются правовые, экономические и организационные основы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и определяется порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных, установленных настоящим ФЗ случаях. Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний является видом социального страхования. Им предусматривается: обеспечение социальной защиты застрахованных и экономической заинтересованности субъектов страхования в снижении профессионального риска; возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью застрахованного при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных, установленных настоящим ФЗ случаях, путем предоставления застрахованному в полном объеме всех необходимых видов обеспечения по страхованию, в том числе оплату расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию; обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний. Право на обеспечение по социальному страхованию возникает со дня наступления страхового случая. При этом право на получение страховых выплат в случае смерти застрахованного в результате наступления страхового случая имеют: нетрудоспособные лица, состоявшие на иждивении умершего или имевшие ко дню его смерти право на получение от него содержания; ребенок умершего, родившийся после его смерти; один из родителей, супруг (супруга) либо другой член семьи независимо от его трудоспособности, который не работает и занят уходом за состоявшими на иждивении умершего его детьми, внуками, братьями и сестрами, не достигшими возраста 14 лет либо хотя и достигшими указанного возраста, но по заключению учреждения государственной службы медико-социальной экспертизы или лечебно-профилактических учреждений государственной системы здравоохранения признанными нуждающимися по состоянию здоровья в постороннем уходе; лица, состоявшие на иждивении умершего, ставшие нетрудоспособными в течение 5 лет со дня его смерти. В случае смерти застрахованного один из родителей, супруг (супруга) либо другой член семьи, неработающий и занятый уходом за детьми, внуками, братьями и сестрами умершего и ставший нетрудоспособным в период осуществления ухода, сохраняет право на получение страховых выплат после окончания ухода за этими лицами. Иждивенство несовершеннолетних детей предполагается и не требует доказательств. Страховые суммы в возмещение вреда в случае смерти застрахованного выплачиваются строго определенному кругу лиц: несовершеннолетним - до достижения ими возраста 18 лет; учащимся старше 18 лет - до окончания учебы в учебных учреждениях по очной форме обучения, но не более чем до 23 лет; женщинам, достигшим возраста 55 лет, и мужчинам, достигшим возраста 60 лет, - пожизненно; инвалидам - на срок инвалидности; одному из родителей, супругу (супруге) либо другому члену семьи, неработающему и занятому уходом за находившимися на иждивении умершего его детьми, внуками, братьями и сестрами, - до достижения ими возраста 14 лет либо до изменения состояния здоровья. Право на получение страховых выплат в случае смерти застрахованного в результате наступления страхового случая может быть предоставлено по решению суда нетрудоспособным лицам, которые при жизни застрахованного имели заработок, в том случае, когда часть заработка застрахованного являлась их постоянным и основным источником средств к существованию. Обеспечение по страхованию осуществляется в различных формах: а) в виде пособия по временной нетрудоспособности, назначаемого в связи со страховым случаем и выплачиваемого за счет средств на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; б) в виде страховых выплат: единовременной выплаты застрахованному либо лицам, имеющим право на получение такой выплаты в случае его смерти; ежемесячных выплат застрахованному либо лицам, имеющим право на получение таких выплат в случае его смерти; в виде оплаты дополнительных расходов, связанных с повреждением здоровья застрахованного, на его медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию, включая расходы на: дополнительную медицинскую помощь (сверх предусмотренной по обязательному медицинскому страхованию), в том числе на дополнительное питание и приобретение лекарств; посторонний (специальный медицинский и бытовой) уход за застрахованным, в том числе осуществляемый членами его семьи; санаторно-курортное лечение, включая оплату отпуска (сверх ежегодного оплачиваемого отпуска, установленного законодательством Российской Федерации) на весь период лечения и проезда к месту лечения и обратно, стоимость проезда застрахованного, а в необходимых случаях также стоимость проезда сопровождающего его лица к месту лечения и обратно, их проживания и питания; протезирование, а также на обеспечение приспособлениями, необходимыми застрахованному для трудовой деятельности и в быту; обеспечение специальными транспортными средствами, их текущий и капитальный ремонт и оплата расходов на горюче-смазочные материалы; профессиональное обучение (переобучение). 3. Конституционная норма ч. 3 комментируемой статьи закрепила уже сложившийся опыт функционирования в России иных негосударственных форм социального обеспечения граждан. Правовой основой для создания в Российской Федерации таких форм послужил Указ Президента РФ от 16 сентября 1992 г. N 1077 "О негосударственных пенсионных фондах" (в ред. Указа Президента РФ от 12 апреля 1999 г. N 456 - САПП РФ, 1992, N 12, ст. 925; СЗ РФ, 1999, N 16, ст. 1967), который разрешил предприятиям, учреждениям, организациям, банкам, коллективам граждан, общественным объединениям учреждать негосударственные пенсионные фонды на правах юридических лиц с именными счетами граждан. В нем также было установлено, что эти фонды осуществляют свою деятельность независимо от системы государственного пенсионного обеспечения и что выплаты из этих фондов производятся наряду с выплатами государственных пенсий. Размеры, условия и порядок внесения взносов и предоставления выплат определяются соглашением между негосударственным пенсионным фондом и страхователем, которое заключается на основании утвержденного примерного договора. В числе различных организационно-правовых форм негосударственного социального обеспечения следует назвать систему производственного обеспечения, т.е. обеспечения, предоставляемого предприятиями (хозяйствующими субъектами). В настоящее время на основе коллективных договоров (соглашений) в рамках этой формы выплачиваются единовременные пособия при выходе на пенсию, ежемесячные доплаты к государственным пенсиям по возрасту и инвалидности, пособиям по безработице, по уходу за ребенком, оказывается иная помощь семьям с детьми. Все эти выплаты осуществляются за счет текущих доходов предприятий. Важную роль играют системы муниципального социального обеспечения, которые позволяют существенно дополнять во многих регионах страны уровень государственных пенсий и пособий за счет дополнительных выплат и компенсаций. За их счет предоставляются и различные дополнительные льготы по оплате жилья, коммунальных услуг, медицинского обслуживания. 11 августа 1995 г. принят ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3340), который впервые в России дал легальное определение благотворительной деятельности, указав, что под ней понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной) или на льготных условиях передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, по бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Приоритетными целями благотворительной деятельности Закон называет: социальную поддержку и защиту граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных; социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы; подготовку населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев; оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам и вынужденным переселенцам; содействие защите материнства, детства и отцовства. Различные благотворительные фонды многое предпринимают по повышению уровня социальной защиты детей-сирот (только при живых родителях их в стране насчитывается 1 млн человек), по приспособлению среды обитания для удовлетворения нужд инвалидов, по оказанию содействия в развитии малого бизнеса с целью снижения уровня безработицы, по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Создание благоприятного правового режима для развития негосударственных форм социального обеспечения, включая благотворительность, позволит гармонично дополнить усилия государства по созданию нормального уровня жизни для миллионов пожилых и нетрудоспособных граждан страны. Статья 40 1. Закреплением в Конституции права на жилище достигается троякая цель: - определяется нравственное требование общества, согласно которому каждый должен иметь крышу над головой, не быть вынужденным к бродяжничеству; - формулируется правовой принцип, определяющий действия всех ветвей власти, а также содержание соответствующего законодательства; - данное право предстает как субъективное право, принадлежащее конкретному субъекту жилищных правоотношений (очереднику, нуждающемуся в улучшении жилищных условий, арендатору, нанимателю, собственнику и т.д.). Право на жилище реализуется в разветвленной системе жилищного законодательства, прежде всего в ЖК РСФСР, а также в комплексных законах и иных актах (о милиции, о правах военнослужащих, о реабилитированных, о льготах жертвам Чернобыльской катастрофы и т.п.). Данным законодательством охватывается вся система жилищных отношений. С законодательством о праве на жилище связана большая правоприменительная практика судов общей юрисдикции, Конституционного Суда, органов исполнительной власти. Слово "каждый" в комментируемой статье обозначает всех физических лиц, находящихся на территории России, а также семью как естественную общину граждан. Представляется, что юридические лица - собственники жилых помещений, являясь участниками жилищных правоотношений в качестве наймодателей, конституционным правом на жилище не обладают (ч. 2 ст. 671 ГК). Понятие "жилище", используемое в комментируемой статье, шире понятия "жилое" или "нежилое помещение". Статья 673 ГК определяет, что объектом договора найма жилого помещения может быть изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания (квартира, жилой дом, часть квартиры или жилого дома). Однако жилищем является не только то помещение, которое может быть объектом договора найма. Чум, яранга, цыганская кибитка, шалаш, пещера или другое естественное укрытие природы издавна служили человеку жилищем. С другой стороны, многие из рукотворных помещений (укрытий) жилищем не назовешь в силу их специфического предназначения, хотя в них и можно пребывать (жить) в течение определенного времени. Таковы, например, больница, тюрьма, бомбоубежище, школа и т.д. Жилище может рассматриваться не только как вид помещения, но и как определенное место на конкретной территории, имеющей адресно-географические координаты. Например, передвижные (переносные) жилища некоторых народов могут устанавливаться на определенной территории (в населенных пунктах), где нет ограничений права на свободу передвижения и выбор места жительства. Жилище всегда находится в определенном месте, где человек постоянно или преимущественно проживает (ч. 1 ст. 20 ГК). Закон РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (ВС РФ, 1993, N 32, ст. 1227) под местом жительства понимает жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ч. 3 ст. 2). Однако прежде чем определить конкретный вид жилища при выборе места жительства, граждане определяют место на конкретной территории в пределах России, где будет находиться их дом, квартира или иное жилище. Для проживания можно выбрать город, деревню или какое-либо место в тундре, избранное для кочевой стоянки. Территория проживания будет иметь правовое значение для возможных ограничений права граждан на свободу передвижения (ст. 8 Закона от 25 июня 1993 г.), регистрацию и снятие с регистрационного учета по месту жительства (см., например, постановление Правительства Москвы и Правительства Московской области от 26 декабря 1995 г. N 1030-43 "О регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области". Отд. изд.: М., ООО "Домашний адвокат", 1996), самовольной постройки домов и строений на земельном участке, не отведенном для целей строительства (ст. 222 ГК), и т.д. Под жилищем, таким образом, можно понимать избранное место, адресно-географические координаты которого определяют помещение, специально предназначенное для свободного проживания человека. В этом смысле, как уже отмечалось, жилищем в современном понимании не будут являться: производственное помещение, специальное укрытие (например, бомбоубежище), естественные природные укрытия, огороженная территория, помещения, которые в силу их специфики нельзя считать жилищем, - тюремная камера, автомобиль, палата в больнице и т.п. Различие между жилищем и помещением проводит и УК, устанавливая ответственность за кражу, совершенную с проникновением в жилище, помещение либо иное хранилище. Понятие лишение жилища требует уяснения в двух аспектах. Во-первых, лишением жилища будет физическое уничтожение помещения, предназначенного для проживания. Снос дома (в том числе самовольной постройки), в котором проживали люди, можно считать лишением жилища, поскольку в такой ситуации человек лишается конкретного помещения, расположенного в определенном месте. Уничтожение жилых строений в результате природных катаклизмов (лавины, землетрясения) также будет являться лишением жилища. Однако удаление самого человека из жилища не может рассматриваться как лишение его жилища, до тех пор пока сохраняется физическая и правовая возможности вернуться в него. Высылку или ссылку, назначенную в качестве уголовного наказания, нельзя считать лишением жилища. Конфискация жилища (т.е. лишение его в правовом смысле) в тех случаях, когда она допускается законом (ст. 243 ГК), возможна только по решению суда. Во-вторых, лишение жилища может состоять в лишении права на проживание в конкретном жилом помещении. Ныне действующее законодательство, допуская в некоторых случаях возможность признания конкретных граждан в судебном порядке утратившими право на проживание в данном жилище, имеет тенденцию к сокращению числа таких случаев. Постановлением Конституционного Суда от 23 июня 1995 г. были признаны не соответствующими Конституции положения ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК, допускавшие возможность лишения права гражданина пользоваться жилым помещением в случае временного отсутствия, в частности по причине осуждения к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев. С момента провозглашения данного постановления любые сроки временного отсутствия гражданина не могут являться основанием для лишения его права пользования жилым помещением в домах государственного и муниципального жилого фонда. Однако возможность лишения жилища в действующем законодательстве сохраняется. В судебном порядке расторгается договор найма с выселением гражданина из жилого помещения за не внесение платы за жилое помещение за 6 месяцев, если договором не установлен более длительный срок, а при краткосрочном найме - в случае невнесения платы более 2 раз по истечении установленного договором срока платежа, а также в случаях разрушения или порчи жилого помещения нанимателем или другими гражданами, за действия которых он отвечает (ст. 687, 688 ГК). Могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения из служебных жилых помещений и общежитий граждане, прекратившие трудовые отношения с предприятием, учреждением, организацией (ст. 107, 110 ЖК). Подлежат выселению в судебном порядке граждане, самоуправно занявшие жилые помещения, а также лица, получившие ордер на занятие жилого помещения в результате неправомерных действий (ст. 99, 100 ЖК). Рассмотренные варианты лишения жилища, основанные на действующем законодательстве, будут произвольными в тех случаях, когда лишение жилища происходит без указанных в законе оснований и без соблюдения установленного законом порядка. Такие действия органов или должностных лиц, а также граждан носят противоправный характер и могут быть обжалованы в суде. 2. Часть 2 комментируемой статьи обращена к органам государственной власти и местного самоуправления, которым вменяется в обязанность поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права на жилище. Поощрение жилищного строительства означает широкий спектр деятельности органов власти и органов местного самоуправления - от планирования капитального строительства до приемки в эксплуатацию готовых жилых строений. Это направление деятельности возведено на конституционный уровень, поскольку оно обеспечивает выполнение важнейшей функции социального государства - обеспечить людей жилищем. В развитие его принято, например, постановление Правительства РФ от 13 января 1996 г. N 26 "О дополнительных мерах по обеспечению жильем военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку, сотрудников органов внутренних дел, а также членов их семей и о программе строительства жилья для этой категории граждан на 1996-1997 годы" (СЗ РФ, 1996, N 4, ст. 287). Указами Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1180 "О жилищных кредитах" и N 1182 "О выпуске и обращении жилищных сертификатов" (СЗ РФ, 1994, N 7, ст. 692, 694) утверждены положения "О жилищных кредитах" и "О выпуске и обращении жилищных сертификатов", предусматривающие выдачу безвозмездных субсидий гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, на строительство и приобретение жилья, а также выпуск ценных бумаг - жилищных сертификатов, гарантирующих получение жилья и защиту вложенных средств от инфляции. Постановлением Правительства Москвы от 20 сентября 1994 г. N 795 определены порядок и условия предоставления гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство и приобретение жилья в г. Москве (Вестник мэрии Москвы, 1994, N 21). Создание условий для осуществления права на жилище и поощрение жилищного строительства предполагает проведение финансовых, организационных, законодательных мероприятий, наилучшим образом способствующих удовлетворению потребностей граждан в жилище. 3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена вопросам предоставления жилища из государственных, муниципальных и других жилищных фондов некоторым категориям граждан. Прежде всего имеются в виду случаи бесплатного предоставления жилища из названных фондов, поскольку в условиях рынка граждане должны приобретать жилище путем совершения гражданско-правовых сделок. Гражданин, которому жилище предоставляется бесплатно или за доступную плату, должен быть малоимущим. Согласно ст. 6 ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 27 мая 2000 г. N 75-ФЗ -СЗ РФ, 1998, N 43, ст. 4904), семья или одиноко проживающий гражданин, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Федерации, считаются малоимущими и имеют право на получение государственной социальной помощи. Условия и порядок предоставления государственной социальной помощи малоимущим семьям или гражданам устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов. Порядок исчисления среднедушевого дохода семьи или одиноко проживающего гражданина устанавливается федеральным законом. Учет величины прожиточного минимума необходим при оказании государственной социальной помощи и, вероятно, должен приниматься во внимание в жилищных правоотношениях, в том числе при предоставлении жилых помещений. Наряду с малоимущими нуждающимися в жилище могут быть и иные граждане, указанные в законе. Согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции, вопросы жилищного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Статья 9 Закона от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" к "иным гражданам", на которых распространяется порядок очередности предоставления жилья, относит, в частности, инвалидов Великой Отечественной войны, инвалидов труда, инвалидов с детства, ветеранов войны и т.д. (ВВС РСФСР, 1991, N 28, ст. 959). Пунктом 3 ч. 1 ст. 14 Закона РСФСР от 15 мая 1991 г. "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в ред. от 18 июня 1992 г., с изм. и доп. от 24 ноября 1995 г. (ВВС РСФСР, N 32, ст. 1861; СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4561), к гражданам, имеющим право на бесплатное одноразовое получение жилья, отнесены получившие или перенесшие лучевую болезнь, другие заболевания, а также инвалиды, ставшие таковыми вследствие Чернобыльской катастрофы. Малоимущим и иным указанным в законе гражданам жилище предоставляется только в случае нуждаемости. Условия нуждаемости определены в ЖК (ст. 29), а также в нормативных актах Российской Федерации и ее субъектов (например, в Примерных правилах учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставлении жилых помещений, утв. постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. - СП, 1984, N 14, ст. 12). Предоставление жилых помещений указанным выше категориям осуществляется бесплатно или за доступную плату. Под доступной платой для малоимущих и иных указанных в законе граждан нужно понимать такую плату, которая доступна данным конкретным категориям граждан; ее нижний предел должен быть соизмерим с уровнем прожиточного минимума. К жилищным фондам социального пользования, из которых осуществляется предоставление жилых помещений, относятся: государственный (включая ведомственный), муниципальный, жилищно-строительный кооперации и общественных объединений, частный, находящийся в собственности юридических лиц. Норма предоставления жилой площади нуждающимся определяется субъектами Федерации. В России Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений установили, что размер предоставляемой площади не может быть меньше размера средней обеспеченности жилой площади в населенных пунктах данной области. Статья 41 1. Комментируемая статья закрепляет одно из важнейших социальных прав человека и гражданина. Здоровье является высшим неотчуждаемым благом человека, без которого утрачивают значение многие другие блага и ценности. В то же время оно не является только личным благом гражданина, а имеет еще и социальный характер. Иначе говоря, не только каждый должен заботиться о своем здоровье, но и общество обязано принимать все необходимые меры, содействующие сохранению и улучшению здоровья его членов, препятствовать посягательству кого бы то ни было на здоровье граждан. Таким образом, в этом праве наиболее отчетливо проявляется мера взаимной свободы и взаимной ответственности личности и государства, согласование личных и общественных интересов. Особенностью данного права является и то обстоятельство, что оно принадлежит человеку еще до его рождения, т.е. на стадии эмбрионального развития. Закрепляя это право в Конституции, государство принимает на себя обязанность осуществлять целый комплекс мер, направленных на устранение в максимально возможной степени причин ухудшения здоровья населения, предотвращение эпидемических, эндемических и других заболеваний, а также на создание условий, при которых каждый человек может воспользоваться любыми не запрещенными методами лечения и оздоровительными мерами для обеспечения наивысшего достижимого на современном этапе уровня охраны здоровья. Всестороннее развитие человеческой личности недостижимо, если в обществе не функционирует эффективная система, гарантирующая охрану здоровья. Особую значимость при этом имеет проведение мероприятий по охране здоровья детей, женщин, особенно работающих беременных женщин и матерей, по сокращению мертворождаемости и детской смертности, по повышению гигиены внешней среды, труда и быта. Об этом, в частности, говорится в Декларации социального прогресса и развития, одобренной Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН N 2542 (XXIV) от 11 декабря 1969 г., и в Европейской социальной хартии, принятой Советом Европы 18 октября 1961 г. (СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989, с. 448-453, 255-256). В Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г., с изм. и доп. (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318; САПП РФ, 1993, N 52; СЗ РФ, 1998, N 10, ст. 1143; 1999, N 51, ст. 6289; 2000, N 49, ст. 4740) признается значение охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни российского общества и подтверждается ответственность государства за сохранение и укрепление здоровья его граждан. Создание нормальных условий для реализации гражданами своего права требует государственных мероприятий по охране здоровья граждан. Эта деятельность государства, как записано в ст. 1 Основ, представляет собой совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи. Для осуществления перечисленных мер в России функционирует развитая система охраны здоровья граждан, включающая государственную, муниципальную и частную системы здравоохранения, систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Право граждан на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медико-социальной помощи. При этом государство гарантирует реализацию гражданами указанного права независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Учитывая специфику названного права, государство также предоставляет гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний. Лица, виновные в нарушении этого положения, несут установленную законом ответственность (ч. 3 ст. 17 Основ). Определенной гарантией охраны здоровья является запрет на эвтаназию. Нужно отметить, что данная проблема является спорной как среди медицинских работников, так и граждан не только в нашей стране, но и в других странах мира. Однако российский законодатель в ст. 45 Основ от 22 июля 1993 г. решил этот вопрос однозначно: запретил удовлетворять просьбы больного об ускорении его смерти какими-либо действиями или средствами, в том числе прекращением искусственных мер по поддержанию жизни. Лицо, которое сознательно побуждает больного к эвтаназии и (или) ее осуществляет, несет уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Право на охрану здоровья имеет комплексный характер и включает в себя целый ряд элементарных прав, которые закреплены в международно-правовых документах о правах и свободах человека, в законах и иных правовых актах. К ним, в частности, относятся: право граждан на получение достоверной и своевременной информации о факторах, влияющих на здоровье; право на медико-социальную помощь; право на особую охрану здоровья граждан, занятых отдельными видами вредной профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности; право на заботу государства об охране здоровья членов семьи; право на особую охрану здоровья беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, инвалидов, граждан пожилого возраста, граждан, пострадавших при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах, и др. Право граждан на медицинскую помощь, хотя и входит в состав права на охрану здоровья, обладает относительной самостоятельностью и занимает свое важное место в системе прав человека и гражданина. Гарантиями названного права выступает развитая сеть медицинских учреждений, доступность медицинской помощи, развитие лекарственной помощи. Как записано в ч. 1 комментируемой статьи, медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, конкретизируя эту норму, устанавливают гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам, который им обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Он включает: первичную медико-санитарную; скорую медицинскую и специализированную медицинскую помощь; медико-социальную помощь гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями (психическими, онкологическими, венерическими, туберкулезом, СПИДом); медико-социальную помощь гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, т.е. инфекционными. Кроме того, граждане имеют право на дополнительные медицинские услуги на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий, учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных российскими законами. Порядок обеспечения граждан медицинской помощью на основе обязательного и добровольного медицинского страхования подробно регламентирован в Законе РФ от 28 июня 1991 г. (в ред. от 2 апреля 1993 г.) "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (ВВС РСФСР, 1991, N 27, ст. 920). Принципиальное значение в этом законе имеет закрепление положения о том, что обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам России равные возможности получения медицинской и лекарственной помощи. Нужно также отметить, что право на медицинскую (в Основах - медико-социальную) помощь включает в себя такие элементарные права, как: право на профилактическую помощь, право на лечебно-диагностическую помощь, право на реабилитационную помощь, право на информацию о состоянии здоровья, право дать согласие на медицинское вмешательство или отказаться от него, право на протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также право на меры различного социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами. Материальной гарантией права граждан на бесплатную медицинскую помощь выступает созданный Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Граждане реализуют свое право на бесплатную медицинскую помощь на основе страхового медицинского полиса обязательного страхования. Однако экстренная медицинская помощь в соответствии с Законом от 2 апреля 1993 г. оказывается вне зависимости от наличия у пациента страхового полиса, поскольку она финансируется за счет государственного бюджета. Поэтому отказ от оказания такой помощи является явным нарушением Закона. Тем не менее на практике есть уже немало случаев, когда пациентам, не имеющим страхового полиса, отказывают в оказании экстренной помощи. Есть примеры и другого рода, когда, оказав неотложную помощь, например, больному с инфарктом миокарда, ему отказывают в продолжении лечения, поскольку без страхового полиса страховая компания не перечислит деньги медицинскому учреждению. В этих случаях гражданин вправе обратиться в суд с иском о возмещении вреда, причиненного его здоровью. Много вопросов на практике возникает и в связи с тем, что человек живет в одном районе, а зарегистрирован в другом. Вот и заставляют его совершать переезды, зачастую в разные концы города, с тем чтобы он получал медицинскую помощь по месту его регистрации. По названному закону он имеет право обратиться в любую поликлинику: в ближайшую, в ту, которая, по его представлениям, лучше оснащена оборудованием, и даже в ведомственную, если она входит в систему обязательного медицинского страхования. При отказе поликлиники в оказании медицинской помощи гражданин вправе обратиться в страховую компанию, выдавшую ему страховой полис, или территориальный страховой фонд. Эти органы обязаны защищать права пациента. Большие трудности возникают у граждан, нуждающихся в дорогостоящих видах медицинской помощи (например, протезирование суставов или клапанов сердца), которые не финансируются территориальными фондами. Они должны оплачиваться из федерального бюджета. Но средства, выделяемые бюджетом на эти цели, весьма незначительны, и перед таким пациентом стоит дилемма: или он оплатит медицинскую помощь сам (либо предприятие, учреждение, где он работает) или вынужден будет отказаться от ее получения с риском для жизни и здоровья. 2. Основы законодательства об охране здоровья граждан определяют компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в вопросах охраны здоровья граждан, устанавливают источники ее финансирования (средства бюджетов всех уровней, единый социальный налог, средства целевых фондов, средства хозяйствующих субъектов, доходы от ценных бумаг и др.) и предусматривают разработку и реализацию федеральных программ по развитию здравоохранения, профилактики заболеваний и по другим вопросам. Так, 28 февраля 1994 г. постановлением Правительства N 158 утверждена Государственная программа неотложных мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия, профилактики инфекционных и неинфекционных заболеваний и снижения уровня преждевременной смертности населения на 1994-1996 г. (САПП РФ, 1994, N 13, ст. 989). Хотя срок ее действия истек, но фактически она не отменена. Ее принятие должно было улучшить санитарно-эпидемиологическую обстановку в стране, переломить тенденцию ухудшения состояния здоровья населения и демографической ситуации. Однако этого не произошло. На сегодня около 60 млн. человек проживают в условиях постоянного превышения предельно допустимых концентраций вредных для здоровья веществ в воздухе. Почти половина жителей России используют для питья воду, не соответствующую санитарно-гигиеническим требованиям и нормам. В годы рыночных реформ ухудшились качество и структура питания населения. Ежегодно регистрируются 45-50 млн. случаев инфекционных заболеваний. Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1030 принята федеральная целевая программа "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 1999-2001 годы" (СЗ РФ, 1999, N 39, ст. 4627). Главной целью Программы является приостановление роста незаконного потребления и оборота наркотиков в России, а в последующем - поэтапное сокращение наркомании и связанных с ней преступлений и правонарушений до уровня минимальной опасности для общества. В ней предусмотрен комплекс скоординированных общегосударственных мер социального, медицинского, правового и организационного характера по борьбе с этим социальным злом. Программные положения и нормы, направленные на укрепление здоровья и его охрану, содержатся и в ряде федеральных законов: от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ РФ, 1999, N 14, ст. 1650), от 29 апреля 1999 г. "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 18, ст. 2206), от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности населения" (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 141), от 21 ноября 1995 г. (в ред. ФЗ от 10 февраля 1997 г.) "Об использовании атомной энергии" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4552; 1997, N 7, ст. 808), ФЗ от 30 марта 1995 г. "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" с изм. и доп. (СЗ РФ, 1995, N 14, ст. 1212; 1996, N 34, ст. 4027; 1997, N 3, ст. 352; 2000, N 33, ст. 3348) и др. 3. Должностные лица всех рангов, виновные в сокрытии фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, несут ответственность в соответствии с федеральным законом. Под сокрытием в данном случае следует понимать не только утаивание определенной информации, но и распространение заведомо недостоверной, информации о состоянии окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановке и других фактах и событиях (катастрофах, авариях и т.д.). Названное конституционное положение конкретизируется в нормах различных отраслей законодательства. Так, уголовное законодательство предусматривает наказание за причинение телесных повреждений, заражение некоторыми видами болезней (например, венерическими, СПИДом), нарушение правил охраны труда, загрязнение окружающей среды обитания, а также за преступления, посягающие на здоровье или создающие угрозу здоровью людей. Трудовое законодательство содержит целый комплекс правил об охране труда и предусматривает различные меры ответственности за их нарушение (штрафы, увольнение с работы, возмещение материального вреда). Нормы гражданского законодательства регламентируют порядок возмещения убытков и вреда, причиненных здоровью граждан неправомерными виновными действиями. При этом здоровье граждан защищается путем возмещения как материального, так и морального вреда. Специальные нормы, направленные на возмещение ущерба, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, содержатся в пенсионном законодательстве, а также в ранее перечисленных законах. Статья 42 Право на благоприятную окружающую среду представляет собой: во-первых, нравственный принцип, выраженный в правовой норме Конституции; во-вторых, принцип для построения системы объективного экологического законодательства, а также его важнейшую норму; в-третьих, это субъективное право гражданина, которому корреспондируют обязанности государства по поддержанию окружающей среды в благоприятном состоянии, а также проведению различных мероприятий по устранению отрицательных воздействий неблагоприятной среды на человека. Право, закрепленное в комментируемой статье, распространяется на граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также на некоторые территориальные общины граждан. Понятие "благоприятная" применительно к окружающей среде может означать такое ее состояние, в котором возможны достойная жизнь и здоровье человека. Неблагоприятной же будет окружающая среда, сама по себе губительно влияющая на здоровье людей и не позволяющая им вести достойную жизнь. На территории России есть места, где окружающая среда неблагоприятна для физического здоровья людей, и с этой точки зрения государство должно позаботиться о защите человека от негативных природных воздействий. Доставка воды или тепла в безводные или холодные места обитания человека, создание искусственных климатических условий, материальная компенсация или предоставление льгот и т.п. представляют собой обязанности государства, предоставившего каждому право на благоприятную окружающую среду. Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 марта 1996 г. по делу о конституционности п. 3 ст. 1 Закона РФ от 20 мая 1993 г. "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" в связи с жалобой гражданина B.C. Корнилова право граждан на благоприятную окружающую среду было связано с обязанностью государства предоставить переселенным (отселенным) гражданам льготы и компенсации. (О понятии "окружающая среда" см. комм. к ст. 58). Право на "достоверную информацию о состоянии окружающей среды" может быть рассмотрено в широком и узком смысле. В первом случае речь идет о праве на получение правдивой и не вводящей в заблуждение информации об объективном состоянии отдельных мест в России, где природные явления неблагоприятны для человека как по причине его собственной деятельности (загрязнение водоемов нефтью), так и в силу стихийных катаклизмов в самой природе (землетрясение, наводнение, сель и т.д.). Комментируемая статья провозглашает право каждого знать о таких явлениях. В узком смысле данное право можно рассматривать как субъективное право конкретных лиц знать подробности о неблагоприятном состоянии природы на территории их проживания (например, для получения права на компенсации и льготы жителям мест, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы). В этом же смысле право на получение достоверной информации может принадлежать и лицам, родственники которых проживают в неблагоприятной окружающей среде, а также гражданам, направляемым туда на работу или в командировку. Помимо права на достоверную информацию гражданам принадлежит и право на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением. Понятие экологического правонарушения раскрывается в ст. 81 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" (ВВС РФ, 1992, N 10, ст. 457), в ред. от 30 марта 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 14, ст. 1650), где говорится: "...экологические правонарушения, то есть виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека...". Отсюда следует, что экологическое правонарушение связано с таким причинением вреда окружающей природной среде гражданами или другими субъектами, которое способно, в свою очередь, причинить вред здоровью человека или его имуществу. Этот момент важен потому, что вред окружающей природной среде не может причинить любой природный катаклизм, каким бы разрушительным он ни был с точки зрения человека. Нефть способна сама по себе вылиться из природных глубин и загрязнить какой-либо водоем; буря может выбросить танкер на камни, и разлившаяся нефть причинит ущерб окружающей природной среде и человеку, но экологического правонарушения не будет. Поэтому экологическим является такое правонарушение, когда один субъект права причиняет ущерб другому субъекту посредством причинения вреда окружающей среде. Это - опосредованное нарушение, имеющее ступенчатый характер. За совершение экологического правонарушения в ст. 81 Закона для граждан и должностных лиц предусмотрена дисциплинарная, административная либо уголовная, а также гражданско-правовая, материальная ответственность. Юридические лица несут административную и гражданско-правовую ответственность. Статья 82 Закона устанавливает дисциплинарную ответственность за невыполнение планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение нормативов качества окружающей природной среды и требований природоохранного законодательства, вытекающих из трудовых функций или должностного положения. Материальная ответственность за экологические правонарушения, согласно ст. 83 Закона, возникает у должностных лиц и иных работников в регрессном порядке в соответствии с трудовым законодательством. Административная ответственность предусмотрена в ст. 84 Закона при: - несоблюдении стандартов, норм и иных нормативов качества окружающей среды; - невыполнении обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях экологической экспертизы, а также предоставлении заведомо неправильных и необоснованных экспертных заключений; - нарушении экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений, технологических линий и иных объектов; - загрязнении окружающей природной среды и причинении вследствие этого вреда здоровью человека, растительному и животному миру, имуществу граждан и юридических лиц; - порче, повреждении, уничтожении природных объектов, в том числе памятников природы, истощении и разорении природных комплексов и естественных экологических систем; - нарушении установленного порядка или правил добывания, сбора, заготовки, продажи, скупки, приобретения, обмена, пересылки, ввоза и вывоза за границу объектов растительного и животного мира, их продуктов, а также ботанических, зоологических и минералогических коллекций; - невыполнении обязательных мер по восстановлению нарушенной окружающей природной среды и воспроизводству природных ресурсов; - неподчинении предписаниям органов, осуществляющих государственный экологический контроль; - нарушении экологических требований по обезвреживанию, переработке, утилизации, складированию или захоронению производственных и бытовых отходов; - несоблюдении экологических требований при использовании в народном хозяйстве и захоронении радиоактивных материалов, химических и иных вредных веществ; - превышении установленных нормативов предельно допустимых уровней радиационного воздействия; - превышении установленных нормативов предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий; - превышении установленных нормативов предельно допустимых уровней биологического воздействия на окружающую природную среду, нарушении порядка хранения и использования микроорганизмов и биологических веществ; - производстве и использовании запрещенных химических веществ и отходов производства, вредно воздействующих на озоновый слой Земли; - незаконном расходовании республиканских и местных экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью; - несвоевременной или искаженной информации, отказе от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановки. Подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке: граждане - от однократного до десятикратного размера минимальной заработной платы, установленной в Российской Федерации; должностные лица - от трехкратного до двадцатикратного размера минимальной заработной платы, установленной в Российской Федерации; предприятия, учреждения, организации - от 50 000 до 500 000 руб. Конкретный размер налагаемого штрафа определяется органом, налагающим штраф, в зависимости от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда. Штрафы за указанные правонарушения налагаются в пределах компетенции специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, а также технической инспекции труда профсоюзов. Постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в суд или в арбитражный суд. Наложение штрафа не освобождает виновных от обязанности возмещения причиненного вреда. Суммы взыскиваемых штрафов перечисляются на специальные счета государственных экологических фондов. Статьей 85 Закона предусмотрено, что должностные лица и граждане, виновные в совершении экологических преступлений, т.е. общественно опасных деяний, посягающих на установленный в России экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека, несут уголовную ответственность, предусмотренную УК. Данный ущерб может быть причинен здоровью или имуществу человека. Под здоровьем можно понимать физическое, психическое и нравственное благополучие человека, входящее составной частью в его "достойную жизнь" (ст. 7 Конституции). Согласно ст. 89 Закона, вред, причиненный здоровью граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций или отдельных граждан, подлежит возмещению в полном объеме. При определении величины вреда, причиненного здоровью граждан, учитываются: степень утраты трудоспособности потерпевшим, необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья, затраты на уход за больным, иные расходы, в том числе упущенные профессиональные возможности, затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, профессии, а также потери, связанные с моральными травмами, невозможностью иметь детей или риском рождения детей с врожденной патологией. Возмещение вреда здоровью граждан производится на основании решения суда по иску потерпевшего, членов его семьи, прокурора, уполномоченного на то органа государственного управления, общественной организации (объединения) в интересах потерпевшего. Сумма денежных средств за причиненный здоровью граждан вред взыскивается с причинителя вреда, а при невозможности его установления - за счет средств государственных экологических фондов. Имущество, понятие которого раскрывается в гражданском праве (ст. 128 ГК и др.), должно принадлежать потерпевшему субъекту на праве собственности или другом праве, например обязательственном. Статья 90 Закона предусматривает, что вред, причиненный имуществу граждан в результате воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, подлежит возмещению в полном объеме. При определении объема вреда, причиненного имуществу граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций и граждан, учитывается прямой ущерб, связанный с разрушением и снижением стоимости строений, жилых и производственных помещений, оборудования, имущества, и упущенная выгода от потери урожая, снижения плодородия почв и иных вредных последствий. Понятие ущерба в комментируемой статье можно отождествить с понятием вреда, поскольку Конституция в контексте данной статьи, а также ст. 52 и 53 использует их как синонимы. В ст. 91 Закона установлено, что предприятия, учреждения, организации и граждане вправе предъявлять исковые заявления в суд или арбитражный суд, а граждане - в суд о прекращении экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству и окружающей природной среде. Решение суда, арбитражного суда о прекращении экологически вредной деятельности является основанием для прекращения ее финансирования соответствующими банковскими учреждениями. Поскольку право на благоприятную окружающую среду связано с обязанностью государства поддерживать ее в благоприятном для жизни состоянии, осуществление данной обязанности может быть только результатом соединенных усилий всех и каждого человека в отдельности сохранять природную среду его обитания (см. комм. к ст. 58). Статья 43 1. В системе прав и свобод человека и гражданина право каждого человека на образование занимает главенствующее положение. Впервые это право было закреплено в ч. 1 ст. 26 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и получило свое дальнейшее развитие в ч. 1 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Российское государство, исходя из исключительной значимости образования для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала страны, в Законе РФ от 10 июня 1992 г. "Об образовании", с изм. и доп. (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 150; 1997, N 47, ст. 5341; 2000, N 30, ст. 3120; 2000, N 33, ст. 3348), провозгласило область образования приоритетной. Нужно сказать, что положения, закрепленные в комментируемой статье Конституции и в Законе РФ "Об образовании", в полной мере отвечают международным стандартам в сфере образования. В указанном законе под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Названный закон закрепил также следующие принципы государственной политики в области образования: 1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье; 2) единство федерального культурного и образовательного пространства, включая защиту и развитие системы образования, национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; 3) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; 4) светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; 5) свобода и плюрализм в образовании; 6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений. Организационной основой государственной политики России в области образования является федеральная программа развития образования, которая разрабатывается на конкурсной основе и утверждается федеральным законом. Однако до настоящего времени такая программа не принята, что не может не сказываться на решении проблем в этой области. 14 декабря 1960 г. Генеральная конференция ООН по вопросам образования, науки и культуры приняла Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования; Россией ратифицирована (СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989, с. 241). Согласно ст. 1 Конвенции, запрещается проявление любой дискриминации в области образования, в частности: закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа; ограничение образования для какого-либо лица или группы лиц низшим уровнем образования; создание или сохранение раздельных систем образования или учебных заведений для каких-либо лиц или группы лиц по общему правилу; создание положения, несовместимого с достоинством человека, в которое ставится какое-либо лицо или группа лиц, стремящихся к получению образования. Российское законодательство практически не содержит дискриминационных положений. Так, согласно ст. 5 Закона РФ "Об образовании", гражданам гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Однако на практике российские граждане сталкиваются с фактической дискриминацией в сфере образования. Ее существование обусловлено разными возможностями для получения образования в городской и сельской местности и в разных регионах страны, неодинаковым качеством получаемого образования вследствие нехватки учителей в отдаленных местностях и в сельских районах, различиями в уровнях материально-технической оснащенности образовательных учреждений и квалификации учителей, преподавателей и некоторыми другими факторами. Немаловажным в условиях многонационального Российского государства является и положение о том, что граждане России имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, представляемых системой образования, руководствуясь при этом общими принципами языковой политики в этой сфере, закрепленными в Законе РФ от 25 октября 1991 г. (в ред. ФЗ от 24 июля 1998 г.) "О языках народов Российской Федерации" (ВВС РСФСР, 1991, N 50, ст. 1740; СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3804). Это право граждан обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп, а также условий для их функционирования. Государство оказывает также содействие в подготовке специалистов для осуществления образовательного процесса на языках народов Российской Федерации, не имеющих своей государственности. Важной составной частью права на образование выступает положение о том, что совершеннолетние граждане имеют право на выбор образовательного учреждения и формы получения образования. Материальной гарантией получения каждым российским гражданином образования выступает государственное и (или) муниципальное финансирование образования. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее 3% расходной части федерального бюджета. В то же время следует отметить, что на практике отмечается высокий уровень недофинансирования государственного и муниципального образования, что сказывается в первую очередь на качестве образования и его материально-технической базе. В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования, предоставляя стипендии, льготное или бесплатное питание, проезд на транспорте и иные виды льгот и материальной помощи. Гражданам, проявившим выдающиеся способности, предоставляются специальные государственные стипендии в повышенных размерах, финансируется их обучение за рубежом. 2. В ч. 2 комментируемой статьи закреплены две важные государственные гарантии реализации права граждан на образование: общедоступность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; бесплатность получения перечисленных видов образования в указанных образовательных учреждениях и на предприятиях. Эти гарантии отличает их взаимообусловленность: возможность бесплатного получения названных видов образования, естественно, содействует его общедоступности. Одновременно общедоступность образования для большинства населения страны немыслима без возможности получить его бесплатно. Закреплением указанных гарантий Российское государство превзошло уровень требований, изложенных в п. "а" ст. 4 Конвенции от 14 декабря 1960 г., в котором, в частности, говорится, что только начальное образование является обязательным и бесплатным. Из содержания же анализируемой конституционной нормы следует, что все указанные в ней виды образования, если его получают в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, являются бесплатными. При этом, однако, следует учесть, что виды образования, перечисленные в ч. 2, анализируемой статьи, граждане имеют право получить бесплатно лишь впервые. Что касается лиц, имеющих начальное и среднее профессиональное образование, то они, по направлению государственной службы занятости, в случае потери возможности работать по профессии, специальности, в случае профессионального заболевания и (или) инвалидности, в иных случаях, предусмотренных российским законодательством, вправе неоднократно получать его бесплатно (ст. 7). Для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей, а иногда и необходимой коррекции нарушений в развитии ребенка в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений. Им государство гарантирует практически полную финансовую и материальную поддержку и обеспечивает доступность образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения (ч. 2, 3 ст. 18). Достаточно сказать, что за пребывание детей в детских дошкольных учреждениях родители платят не более 20% затрат на содержание ребенка в конкретном учреждении. Некоторые категории родителей освобождены от платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях - например, имеющие детей с отклонениями в физическом или психическом развитии, детей больных туберкулезом. В настоящее время государственные и муниципальные дошкольные образовательные учреждения в соответствии с их направленностью делятся на следующие виды: детский сад; детский сад с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития воспитанников (интеллектуального, художественно-эстетического, физического и др.); детский сад компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников; детский сад присмотра и оздоровления с приоритетным осуществлением санитарно-гигиенических, профилактических и оздоровительных мероприятий и процедур; детский сад комбинированного вида, включающий общеразвивающие, компенсирующие и оздоровительные группы в разном сочетании; центр развития ребенка - детский сад с осуществлением физического и психического развития, коррекции и оздоровления всех воспитанников. Порядок деятельности этих дошкольных образовательных учреждений закреплен в Типовом положении о дошкольном образовательном учреждении, утвержденном постановлением Правительства РФ 1 июля 1995 г. N 677, в ред. постановления Правительства РФ от 14 февраля 1997 г. N 179 (СЗ РФ, 1995, N 28, ст. 2694; 1997, N 8, ст. 956). Общее образование включает в себя три ступени, соответствующие уровням образовательных программ: начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование. Порядок его получения регламентирован в ст. 19 Закона РФ "Об образовании". Кроме того, существуют образовательные учреждения профессионального типа, которые осуществляют подготовку работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов соответствующего уровня согласно перечням профессий и специальностей, устанавливаемым Правительством РФ на основе профессиональных образовательных программ. Так, начальное профессиональное образование можно получить в профессионально-технических и иных училищах, учебно-производственных мастерских, межшкольных учебных комбинатах и т.п. Среднее профессиональное образование может быть получено в средних специальных учебных заведениях или на первой ступени образовательных учреждений высшего профессионального образования. В системе образовательных учреждений страны имеются также учреждения специализированной направленности. Так, постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. N 676 (СЗ РФ, 1995, N 28, ст. 2693) утверждено Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (в ред. постановлений Правительства РФ от 14 октября 1996 г. N 1203, от 28 августа 1997 г. N 1117, от 30 марта 1998 г. N 366. - СЗ РФ, 1996, N 43, ст. 4917; 1997, N 36, ст. 4191; 1998, N 14, ст. 1595). Специализированные учреждения есть и для детей с общественно опасным поведением, которые функционируют на основании Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением (утв. постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. N 420. - СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1681). Разнообразие видов образования и возможность получения его в различных формах - очной, вечерней, заочной и др. - также указывают на общедоступность образования в России. 3. Положения, закрепленные в комментируемой части статьи, реализуются в значительной мере также через Закон "Об образовании" от 10 июля 1992 г. (в ред. от 13 января 1996 г. - СЗ РФ 1997, N 3, ст. 150). В ч. 3 ст. 5 Закона установлено, что государство гарантирует гражданам бесплатность высшего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Многие вопросы, касающиеся получения высшего образования, разрешены в актах Правительства РФ, например в постановлении Правительства от 28 апреля 1994 г. "О первоочередных мерах по поддержке системы образования в России" (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 104) и Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утв. постановлением Правительства от 5 апреля 2001 г. (СЗ РФ, 2001, N 16, ст. 1595). В соответствии с Типовым положением высшее учебное заведение приобретает права юридического лица со дня его государственной регистрации, а право на ведение образовательной деятельности и на льготы, установленные законодательством Российской Федерации, со дня выдачи ему лицензии. Высшее учебное заведение руководствуется в своей деятельности законами, актами Президента РФ, Правительства РФ, федерального органа управления образованием, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, Типовым положением и своим уставом. В ст. 13 вышеназванного закона приводятся обязательные реквизиты устава образовательного учреждения. Кроме государственных и муниципальных образовательных учреждений в Российской Федерации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций, негосударственные образовательные учреждения. Затраты на обучение граждан в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования, возмещаются гражданину государством в размерах, определяемых государственными нормативами затрат на обучение граждан в государственном или муниципальном образовательном учреждении соответствующего типа и вида. Обучение с целью получения высшего образования осуществляется в следующих видах учебных заведений: университет, академия, институт. Высшие учебные заведения могут иметь филиалы, факультеты, подготовительные отделения, научно-исследовательские лаборатории, аспирантуру, докторантуру, учебные подразделения дополнительного профессионального образования, опытные хозяйства, учебные театры и другие структурные подразделения. В составе высших учебных заведений могут быть предприятия, учреждения и организации. Высшее учебное заведение самостоятельно формирует свою структуру, за исключением создания, реорганизации, переименования и ликвидации филиалов. Структурное подразделение высшего учебного заведения не является юридическим лицом. Его статус и функции определяются положением, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом. Прием граждан в государственные и муниципальные образовательные учреждения для получения высшего профессионального образования на конкурсной основе производится по заявлениям поступающих. Условия конкурса должны гарантировать соблюдение прав граждан на образование и обеспечивать зачисление наиболее способных и подготовленных к освоению образовательной программы соответствующего уровня и (или) ступени, если иное не предусмотрено законодательством России. Образовательные программы могут осваиваться в различных формах, отличающихся объемом обязательных занятий педагогического работника со студентом: очная форма, очно-заочная (вечерняя) форма, заочная форма, экстернат. Допускается сочетание этих форм, в том числе соединение обучения по очной форме с работой на предприятии, в учреждении, организации. Профессиональные образовательные программы высшего профессионального образования представляют собой совокупность образовательных услуг, позволяющих реализовать требования, установленные государственными образовательными стандартами высшего профессионального образования. В России устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты. Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти в пределах их компетенции устанавливает федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, определяющих в обязательном порядке обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. Эти требования в полной мере относятся и к высшим учебным заведениям и обучающимся в них студентам. Итоговая аттестация выпускника высшего учебного заведения является обязательной и осуществляется после освоения образовательной программы в полном объеме. Высшее учебное заведение, имеющее государственную аккредитацию и реализующее общеобразовательные и профессиональные образовательные программы, выдает выпускникам диплом о высшем образовании государственного образца, действующий на всей территории России. Перечень изученных дисциплин приводится в приложении к диплому. Лицам, имеющим диплом о высшем образовании, предоставляется возможность получения послевузовского профессионального образования с целью повышения уровня образования, научной, педагогической квалификации, получения ученой степени. Основой государственных гарантий получения гражданами Российской Федерации образования в пределах государственных образовательных стандартов является государственное и (или) муниципальное финансирование образования. В Законе "Об образовании" определяется компетенция в области образования федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления (ст. 28-31). Высшее учебное заведение в соответствии с российским законодательством и своим уставом вправе осуществлять сверх установленных заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся подготовку специалистов соответствующего уровня образования с оплатой стоимости обучения, оказывать платные дополнительные образовательные услуги, не предусмотренные соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами, по договорам с юридическими и (или) физическими лицами. Указанные виды деятельности не могут быть оказаны взамен и в рамках образовательной деятельности, финансируемой за счет средств соответствующего бюджета. Стоимость обучения и размер оплаты за предоставление дополнительных образовательных услуг устанавливаются ректором высшего учебного заведения с учетом утвержденной сметы расходов. Обучение на платной основе допускается и в негосударственных образовательных учреждениях либо в учреждениях, создаваемых при научных центрах, предприятиях и т.д., при соблюдении учебным заведением требований государственного образовательного стандарта, получения лицензии и государственной аттестации. На практике возникал вопрос о соответствии комментируемой норме положения названного закона о платном получении высшего образования, если гражданин получает его не впервые. Этот вопрос рассматривался в Конституционном Суде РФ по жалобе гражданина А.Ю. Цицулина. Из представленных им материалов выяснилось, что ему, как уже имеющему высшее образование, было отказано в зачислении на бесплатной основе в Московскую государственную юридическую академию (МГЮА). Обоснованность решения приемной комиссии МГЮА была подтверждена Государственным комитетом РФ по высшему образованию. Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы А.Ю. Цицулина как не соответствующей положениям ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". В определении Суда по делу от 22 мая 1996 г. указывается, в частности, на следующее. "Одновременное участие в конкурсе лиц с высшим образованием и лиц, его не имеющих, не обеспечивало бы последним равных возможностей для поступления в вуз, т.е. делало бы его менее доступным, а следовательно, ущемляло бы их право на получение бесплатного высшего образования. В целях обеспечения законных интересов таких лиц ограничение законом прав граждан, имеющих высшее образование, в получении второго бесплатного высшего образования вполне правомерно (ч. 3 ст. 55, Конституции). Право на образование, являясь одним из основных и неотъемлемых конституционных прав, может быть реализовано гражданином в различных формах и после получения бесплатного высшего образования, но уже без обязательной гарантии бесплатности". 4. Обязательность получения каждым основного общего образования относится к конституционным обязанностям граждан в сфере образования. В соответствии с Законом РФ "Об образовании" под основным общим образованием понимается окончание 9 классов общеобразовательной школы или иного, приравненного к ней по статусу, образовательного учреждения. Лицу, получившему такое образование (при успешном окончании процесса обучения), выдается документ государственного образца об уровне образования. Этот документ является необходимым условием для продолжения обучения в государственном или муниципальном образовательном учреждении последующего уровня образования (ч. 2, 4 ст. 27). Требование об обязательности основного общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста 15 лет, если соответствующее образование не было получено учеником ранее. Этот возраст может быть увеличен для подростков с общественно опасным поведением и для подростков с отклонениями в развитии. Названным законом установлен также предельный возраст обучающихся для получения основного общего образования по очной форме обучения - 18 лет. Учитывая роль образования в формировании личности и его значимость для общества, в Конституции использован особый прием правового регулирования: обязанность гражданина получить основное общее образование как бы удваивается обязанностью родителей или лиц, их заменяющих, принять все необходимые меры, чтобы дети получили такое образование. Одновременно такое удвоение означает запрет для родителей препятствовать детям в приобретении образования названного уровня. Выполнение родителями (лицами, их заменяющими) предусмотренной в данной конституционной норме обязанности неразрывно связано с их правами. Так, они имеют право до получения детьми основного общего образования выбирать формы обучения, образовательные учреждения, защищать законные права и интересы ребенка, принимать участие в управлении образовательным учреждением (ст. 52). Родители, лица, их заменяющие, несут ответственность за воспитание обучающихся детей и получение ими основного общего образования. 5. В Российской Федерации устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты. Государственный образовательный стандарт (далее - стандарт) состоит из обязательного минимума содержания основных образовательных программ, максимального объема учебной нагрузки обучающихся, требований к уровню подготовки учеников. Порядок разработки, утверждения и введения стандартов определяется Правительством РФ, за исключением случаев, предусмотренных законом. Однако важно отметить, что стандарт основного общего образования устанавливается федеральным законом. Стандарты разрабатываются на конкурсной основе и уточняются не реже одного раза в 10 лет также на основе конкурса, который объявляется Правительством РФ. Для обучающихся с отклонениями в развитии государством устанавливаются специальные стандарты. Главное социальное предназначение стандартов состоит в том, что они являются основой для объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования (ст. 7). Конкретизируют стандарты в России образовательные программы. Именно они определяют содержание образования определенных уровней и направленности. В образовательном процессе в настоящее время используются общеобразовательные (основные и дополнительные) и профессиональные (основные и дополнительные) программы. Программы первого вида направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ. Что касается профессиональных образовательных программ, то они направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации. Оба типа образовательных программ естественно конкретизируются применительно к виду получаемого образования. Согласно ст. 8 Закона "Об образовании", система образования в России представляет собой совокупность: взаимодействующих преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций. Действующая в стране система образования поддерживает различные формы образования, в том числе получение образования в негосударственных образовательных организациях, создаваемых в организационно-правовых формах, предусмотренных для некоммерческих организаций (частные учреждения, учреждения общественных и религиозных организаций, объединений). Государство поощряет также получение образования в форме семейного образования и самообразования с прохождением аттестации в форме экстерната в аккредитованных образовательных учреждениях соответствующего типа, а также получение дополнительного образования в учреждениях повышения квалификации, на курсах, в центрах профессиональной ориентации, школах искусств, домах детского творчества и т.д. Статья 44 1. Слово "каждый" в ч. 1 комментируемой статьи подразумевает граждан России, иностранных граждан или лиц без гражданства. Однако и группы граждан (соавторы, творческие коллективы) могут являться субъектами данных правоотношений. Авторское право юридических лиц в законодательстве Российской Федерации отсутствует с 1992 г. В действующем законодательстве не дается легального определения понятия "творчество". Применительно к комментируемой статье творчество может рассматриваться в двух аспектах: как процесс творческой деятельности и как ее результат, облеченный в конкретную объективную форму. Творчество как важнейшая составная часть духовной деятельности человека представляет собой открывание и созидание чего-то нового, оригинального. Творение есть процесс и результат духовно-волевой, разумной работы личности, благодаря которым удовлетворяются ее запросы и потребности. Творчество не следует полностью отождествлять с интеллектуальной деятельностью или интеллектуальной собственностью, имеющими рационально-материальную основу, хотя, разумеется, творчество - часть (вид) интеллектуальной деятельности. Творчество непосредственно связано со способностями. Статья 10 Основ законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 46, ст. 2615), в ред. ФЗ от 23 июня 1999 г. N 115-ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3172), определяет, что каждый человек имеет право на все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями (см. комм. к ст. 34). Свобода творчества - одна из важнейших духовных свобод. Она означает, что государство должно осуществлять минимум вмешательства в творческую деятельность (ч. 5 ст. 29 Конституции запрещает цензуру), одновременно обеспечивая правовые гарантии охраны данной свободы. Свобода творчества не может быть абсолютной: возможно злоупотребление этой свободой. Творческий человек живет среди людей, и ради публичных интересов и прав других лиц сама Конституция и законодательство содержат некоторые ограничения этой свободы (ч. 3 ст. 17, ч. 3 ст. 55 Конституции; ч. 1 п. 1 ст. 10 ГК). Противоправным деяниям, даже имеющим творческую основу, не может быть гарантирована свобода. Безнравственное, разрушительное творчество должно быть запрещено. Часть 1 комментируемой статьи упоминает отдельные виды творчества: литературное, художественное, научное и техническое. Литературное и художественное творчество охраняется в основном авторским законодательством. Например, литературное (научное) произведение, облеченное в конкретную форму, подпадает под действие Закона "Об авторском праве и смежных правах" от 9 июля 1993 г., в ред. ФЗ от 19 июля 1995 г. N 110-ФЗ (ВВС РФ, 1993, N 32, ст. 1242). Научное и техническое творчество регулируется и охраняется Патентным законом РФ от 23 сентября 1992 г., Законом РФ от 23 сентября 1992 г. "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров" (ВВС РФ, 1992, N 42, ст. 2319, 2322) и некоторыми другими актами. Наряду с перечисленными выше комментируемая статья говорит и о других видах творчества. К ним, вероятно, можно отнести законотворчество, создание новой идеологии, разработку нетрадиционных методов лечения, ремесло и т.д. К видам творчества, не охраняемым правом или вообще не попадающим в сферу правового регулирования, Конституция как акт прямого действия должна применяться непосредственно. Понятие "преподавание" в комментируемой статье может рассматриваться как вид творческой деятельности в процессе воспитания и обучения. Преподавание осуществляется педагогами, из которых первыми педагогами являются родители (ч. 1 ст. 18 ФЗ от 10 июля 1992 г. "Об образовании", в ред. от 7 августа 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 33, ст. 3348). Педагогическая деятельность возможна как в качестве индивидуально-трудовой деятельности, так и в рамках образовательных учреждений (ст. 48, 53 Закона "Об образовании"). Свобода преподавания включает в себя право на свободу выбора и использования методик обучения и воспитания, учебных пособий и материалов, учебников, методов оценки знаний обучающихся. Педагогический работник образовательного учреждения высшего профессионального образования, имеющий ученую степень по соответствующей специальности, имеет право безвозмездно читать учебный курс, параллельный соответствующему (п. 4, 7 ст. 55 Закона "Об образовании"). Однако свобода преподавания не абсолютна, она ограничена некоторыми цензами (п. 2 ст. 53, п. 3 ст. 56 Закона "Об образовании"). Кроме того, существуют государственные образовательные стандарты, в соответствии с которыми должно осуществляться преподавание и являющиеся основой для объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования (ст. 7 Закона "Об образовании"). Термин "интеллектуальная собственность" является новым не только для Конституции, но и для всего законодательства Российской Федерации. Прежде всего необходимо отметить, что нормы права собственности, помещенные в ГК и других законах, не распространяются на произведения авторского и патентного права, объект которых не является вещью. Термин "интеллектуальная собственность" представляет собой специфическое наименование нематериальных объектов авторского и патентного права, которые иногда еще называют "промышленная собственность" или "литературная собственность". Однако произведение (изобретение, товарный знак, фирменное наименование и т.д.), охраняемое авторским и патентным правом, имеет такие особенности духовного порядка, которые не позволяют отождествить его с вещью. Материальное воплощение идей и образов представляет собой "вещь" настолько условную, что по отношению к праву на объект любого творческого произведения правильнее применять термин "интеллектуальные права". Несмотря на то что Конституцией правовое регулирование интеллектуальной собственности отнесено к ведению Российской Федерации (п. "о" ст. 71), нет специального закона об охране интеллектуальной собственности. Это связано не только с традициями законодательной деятельности в России до 1993 г., с неопределенностью самого понятия, с разногласиями по поводу предмета правового регулирования и объектов интеллектуальной собственности среди ученых-юристов (Дозорцев В.А. Права на результаты интеллектуальной деятельности. В кн.: Авторское право. Патентное право: Сб. нормативных актов. М., "Де-Юре", 1994, с. 18-21), но, главным образом с неясностью содержания законодательства и его места в правовой системе. Несомненно, что интеллектуальная собственность связана с произведением творчества и нормами о праве собственности не регулируется. Авторское и патентное право, специфическим объектом которых как раз и является творческое произведение, регулируют данные отношения настолько своеобразно, что становится невозможным даже проведение аналогий между нормами о праве собственности и нормами об интеллектуальных правах. Решение данного вопроса находится в той плоскости, что законодателю, следуя за Конституцией, нужно будет создавать совершенно новое законодательство об интеллектуальной собственности, отказавшись в этой сфере от авторского и патентного. Часть третья ГК не содержит законов, посвященных интеллектуальной собственности. 2. Часть 2 комментируемой статьи затрагивает право каждого на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям. Культурная жизнь представляет собой в широком смысле разнообразную деятельность в сфере культуры, одну из сторон существования общества, творческую, созидательную деятельность людей. Участие в культурной жизни предполагает реализацию возможностей каждого гражданина приобщиться к культуре, попасть в очаг ее распространения, получить соответствующее образование в институтах культурного профиля (театральных, кинематографических, искусства, цирковых и т.д.), вступить в фольклорный ансамбль, собирать народные легенды, сказки, песни, тосты и т.п. Многообразие форм культурной жизни предопределяет и многообразие форм участия в ней. Предоставляемое Конституцией право на участие в культурной жизни предполагает возникновение соответствующей обязанности у субъектов этой жизни принять в число участников каждого, кто пожелает к ней приобщиться в том или ином качестве. Участие в культурной жизни поэтому заключается не только в осуществлении творческого элемента этой жизни, но и в том, что каждый может быть зрителем, читателем, критиком, посетителем (например, заповедника, ботанического сада, библиотеки), субъектом культурного опроса (о кинофильме), хранителем материальных культурных ценностей и т.п. Культурные ценности, доступ к которым должен быть обеспечен каждому, представляют собой материальное воплощение этой творческой и созидательной деятельности. Статья 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г., в ред. ФЗ от 23 июня 1999 г. N 115-ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3172), дает перечень таких ценностей, носящий исчерпывающий характер: нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. Доступ к культурным ценностям и пользование учреждениями культуры в ст. 12 Основ определяются как право на приобщение к культурным ценностям. Ограничения такого доступа возможны по соображениям секретности или особого режима пользования ими и устанавливаются законодательством Российской Федерации. 3. В ч. 3 комментируемой статьи провозглашена обязанность каждого заботиться о сохранении исторического культурного наследия. Понятие культурного наследия дано в ст. 3 Основ. Историческое наследие является частью наследия культурного. Забота о сохранении культурного наследия означает совершение конкретных действий, не допускающих его утрату или бесхозяйственное содержание. Статья 240 ГК предусматривает возможность изъятия у собственника путем выкупа или продажи с публичных торгов культурных ценностей, отнесенных к особо ценным и охраняемым государством, если он бесхозяйственно содержит эти ценности, что грозит утратой ими своего значения. Обязанность беречь памятники истории и культуры относится ко всем субъектам ч. 3 комментируемой статьи. Понятие "памятники истории и культуры" раскрывается в ст. 1 и 6 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (ВВС РСФСР, 1978, N 51, ст. 1387; 1985, N 4, ст. 117). Обязанность охранять культурные ценности распространяется также на объекты, поступившие из заграницы и находящиеся на территории Российской Федерации. Конституционный Суд РФ по делу о проверке конституционности ФЗ от 15 апреля 1998 г. "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" в постановлении от 20 июля 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 30, ст. 3989) указал, что к культурным ценностям, перемещенным в СССР в результате Второй Мировой войны относятся только те из них, которые были перемещены в СССР с территории Германии и ее бывших военных союзников в соответствии с приказами военного командования Советской армии и распоряжениями других компетентных органов. Статья 62 Основ законодательства о культуре предусматривает возможность установления за нарушения законодательства о культуре гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности. УК в ст. 243 за умышленное уничтожение, разрушение или порчу памятников истории и культуры либо природных объектов, взятых под охрану государства, предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет, исправительных работ на тот же срок или штрафа. Статья 45 1. Содержание комментируемой статьи тесно связано с положением ст. 2 Конституции, провозгласившей, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. Реализация этой гуманной конституционной нормы требует государственной гарантии, с одной стороны, и предоставления каждому возможности самому защищать свои права - с другой, что и отражено в данной статье. Круг прав и свобод человека и гражданина разнообразен. Он включает права и свободы, закрепленные в самой Конституции: право на жизнь, достоинство личности, на свободу, личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, право на объединение, на жилище, образование, свободу совести, вероисповедания, мысли и слова и многие другие. Эти конституционные нормы соответствуют общепризнанным мировым стандартам прав и свобод. Под защитой государства находятся также права и свободы, закрепленные в законах, других нормативных актах, в актах индивидуального характера, которыми персонально предоставляются те или иные права. Речь идет о всех правах и свободах, которыми обладает человек, поскольку в ст. 55 Конституции установлено, что перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Под государственной защитой прав и свобод понимается направленная на это деятельность всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной. Каждая из них, действуя самостоятельно, должна в то же время направлять свои усилия на то, чтобы предоставленные гражданам права и свободы не оставались пустой декларацией, а были предоставлены и защищены на деле. Такое понимание прямо вытекает из установленного в ст. 18 Конституции положения о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Важнейшее значение в связи с этим принадлежит органам законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов. Именно они призваны создать полную и четкую правовую базу, обеспечивающую конкретизацию и развитие конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина. Речь идет и об отдельных законах, и о кодифицированных актах, таких как ГК, СК и др. Многие законопроекты, касающиеся прав и свобод, находятся на рассмотрении Федерального Собрания. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств, гражданское законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности и др. находятся в исключительном ведении Федерации. В то же время ряд вопросов, относящихся к проблеме прав и свобод, находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов: в частности защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, трудовое, семейное, жилищное, земельное законодательство. Все это должно на всех уровнях обеспечивать защиту конституционных и иных прав и свобод. Особую роль в защите прав и свобод человека и гражданина принадлежит Президенту РФ как гаранту прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции). Как глава государства Президент обладает широкими полномочиями и имеет большие возможности для выполнения этой обязанности. В его непосредственном подчинении имеется аппарат, в частности специальные структурные подразделения, которые способствуют ему в исполнении этой важнейшей государственной задачи (подразделения, которые занимаются рассмотрением поступающих к Президенту жалоб, предложений и других обращений по вопросам гражданства, реабилитации жертв политических репрессий и др.). Многие вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина разрабатываются и решаются на уровне Правительства РФ и его аппарата. В этом участвуют практически все министерства и ведомства. Например, Министерство труда и социального развития обязано принимать меры к обеспечению пенсионных прав граждан, МВД - решать вопросы борьбы с преступностью, обеспечивать безопасность населения, защищать его имущественные и иные права от посягательств. Органы законодательной и исполнительной власти в субъектах Федерации также должны разрабатывать и реализовывать меры, гарантирующие политические, социальные, экономические и культурные права граждан. Конституция предусматривает существование высокой государственной должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" принят Федеральным Собранием 26 февраля 1994 г. В этом Законе отмечается, что должность Уполномоченного по правам человека учреждается в целях обеспечения, гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. В Законе определена компетенция Уполномоченного, организационные формы и условия его деятельности. Указывается, в частности, что он рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действие (бездействие) в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Закон наделяет Уполномоченного по правам человека надежными гарантиями независимости и неприкосновенности. В деле защиты прав и свобод человека и гражданина видное место отводится прокуратуре РФ, которая действует на основании Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации", в ред. от 17 ноября 1995 г. (ВВС РФ, 1995, N 47, ст. 4472). Защита прав и свобод человека и гражданина - одна из главных задач прокуратуры. В целях ее реализации она осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями рассматриваются заявления, жалобы и иные обращения. Ответ прокурора на обращение должен быть мотивированным. Если жалоба не удовлетворена, заявителю должен быть разъяснен порядок обжалования принятого решения. Осуществляя свои полномочия, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокурор не только рассматривает и проверяет жалобы и иные обращения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, но и разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Важнейшей государственной гарантией прав и свобод человека и гражданина является судебная защита (см. комм. к ст. 46). Законодательство, касающееся прав и свобод граждан, должно соответствовать требованиям Конституции и никоим образом не создавать какие-либо преграды для защиты их прав и свобод, гарантируемых государством. В связи с этим необходимо отметить особое значение, которое имеет осуществление Конституционным Судом РФ его функции конституционного контроля. Применительно к рассматриваемой проблеме большой интерес представляет постановление Суда от 2 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 5 ч. 2 ст. 371, ч. 3 ст. 374 и п. 4 ч. 2 ст. 384 УПК в связи с жалобами ряда граждан (ВКС РФ, 1996, N 2, с. 2). Оно вынесено по делу, связанному с применением уголовно-процессуального законодательства, но имеет и общее значение. В этом постановлении говорится, в частности, что в соответствии со ст. 2 и ч. 1 ст. 45 Конституции государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы, создавая при этом эффективные правовые механизмы устранения любых нарушений, в том числе допущенных его органами и должностными лицами при осуществлении уголовного судопроизводства. Такая обязанность лежит прежде всего на законодателе, который в целях эффективного восстановления прав участников уголовного процесса определяет процедуры пересмотра неправосудных решений. Эти процедуры должны гарантировать приоритет прав и свобод человека и гражданина, не допуская предпочтения им даже самых важных общественных, ведомственных или личных интересов. Использование права на обращение за защитой своих прав и свобод в суд и другие органы в ряде случаев требует от них правовой подготовки, знания законов, процессуальных правил. Это обстоятельство также учтено в Конституции, ст. 48 которой гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи. Такую помощь призваны оказывать работающие в юридических консультациях адвокаты. Юридическая помощь, оказываемая адвокатами гражданам и организациям, разнообразна. Сюда входят: консультации и разъяснения по юридическим вопросам, устные и письменные справки по законодательству; составление заявлений, жалоб и других документов правового характера; представительство в судах, других государственных органах по гражданским делам и делам об административных правонарушениях; участие на предварительном следствии и в суде по уголовным делам в качестве защитников, представителей потерпевших, гражданских истцов, ответчиков и др. В ряде случаев юридическая помощь оказывается бесплатно (см. комм к ст. 48). 2. Содержание ч. 2 комментируемой статьи соответствует положениям Итогового документа Венской встречи представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. В этом документе была выражена решимость уважать право своих граждан самостоятельно или совместно с другими вносить активный вклад в развитие и защиту прав и свобод человека. Комментируемая часть служит как бы дополнением предыдущей части. Наряду с обеспечением государственной защиты прав и свобод граждан она легализует и поощряет их инициативу, самостоятельное совершение каждым не запрещенных законом активных действий, направленных на защиту своих прав и свобод. Одним из способов защиты гражданином своих прав (пока наиболее распространенным в России) является направление жалоб и заявлений в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, руководителям предприятий, учреждений, организаций. Порядок рассмотрения таких обращений и принятия по ним решений определен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", в ред. от 4 марта 1980 г. (ВВС СССР, 1980, N 11, ст. 192). Этот законодательный акт действует и в настоящее время. Конституция предоставляет каждому право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Обращения граждан к общественным объединениям за помощью также является одним из способов, нередко весьма эффективным, защиты своих прав и свобод. Праву обращаться к общественным объединениям за правовой защитой соответствует обязанность осуществлять ее, что отражено в их уставах. Применительно к профсоюзам это право записано в ФЗ от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 148). В ст. 11 Закона предусмотрено, что профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации и их органы представляют и защищают права и интересы членов профсоюзов по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений, а в области коллективных прав и интересов работников - независимо от членства в профсоюзах в случае наделения их полномочиями на представительство в установленном порядке. В Российской Федерации возникли и официально действуют многочисленные неправительственные организации, в уставах которых в качестве цели ставится защита прав человека. К числу таких организаций относятся общество "Мемориал", комитеты и фонды солдатских матерей, Московский исследовательский центр по правам человека, Фонд защиты гласности, Центр содействия реформе уголовного правосудия и др. Эти организации оказывают конкретную помощь в защите и восстановлении нарушенных прав и свобод граждан, занимаются просветительской деятельностью, оказывают ощутимое влияние на формирование общественного мнения по проблеме прав человека внутри страны и в других странах, а также на государственную политику в этой сфере. В последние годы для отстаивания прав, в особенности социально-экономических, широко использовались митинги, шествия и пикетирование, а в отдельных случаях и забастовки. Апелляция к трудовому коллективу, участникам общественных акций, к общественному мнению привлекает внимание государственных органов к имеющимся нарушениям прав и свобод граждан, побуждает принимать меры по восстановлению законности и справедливости. Действенным способом защиты гражданами своих прав и свобод нередко оказываются их обращения в редакции газет, журналов, на радио, в другие средства массовой информации. В ч. 2 комментируемой статьи подчеркивается, что использование гражданином права защищать свои права и свободы должно осуществляться способами, не запрещенными законами. Это требование согласуется с общим конституционным положением о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17). Право защищать свои права и свободы включает в себя как приведенные выше интеллектуальные способы, так и разрешенные законом физические. К последним относятся право на самооборону, или, как оно сформулировано в ст. 37 УК, "необходимая оборона", а также "крайняя необходимость" (ст. 39 УК и ст. 2.7 КоАП). В ст. 37 УК предусмотрено, что не является преступлением причинение вреда посягающему лицу в состоянии необходимой обороны, т.е. при защите личности и прав обороняющегося или других лиц, охраняемых законом интересов общества или государства от общественно опасного посягательства, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны. Право на необходимую оборону имеют в равной мере все лица независимо от их профессиональной или иной специальной подготовки и служебного положения. Это право принадлежит лицу независимо от возможности избежать общественно опасного посягательства или обратиться за помощью к другим лицам или органам власти. Превышением пределов необходимой обороны признаются умышленные действия, явно не соответствующие характеру и степени общественной опасности посягательства. Институт крайней необходимости в ст. 39 УК предусматривает, что не является преступлением причинение вреда охраняемым уголовным законом интересам в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или иных лиц, охраняемых законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и при этом не было допущено превышения пределов крайней необходимости. Превышением пределов крайней необходимости признается причинение вреда, явно не соответствующего характеру и степени угрожавшей опасности и обстоятельствам, при которых опасность устранялась, когда указанным интересам был причинен вред равный или более значительный, чем предотвращенный. Такое превышение влечет за собой уголовную ответственность только в случаях умышленного причинения вреда. Для защиты от нападения в отдельных случаях может применяться и оружие. Правила, касающиеся приобретения оружия гражданами России и условий его применения, изложены в Законе РФ от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" (СЗ РФ, 1996, N 51, ст. 5681). Различные правила установлены для различных видов оружия. Например, газовое оружие самообороны граждане могут приобретать по выдаваемой органом внутренних дел открытой лицензии с последующей ее регистрацией в двухнедельный срок, а аэрозольные устройства - без получения лицензии. В ст. 24 Закона указывается, что оружие может применяться для защиты жизни, здоровья и собственности в пределах необходимой обороны или крайней необходимости. Применению оружия должно предшествовать четко выраженное предупреждение об этом лица, против которого применяется оружие, за исключением случаев, когда промедление в применении оружия создает непосредственную опасность для жизни людей или может повлечь иные тяжкие последствия. При этом применение оружия в состоянии необходимой обороны не должно причинить вред третьим лицам. О каждом случае применения оружия, повлекшем причинение вреда здоровью человека, владелец оружия обязан незамедлительно, но не позднее суток сообщить в орган внутренних дел по месту применения оружия. Запрещается применять огнестрельное оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда возраст их очевиден или известен, кроме случаев совершения ими вооруженного либо группового нападения. Сходна с необходимой обороной впервые введенная ГК норма о самозащите гражданских прав, допускаемая без обращения к суду. В соответствии с его ст. 14 способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения. Это значит, что самозащита возможна при наличии трех условий: нарушение права, необходимость пресечь его и соразмерность принимаемых мер для пресечения характеру правонарушения. Примером самозащиты является удержание вещи с целью обеспечения исполнения обязательства до момента его исполнения должником. Статья 46 1. Закрепленная в ч. 1 комментируемой статьи гарантия судебной защиты является важнейшим и эффективным средством реализации провозглашенных в ст. 2 Конституции положений о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства. Право на судебную защиту каждого означает, что им обладает любое лицо независимо от гражданства. На это прямо указывается в постановлении Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР". В этом постановлении сказано: "Право на свободу и личную неприкосновенность и право на судебную защиту являются личными неотчуждаемыми правами каждого человека вне зависимости от наличия у него гражданства какого-либо государства и, следовательно, должны гарантироваться иностранным гражданам и лицам без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации" (ВКС РФ, 1998, N 3, с. 35). Гарантия судебной защиты означает, с одной стороны, право каждого подать жалобу в соответствующий суд и, с другой, обязанность последнего рассмотреть эту жалобу и принять по ней законное, справедливое и обоснованное решение. Под судами как органами судебной власти, осуществляющими защиту прав и свобод граждан, имеются в виду суды, образованные в соответствии с требованиями, указанными в ч. 3 ст. 128 Конституции, и ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". Создание чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных названным законом, не допускается. В России действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации (см. комм. к ст. 118 и 128). К федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов. К судам субъектов Федерации относятся конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации. Перечисленные суды имеют различные полномочия и осуществляют правосудие в различных процессуальных формах, каковыми являются конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство (см. комм. к ст. 118). Но все они в пределах своих полномочий призваны стоять на страже законных прав и свобод человека и гражданина. Круг дел, входящих в сферу деятельности судов, постоянно растет. Обращение к судам как к защитникам прав и свобод людей стало повседневным явлением, так как очевидны преимущества судебного порядка обжалования перед административным. Главное из них - самостоятельность и независимость судебной власти от законодательной и исполнительной властей. Судьями являются лица, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе. Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и закону. Гарантии независимости судебной власти обеспечиваются: предусмотренной законом процедурой осуществления правосудия; запретом, под угрозой ответственности, чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия; установленным порядком приостановления и прекращения полномочий судьи; неприкосновенностью судьи; для судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов - также системой органов судейского сообщества; предоставлением судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу и др. (см. комм. к ст. 120). Судебное разбирательство производится на основе закрепленных в Конституции принципов судопроизводства: открытости, состязательности, равноправия сторон и др. Лицу, подавшему жалобу, предоставляется право самому принять участие в судебном рассмотрении дела и обжаловать принятое решение. Большую роль в законодательном решении проблемы судебной защиты прав человека сыграла принятая 5 сентября 1991 года Съездом народных депутатов СССР Декларация прав и свобод человека. В ст. 22 Декларации говорится: "Каждый имеет право на судебное обжалование незаконных действий должностных лиц, государственных органов и общественных организаций". До этого право на судебную защиту было существенно ограничено. Например, большое количество граждан не могли защищать в суде свои трудовые права от незаконных увольнений, поскольку этому мешали известные списки N 1 и 2. Положение кардинально изменилось с принятием новой Конституции. Настоящая конституционная норма носит универсальный характер и является непосредственно действующей. В соответствии со ст. 56 Конституции право на судебную защиту не подлежит ограничению и в условиях чрезвычайного положения. Под каждым, которому гарантируется судебная защита, понимается любое лицо, работающее в государственном, общественном, частном, смешанном и ином предприятии, учреждении, организации, нигде не работающее, пенсионер, военнослужащий, студент, учащийся, лицо, отбывающее наказание, и т.д. Недееспособное лицо может защищать свои права в суде через представителя. Часть 1 комментируемой статьи полностью соответствует требованиям международно-правовых актов и даже дополняет их. Так, в ст. 8 Всеобщей декларации прав человека установлено, что "каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом". В соответствии со ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод "каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона". Дополнением к международно-правовым нормам является то, что судебная защита в Российской Федерации распространяется не только на основные права, но и на те, которые предоставлены законом, другим нормативным или индивидуальным правовым актом. Это вытекает из содержания ч. 1 ст. 55 Конституции, установившей, что перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (см. комм. к этой статье). 2. В части 2 комментируемой статьи развиваются общие положения о праве на судебную защиту, содержащиеся в ч. 1. Раскрытию ее положений и инструментом проведения их в жизнь служит Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г. (ВВС РФ, 1993, N 19, ст. 685; СЗ РФ, 1995, N 51, ст. 4970). Этот закон полнее гарантирует право на судебную защиту, чем два предыдущих по этой же проблеме - законы 1987 и 1989 гг. (ВВС СССР, 1987, N 26, ст. 388; 1989, N 22, ст. 416). Законы 1987 и 1989 гг. не предусматривали возможности обжалования в суд решений и действий государственных органов, кроме органов государственного управления, а также обжалования решений и действий общественных объединений. Сейчас сняты все препоны, препятствовавшие обращению в суд. Нужно отметить, что новый закон, в отличие от прежних, допускает возможность жаловаться и на решения и действия должностных лиц и органов управления Вооруженных Сил. Новый закон нацелен также на повышение ответственности государственных органов, общественных объединений, должностных лиц, всех государственных служащих за ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей, невнимательное отношение к нуждам населения, бюрократизм и волокиту. По ряду вопросов, возникших у судов при рассмотрении дел по применению положений названного закона даны разъяснения в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (БВС РФ, 1994, N 3, с. 4-7). Предметом обжалования в суде может быть любой акт, которым нарушаются права и свободы заявителя. Сюда включаются и постановления Государственной Думы и Правительства РФ. Речь идет об актах, касающихся конкретных людей, но не о законах или иных общеобязательных актах, каковыми являются нормативные акты, указанные в ст. 125 Конституции, которые могут быть оспорены лишь в Конституционном Суде. Не могут рассматриваться по данному закону решения и действия, в отношении которых установлен иной порядок судебного обжалования. Например, исключение касается жалоб на решения и действия, связанные со спорами, возникающими из гражданских, жилищных, трудовых, семейных правоотношений. Они подлежат, в соответствии с требованиями ст. 1 ГПК, рассмотрению по нормам законодательства о гражданском судопроизводстве. И всякое заинтересованное лицо, у которого возникли эти правоотношения, может в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством, обратиться в суд за защитой нарушенного или оспариваемого права или охраняемого законом интереса. В уголовном судопроизводстве также есть нормы о порядке разрешения жалоб на решения и действия различных должностных лиц, которые рассматриваются в порядке, отличном от установленного упомянутым законом от 27 апреля 1993 г. Такие правила содержатся в гл. 19 УПК, и решают они, в частности, вопросы обжалования в суд ареста или продления срока содержания под стражей органом дознания, следователем и прокурором. Важным моментом, способствующим обеспечению судебной защиты, является содержащееся в Законе правило, по которому каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. К решениям и действиям, а также бездействию, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие) указанных в Законе органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложены обязанности или он незаконно привлечен к ответственности. Очень важно, что Закон не содержит заранее очерченных критериев обоснованности обращения в суд. Если гражданин считает, что упомянутые выше органы, объединения либо должностные лица поступили неправомерно, он вправе обратиться в суд. Так, в суд может быть обжалован отказ в постановке на учет по улучшению жилищных условий, снятии с такого учета, отказ в государственной регистрации кооператива, в регистрации транспортных средств, в зачислении детей в дошкольное или школьное учреждение, в принятии в высшее учебное заведение, в выдаче документа о реабилитации как жертвы политических репрессий и т.д. Как уже отмечалось, предметом обжалования по настоящему закону являются решения и действия указанных в нем органов и лиц. Под решением понимается, как правило, письменный официальный документ (например, постановление органа исполнительной власти субъекта Федерации, выборного органа общественной организации, приказ, распоряжение, резолюция на заявлении, ответ на письмо и т.д.). При рассмотрении жалобы суду нужно проанализировать не только суть просьбы или ходатайства, но и доводы, мотивы, оценить обоснованность ссылок на те или иные нормы, поэтому письменная форма просто необходима. Гражданин вправе обжаловать как действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решения) информацию либо то и другое одновременно. К официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действия (принятия решений). Под органами государственной власти понимаются любые органы власти, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями республик, другими законодательными актами. К органам местного самоуправления в соответствии с ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506, с изм. и доп., от 22 апреля 1996 г. N 38-ФЗ; от 26 ноября 1996 г. N 141-ФЗ; от 17 марта 1997 г. N 55-ФЗ и от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ) относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (см. комм. к ст. 130-132). Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. ФЗ от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1930, с изм. и доп. от 19 июля 1998 г. N 112-ФЗ) указывает, что организационно-правовыми формами, в которых могут создаваться общественные объединения, являются общественные организации, общественные движения, общественный фонд, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности. Организационно-правовыми формами политических общественных объединений являются: общественная организация (для политической организации, в том числе партии) и общественное движение (для политического движения). При решении вопроса об обжаловании неправомерных действий того или иного работника нередко возникает вопрос, является ли он должностным лицом. В упомянутом постановлении Пленума Верховного Суда РФ N 10 от 21 декабря 1993 г. разъяснено, что в судебном порядке на основании закона могут быть обжалованы действия всех лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, независимо от формы собственности в кооперативных, общественных организациях, объединениях, должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо которые исполняют такие обязанности по специальному полномочию. Обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека возлагается в ст. 5 ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990) и на государственных служащих, под которыми понимаются граждане России, исполняющие в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации. Действие упомянутого закона от 27 апреля 1993 г. в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим. В Законе не указывается, в какой суд подается жалоба. Однако в соответствии со ст. 113 ГПК общим правилом является рассмотрение дела в районном (городском) суде, если иное не установлено законом. Так, в ст. 239-4 ГПК установлено, что жалоба на отказ в разрешении на выезд из России за границу по тому основанию, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, подается соответственно в Верховный Суд республики, краевой, областной, городской суд, суд автономной области, автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения. Жалоба может быть подана гражданином, чьи права нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива. Полномочия представителя оформляются в соответствии с требованиями ГПК, а полномочия представителя общественной организации, трудового коллектива удостоверяются выписками из постановления общего собрания либо выборного органа общественной организации или коллектива. Суд, принявший жалобу к рассмотрению, вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения) по просьбе гражданина или по своей инициативе. Суд рассматривает жалобу по общим правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г. Жалоба рассматривается судом в 10-дневный срок с участием заявителя и руководителя органа, общественной организации или должностного лица, действия (решения) которых обжалуются, либо их представителей. С согласия лица, подавшего жалобу, она может быть рассмотрена судьей единолично. Неявка сторон в судебное заседание по неуважительным причинам не препятствует рассмотрению жалобы. Признав необходимым личное участие сторон, суд может признать их явку в судебное заседание обязательной. Если стороны, а также представители не явились без уважительных причин и дело пришлось отложить, суд может подвергнуть их, а также должностное лицо предприятия, учреждения, организации, по чьей вине не была обеспечена явка в судебное заседание, штрафу. В отношении этих лиц могут быть приняты и другие меры, в частности предусмотренная законодательством ответственность за неуважение к суду. В судебном разбирательстве могут участвовать представители общественных организаций и трудовых коллективов, а также должностные лица вышестоящих в порядке подчиненности органов или их представители. На органы и лиц, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывания незаконности обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод. По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Если обжалуемые действия (решения) признаны незаконными, выносится решение об обоснованности жалобы и обязанности соответствующего органа или лица устранить допущенные нарушения, удовлетворить требования гражданина, отменить примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстановить его нарушенные права и свободы. В этом случае указывается, какие конкретные действия (решения) неправомерно лишили гражданина возможности полностью или частично осуществить принадлежащие ему права либо какими конкретными действиями на него была незаконно возложена та или иная обязанность; называются правовые нормы, которые были нарушены при рассмотрении требования гражданина. Так, в случае отказа в выдаче гражданину, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, заключения о таком заболевании, необходимого для подтверждения права на дополнительную жилую площадь, суд признает это действие неправомерным и обязывает соответствующее должностное лицо медицинского учреждения выдать заявителю необходимый документ для представления жилищному органу; при необоснованном отказе гражданину в регистрации выстроенного или приобретенного им жилого дома судом выносится решение, обязывающее соответствующий жилищно-коммунальный орган зарегистрировать этот дом, и т.д. Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. В соответствии с названным выше законом, в ред. от 14 декабря 1995 г., в отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления о его увольнении со службы. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для этих незаконных действий (решений). Убытки, моральный вред, причиненные гражданину незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в порядке, установленном ГК. Если суд установит, что обжалуемые действия (решения) были совершены в соответствии с законом, не нарушили права и свободы гражданина, он выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы. Не позднее 10 дней с момента вступления решения в законную силу его копия направляется как руководителю соответствующего органа или лицу, действия (решения) которых признаны незаконными, так и гражданину. Решение районного суда может быть обжаловано в вышестоящий суд (областной, краевой и соответствующие им суды) заинтересованным лицом, а также соответствующим органом или должностным лицом, государственным служащим. Об исполнении решения должно быть сообщено суду и заявителю не позднее чем в месячный срок со дня получения копии этого решения. Злостное неисполнение должностным лицом решения суда либо воспрепятствование его исполнению образует состав преступления, предусмотренного в ст. 315 УК, и наказывается в уголовном порядке. Закон от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", как уже указывалось, является актом, подлежащим применению независимо от того, в какой отрасли народного хозяйства или сфере деятельности совершено нарушение прав и свобод. Обжалование таких нарушений возможно и в тех случаях, когда об этом в отраслевом акте не говорится, что характерно для многих таких актов. До последнего времени не допускалось обжалование в суд решений и действий должностных лиц правоохранительных органов - следователей, прокуроров, начальников следственных отделов, исправительно-трудовых учреждений. Законом РФ от 23 мая 1992 г. "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" (ВВС РСФСР, 1992, N 25, ст. 1389) разрешено обжалование в суд арестов в стадии расследования. В то же время в соответствии с ч. 1 ст. 218 УПК жалобы на действия органа дознания или следователя могут быть поданы только прокурору, а в соответствии со ст. 220 УПК жалобы на действия и решения прокурора приносятся вышестоящему прокурору, что необоснованно ограничивает право на судебную защиту. Постановлением Конституционного Суда РФ от 23 марта 1999 г. N 5-П (СЗ РФ, 1999, N 14, ст. 1749) признано, что положения ч. 1 ст. 218 и ст. 220 не соответствуют ст. 46 (ч. 1 и 2) и 52 Конституции постольку, поскольку они по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, исключают в ходе предварительного расследования для заинтересованных лиц, конституционные права которых нарушены, возможность судебного обжалования действий и решений органа дознания, следователя или прокурора, связанных с производством обыска, наложением ареста на имущество, приостановлением производства по уголовному делу и продлением срока предварительного расследования. Одной из важнейших форм судебной защиты прав и свобод граждан является рассмотрение судами гражданских и уголовных дел. ГК содержит специальную норму, посвященную судебной защите гражданских прав (ст. 11). Ею предусмотрено, что защиту нарушенных и оспариваемых гражданских прав в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, осуществляют суды общей юрисдикции, арбитражные суды или третейский суд. Защита гражданских прав в административном порядке осуществляется в случаях, предусмотренных законом. Главную роль в защите гражданских прав играют суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Что же касается третейских судов (к числу таких постоянно действующих судов относятся Международный коммерческий арбитражный суд и Морская арбитражная комиссия при Торгово-промышленной палате РФ), то они могут разрешить только те споры, которые им переданы по соглашению сторон. Если решение такого суда не исполняется добровольно, вопрос решается выдачей исполнительного листа суда общей юрисдикции или приказа арбитражного суда. Разграничение полномочий по рассмотрению дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами производится на основе норм, имеющихся в ГПК и АПК. Важнейшие критерии разграничения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов приведены в постановлении Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 12/12 от 18 августа 1992 г. "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" (ВВАС РФ, 1992, N 1, с. 84-87). Защита прав и свобод граждан осуществляется и в уголовном судопроизводстве. Уголовный закон, применяемый при рассмотрении уголовных дел, охраняет граждан от преступных посягательств на их жизнь, здоровье, свободу и достоинство, политические, трудовые, имущественные, жилищные, иные права и свободы. Потерпевший от преступления и гражданский истец, т.е. лица, понесшие от преступления материальный, а в определенных случаях и моральный ущерб и предъявившие требование о его возмещении, являются полноправными участниками процесса и могут в суде отстаивать свои интересы. В суд можно обжаловать и постановления по делам об административных правонарушениях. Это право предоставлено лицу, в отношении которого они вынесены, а также потерпевшему. Особое место в судебной защите прав и свобод принадлежит Конституционному Суду РФ. Он не рассматривает жалобы на неправильное применение закона, приведшее к ущемлению прав граждан, не разрешает гражданско-правовые и экономические споры, не рассматривает уголовные дела. Его назначение - проверять конституционность самих законов, в том числе тех, которые затрагивают права и свободы граждан. На основании ч. 4 ст. 125 Конституции и п. 3 ч. 1 ст. 3 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" гражданин, который считает, что его конституционные права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, вправе обратиться с жалобой в Конституционный Суд и просить проверить конституционность такого закона. Под законом в данном случае понимается любой закон, будь то федеральный, федеральный конституционный либо закон субъекта Федерации. Жалоба гражданина считается допустимой, если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (ст. 97 Закона). Требования, которые предъявляются к направляемым в Конституционный Суд жалобам, приведены в ст. 37-39, 96 Закона. Признание закона или отдельных его частей неконституционными означает, что они перестали действовать и не могут более применяться. Таким образом, судебную защиту получает не только лицо, обратившееся с жалобой в Конституционный Суд, но и другие граждане, права которых законом нарушались или могли бы быть нарушены. Кроме того, решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены. Конституционным Судом по жалобам граждан признаны неконституционными ряд законов, ограничивавших право граждан на судебную защиту. Постановления Суда открыли путь к судебной защите конституционных прав и свобод, закрепленных в законодательных актах различных отраслей права. В постановлении Конституционного Суда от 23 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК признано, что норма, содержащаяся в упомянутом пункте, носит дискриминационный характер, что проявляется, в частности, в том, что по смыслу, придаваемому ей сложившейся правоприменительной практикой, ее реализация не предполагает обязательного, как во всех остальных случаях, судебного порядка признания лица утратившим право пользования жилым помещением (ст. 61 ЖК). Вследствие этого на практике одинокие граждане, осуждаемые к лишению свободы, автоматически лишаются жилищными органами жилых помещений, нанимателями которых они являются (ВКС РФ, 1995, N 2-3, с. 73). В постановлении Конституционного Суда от 14 февраля 2000 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 3, 4 и 5 ст. 377 УПК РСФСР отмечается, что "право на судебную защиту предполагает наличие гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости" (ВКС РФ, 2000, N 3, с. 9). Многие из постановлений Конституционного Суда разрешают не только конкретный вопрос о конституционности той или иной нормы, но и приводят принципиальные правовые позиции общего характера. Постановлением Суда от 18 февраля 2000 г. по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" признана не соответствующей Конституции РФ, в частности ее ст. 46, упомянутая законодательная норма, постольку поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа (там же, с. 19). Касаясь роли постановлений Конституционного Суда в обеспечении права на судебную защиту, необходимо привлечь внимание и к другим постановлениям о проверке конституционности уголовно-процессуальных норм, ибо ограничения прав и свобод в этой сфере особенно болезненны. Принципиальное значение для уяснения смысла положений комментируемой статьи имеет постановление Конституционного Суда от 3 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 220-1 и 220-2 УПК в связи с индивидуальной жалобой В.А. Аветяна (ВКС РФ, 1995, N 2-3, с. 39). В отношении заявителя было возбуждено уголовное дело по обвинению в совершении ряда преступлений и вынесено постановление о применении к нему в качестве меры пресечения заключения под стражу, которое не было исполнено в течение 4 лет, но и не отменялось вплоть до момента прекращения дела 16 апреля 1994 г. Заявитель обращался в суды общей юрисдикции с жалобами на незаконность постановления о применении в отношении его в качестве меры пресечения заключения под стражу и просил об отмене этого постановления. Однако в рассмотрении жалобы ему было дважды отказано на том основании, что в соответствии со ст. 220-1 и 220-2 УПК такие жалобы могут быть принесены только лицами, реально содержащимися под стражей, и рассматриваются судом по месту такого содержания. В постановлении Конституционного Суда указывается, что из содержания ст. 220-1 и 220-2 УПК следует, что обжалованию и судебной проверке подлежит не само содержание под стражей в отношении обвиняемого или подозреваемого, а законность и обоснованность применения этой меры. Под применением меры пресечения законодатель понимает вынесение органом дознания, следователем или прокурором постановления о ее избрании (ст. 89, 92 УПК). Постановление о применении меры пресечения в виде заключения под стражу, в том числе в случаях, когда оно не было приведено в исполнение, затрагивает права и свободы гражданина, привлеченного в качестве обвиняемого или подозреваемого. С момента вынесения такого постановления у государственных органов возникает право ограничивать свободу указанных лиц и применять к ним соответствующие меры принуждения. С этого же момента обвиняемый и подозреваемый вправе обжаловать применение меры пресечения, что разъясняется им при объявлении вынесенного постановления (ч. 1 ст. 92 УПК). Статьи 220-1 и 220-2 УПК определяют процедуру этого обжалования и таким образом - реализации конституционного права на обращение за судебной защитой, закрепленного в ст. 46 Конституции. Согласно Конституции, это право не может быть ограничено. Допустимые ограничения конституционных прав в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции могут быть введены законодателем только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Право на судебную защиту ни в каком случае не может вступить в противоречие с данными целями и, следовательно, не подлежит ограничению. Статьи 220-1 и 220-2 УПК, отступая от этого положения, ограничивают право на судебное обжалование для некоторых категорий обвиняемых и подозреваемых. Не только реальные ограничения, но и выявившаяся их опасность, прежде всего угроза потерять свободу, нарушает неприкосновенность личности, в том числе психическую, оказывает давление на сознание и поступки человека. В то же время как исполненные, так и реально не исполненные постановления о заключении под стражу могут быть незаконными, необоснованными. Гарантией от таких произвольных ограничений свободы и личной неприкосновенности служит право потребовать судебной проверки оснований для вынесения решений о заключении под стражу. Конституционный Суд постановил признать положение ст. 220-1 УПК и связанное с ним положение ст. 220-2 УПК не соответствующими Конституции, ее ст. 46 (ч. 1 и 2), а также ряду других статей Конституции. Принципиальное значение для понимания и применения положений комментируемой статьи имеет и постановление Конституционного Суда от 2 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 5 ч. 2 ст. 371, ч. 3 ст. 374 и п. 4 ч. 2 ст. 384 УПК в связи с жалобами ряда граждан. В этом постановлении впервые признано, что установление уголовно-процессуальным законом конечной судебно-надзорной инстанции, каковой является Президиум Верховного Суда РФ и решения которой не подлежат пересмотру в порядке надзора, само по себе не влечет отказа в праве на судебную защиту для граждан, чьи права нарушены в результате судебной ошибки, поскольку наряду с обычными предусмотрены и дополнительные способы защиты этих прав в процедуре возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 384-390 УПК). В то же время Конституционный Суд признал положение п. 4 ч. 2 ст. 384 УПК, ограничивающее круг оснований к возобновлению уголовного дела лишь обстоятельствами, не известными суду при постановлении приговора, и в силу этого препятствующее в случаях исчерпания возможностей судебного надзора исправлению судебных ошибок, нарушающих права и свободы человека и гражданина, не соответствующим Конституции, в частности ее ст. 46. В постановлении от 23 марта 1999 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 133, ч. 1 ст. 218 и ст. 222 УПК Конституционный Суд указал, что отложение проверки законности и обоснованности действий и решений органов предварительного расследования на стадии судебного разбирательства - если такие действия и решения не только затрагивают собственно уголовно-процессуальные отношения, но и порождают последствия, выходящие за их рамки, существенно ограничивая при этом конституционные права и свободы личности, - может причинить ущерб, восполнение которого в дальнейшем окажется неосуществимым (Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления, определения. М., "Юрист", 2000, с. 66). Комплекс вопросов, непосредственно относящихся к проблеме обеспечения судебной защиты в различных видах судопроизводства, разрешен в постановлении Конституционного Суда от 28 мая 1999 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 267 КоАП. В постановлении указывается, что закрепленное в ст. 46 (ч. 1, 2) Конституции право на судебную защиту относится к основным правам, и ни одна из перечисленных в ст. 55 (ч. 3) Конституции целей не может оправдать ограничений этого права, являющегося гарантией всех других прав и свобод человека и гражданина. Это положение полностью соответствует содержанию ст. 46, в соответствии с которой право на судебную защиту не может быть ограничено даже в условиях чрезвычайного положения. В постановлении сказано: "Раскрывая конституционное содержание права на судебную защиту, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, согласно которой это право предполагает и конкретные гарантии эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости (постановление от 16 марта 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 44 УПК РСФСР и ст. 123 ГПК РСФСР); отсутствие же возможности пересмотреть ошибочный судебный акт умаляет и ограничивает данное право (постановление от 3 февраля 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 180, 181, п. 3 ч. 1 ст. 187 и ст. 192 АПК); при этом в рамках осуществления судебной защиты прав и свобод возможно обжалование в суд решений и действий (или бездействия) любых государственных органов, включая судебные (постановления от 2 июля 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 331 и 464 УПК РСФСР и от 6 июля 1998 г. по делу о проверке конституционности части пятой ст. 325 УПК РСФСР). Эта правовая позиция Конституционного Суда РФ, как имеющая общий характер, распространяется на все виды судопроизводства, в том числе на административное". 3. В дополнение к предусмотренной в ч. 1 данной статьи судебной защите прав и свобод часть 3 наделяет каждого правом обращаться к механизмам защиты прав и свобод человека и гражданина, созданным международными соглашениями с участием Российской Федерации. Данная норма полностью соответствует п. "b" ч. 3 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которой правовая защита предусмотренных им прав обеспечивается не только компетентными национальными судебными, административными или законодательными органами, но и любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства. Право обращения в межгосударственные органы предоставляется всем, кто на законном основании находится на территории Российской Федерации без какого-либо различия. Анализ международно-правовых актов, которые создают международные органы и механизмы контроля за соблюдением государствами признаваемых ими прав и свобод человека и гражданина, указывает на то, что они создавались и функционируют не только на основе международных договоров, но и на основе решений ООН и ее специализированных учреждений, соглашений регионального характера. К настоящему времени сложился достаточно разветвленный механизм контроля, направленный на эффективное осуществление согласованных стандартов в области прав человека. Комментируемая норма ориентирует индивидов на обращение с жалобами на нарушение прав и свобод в межгосударственные органы. Однако в системе органов и механизмов, осуществляющих наднациональный контроль за соблюдением прав человека, исходя из отмечаемого лингвистами различия (Большой толковый словарь. Спб., 2000, с. 529-300), хотя и с определенной долей условности, допустимо различать межгосударственные и международные правозащитные органы. Исходя из этого, Комиссия по правам человека, созданная в соответствии со ст. 68 Устава ООН в качестве вспомогательного органа Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС), может быть отнесена к межгосударственным органам, поскольку ее членами являются представители государств, кандидатуры которых согласуются с Генеральным секретарем ООН. Компетенция Комиссии определяется резолюциями 1235 (XLII) от 6 июня 1967 г. и 1503 (XLVIII) от 27 мая 1970 г. Согласно резолюции 1503, Комиссия получила право рассматривать индивидуальные и коллективные жалобы о массовых и серьезных нарушениях прав человека в любой стране, являющейся членом ООН. В соответствии с резолюцией 1235 заявителями могут выступать государства, группа государств или Подкомиссия по предотвращению дискриминации и защите национальных меньшинств. Данная процедура не рассматривается по причине того, что комментируемая норма допускает подачу обращений только индивидами. Согласно процедуре, предусмотренной резолюцией 1503, жалобы могут подаваться гражданами или группой граждан, считающих себя жертвами нарушений прав человека, либо неправительственными организациями, обладающими достоверной информацией о нарушения прав человека. Комиссия по правам человека принимает к рассмотрению петиции от лиц, проживающих во всех странах - членах ООН независимо от их участия в международных договорах, касающихся прав человека. Жалобы на массовые и грубые нарушения прав человека направляются в Подкомиссию. Для того чтобы быть принятой к рассмотрению, жалоба должна соответствовать принципам Устава ООН, Всеобщей декларации прав человека и положениям других международных соглашений, касающихся прав человека, содержать обоснованные факты массовых и серьезных нарушений прав человека и основных свобод. Не принимаются к рассмотрению анонимные жалобы и такие, которые основаны на материалах средств массовой информации, а также обращения, составленные в оскорбительных выражениях для государства, действия которого обжалуются, или использующие политическую аргументацию. Кроме того, петиция должна содержать изложение фактов, обоснование ее целей и перечень нарушенных прав. Важным условием принятия жалобы к рассмотрению является условие об исчерпании местных средств правовой защиты, за исключением случаев, когда принимаемые на национальном уровне решения неэффективны или не сулят урегулирования в разумные сроки. Особенности рассмотрения жалоб обусловливаются тем, что предусмотренная резолюцией 1503 процедура имеет целью расследование не индивидуальных жалоб, а только ситуаций, указывающих на имеющие место массовые и серьезные нарушения прав человека. В силу этого определенные резолюцией заявители не рассматриваются сторонами в процессе рассмотрения их жалоб. Они не имеют права выступать перед Комиссией и ее органами. Все расследование осуществляется Комиссией и ее органами, чем соблюдается порядок, именуемый процедурой конфиденциальности. Ни Комиссия по правам человека, ни ее органы не обладают полномочиями принимать решения, юридически обязательные для членов ООН. Процедура рассмотрения жалобы может закончиться принятием отрицательного отчета ЭКОСОС, принятием резолюции ЭКОСОС или Генеральной Ассамблей с осуждением нарушений прав и свобод человека в той или иной стране и допускаемых тем самым нарушений обязательств по Уставу ООН. Другой механизм рассмотрения индивидуальных жалоб и контроля за выполнением государствами обязательств в сфере прав человека создан в соответствии с положениями Пакта о гражданских и политических правах и Факультативным протоколом к нему (БМД, 1993, N 1). Оба названных документа являются международными договорами, и поэтому порождают обязательства только для государств-участников. Соответственно обеспечивают защиту от нарушений прав человека только в тех странах - членах ООН, которые признали для себя обязательными процедуры, установленные для реализации их положений. Россия является участником обоих актов в качестве правопреемника Союза ССР и признает компетенцию учрежденного согласно ст. 28 Пакта Комитета по правам человека принимать и рассматривать сообщения лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, утверждающих, что они являются жертвами нарушения какого-либо из прав, закрепленных в Пакте (ст. 1 Протокола). Каждый может, согласно ч. 3 анализируемой статьи, реализовать свое право на обращение в международные органы при условии, что Россия является участницей международного договора или другого документа, учреждающего международный правозащитный механизм. Кроме того, она налагает на Российскую Федерацию обязанность присоединяться и вступать в международные соглашения по вопросам защиты прав человека. Ни нормы рассматриваемых международных актов, ни данное положение Конституции РФ не раскрывают понятия жертвы нарушения прав человека. Представляется, что под жертвами допустимо подразумевать лиц, которым индивидуально или коллективно был причинен вред, включая телесные повреждения или моральный ущерб, эмоциональные страдания, материальный ущерб или существенное ущемление их основных прав в результате действий или бездействия, нарушающих действующие национальные уголовные законы, включая законы, запрещающие преступное злоупотребление властью, либо действий, не представляющих собой нарушения национальных уголовных законов, но являющихся нарушением международно признанных норм, касающихся прав человека (п. 1, 2, 18 Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью от 29 ноября 1985 г.). Согласно п. 2 ст. 5 Протокола, Комитет не рассматривает никаких сообщений от лиц, если этот же вопрос рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. Допустимо полагать, что выражение "тот же самый вопрос" подразумевает наличие тех же самых участников, юридических оснований и фактических обстоятельств. Комитет не принимает к рассмотрению обращения, если приходит к выводу о том, что лица не исчерпали всех доступных внутренних средств правовой защиты нарушенных прав. Данное правило не принимается во внимание в случаях, когда применение таких средств неоправданно затягивается. Помимо этого Комитет вправе признать неприемлемым любое сообщение, которое является анонимным или которое, по его мнению, представляет собой злоупотребление правом на представление таких обращений или несовместимо с положениями Пакта (ст. 3 Пакта). С целью облегчения процесса подачи сообщений Комитет рекомендует включать в жалобу некоторые необходимые сведения, а именно: имя; адрес проживания; гражданство жертвы и автора жалобы; доказательства права подавать жалобу от имени жертвы; государство, против которого подается жалоба; нарушенное положение Пакта; сведения об исчерпании средств внутренней правовой защиты; сведения о направлении жалобы в иные международные органы; подробное изложение обстоятельств дела с указанием дат. Протокол не предусматривает возможности для жалобщика и государства выступать с устными заявлениями перед Комитетом. После рассмотрения жалобы, а также письменных объяснений и заявлений государства (п. 2 ст. 4 Пакта) Комитет выносит решение, именуемое "Соображения", которое не является юридически обязательным для государства. Однако Комитет может включить в "Соображения" пожелание о получении от государства информации о мерах по исполнению принятого решения. Принципиально иной механизм защиты прав человека представляет механизм судебной защиты, установленный Европейской конвенцией о защите прав и основных свобод 1950 г. и усовершенствованный вступившим в действие 1 ноября 1998 г. Протоколом N 11 к данной конвенции. Существо реорганизации судебного контрольного механизма свелось с упразднению действовавшей ранее Комиссии по правам человека и сохранению Суда по правам человека. Конвенция о защите прав человека и основных свобод устанавливает требования к допустимости жалоб. Согласно этому Суд принимает к рассмотрению жалобы не только от любого физического лица, но и от неправительственных организаций или группы лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушения прав и свобод человека. Допустимо при этом ссылаться исключительно на нарушения только тех прав, которые закреплены Европейской конвенцией и протоколами к ней. Далее, Суд вправе рассматривать только такие обращения, которые обжалуют действия государства, подписавшего и ратифицировавшего Конвенцию. Российские граждане и другие лица получили право на обращение в Суд после 5 мая 1998 г., когда Конвенция начала действовать в отношении Российской Федерации. Надо добавить к этому, что обжаловать можно только действия российских государственных органов или имевшие место события, которые возникли после указанной выше даты. Кроме того, Суд принимает к рассмотрению только такие петиции, которые направлены не позднее 6 месяцев со дня принятия окончательного решения на национальном уровне. Однако определяющим условием допустимости жалобы, видимо, справедливо считать выполнение условия об исчерпании всех внутригосударственных правовых средств защиты. Как показывает практика, Европейский Суд по правам человека, решая вопросы об исполнении заявителем данного требования Конвенции, расследовал степень доступности, целесообразности и эффективности средств национальной правовой защиты. В этой связи Суд отмечал также невозможность обращения к средствам национальной правовой защиты, констатировал наличие ситуации, препятствующей обращению к национальным средствам или его бессмысленность. Впрочем, в отношении этого правила действует исключение для случаев, когда обжалование по внутригосударственным процедурам не является эффективным в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Заявитель не обязан прибегать к национальным правовым средствам, которые являются неадекватными или неэффективными (решение по делу "Акдивар и другие против Турции" от 16 сентября 1996 г.). Суд также определил, что в соответствии с общепризнанными нормами международного права могут существовать особые обстоятельства, которые освобождают заявителя от необходимости использовать все внутренние средства защиты, имеющиеся в его распоряжении (решение по делу "Ван Осостервейк против Бельгии" от 6 ноября 1980 г. Серия А, т. 40, с. 18-19). В другом случае Суд подчеркнул: требование об исчерпании всех внутренних средств правовой защиты также является неприменимым, если совершенно очевидно, что существует административная практика постоянных нарушений, несовместимая с положениями Конвенции, и когда государство проявляет терпимость в отношении подобных нарушений, в результате чего разбирательства в национальных судах могут стать бесполезными и неэффективными (решение по делу "Ирландия против Соединенного Королевства" от 18 января 1978 г. Серия А, т. 25, с. 64). Условие об исчерпании внутренних средств правовой защиты исходит из того принципа, что Конвенция как бы освобождает государство - в данном случае Российскую Федерацию - от ответственности перед международным органом за свои действия, пока она не получит возможности рассмотреть соответствующие дела в рамках своей правовой системы. Конституционный Суд РФ неоднократно напоминал судам общей юрисдикции об их обязанности учитывать положения международных договоров в случаях, предусмотренных в ч. 4 ст. 15 Конституции. В частности, Суд считает: "...при истолковании и применении пункта 2 части первой ст. 286 УПК РСФСР должны учитывать, что в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах (подпункт "е" п. 3 ст. 14) и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (подпункт "d" п. 3 ст. 6) одним из обязательных условий справедливого судебного разбирательства является право обвиняемого допрашивать показывающих против него свидетелей или требовать, чтобы эти свидетели были допрошены. Принятие судом решения вопреки указанным международно-правовым нормам служит для гражданина, полагающего, что его права и свободы были нарушены, основанием для обращения в вышестоящие судебные инстанции, а при исчерпании всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты - в соответствующие межгосударственные органы, как это предусмотрено Конституцией Российской Федерации (ст. 46, ч. 2 и 3)" (определение N 291-О от 21 декабря 2000 г.). Положение ст. 79 Закона о Конституционном Суде о том, что решение Суда окончательно и обжалованию не подлежит, не может служить препятствием для направления индивидуальной жалобы в Европейскую комиссию по правам человека и Европейский Суд по правам человека по вопросу, который был решен Конституционным Судом, прежде всего в случае признания обжалуемого закона соответствующим Конституции. В случае принятия жалобы к рассмотрению Суд изучает ее в соответствии с установленными процедурами, ставя в качестве первостепенной цели достижение дружественного решения спора. Если такого результата не удалось достигнуть, дело передается на рассмотрение палат. Если Суд приходит к выводу, что имело место нарушение положений Конвенции, то он может присудить выплату справедливой компенсации потерпевшей стороне. Решение палат становится окончательным, если стороны заявляют о том, что они не намерены обращаться с прошением о направлении дела в Большую палату; если истекли три месяца после вынесения решения по существу рассмотренного дела, а в течение этого срока не поступило прошение о направлении дела в Большую палату, и если комитет Большой палаты отклоняет прошение о направлении дела в Большую палату. Участники Конвенции обязуются исполнять окончательное решения Суда, а контроль за этим осуществляет Комитет министров. Статья 47 1. В соответствии со ст. 10 Всеобщей декларации прав человека "каждый человек, для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения, имеет право, на основе полного равенства, на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдение всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом". Одной из гарантий обеспечения независимости и беспристрастности суда при осуществлении правосудия является прямое и четкое определение законом круга дел, которые подлежат рассмотрению тем или иным судом. Благодаря этому у человека заранее появляется возможность знать, где и каким судьей будет рассмотрено его дело, если таковое возникнет. Свойство дела быть рассмотренным определенным судом именуется подсудностью. Процессуальному законодательству известно несколько видов подсудности: территориальная, предметная, субъектная и составная. Территориальная подсудность определяется в зависимости от той территории, на которую распространяются полномочия определенного суда. В гражданском судопроизводстве территориальная подсудность, по общему правилу, определяется местом жительства ответчика либо местом нахождения органа или имущества юридического лица, если оно является ответчиком (ст. 117 ГПК). Иски о взыскании алиментов, об установлении отцовства, о расторжении брака (при определенных условиях), о восстановлении трудовых, пенсионных и жилищных прав, о возмещении ущерба, причиненного в ходе уголовного судопроизводства, могут рассматриваться судами как по месту жительства ответчика, так и по месту жительства истца, иски о возмещении вреда - как по месту жительства (нахождения) ответчика, так и по месту причинения вреда (ст. 118 ГПК). Гражданскому процессуальному законодательству известны также другие правила определения территориальной подсудности. Так, дела по искам о праве на строение, земельный участок и другую недвижимость, искам об освобождении имущества от ареста подсудны суду по месту нахождения имущества или земельного участка (ст. 119 ГПК). По соглашению сторон может предусматриваться возможность рассмотрения гражданских дел в других судах (ст. 120 ГПК). Схожие правила определения территориальной подсудности содержатся в АПК (ст. 25-30). В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством территориальная подсудность уголовных дел определяется местом совершения преступления (ст. 41 УПК). Если же его установить невозможно или если в одном производстве соединено несколько дел о преступлениях, совершенных на территории деятельности нескольких судов, подсудность устанавливается, исходя из места окончания предварительного расследования (ч. 3 ст. 41, ст. 42 УПК). Предметная подсудность зависит от категории дела, от его сложности, значимости и тому подобных обстоятельств. Гражданские дела, согласно ст. 114 ГПК в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г. (СЗ РФ, 2000, N 33, ст. 3346), рассматриваются районными судами, за исключением дел, относящихся к подсудности мировых судей, военных судов и судов субъектов Федерации. При этом в соответствии со ст. 113 ГПК мировым судьям подсудны дела: 1) о выдаче судебного приказа; 2) о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях; 3) о разделе между супругами совместно нажитого имущества; 4) иные дела, возникающие из семейно-правовых отношений, за исключением дел об оспаривании отцовства (материнства), установлении отцовства, о лишении родительских прав, об установлении усыновления (удочерения) ребенка; 5) по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 500 минимальных размеров оплаты труда, установленных законом на момент подачи заявления; 6) возникающие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе; 7) об определении порядка пользования земельными участками, строениями и другим недвижимым имуществом; 8) иные дела, отнесенные федеральными законами к компетенции мировых судей. Гражданские дела: 1) связанные с государственной тайной; 2) об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации; 3) о прекращении или приостановлении деятельности межрегиональных и региональных общественных организаций; 4) об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, соответствующих комиссий референдума, должностных лиц этих комиссий (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий); 5) иные дела, которые могут быть отнесены федеральными законами к подсудности верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа, подлежат рассмотрению по первой инстанции в судах субъектов Федерации. Значительную группу дел ГПК (ст. 116, в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.) относит к подсудности Верховного Суда РФ. Это дела: об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания и Правительства РФ; об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан; об оспаривании постановлений о прекращении полномочий судей; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских и межгосударственных общественных объединений; об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии РФ и ее должностных лиц (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума, а также на решения избирательных комиссий субъектов Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законодательством); по разрешению споров, переданных Президентом РФ в соответствии со ст. 85 Конституции. В арбитражном процессе дела рассматриваются арбитражными судами субъектов Федерации, за исключением тех дел, которые согласно ч. 2 ст. 24 АПК, отнесены к исключительной подсудности Высшего Арбитражного Суда РФ. Согласно указанной норме, Судом рассматриваются по первой инстанции экономические споры между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами Федерации, а также дела о признании недействительными ненормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. В соответствии со ст. 35 УПК все дела, кроме дел, подсудных вышестоящим судам или военным судам, а также дел, подсудных мировым судьям, подсудны районному (городскому) суду. Перечень дел, подсудных вышестоящим (республиканским, краевым, областным, городским, автономной области и автономного округа) судам, содержится в ст. 36 УПК и включает в себя дела о прямо указанных в этой статье тяжких и особо тяжких преступлениях, а также дела, содержащие сведения, составляющие государственную тайну. К подсудности мировых судей в уголовном судопроизводстве относятся дела частного обвинения (об оскорблении, о клевете, легком вреде здоровью и побоях), а также дела о прямо указанных в п. 2 ч. 1 ст. 467 УПК преступлениях небольшой тяжести, за совершение которых УК предусмотрено наказание не свыше двух лет лишения свободы. Субъектная подсудность определяется в зависимости от категории лиц, выступающих в качестве сторон в гражданском процессе или в качестве подсудимого в уголовном процессе. В гражданском судопроизводстве субъектная подсудность фактически совпадает с подсудностью предметной, так как специфика предмета спора в значительной степени обусловливается особенностями его участников. В частности, гражданские и административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих от действий органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений, а также дела об административных правонарушениях военнослужащих подлежат рассмотрению военными судами (ст. 7 ФКЗ "О военных судах"). В уголовном судопроизводстве выделяются две категории подсудимых, в отношении которых действуют особые правила подсудности: 1) военнослужащие, а также граждане, проходящие военные сборы, и граждане, уволенные с военной службы или прошедшие военные сборы, если они совершили преступления в период прохождения военной службы или военных сборов, все дела о преступлениях которых рассматриваются военным судом (ст. 39 УПК; ст. 7 Закона "О военных судах"); 2) судьи, дела о преступлениях которых по требованию судьи подлежат рассмотрению Верховным Судом РФ (ст. 16 Закона "О статусе судей в Российской Федерации"). Составная подсудность определяется особенностями состава суда, управомоченного рассматривать конкретное дело. Согласно ст. 10 Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР" (ВВС РСФСР, 1981, N 28, ст. 976; ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1313; СЗ РФ, 1994, N 32, ст. 3300), рассмотрение гражданских и уголовных дел в судах осуществляется коллегиально (в суде первой инстанции - с участием присяжных заседателей, народных заседателей либо коллегией из трех профессиональных судей; в суде кассационной или надзорной инстанции - коллегией из профессиональных судей) или единолично судьей. Коллегиальное и единоличное рассмотрение дел предусматривается в ст. 6 ГПК. Единолично судья (мировой судья) рассматривает дела, отнесенные, согласно ст. 113 ГПК, к подсудности мирового судьи. В остальных случаях дела рассматриваются: судьей единолично, если лица, участвующие в деле, не возражают против этого, или коллегиально (в составе судьи и двух народных заседателей), если кто-либо из лиц, участвующих в деле, до начала рассмотрения дела по существу возразит против единоличного порядка его рассмотрения. Рассмотрение дела в кассационном порядке осуществляется в составе трех членов суда, а в порядке судебного надзора - в составе не менее чем трех членов суда. В арбитражных судах дела в первой инстанции рассматриваются судьей единолично и только дела о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов и дела о несостоятельности (банкротстве) рассматриваются судом коллегиально (ст. 14 АПК). Вместе с тем по решению председателя суда коллегиально может быть рассмотрено любое дело. В апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях все дела рассматриваются арбитражным судом коллегиально. В уголовном процессе коллегиальному рассмотрению в суде первой инстанции подлежат все дела о преступлениях несовершеннолетних, а также иные дела, которые не могут рассматриваться судьей единолично. Коллегиальное рассмотрение уголовных дел осуществляется, как правило, судьей и двумя народными заседателями, но по делам, подсудным областному и приравненным к нему судам (ч. 1 ст. 36 УПК), коллегиальное рассмотрение по ходатайству обвиняемого может осуществляться судьей и 12 присяжными заседателями. Во всех судах, кроме районного, по решению соответствующего суда с согласия обвиняемого рассмотрение дела может осуществляться коллегией в составе трех профессиональных судей (ч. 1 ст. 15 УПК). В ч. 2 ст. 15 УПК, в ред. от 21 декабря 1996 г. содержится правило, согласно которому коллегией в составе 3 профессиональных судей должны рассматриваться все дела о преступлениях, за которые уголовным законом предусмотрено максимальное наказание в в виде лишения свободы на срок свыше 15 лет, пожизненного лишения свободы или смертной казни. Однако в силу ФЗ от 9 июля 1998 г. (СЗ РФ, 1998, N 28, ст. 3260) действие этой нормы приостановлено в связи с отсутствием кадрового и ресурсного обеспечения до введения в действие УПК РФ. Единолично судья может рассматривать дела о преступлениях, за которые максимальное наказание, предусмотренное уголовным законом, не превышает 5 лет лишения свободы, а также решать вопросы, связанные с ограничением конституционных прав и свобод граждан и рассмотрением жалоб на действия и решения органов предварительного расследования и прокурора. Как гражданский процессуальный, так и уголовно-процессуальный законы предусматривают возможность изменения установленной законом подсудности дел. Так, согласно ст. 123 ГПК и ст. 44 УПК, по решению вышестоящего суда (а точнее, его председателя) до начала рассмотрения дела в судебном заседании оно может быть передано из суда, которому оно подсудно, в другой суд. Не исключая принципиальной возможности изменения подсудности гражданских и уголовных дел, Конституционный Суд, однако, признал, что такое изменение может иметь место лишь при установлении прямо указанных в процессуальном законе оснований (обстоятельств) и при невозможности рассмотрения дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Обязательным условием изменения подсудности дела, согласно позиции Конституционного Суда, является вынесение в рамках судебной процедуры мотивированного процессуального акта. Иной порядок изменения подсудности дел является не соответствующим Конституции, том числе ее ст. 47, ч. 1 (постановление Конституционного Суда РФ от 16 марта 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 44 УПК РСФСР и ст. 123 ГПК РСФСР. - ВКС EКС РФ, 1998, N 3). Представляется, что сформулированные в приведенном постановлении Конституционного Суда правовые позиции могут быть распространены и на положения ст. 38 и 40 УПК, согласно которым вышестоящий суд (в том числе Верховный Суд Российской Федерации), во изменение правил подсудности, вправе принять к своему производству в качестве суда первой инстанции любое дело, подсудное нижестоящему суду. Подобные законодательные положения в течение ряда лет вызывают справедливые упреки ввиду их противоречия ст. 47 Конституции. Действительно, отсутствие в законе указания на конкретные основания и условия, при наличии которых возможно изменение установленного законом разграничения подсудности между судами разных уровней, создает возможность для произвольного, и не всегда в интересах дела, решения вопроса о передаче дела в тот или иной суд. Показательно и то, что АПК, принятый уже на основе Конституции 1993 г., и ГПК (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.) не предусматривают возможности для принятия вышестоящими судами к своему производству арбитражных и гражданских дел, подсудных нижестоящим судам Процессуальное законодательство не допускает споров между судами по вопросу подсудности (ст. 125 ГПК, ст. 45 УПК), что, однако, не исключает права гражданина обжаловать передачу дела на рассмотрение тому или иному суду. 2. Суд присяжных был введен в России Законом РФ от 16 июля 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", УПК РСФСР, УК РСФСР и КоАП РСФСР" (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1313). Постановлением Верховного Совета РФ, вводящим этот закон в действие, предусмотрено поэтапное учреждение судов присяжных на территории Российской Федерации: с 1 ноября 1993 г. они функционируют в Ставропольском крае, Ивановской, Московской, Рязанской и Саратовской областях; с 1 января 1994 г. - в Алтайском и Краснодарском краях, Ульяновской и Ростовской областях. Предполагалось, что постепенно суды присяжных будут создаваться и в других субъектах Федерации, однако до настоящего времени соответствующие решения приняты не были. При этом, как отметил Конституционный Суд в определении от 31 мая 1999 г. по делу о проверке конституционности ст. 420 УПК РСФСР (ВКС РФ, 1999, N 5), исходя из закрепленного в ч. 2 ст. 47 положения во взаимосвязи с абз. 1 п. 6 разд. 2 "Заключительные и переходные положения" Конституции, в течение переходного периода, конкретные временные границы которого в Конституции не указаны, законодатель вправе и обязан внести изменения в действующее законодательство, с тем чтобы право на рассмотрение дела судом с участием присяжных заседателей, предоставленное обвиняемым в совершении преступлений, отнесенных, согласно федеральному закону, к подсудности такого суда, было обеспечено на территории всей России. Установление сроков, порядка и процессуальных механизмов введения суда присяжных по делам о преступлениях, за которые в качестве меры наказания не предусмотрена смертная казнь и применительно к которым Конституция прямо не предусмотрела право обвиняемого на суд присяжных, составляет компетенцию законодателя. В течение же переходного периода на территориях, где суды присяжных не созданы, производство по таким делам должно осуществляться в прежнем порядке, т.е. судьей и двумя народными заседателями или коллегией из трех профессиональных судей. Желание обвиняемого быть судимым судом присяжных в случае, если в соответствующем субъекте Федерации такой суд не учрежден, не может служить основанием для изменения подсудности уголовного дела. Как признал Конституционный Суд в определении от 13 апреля 2000 г. N 69-О по запросу Московского областного суда о проверке конституционности ст. 421 УПК, положения этой статьи, устанавливающие категории дел, подсудные суду присяжных, но не предусматривающие возможности изменения подсудности дел в связи с необходимостью обеспечения права на суд присяжных, не могут отменять, изменять или дополнять предписания ст. 41 и 42 УПК, определяющие территориальную подсудность уголовных дел; иное противоречило бы ст. 47 (ч. 1) Конституции (ВКС РФ, 2000, N 4). Специальное закрепление в Конституции права на суд присяжных обусловлено особенностями такого суда, в частности, тем, что в нем в большей степени реализуется коллегиальное начало; решения присяжных в большей мере основываются не на формальном праве, а на здравом смысле и жизненном опыте; решения вопросов факта (доказанности обвинения) и права (квалификации содеянного и наказания) решаются раздельно соответственно коллегией присяжных и профессиональным судьей. Значительная численность коллегии присяжных (12 основных и 2 запасных присяжных заседателя), случайный характер их подбора, разделение компетенции с профессиональным судьей и более состязательный характер судопроизводства - все это делает рассмотрение дела более объективным и справедливым (прежде всего с позиций народного правосознания), превращая суд присяжных в некую дополнительную гарантию для подсудимого. Как указывается в ч. 2 ст. 47 Конституции, право на рассмотрение дела судом присяжных принадлежит обвиняемому в случаях, предусмотренных федеральным законом. Федеральный же закон (ст. 421 УПК) устанавливает, что суд присяжных в краевом, областном и соответствующих им судах рассматривает уголовные дела, перечисленные в ч. 1 ст. 36 УПК. Как правило, это дела о преступлениях, за которые может быть назначено наказание до 15 лет лишения свободы или смертная казнь. Решение вопроса о том, в обычном порядке или судом присяжных будет рассматриваться дело, всецело зависит от воли обвиняемого, что ему должно быть разъяснено следователем или прокурором. Если обвиняемый выберет суд присяжных, он должен еще на стадии предварительного расследования заявить об этом ходатайство, которое подлежит оформлению в отдельном протоколе (ст. 424 УПК). Обвиняемый, отказавшийся при окончании предварительного следствия от рассмотрения его дела судом присяжных, не может в последующем настаивать на этом. Учитывая добровольный характер выбора суда присяжных, законодатель установил, что рассмотрение так называемых групповых дел судом присяжных осуществляется лишь в случае, если об этом ходатайствуют все обвиняемые или, при наличии ходатайства хотя бы одного обвиняемого, остальные не возражают против рассмотрения дела с участием присяжных. Если же хотя бы один из нескольких подсудимых по одному и тому же делу возражает против его рассмотрения судом присяжных и выделение в отношении его дела в отдельное производство невозможно, все дело должно рассматриваться в обычном порядке (ст. 425 УПК). С учетом того, что, согласно ч. 2 ст. 20 Конституции, смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться за особо тяжкие преступления против жизни лишь при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей, Пленум Верховного Суда РФ указал в постановлении от 20 декабря 1994 г. "О некоторых вопросах применения судами уголовно-процессуальных норм, регламентирующих производство в суде присяжных" (БВС РФ, 1995, N 3, с. 3), что ходатайство обвиняемого, которому в качестве наказания за преступление может быть назначена смертная казнь, о рассмотрении его дела в суде присяжных подлежит обязательному удовлетворению независимо от волеизъявления других обвиняемых (п. 3). Однако, в связи с тем что, в силу постановления Конституционного Суда от 2 февраля 1999 г., впредь до введения на всей территории России закона, обеспечивающего право на суд присяжных, смертная казнь применяться не может, вышеприведенная рекомендация Пленума Верховного Суда, призванная обеспечить действие конституционной (ч. 2 ст. 20) гарантии права на жизнь, в значительной мере утрачивает смысл. Статья 48 1. Потребность в получении юридической помощи возникает постоянно и повсеместно. Практически нет такой сферы жизни или человеческой деятельности, в которой не нужно было бы знать и применять те или иные правовые нормы. Идет ли речь о работе или учебе, приобретении или продаже товаров, получении услуг, необходимости обращения в государственные или иные органы, участии в деятельности общественных организаций, выборах в парламент, получении государственных пенсий и социальных пособий и др. - везде может потребоваться квалифицированная помощь юриста. Реализация закрепленных в Конституции основных прав и свобод граждан невозможна без включения правового механизма. Гарантия государственной защиты прав и свобод человека (ст. 45 Конституции), в свою очередь, требует гарантий на получение квалифицированной правовой помощи. Реализация права каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, требует знания об этих запретах. Определить орган, полномочный разрешить жалобу или заявление, помочь гражданину составить соответствующий документ, - задача юристов. Составление документов, участие в судах в качестве представителей жалобщиков, истцов, ответчиков, третьих лиц в гражданском судопроизводстве, оказание юридической помощи лицу, привлекаемому к административной ответственности, - все это требует квалифицированной юридической помощи. Юридические службы имеются в министерствах и ведомствах, органах государственной власти и местного самоуправления, на многих предприятиях, в учреждениях, организациях, общественных объединениях. В них работают юристы, знающие специфику соответствующих отраслей народного хозяйства, участков работы. Они оказывают определенную правовую помощь и работающим там сотрудникам. Часть потребностей в юридическом обеспечении удовлетворяет нотариат. Основы законодательства России о нотариате от 11 февраля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 10, ст. 357) возлагают на нотариат защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательством нотариальных действий от имени Российской Федерации. При отсутствии в населенном пункте нотариуса нотариальные действия совершают должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на совершение этих действий. Нотариусы, в частности: удостоверяют сделки; выдают свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов; свидетельствуют верность копий документов и выписок из них, подписей на документах, перевода документов с одного языка на другой; совершают исполнительные надписи; принимают на хранение документы. Свидетельства о праве на наследство выдают нотариусы, работающие в государственных конторах, а в предусмотренном Основами случае - и нотариусы, занимающиеся частной практикой. Так, при отсутствии в нотариальном округе государственной нотариальной конторы совершение этого нотариального действия поручается совместным решением органа юстиции и нотариальной палаты одному из нотариусов, занимающихся частной практикой. Ряд норм об оказании юридической помощи населению по государственной и общественной защите прав потребителей содержится в Законе РФ "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г. (в ред. от 9 января 1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 140). В нем, например, предусмотрено, что федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы вправе обращаться в суд для защиты прав потребителей в случае обнаружения их нарушения. Широкие возможности по оказанию юридической помощи потребителям предоставляются общественным объединениям потребителей, их ассоциациям, союзам. Они наделены, в частности, правом проверять соблюдение прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания, участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений прав потребителей. Оказание юридической помощи гражданам и организациям является основной задачей адвокатуры. Она отделена от государства, работа адвокатов им не оплачивается. В то же время адвокатура не преследует коммерческих целей. Она независима и может противостоять какому бы то ни было стремлению государственных или иных органов либо должностных лиц влиять на нее. Адвокат может объективно и независимо вести порученные ему дела. Этому способствует ряд законодательных норм. Например, в соответствии со ст. 72 УПК адвокат, защищающий обвиняемого, не может допрашиваться в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением обязанностей защитника или представителя профсоюза либо другой общественной организации. Полномочия, порядок организации и деятельности адвокатуры определяются Положением об адвокатуре РСФСР, утвержденным Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г. (ВВС РСФСР, 1980, N 48, ст. 1596) и иными законодательными актами Российской Федерации. Права и обязанности адвокатов при выполнении поручений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях регламентируются соответствующим законодательством, прежде всего УПК, ГПК и КоАП. Коллегии адвокатов являются добровольными объединениями лиц, занимающихся адвокатской деятельностью. В члены таких коллегий принимаются граждане России, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по специальности юриста не менее 2 лет. Прием в члены коллегии может быть обусловлен прохождением испытательного срока продолжительностью до 3 месяцев. Все это направлено на то, чтобы юридическая помощь оказывалась адвокатами квалифицированно. Качество правовой помощи повышается благодаря конкуренции. Значение имеет и то обстоятельство, что существует специализация адвокатов. Для организации работы адвокатов по оказанию юридической помощи президиумами коллегий адвокатов создаются юридические консультации. Места их нахождения и количество работающих в них адвокатов определяются президиумами коллегий адвокатов по согласованию с органами юстиции. Адвокаты оказывают разнообразную юридическую помощь: дают консультации и разъяснения по юридическим вопросам, устные и письменные справки по законодательству; составляют заявления, жалобы и другие документы правового характера; осуществляют представительство в суде и других государственных органах по гражданским делам и делам об административных правонарушениях; участвуют в предварительном следствии и в суде по уголовным делам в качестве защитников, представителей потерпевших, гражданских истцов, гражданских ответчиков. Адвокаты вправе оказывать и иную юридическую помощь. Такая помощь, например, в соответствии со ст. 12 УПК РФ оказывается осужденным. Выражается она обычно в написании жалоб в суды, прокуратуру, иные инстанции, ходатайств о помиловании и смягчении наказания, доверенностей и других документов. Адвокат, как и лицо, имеющее ученую степень по юридической специальности, могут быть представителями сторон при рассмотрении дел в Конституционном Суде. Для получения необходимой юридической помощи можно обращаться в любую юридическую консультацию или к адвокату независимо от места жительства. Юридическая помощь оказывается за плату, определяемую соглашением между адвокатом и клиентом, но в некоторых случаях она оказывается бесплатно. В ст. 22 Положения об адвокатуре установлено, что коллегии адвокатов оказывают бесплатно юридическую помощь, в частности, истцам в судах первой инстанции при ведении дел: о взыскании алиментов и трудовых дел; о возмещении вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с работой; о возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, наступившей в связи с работой, а также гражданам при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий. Президиум коллегии адвокатов, а также заведующий юридической консультацией вправе освободить клиента от оплаты юридической помощи полностью или частично с учетом имущественного положения и по другим причинам. Расходы по оказанию юридической помощи в указанных случаях берет на себя коллегия адвокатов. Юридическая помощь оказывается бесплатно и в других случаях, предусмотренных законом, когда лицо не может оплатить юридическую помощь. В производстве по уголовным делам такие случаи связаны с требованиями ст. 49 УПК об обязательном участии при производстве дознания, предварительного следствия, в суде; обязательно по делам несовершеннолетних; немых, глухих, слепых и других лиц, которые в силу физических или психических недостатков не могут сами осуществлять свое право на защиту; лиц, обвиняемых в совершении преступлений, за которые в качестве меры наказания может быть назначена смертная казнь, и по некоторым другим делам. Орган дознания, предварительного следствия и суд, в производстве которых находится дело, вправе, исходя из имущественного положения гражданина, освободить его полностью или частично от оплаты юридической помощи. Во всех указанных случаях оплата труда адвоката или другого лица, выполняющего обязанности защитника, производится за счет государства. В соответствии с Законом РСФСР от 18 октября 1991 г. "О реабилитации жертв политических репрессий" (ВВС, 1991, N 44, ст. 1428; 1993, N 1, ст. 21; Российская газета, 1993, 15 октября) реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, имеют право на бесплатную консультацию адвокатов по вопросам, связанным с реабилитацией, а также освобождаются от уплаты государственных пошлин и возмещения судебных расходов при обращении в государственные органы и суд по вопросам, возникающим в связи с применением настоящего закона, за исключением споров между этими лицами и их наследниками. Постановлением Правительства РФ от 7 октября 1993 г. "Об оплате труда адвокатов за счет государства" в соответствии со ст. 47 УПК установлено, что Министерство финансов должно предусматривать в проектах республиканского бюджета выделение Министерству юстиции, Министерству внутренних дел, Министерству обороны, Генеральной прокуратуре и ряду других ведомств средств на оплату труда адвокатов по защите лиц, освобожденных от оплаты полностью или частично органом дознания, предварительного следствия, прокурором или судом, в производстве которых находится дело, и отнесение расходов на оплату юридической помощи на счет государства, а также при участии их в производстве дознания, предварительного следствия или в суде по назначению (САПП РФ, 1993, N 41, ст. 3927). Приведенные положения об участии адвоката в уголовном судопроизводстве и о возможности освобождения обвиняемого от оплаты труда адвоката соответствуют требованиям п. 3 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, в котором установлено, что каждый имеет право при рассмотрении любого предъявленного ему обвинения "быть судимым в его присутствии и защищать себя лично или через посредство выбранного им самим защитника; если он не имеет защитника, быть уведомленным об этом праве и иметь назначенного ему защитника в любом случае, когда интересы правосудия того требуют, безвозмездно для него в любом таком случае, когда у него нет достаточно средств для оплаты этого защитника". Аналогичное положение содержится и в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. "с" ч. 3 ст. 6). 2. Особым видом квалифицированной юридической помощи является помощь, которая оказывается в рамках уголовного судопроизводства лицам, подозреваемым или обвиняемым в совершении преступления, их защитниками. Причем Конституция, гарантируя обвиняемому право на помощь адвоката (защитника), недвусмысленно связывает помощь защитника (как процессуальной фигуры) с деятельностью адвокатов - профессиональных юристов, состоящих в соответствии с Положением об адвокатуре РСФСР в одной из действующих на территории России коллегий адвокатов. Частями 4 и 5 ст. 47 УПК, правда, предусматривается возможность допуска в качестве защитников не только адвокатов, но и представителей профессиональных союзов и других общественных объединений по предъявлении ими соответствующего протокола и документа, удостоверяющего личность, а также по определению суда или постановлению судьи - близких родственников и законных представителей обвиняемого, равно как и других лиц. Однако участие всех этих лиц в производстве по уголовному делу не может расцениваться как выполнение требований ч. 2 комментируемой статьи. Именно такой вывод следует как из резолютивной части, так и из п. 5 описательной части постановления Конституционного Суда РФ от 28 января 1997 г. по делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 47 УПК РСФСР (ВКС РФ, 1997, N 1). Решение вопроса о возможности участия в уголовном деле в качестве защитника лица, не являющегося членом коллегии адвокатов, как представляется, выходит за рамки положений ч. 2 анализируемой статьи и, следовательно, должен решаться не на их основе, а исходя из прямых предписаний уголовно-процессуального законодательства. Следует вместе с тем отметить, что участие в качестве защитников в уголовном судопроизводстве лиц, не являющихся адвокатами, никоим образом не противоречило бы Конституции. В этих условиях у законодателя и правоприменителей есть возможность, с учетом нынешней правовой ситуации (обнаружившийся недостаток численности адвокатов, необходимость преодоления монополизма "официальных" коллегий адвокатов, уровень профессионализма сотрудников юридических фирм) выработать наиболее эффективную и целесообразную позицию относительно расширения круга лиц, могущих осуществлять в процессе функции защиты: либо путем изменения порядка вступления в члены коллегии адвокатов; либо путем разрешения лицам, не являющимся адвокатами, участвовать в деле наряду с адвокатами; либо путем допуска в качестве самостоятельных защитников избранных обвиняемыми лиц, не состоящих в коллегии адвокатов. Право пользоваться помощью адвоката (защитника) возникает у лица с момента фактического предъявления ему притязаний (подозрения или обвинения), связанных с фактом преступления. Лицо, задержанное в качестве подозреваемого в совершении преступления, имеет право пользоваться помощью защитника с момента фактического задержания (ч. 1 ст. 47 УПК). Лицо, в отношении которого до предъявления обвинения применена мера пресечения в виде заключения под стражу (ст. 90, 96 УПК), приобретает право пользоваться помощью защитника с момента заключения под стражу, т.е. с момента объявления подозреваемому постановления о применении в отношении него меры пресечения. Обвиняемому - лицу, в отношении которого вынесено постановление о привлечении в качестве обвиняемого (ч. 1 ст. 46 УПК), - помощь защитника предоставляется с момента предъявления обвинения, т.е. с момента объявления постановления органа дознания, следователя или прокурора о привлечении в качестве обвиняемого и разъяснения сущности предъявленного обвинения (ст. 148 УПК). Предъявление обвинения должно последовать не позднее двух суток с момента вынесения постановления о привлечении в качестве обвиняемого. И хотя только в процессе предъявления обвинения обвиняемому разъясняются его процессуальные права, в том числе право иметь защитника, будет правильно, если уже в момент разъяснения сущности обвинения будет присутствовать защитник, если об этом ходатайствует обвиняемый или если участие защитника является обязательным в силу ст. 49 УПК. Представляется также, что лицо, в отношении которого вынесено постановление о предъявлении обвинения, вправе пользоваться помощью защитника и до предъявления обвинения, если по каким-либо причинам (тяжкое заболевание, нахождение за границей и т.п.) предъявление обвинения откладывается, но тем не менее права и свободы этого лица оказываются затронутыми. ФЗ от 20 марта 2001 г. (СЗ РФ, 2001, N 13, ст. 1140), внесшим изменения в ст. 47 УПК, были существенно расширены возможности участия защитника в уголовном деле. Согласно ч. 1 ст. 47 УПК (в новой редакции), защитник допускается к участию в деле не только при предъявлении лицу обвинения или при его задержании либо при применении к нему меры пресечения в виде заключения под стражу, но и в случае назначения в отношении лица, подозреваемого в совершении преступления, судебно-психиатрической экспертизы или применения к нему иных мер процессуального принуждения, а также в случае, если права такого лица затрагиваются действиями, связанными с его уголовным преследованием. Это законодательное решение в значительной степени основывалось на постановлении Конституционного Суда от 27 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 47 и ч. 2 ст. 51 УПК РСФСР, в котором Суд признал неконституционным ранее содержавшееся в ч. 1 ст. 47 УПК положение, предусматривавшее предоставление защитника подозреваемому не ранее составления протокола задержания и тем самым лишавшее лицо, подозреваемое в совершении преступления, до этого момента пользоваться помощью защитника при проведении опознания, освидетельствования, при допросе по поводу совершенных им действий и т.д. (ВКС РФ, 2000, N 5). В связи с тем что в соответствии со ст. 52 УПК (в ред. ФЗ от 20 марта 2001 г. - СЗ РФ, 2001, N 13, ст. 1140) лица, в отношении которых на основаниях и в порядке, установленных УПК, возбуждено уголовное дело, признаются подозреваемыми, им помощь защитника должна обеспечиваться уже с момента возбуждения уголовного дела. По делам, по которым предварительное расследование не проводится, а досудебная подготовка материалов о преступлении осуществляется в протокольной форме, защитник допускается к участию в деле с момента утверждения начальником органа дознания протокола, так как именно с этого момента лицо, предположительно совершившее преступление, получает статус обвиняемого. Впрочем, представляется, что и до этого, т.е. еще в ходе протокольного производства, лицу, предположительно являющемуся правонарушителем, должна быть обеспечена возможность получить квалифицированную юридическую помощь адвоката. По делам частного обвинения, возбуждаемым путем подачи потерпевшим жалобы в суд, лицо, которое обвиняется в совершении преступления, может пользоваться помощью защитника с момента принятия судьей (мировым судьей) жалобы к своему производству (ст. 469 УПК). Устанавливая момент, с которого возможен допуск защитника к участию в производстве по уголовному делу, законодатель не исключает того, что незамедлительное приглашение защитника может оказаться технически невозможным. В этой связи он предусматривает, что, если явка защитника, избранного подозреваемым или обвиняемым, невозможна в течение 24 часов с момента задержания или заключения под стражу, лицо, производящее дознание, следователь, прокурор вправе предложить подозреваемому или обвиняемому пригласить другого защитника либо обеспечивают ему защитника через консультацию (ч. 2 ст. 47 УПК). В таких случаях до прибытия защитника подозреваемый или обвиняемый может отказаться от дачи показаний и от участия в иных следственных действиях, а лицо, производящее дознание, и следователь должны воздерживаться от проведения таких следственных действий. Как подчеркнул Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", при нарушении конституционного права пользоваться помощью адвоката (защитника) "все показания задержанного, заключенного под стражу, обвиняемого и результаты следственных действий, проведенных с их участием, должны рассматриваться судом как доказательства, полученные с нарушением закона" (БВС РФ, 1996, N 1, с. 3). Часто на практике право обвиняемого пользоваться помощью адвоката (защитника) ограничивается предварительным расследованием, а также стадиями производства в судах первой и кассационной инстанций. Такое сужение этого права не вытекает ни из Конституции, ни из уголовно-процессуального законодательства. В ч. 2 анализируемой статьи указан лишь начальный момент, с которого возможно участие в деле адвоката, но конечные процессуальные границы такого участия не установлены. Из ст. 46 УПК видно, что обвиняемым является как то лицо, в отношении которого вынесено постановление о привлечении в качестве обвиняемого, так и то, дело в отношении которого принято к производству судом (подсудимый) и в отношении которого вынесен обвинительный или оправдательный приговор (осужденный или оправданный). Таким образом, до тех пор пока уголовно-процессуальная деятельность по конкретному уголовному делу не завершена, обвиняемый в этом деле (в том числе в стадии надзорного производства или в стадии исполнения приговора) в полном объеме должен пользоваться всеми правами, включая и право на помощь защитника. По делам: 1) в которых участвует государственный или общественный обвинитель; 2) несовершеннолетних; 3) немых, глухих, слепых и других лиц, которые в силу своих физических или психических недостатков не могут сами осуществлять свое право на защиту; 4) лиц, не владеющих языком, на котором ведется судопроизводство; 5) лиц, обвиняемых в совершении преступлений, за которые в качестве меры наказания может быть назначена смертная казнь; 6) лиц, между интересами которых имеются противоречия и если хотя бы одно из них имеет защитника, - участие защитника является обязательным (ст. 49 УПК). Причем в четырех из шести перечисленных категорий дел (п. 2-5) участие защитника является обязательным уже в стадии предварительного расследования. Обязательность участия защитника означает, что, если подозреваемым, обвиняемым, его законным представителем или другими лицами по его поручению защитник не был приглашен, орган дознания, следователь, прокурор или суд обязаны сделать это сами. Рассматривая положения ч. 2 комментируемой статьи в системной связи с общепризнанными нормами международного права, и в частности со ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, предусматривающей право каждого при рассмотрении предъявленного ему обвинения сноситься с выбранным им самим защитником и защищать себя через его посредство, следует признать, что конституционное право пользоваться помощью адвоката (защитника) включает в себя и правомочия по самостоятельному выбору защитника. Именно к такому выводу пришел Конституционный Суд, рассмотревший 27 марта 1996 г. по жалобам ряда граждан дело о проверке конституционности ст. 1 и 21 Закона РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне". В постановлении по данному делу Суд признал, что распространение положений ст. 21 обжалуемого закона об обязательности оформления специального допуска к государственной тайне на адвокатов, участвующих в уголовном судопроизводстве, и отстранение их от участия в деле в связи с отсутствием такого допуска не соответствует ст. 48, 123 (ч. 3) Конституции. Отказ обвиняемому (подозреваемому) в приглашении выбранного им адвоката по мотивам отсутствия у последнего допуска к государственной тайне, а также предложение обвиняемому (подозреваемому) выбрать защитника из определенного круга адвокатов, имеющих такой допуск, по мнению Конституционного Суда, "неправомерно ограничивают конституционное право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи и право на самостоятельный выбор защитника", тогда как указанные конституционные права не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах (ВКС РФ, 1996, N 2, с. 34). Конституционное право пользоваться помощью защитника может считаться обеспеченным лишь при условии, если защитнику предоставлена возможность активно участвовать в производстве по уголовному делу. Иными словами, составной частью в содержание этого права должны включаться и те конкретные процессуальные права, которыми защитник (адвокат) наделяется в ходе уголовного судопроизводства (ст. 51 УПК). Умаление этих прав или их ограничение должно признаваться соответственно умалением или ограничением права обвиняемого пользоваться помощью защитника. Статья 49 1. В комментируемой статье закреплено одно из важнейших положений демократического правового государства, нашедшее свое отражение в ст. 11 Всеобщей декларации прав человека, ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и в ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, - презумпция невиновности. Принцип презумпции невиновности определяет характер отношений между государством, его органами, должностными лицами и гражданами, с одной стороны, и лицом, против которого выдвинуты обвинения в преступлении, - с другой. Хотя этот принцип сформулирован как уголовно-процессуальный, его действие выходит за рамки собственно уголовного процесса и требует от всех - не только от органов, осуществляющих уголовное судопроизводство (следователя, прокурора, суда), но и от других лиц (в сфере трудовых, жилищных и прочих отношений) - относиться к человеку, чья вина в совершении преступления не доказана во вступившем в законную силу приговоре, как к невиновному. Анализируемая статья текстуально относит презумпцию невиновности только к обвиняемому, т.е. к лицу, в отношении которого вынесено постановление о привлечении в качестве обвиняемого (ч. 1 ст. 46 УПК), однако ее положения в равной мере относятся и к подозреваемому - лицу, в отношении которого возбуждено уголовное дело или которое задержано по подозрению в преступлении или до предъявления обвинения подвергнуто мере пресечения (ст. 52 УПК). Обвиняемый (подозреваемый) может быть признан виновным лишь при условии, что его вина будет доказана в предусмотренном законом порядке (т.е. надлежащими субъектами - органом дознания, следователем, прокурором, потерпевшим; с помощью допустимых доказательств; при соблюдении установленных законом сроков и иных условий) и будет установлена в обвинительном приговоре суда. Вынесение в отношении лица оправдательного приговора - независимо от оснований оправдания (за отсутствием события преступления, за отсутствием в деянии состава преступления, ввиду недоказанности участия подсудимого в совершении преступления) - исключает возможность поставления его невиновности под сомнение. Не позволяет говорить о виновности обвиняемого и вынесение в отношении него постановления (определения) о прекращении уголовного дела ввиду истечения сроков давности уголовного преследования, амнистии или помилования, смерти обвиняемого, изменения обстановки, применения мер, заменяющих уголовную ответственность, и по некоторым другим так называемым нереабилитирующим основаниям (п. 3, 4, 8 ст. 5, ст. 6-9 УПК). Несмотря на то что в перечисленных случаях в постановлении (определении) о прекращении уголовного дела не содержится вывод о невиновности обвиняемого, а даже, наоборот, как бы предполагается его виновность, вынесение такого решения не должно порождать для лица никаких негативных правовых последствий, обусловливаемых фактом совершения преступления. Недопустимость признания лица виновным в совершении преступления постановлением о прекращении уголовного дела была подтверждена еще в 1990 г. заключением Комитета конституционного надзора СССР от 13 сентября 1990 г. "О несоответствии норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства, определяющих основания и порядок освобождения от уголовной ответственности с применением мер административного взыскания или общественного воздействия, Конституции СССР и международным актам о правах человека" (ВВС СССР, 1990, N 39, ст. 775). Исходя из положений ст. 46, 49, 118 Конституции в их системной связи со ст. 13 УПК, Конституционный Суд РФ также признал, что решение о прекращении уголовного дела по нереабилитирующему основанию (в частности, в соответствии со ст. 6 УПК) не подменяет собой приговор суда и, следовательно, не является актом, которым устанавливается виновность обвиняемого в том смысле, как это предусмотрено рассматриваемой статьей (постановление Конституционного Суда РФ от 28 октября 1996 г. по делу о проверке конституционности ст. 6 УПК РСФСР. - ВКС РФ, 1996, N 5). После вступления обвинительного приговора в законную силу презумпция невиновности в отношении конкретного лица как бы прекращает свое действие. Однако это характерно лишь для отношений, складывающихся вне рамок уголовного судопроизводства. В уголовном же процессе при проверке законности и обоснованности вступивших в законную силу приговоров принцип презумпции невиновности не утрачивает своего значения в качестве правила, определяющего направление и порядок осуществления правосудия: и прокурор, и суд, оценивая обоснованность сделанных в приговоре выводов о виновности осужденного, должны исходить именно из этого принципа, а не из презумпции истинности приговора. Из принципа презумпции невиновности вытекает ряд правовых последствий, получивших закрепление в том числе в других частях комментируемой статьи. 2. Одним из таких последствий является освобождение обвиняемого от обязанности доказывать свою невиновность (ч. 2 ст. 49). Бремя доказывания в уголовном судопроизводстве возлагается на прокурора, следователя, лицо, производящее дознание, а по делам частного обвинения - также на потерпевшего. Как указывается в ст. 20 УПК, суд, прокурор, следователь и лицо, производящее дознание, обязаны принять все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела, выявить как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также смягчающие и отягчающие его ответственность обстоятельства. Причем эти органы и лица не вправе перекладывать обязанность доказывания невиновности на обвиняемого. Ненадлежащее выполнение органами, осуществляющими уголовное судопроизводство, своей обязанности по доказыванию либо перекладывание ее на обвиняемого может приводить к прекращению уголовного дела, оправданию подсудимого, отмене вынесенного обвинительного приговора, а также к применению мер дисциплинарного и иного правового воздействия в отношении виновных. То, что обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, означает, что: 1) он не может быть понужден к даче показаний или к представлению имеющихся в его распоряжении других доказательств; 2) признание обвиняемым своей вины не является "царицей доказательств" и может быть положено в основу обвинения лишь при подтверждении признания совокупностью имеющихся доказательств по делу (ч. 2 ст. 77 УПК); 3) отказ от участия в доказывании не может влечь для обвиняемого негативных последствий ни в части признания его виновным, ни в части определения вида и меры его ответственности. Освобождение обвиняемого от обязанности доказывать свою невиновность не лишает его права участвовать в процессе доказывания по уголовному делу. При желании обвиняемый может давать показания по делу, представлять другие доказательства (документы, вещественные доказательства), ходатайствовать о принятии мер к установлению и получению дополнительных доказательств. При этом закон не предусматривает для обвиняемого, участвующего в представлении доказательств, ответственность за дачу заведомо ложного показания, если, конечно, такое показание не сопряжено с обвинением невиновного лица в совершении преступления. Обвиняемый вправе также участвовать в доказывании, давая оценку собранным доказательствам в своих ходатайствах и заявлениях, а также в выступлении в судебных прениях. Положения ч. 2 комментируемой статьи распространяются не только на самого обвиняемого, но и на его законного представителя и защитника, однако лишь в той мере, в какой эти положения исключают возможность установления для обвиняемого каких-либо негативных последствий в связи с неэффективно осуществляемой ими защитой обвиняемого. Вместе с тем, в отличие от обвиняемого, его защитник-адвокат, согласно ч. 1 и 6 ст. 51 УПК, обязан использовать все указанные в законе средства и способы защиты в целях выявления обстоятельств, оправдывающих подозреваемого или обвиняемого, смягчающих их ответственность, и не вправе отказаться от принятой на себя защиты. 3. Из презумпции невиновности вытекает также правило о том, что неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ч. 3 ст. 49). Неустранимыми сомнения признаются в тех случаях, когда собранные по делу доказательства не позволяют сделать однозначный вывод о виновности или невиновности обвиняемого, а предоставляемые законом средства и способы собирания доказательств исчерпаны. Когда же в процессе доказывания есть возможность устранить возникающие сомнения, их толкование в пользу того или иного решения недопустимо - такие сомнения должны устраняться. Как отмечалось в постановлении Конституционного Суда РФ от 20 апреля 1999 г. по делу о проверке конституционности положений п. 1 и 3 ч. 1 ст. 232, ч. 4 ст. 248 и ч. 1 ст. 258 УПК РСФСР, о неустранимости сомнений в доказанности обвинения следует говорить не только в тех случаях, когда объективно отсутствуют какие бы то ни было новые доказательства виновности или невиновности обвиняемого, но и когда при возможном существовании таких доказательств органы расследования, прокурор и потерпевший не принимают меры к их получению, а суд, в силу невозможности исполнения им обвинительной функции, не может по собственной инициативе восполнять недостатки в доказывании обвинения (ВКС РФ, 1999, N 4). Правило о толковании сомнений может касаться лишь фактической стороны уголовного дела: уголовно-релевантных признаков деяния (способ совершения, мотив, цель, размер ущерба и т.д.); свойств личности обвиняемого; допустимости и достоверности отдельных доказательств, с помощью которых устанавливаются событие преступления и виновность конкретного лица в его совершении. В вопросах квалификации преступления или назначения наказания сомнения устраняются не путем их истолкования, а с помощью уяснения смысла закона и принятия волевого решения. Решение, принятое в результате истолкования неустранимых сомнений в пользу обвиняемого, имеет такое же значение и порождает такие же юридические последствия, как если бы оно основывалось на однозначно доказанной невиновности обвиняемого. В первую очередь это касается основного решения по уголовному делу - приговора: независимо от того, установлено ли было в ходе судебного заседания алиби подсудимого или возникшие сомнения в доказанности обвинения были истолкованы в его пользу, по делу должен быть вынесен оправдательный приговор "ввиду недоказанности участия подсудимого в совершении преступления" (п. 3 ч. 3 ст. 309 УПК). Оправдание, как, впрочем, и прекращение дела по этому основанию, несмотря на несколько неудачную его формулу, ставящую под сомнение невиновность обвиняемого, означает полную его реабилитацию. Статья 50 1. Положение ч. 1 комментируемой статьи выражает важнейший правовой принцип "non bis in idem"), получивший закрепление еще в п. 7 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также в Протоколе N 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым "никакое лицо не должно быть повторно судимо или наказано в уголовном порядке в рамках юрисдикции одного и того же государства за преступление, за которое это лицо уже было окончательно оправдано или осуждено в соответствии с законом и уголовно-процессуальными нормами этого государства". Содержащееся в ч. 1 рассматриваемой статьи конституционное положение нашло свое отражение в закрепленном в уголовном законодательстве принципе справедливости, одним из элементов которого является правило, в силу которого никто не может нести уголовную ответственность дважды за одно и то же преступление (ч. 2 ст. 6 УК). В целях недопущения повторного осуждения лица за преступление, совершенное вне пределов России, если ответственность за него установлена российским уголовным законодательством, в ст. 12 УК предусмотрено, что такое лицо может быть привлечено к уголовной ответственности только в том случае, если оно не было осуждено за это преступление в иностранном государстве. Однако основной смысл данного конституционного положения зафиксирован в нормах уголовно-процессуального права, исходя из которых уголовное дело не может быть возбуждено, а возбужденное подлежит прекращению в отношении лица, о котором имеется вступивший в законную силу приговор по тому же обвинению, либо определение (постановление) суда о прекращении дела по тому же основанию, либо неотмененное постановление органа дознания, следователя, прокурора о прекращении дела по тому же обвинению (п. 9, 10 ст. 5 УПК). Процессуальный закон, таким образом, исключает возможность вынесения по одному и тому же делу не только двух и более обвинительных приговоров (как это может показаться исходя из формулы "повторно осужден"), но и любых других окончательных решений. Из положения, закрепленного в ч. 1 комментируемой статьи, следует также вывод о недопустимости проведения параллельных производств по обвинению одного и того же лица в том же преступлении, независимо от наличия или отсутствия в каком-либо из этих дел окончательного решения. Проведение по уголовному делу параллельных производств не только бессмысленно (в случае вынесения по одному из них приговора или постановления (определения) о прекращении дела другие все равно должны быть прекращены согласно п. 9, 10 ст. 5 УПК), но и недопустимо с точки зрения прав человека, который в этом случае подвергся бы двойному уголовному преследованию. Приведенные нормы, однако, не препятствуют тому, чтобы после вступления приговора или постановления (определения) суда о прекращении дела в законную силу осуществлялась проверка его законности и обоснованности в порядке судебного надзора или по вновь открывшимся обстоятельствам, как не препятствуют они и проверке (прокурором или судом) постановления органа предварительного расследования о прекращении дела. Эти нормы не исключают также возможности возобновления производства по уголовному делу после отмены перечисленных в п. 9, 10 ст. 5 УПК процессуальных решений. Правда, согласно ст. 373 УПК, пересмотр обвинительного приговора, определения и постановления суда в связи с необходимостью применения закона о более тяжком преступлении, за мягкостью наказания или по иным основаниям, влекущим ухудшение положения осужденного, а также пересмотр оправдательного приговора либо определения или постановления суда о прекращении дела допускаются лишь в течение года по вступлении их в законную силу. Правомерность положений уголовно-процессуального закона, позволяющих пересматривать вступившие в законную силу судебные решения в целях ухудшения участи осужденного или оправданного вызывает, впрочем, определенные сомнения, которые нашли отражение в определении Конституционного Суда от 3 июля 1997 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса судьи Московского областного суда Н.В. Григорьевой (Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления, определения. 1997-1998. М., "Юристъ", 2000, с. 357-359). Как отмечается в этом определении, в соответствии со ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах исключение из запрета повторно осуждать за то же деяние и, следовательно, пересматривать окончательные приговоры судов допускается, лишь если это необходимо в силу новых или вновь обнаруженных обстоятельств, в том числе указывающих на судебную ошибку, приведшую к незаконному осуждению. В других случаях окончательные приговоры судов пересмотру не подлежат. При этом из сопоставления ч. 1 ст. Конституции и п. 7 ст. 15 Международного пакта следует, что после окончательного разрешения дела ни один оправданный по обвинению в преступлении не может быть вновь судим за него и ни одному осужденному не может быть за то же деяние назначено еще одно, в том числе дополнительное, наказание либо более суровое наказание, в то время как оправдание или смягчение наказания не исключается и после вынесения окончательных приговоров, так как такое изменение всегда служит защите прав граждан от допущенных судебных ошибок. Недопустимость повторного осуждения за одно и то же преступление означает также невозможность одновременного применения к лицу в связи с совершенным им деянием нескольких уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за это деяние в целом и за отдельные его элементы (например, за разбой и за причинение в ходе разбойного нападения менее тяжкого телесного повреждения). Как нарушение положений ч. 1 анализируемой статьи должно рассматриваться и одновременное осуждение лица за одно и то же деяние на основе применения как общих, так и специальных норм УК (например, ч. 1 ст. 285 и ст. 290). Вместе с тем предусмотренное уголовным законом усиление ответственности за совершение преступления неоднократно (например, п. "н" ч. 2 ст. 105 УК) либо лицом, ранее судимым (например, ч. 2 ст. 123 УК), а также за рецидив преступлений (ст. 18, п. "а" ч. 1 ст. 63, ст. 68 УК) не может рассматриваться как повторное осуждение. Не могут считаться повторным осуждением также случаи назначения наряду с основным дополнительного наказания (ст. 45 УК). 2. Недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона, означает, что такие "доказательства" признаются не имеющими юридической силы и не могут быть положены в основу обвинения, а также использоваться для доказывания иных значимых по делу обстоятельств (ч. 3 ст. 69 УПК). Не могут они использоваться также для обоснования необходимости совершения тех или иных процессуальных действий (обыска, применения меры пресечения и др.). Доказательства признаются недопустимыми в случаях, если они получены: 1) в результате проведения следственного действия лицом, не имеющим на это права (в частности, по делам, по которым ведется предварительное следствие, орган дознания не вправе выполнять следственные действия без специального на то поручения следователя); 2) с нарушением установленной уголовно-процессуальным законом процедуры производства следственного или судебного действия (недопустим, в частности, допрос обвиняемого, потерпевшего или свидетеля в ночное время, с 22 до 6 часов, кроме случаев, не терпящих отлагательства); 3) в форме, не соответствующей требованиям закона (см., в частности, ст. 102 УПК); 4) с применением насилия, угроз либо обмана; 5) с нарушением процессуальных прав соответствующих субъектов уголовно-процессуальной деятельности (обвиняемый, в частности, вправе требовать, чтобы при его допросе присутствовал защитник) или без разъяснения им этих прав (в частности, права супруга или близкого родственника отказаться от дачи показаний); 6) с нарушением иных прав и свобод участников процесса и других граждан, включая гарантируемые Конституцией права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров и иных сообщений, на неприкосновенность жилища; 7) из источников, не предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством (недопустимы, например, доказательства, полученные из анонимного источника или со ссылкой на него, результаты применения полиграфа или биоэнергетических способностей человека). Результаты оперативно-розыскной деятельности, как предусмотрено в ч. 2 ст. 11 ФЗ от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности" (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3349), могут служить поводом и основанием к возбуждению уголовного дела, а также использоваться в доказывании по уголовным делам в соответствии с положениями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, регламентирующими собирание, проверку и оценку доказательств. Это означает, в частности, что в качестве доказательств в уголовном судопроизводстве могут быть использованы лишь такие результаты оперативно-розыскной деятельности, которые получены компетентными лицами при осуществлении проводимых в рамках закона оперативных мероприятий и как по форме, так и по содержанию отвечают требованиям УПК. С учетом этого должны признаваться недопустимыми в качестве доказательств, в частности, аудиозаписи телефонных переговоров, полученные без санкции суда; сообщения конфиденциальных сотрудников без расшифровки данных о них, в силу чего они не могут быть проверены. Не могут использоваться при рассмотрении уголовных дел также результаты таких оперативно-розыскных мероприятий, как контролируемая поставка и оперативный эксперимент (п. 13, 14 ч. 1 ст. 6 ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"), если проведение таковых было сопряжено с провоцированием граждан на совершение противоправных действий. Как следует из определения Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. N 210-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Барковского К.О. на нарушение его конституционных прав ч. 4 ст. 127 УПК РСФСР, п. 1 ч. 1 ст. 6 и п. 3 ч. 1 ст. 7 ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", недопустимо использование сведений, полученных в результате оперативно-розыскных мероприятий (в частности, опросов граждан), если они проведены без учета предписаний ст. 51 Конституции и положений ст. 46-48, 68-71 УПК, закрепляющих гарантии прав обвиняемого, а также если эти мероприятия, сопровождающие предварительное расследованиепо уголовному делу, подменяли собой предусмотренные уголовно-процессуальным законом процессуальные действия (ВКС РФ, 2000, N 2). Постановление приговора суда или иного процессуального решения на основе доказательств, полученных с нарушением требований уголовно-процессуального закона, влечет пересмотр этого решения. При определенных условиях фальсификация доказательств, а также получение и использование органами и лицами, осуществляющими уголовное судопроизводство, недопустимых доказательств могут приводить к привлечению виновных в этом лиц к уголовной ответственности (ст. 302 - 305 УК). 3. Правосудие, как отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 5 ч. 2 ст. 371, ч. 3 ст. 374 и п. 4 ч. 2 ст. 384 УПК (ВКС РФ, 1996, N 2, с. 2), по самой своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что оно отвечает требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах (ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах; ст. 8 Всеобщей декларации прав человека). Ошибочное судебное решение не может рассматриваться как акт правосудия и должно быть исправлено. С учетом этих обстоятельств Конституция, как и Международный пакт о гражданских и политических правах (п. 5 ст. 14, п. 4 ст. 6), предусматривает право каждого осужденного на проверку вынесенного в отношении него приговора, а также право просить о помиловании или смягчении наказания. Право на пересмотр приговора означает в данном случае лишь то, что каждый приговор может быть проверен по жалобе осужденного компетентной инстанцией (апелляционной или кассационной), однако из этого вовсе не следует, что каждый проверяемый приговор в обязательном порядке должен быть отменен или изменен. В соответствии с установленным уголовно-процессуальным законом порядком производства в кассационной инстанции осужденный имеет право принести кассационную жалобу на приговор в течение 7 суток с момента провозглашения приговора, а если осужденный содержится под стражей - то 7 суток с момента вручения ему копии приговора (ст. 325, 328 УПК). В интересах осужденного имеют право подать кассационную жалобу также его законный представитель и защитник. Жалоба, поданная надлежащим лицом и в установленный законом срок, подлежит обязательному рассмотрению в вышестоящем суде. Такими "вышестоящими судами" для принятых по первой инстанции приговоров и постановлений мирового судьи является судья районного суда, выступающий в качестве апелляционной инстанции, и судебная коллегия суда субъекта Федерации, выступающая в качестве кассационной инстанции; приговоров, определений и постановлений районного суда - судебная коллегия по уголовным делам суда субъекта Федерации; приговоров, определений и постановлений субъекта Федерации - Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ; приговоров и постановлений суда присяжных - Кассационная палата Верховного Суда РФ; приговоров, определений и постановлений Верховного Суда РФ - кассационная коллегия Верховного Суда РФ. Действующее законодательство предоставляет осужденному возможность обжаловать также приговор, вступивший в законную силу, однако такая жалоба является лишь побудительным импульсом, но не поводом, предопределяющим во всяком случае проверку вышестоящим судом законности и обоснованности обжалуемого приговора. Вступившие в законную силу приговоры могут быть пересмотрены, в том числе и по инициативе осужденного, лишь на основе подготовленных компетентными должностными лицами протестов или заключений о расследовании вновь открывшихся обстоятельств (ст. 371, 386, 387 УПК). Государство в силу лежащей на нем обязанности признавать, соблюдать и защищать права и свободы (ст. 2 и 45 Конституции) должно создавать эффективные правовые механизмы устранения любых нарушений, в том числе допущенных его органами и должностными лицами при осуществлении уголовного судопроизводства. С учетом этого законодательные нормы, регламентирующие порядок и условия защиты прав и законных интересов осужденного, в своей совокупности должны обеспечивать ему возможность добиваться отмены или изменения незаконного или необоснованного приговора независимо от каких бы то ни было формальных обстоятельств. Оценивая с этих позиций действующее уголовно-процессуальное законодательство, Конституционный Суд РФ в постановлении от 2 февраля 1996 г. констатировал недопустимость лишения человека права обжаловать незаконное и необоснованное осуждение и признал не соответствующим Конституции положение п. 4 ч. 2 ст. 384 УПК, которое ограничивает круг оснований к возобновлению уголовного дела по вновь открывшимся обстоятельствам лишь обстоятельствами, "неизвестными суду при постановлении приговора или определения", и в силу этого препятствует в случаях исчерпания возможностей судебного надзора исправлению судебных ошибок, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Гарантией реализации осужденным права на пересмотр приговора вышестоящим судом является то, что по его жалобе приговор не может быть отменен кассационной инстанцией в связи с необходимостью применения закона о более тяжком преступлении либо за мягкостью наказания (ч. 2 ст. 340 УПК). Право осужденного добиваться пересмотра незаконного и необоснованного приговора в порядке судебного надзора в определенной мере обеспечивается также положениями ст. 373 УПК, согласно которой пересмотр в порядке надзора обвинительного приговора в связи с необходимостью применения закона о более тяжком преступлении, за мягкостью наказания или по иным основаниям, влекущим ухудшение положения осужденного, допускается лишь в течение года по вступлении его в законную силу. Помилование, о котором вправе просить каждый осужденный, согласно п. "в" ст. 89 Конституции, осуществляет лишь Президент РФ. Ни Конституция, ни действующее законодательство не связывают реализацию Президентом своих полномочий по помилованию с какими-либо формальными условиями, что предоставляет ему возможность самому определять процедуру прохождения материалов и объем осуществляемого помилования (см. комм. к ст. 89). В соответствии со ст. 85 УК помилование осуществляется в отношении индивидуально определенного лица и может выражаться в освобождении его от дальнейшего отбывания наказания, либо сокращении назначенного ему наказания, либо замене назначенного наказания более мягким. При этом, заменяя один вид наказания другим, Президент РФ не может выходить за минимальные и максимальные границы, установленные уголовным законом для соответствующего вида наказания. При помиловании лица, осужденного к смертной казни, это наказание, согласно ч. 2 ст. 59 УК, может быть заменено пожизненным лишением свободы или лишением свободы на срок 25 лет, что, впрочем, не исключает права Президента РФ вообще освободить помилованного от наказания. С лица, отбывшего наказание или освобожденного от него, в том числе ввиду помилования, актом помилования также может быть снята судимость. Издание указа о помиловании не означает внесения изменений в приговор суда или его отмену - этот акт лишь изменяет характер исполнения приговора. Поэтому факт помилования осужденного не лишает его права добиваться отмены или изменения приговора в установленном уголовно-процессуальным законом порядке. Предусмотренное в ч. 3 анализируемой статьи право осужденного просить о смягчении наказания может быть реализовано как в путем пересмотра приговора или помилования, так и путем принятия судом решений в порядке исполнения приговора. В частности, согласно ст. 79-81 УК, лицо может быть освобождено от отбывания наказания условно-досрочно (если будет признано, что для своего исправления оно не нуждается в полном отбывании наказания) или по болезни, также неотбытая часть наказания ему может быть заменена более мягким видом наказания. И хотя, согласно УПК РСФСР (ст. 362, 363), освобождение от наказания или замена наказания более мягким осуществляются по представлению органа, ведающего исполнением наказания, осужденный имеет право ставить перед этим органом вопрос о своем освобождении и в случае отказа в удовлетворении такой просьбы - обжаловать его в судебном порядке. Статья 51 1. Показания лиц, которые обладают какой-либо информацией об обстоятельствах, подлежащих установлению в ходе конституционного, гражданского, уголовного, административного или арбитражного судопроизводства, - свидетелей, потерпевших, обвиняемых и истцов, ответчиков и др. - являются одним из важнейших процессуальных средств, с помощью которого обеспечивается установление истины по делу и решение иных задач, стоящих перед правосудием. С учетом значимости показаний различных участников процесса и других лиц, привлекаемых к производству по делу, государство закрепляет обязанность свидетельствовать в качестве одной из важнейших юридических обязанностей граждан (ст. 64 ФКЗоКС; ст. 62 ГПК; ст. 73, 75 УПК), неисполнение которой в форме отказа от дачи показаний или дачи заведомо ложных показаний может повлечь наступление даже уголовной ответственности (ст. 308, 307 УК). Вместе с тем Конституция закрепляет в качестве одного из неотъемлемых право любого человека не свидетельствовать в суде или ином органе против себя самого, своего супруга и близких родственников. Это право служит гарантией, обеспечивающей достоинство человека (ст. 21), неприкосновенность его частной жизни, личной и семейной тайны (ст. 23, 24), возможность защиты им своих прав и свобод (ст. 45), рассмотрение дел в судах на основе презумпции невиновности и состязательности (ст. 49, 123). Право каждого не свидетельствовать против себя самого, как подчеркнул Конституционный Суд в постановлении от 25 апреля 2001 г. по делу о проверке конституционности ст. 265 УК, в силу ст. 18 Конституции является непосредственно действующим и должно обеспечиваться, в том числе правоприменителем - на основе закрепленного в ч. 1 ст. 15 Конституции требования о прямом действии конституционных норм. Наличие подобной гарантии, провозглашаемой на конституционном уровне, приобретает особый смысл, если учесть, что еще не так давно в России признание обвиняемым по уголовному делу своей вины рассматривалось в качестве "царицы доказательств" и соответствующие органы всяческими способами добивались получения от обвиняемого такого признания. Подпунктом "q" п. 3 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах право "не быть принуждаемым к даче показаний против самого себя или к признанию себя виновным" предусмотрено в качестве одной из гарантий при рассмотрении любого предъявленного лицу обвинения. Комментируемая статья Конституции, однако, не ограничивает возможности осуществления этого права лишь сферой уголовного судопроизводства и, соответственно, вопросами установления виновности лица в совершении преступления. Сообразно этому в отраслевом законодательстве не предусматривается обязанность давать показания не только для подозреваемого и обвиняемого (ст. 46, 52 УПК), но и для гражданского истца и гражданского ответчика, стороны в конституционном судопроизводстве (ст. 54, 55 УПК; ст. 60 ГПК; ст. 53 ФКЗоКС) - лиц, чьи показания (объяснения) по собственному делу объективно, помимо их воли, могут быть использованы во вред отстаиваемым интересам. Из положения, закрепленного в ч. 1 анализируемой статьи, следует несколько практических выводов. Во-первых, любой человек вправе по своему усмотрению решать, свидетельствовать ему в отношении себя самого, своего супруга и близких родственников или отказаться от дачи показаний. При этом процессуальная роль допрашиваемого не имеет существенного значения: даже если человек формально не является подозреваемым или обвиняемым, от него нельзя под угрозой ответственности требовать показаний по делу, в котором имеются доказательства его причастности к совершению преступления. Точно так же не имеет значения для реализации закрепленного в рассматриваемой части статьи то, является ли супруг или близкий родственник допрашиваемого участником процесса (подозреваемым или обвиняемым). Во-вторых, отсутствие обязанности свидетельствовать против себя самого или против своих близких родственников предполагает право человека отказаться не только от дачи показаний, но и от предоставления правоприменительным органам иных компрометирующих его доказательств: предметов и орудий преступлений, других вещественных доказательств, документов и т.д. В-третьих, суды и иные правоприменительные органы не могут обязать допрашиваемого в той или иной форме свидетельствовать против себя, супруга и близких родственников. Они не вправе использовать для получения таких показаний угрозы (в том числе ответственностью), шантаж, иное принуждение, равно как и обман (в частности, умолчание о праве отказаться от дачи показаний). Это, конечно, не означает, что следователь или суд не может предлагать лицу дать подобные показания или пытаться в законных рамках с помощью специальной тактики и методики ведения допроса добиваться таких показаний. В-четвертых, доказательства, которые были получены принудительно от подозреваемого, обвиняемого, их близких родственников, по смыслу ст. 49 (ч. 2), 50 (ч. 2) и 51 (ч. 1) Конституции, не могут быть положены в основу выводов и решений по уголовному делу. В-пятых, отказ от дачи показаний, равно как и заранее не обещанные укрывательство преступления или недонесение о нем, а применительно к обвиняемому (подозреваемому) также дача заведомо ложных показаний, не могут влечь уголовную или иную ответственность для лиц, указанных в комментируемой статье (ст. 18, 19 УК). К сожалению, уголовно-процессуальное законодательство пока еще не восприняло в полной мере положения анализируемой статьи, в связи с чем правоприменитель при выполнении тех или иных процессуальных действий, а также при решении вопросов, связанных с установлением ответственности участников процесса, должен пользоваться не специальными нормами отраслевого закона, а непосредственно предписаниями указанной статьи. Круг близких родственников, о которых идет речь в ч. 1 комментируемой статьи, подлежит определению в федеральном законе. Действующее в настоящее время уголовно-процессуальное законодательство (п. 9 ст. 34 УПК) относит к их числу: родителей, детей, усыновителей, усыновленных, родных братьев и сестер, деда, бабушку и внуков. 2. Частью 2 рассматриваемой статьи законодателю предоставлено право расширять круг лиц, которые освобождаются от обязанности давать свидетельские показания. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 61 ГПК в качестве свидетелей в гражданском процессе не могут быть вызваны и допрошены представители по гражданскому делу или защитники по уголовному делу - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением обязанностей представителя или защитника. Сходное положение закреплено и в ч. 2 ст. 72 УПК, согласно которой в качестве свидетеля не могут допрашиваться: защитник обвиняемого - об обстоятельствах дела, которые стали ему известны в связи с выполнением обязанностей защитника; адвокат, представитель профессионального союза и другой общественной организации - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением ими обязанностей представителя. УПК (п. 11 ст. 5) также предусматривает освобождение священнослужителя от обязанности давать показания об обстоятельствах, ставших ему известными из исповеди. Освобождение от обязанности давать свидетельские показания по гражданскому или уголовному делу ФЗ от 8 мая 1994 г. (в ред. от 5 июля 1999 г. и от 12 февраля 2001 г.) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. 21) предусмотрел также для вышеуказанных лиц относительно обстоятельств, ставших им известными в связи с выполнением ими своих служебных обязанностей (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74; 1999, N 28, ст. 3466; 2001, N 7, ст. 614). Рассматривая вопрос о конституционности предоставления членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы права отказаться от дачи показаний, Конституционный Суд в постановлении N 5-П от 20 февраля 1996 г. признал его соответствующим Конституции, но не допускающим расширительного толкования и отказа от дачи свидетельских показаний об обстоятельствах, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, однако необходимых в интересах правосудия при выполнении требований статей 17 (ч. 3) и 52 Конституции РФ. Суд также отметил, что по смыслу ст. 51 Конституции депутат может быть освобожден от дачи свидетельских показаний о доверительно сообщенной ему гражданином информации, распространение которой в форме свидетельских показаний по существу будет означать, что лицо, доверившее ее, ставится в положение, когда оно фактически (посредством доверителя) свидетельствует против самого себя. Отсутствие у вышеперечисленных лиц обязанности давать свидетельские показания относительно определенных групп информации не означает, что они не могут быть допрошены в гражданском, уголовном или ином судопроизводстве по иным вопросам. Их отказ дать свидетельские показания об обстоятельствах, не указанных в соответствующем законе, может влечь применение мер уголовной ответственности на общих основаниях. В ст. 61 ГПК и в ст. 72 УПК предусматривается также, что не могут быть вызваны и допрошены в качестве свидетелей лица, которые в силу своих физических или психических недостатков не способны правильно воспринимать факты, имеющие значение для дела, или давать о них правильные показания. Как представляется, смысл этой нормы несколько иной, нежели ч. 2 комментируемой статьи. В то время как конституционная норма обеспечивает в первую очередь права и свободы человека и гражданина, доверившего информацию адвокату, священнику, врачу или т.п., указанные нормы процессуального законодательства обеспечивают интересы правосудия, предохраняя его от получения недостоверной информации. Статья 52 29 ноября 1985 г. Генеральная Ассамблея ООН на своем 96-м пленарном заседании приняла Декларацию основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью (Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк, ООН, 1992, с. 242-244), назначение которой состояло в том, чтобы содействовать максимальной защите прав миллионов людей во всем мире, которым наносится ущерб в результате преступлений и злоупотреблений властью. Положения Декларации относятся к числу тех общепризнанных принципов, которыми надлежит руководствоваться как законодательным, так и правоприменительным органам, реализуя предписания комментируемой статьи и принятое на себя Россией обязательство обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективное средство правовой защиты (п. "а" п. 3 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах). В соответствии с п. 1 раздела А Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью под жертвами преступлений понимаются "лица, которым индивидуально или коллективно был причинен вред, включая телесные повреждения или моральный ущерб, эмоциональные страдания, материальный ущерб или существенное ущемление их основных прав в результате действия или бездействия, нарушающего действующие национальные уголовные законы, включая законы, запрещающие преступное злоупотребление властью". Лица, которым такой вред причинен в результате действия или бездействия, еще не представляющего собой нарушения национальных уголовных законов, но являющегося нарушением международно-правовых норм, касающихся прав человека, являются жертвами злоупотреблений властью (п. 18 раздела B). Сходное определение потерпевшего от преступления содержится в ст. 53 УПК, согласно которой им признается лицо, которому преступлением причинен моральный, физический или имущественный вред. В этом определении, однако, есть и несколько отличительных черт, которые в ряде случаев могут приводить к ограничению прав личности. Так, по смыслу ст. 53 УПК, лицо, которому преступлением причинен вред, потерпевшим не является, а признается: следовательно, до вынесения органом дознания, следователем, прокурором или судьей постановления о признании лица потерпевшим оно не будет иметь такого статуса. Нельзя не заметить и то, что ст. 53 УПК дает ограниченный перечень видов вреда, причинение которого дает основания считать лицо потерпевшим, и, по буквальному смыслу, не предполагает возможности признания потерпевшим лица, которому реальный вред не был причинен, а существовала только его угроза (на практике, впрочем, такие лица также признаются потерпевшими), что в полной мере отвечает смыслу комментируемой статьи. С приобретением лицом статуса потерпевшего, т.е. после вынесения постановления (определения) о признании потерпевшим, это лицо наделяется комплексом прав, связанных с его участием в доказывании в стадии предварительного расследования и в судебном заседании, с ознакомлением со всеми материалами дела, с отстаиванием своих интересов путем предъявления иска, заявления ходатайств, обжалования действий и решений органов предварительного следствия и суда, принесения возражений на жалобы и протесты других участников процесса (ч. 2 ст. 53 УПК). Некоторые категории уголовных дел - о преступлениях, предусмотренных в ст. 115, 116, 129 (ч. 1), 130, 131 (ч. 1), 146 (ч. 1) и 147 (ч. 1) УК, - могут быть возбуждены лишь по жалобе потерпевшего, причем дела о преступлениях, предусмотренных в ст. 115, 116, 129 (ч. 1), 130 УК (дела частного обвинения), подлежат прекращению в случае примирения потерпевшего с обвиняемым. По делам частного обвинения потерпевший, чья жалоба принята судьей к производству, становится частным обвинителем, поддерживающим обвинение в суде. Впрочем, в настоящее время и по всем иным делам потерпевший вправе поддерживать обвинение, выступая в судебных прениях или настаивая на продолжении разбирательства по делу в случае отказа прокурора от поддержания обвинения. Такие права были предоставлены потерпевшему в соответствии с постановлениями Конституционного Суда от 15 января 1999 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст. 295 УПК (ВКС РФ, 1999, N 2) и от 20 апреля 1999 г по делу о проверке конституционности положений п. 1 и 3 ч. 1 ст. 232, ч. 4 ст. 248 и ч. 1 ст. 258 УПК РСФСР (ВКС РФ, 1999, N 4). В то же время нельзя не отметить, что в настоящее время возможности потерпевшего влиять на характер и содержание решений, принимаемых по большинству уголовных дел, достаточно ограничен - он не может: предопределять необходимость возбуждения уголовного дела по факту совершенного в отношении него преступления; отказаться от выдвинутых следствием против лица обвинений; требовать прекращения дела (кроме предусмотренных в ст. 9 УПК случаев прекращения за примирением уголовных дел о преступлениях небольшой тяжести) и т.п. Государство, обеспечивая потерпевшему доступ к правосудию и компенсацию причиненного вреда, не только детально регламентирует его права, связанные с подачей в компетентные органы заявлений (жалоб) о совершенном преступлении и с участием в проводимом по этим заявлениям разбирательстве, но и устанавливает обязанности соответствующих правоприменительных органов. Им, в частности, предписывается: принимать и разрешать все заявления о преступлениях (ст. 109 УПК); принимать меры к розыску принадлежащих потерпевшему предметов и материальных ценностей (ст. 167, 168 УПК); обеспечивать гражданский иск (ст. 175, 311 УПК); оказывать содействие частному обвинителю в собирании по делу частного обвинения таких доказательств, которые не могут быть получены частным обвинителем самостоятельно (ч. 2 ст. 470 УПК). Нужно сказать, что и в целом вся система уголовно-процессуальной деятельности, направленная на обеспечение раскрытия преступления и изобличение виновного, служит, в конечном счете, защите прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступлений. Важное положение, касающееся защиты прав потерпевшего, было зафиксировано в постановлении Конституционного Суда от 13 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 209 УПК (ВКС РФ, 1995, N 6, с. 18-25). Согласно этому решению, в случае прекращения уголовного дела органами предварительного расследования потерпевший, реализуя свое право на доступ к правосудию, вправе обратиться с жалобой на соответствующее постановление органа дознания, следователя или прокурора в суд. В последствии ФЗ от 21 декабря 1996 г. (СЗ РФ, 1996, N 52, ст. 5881) часть 5 ст. 209 УПК была дополнена соответствующим положением. Сходное решение было принято Судом относительно права заинтересованного лица (коим в первую очередь является потерпевший) обжаловать в суд постановление органа дознания, следователя и прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела. Постановлением Конституционного Суда от 29 апреля 1998 г. по делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 113 УПК положение этой статьи, исключающее - по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, - судебное обжалование постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации (ВКС РФ, 1998, N 3). Ущерб, причиненный лицу в результате преступления, подлежит возмещению согласно общим правилам ГК об обязательствах вследствие причинения вреда. Согласно п. 1 ст. 1064 ГК, вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим его. Как следует из ст. 15 ГК, при определении суммы материальных убытков, причиненных преступлением, необходимо иметь в виду расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно было произвести для восстановления нарушенного права, утраты или повреждения его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Причем одновременно с возмещением материального вреда потерпевшим может быть поставлен вопрос о компенсации ему виновным и морального вреда (ст. 151 ГК). Аналогичным образом должен решаться вопрос о возмещении вреда, причиненного злоупотреблениями властью, с той лишь разницей, что это возмещение должно осуществляться не непосредственно виновным должностным лицом или служащим, а Российской Федерацией, ее соответствующим субъектом или муниципальным образованием (ст. 16 ГК). Обязанность государства обеспечить компенсацию причиненного вреда не означает, хотя и не исключает, принятия на себя государством материальной ответственности за совершаемые в стране преступления. Положение о том, что ущерб, нанесенный собственнику преступлением, возмещается государством по решению суда, ранее имелось в российском законодательстве (ч. 3 ст. 30 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР". - ВВС РСФСР, 1990, N 30, ст. 416), однако в силу его экономической и организационной необоснованности оно практически так и не применялось. ФЗ от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 32, ст. 3302) Закон о собственности, включая и вышеприведенное положение, был отменен с 1 января 1995 г. Следует заметить, что законодательство зарубежных стран если и содержит нормы о выплате определенных компенсаций лицу, пострадавшему от преступления, то распространяет их лишь на случаи, когда в результате преступления наступила смерть потерпевшего или был причинен вред здоровью. Таким образом, в настоящее время есть все основания говорить только о том, что государство в рамках выполнения своих обязанностей, вытекающих из рассматриваемой статьи, создает необходимые законодательные и правоприменительные механизмы, обеспечивающие: розыск виновного, арест его имущества, доказывание вины в совершении преступления и другие условия, необходимые для принятия и исполнения решения о возмещении вреда виновным лицом. Что же касается прямой компенсации ущерба за счет государства, то, как отмечалось выше, она предусматривается лишь в случаях, когда ущерб был причинен в результате злоупотребления властью. Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью (п. 12-14) предусматривает более широкие государственные обязательства по компенсации вреда, причиненного преступлением, в связи с чем призывает государства в тех случаях, когда компенсацию невозможно получить в полном объеме от правонарушителя или из других источников, принимать меры к предоставлению финансовой компенсации жертвам, которые в результате тяжких преступлений получили значительные телесные повреждения или существенно подорвали свое физическое или психическое здоровье, а также семьям лиц, которые умерли или стали физически неполноценными или недееспособными в результате преступления. Кроме того, потерпевшим должна оказываться необходимая материальная, медицинская, психологическая помощь по различным каналам. В этих целях государства должны содействовать созданию, укреплению и расширению различных национальных фондов для оказания помощи жертвам. Однако до тех пор пока названные положения не стали составной частью российской правовой системы, они не могут иметь непосредственное регулятивное значение. Статья 53 Из закрепленного в комментируемой статье принципа, определяющего порядок возмещения вреда, причиненного лицу незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, следует по меньшей мере четыре вывода: 1) за действия государственных органов и их должностных лиц ответственность во всяком случае несет государство; 2) вред, причиненный незаконными действиями, должен возмещаться каждому, независимо от его национальности, пола, возраста и других признаков; 3) коль скоро Конституцией не установлено иное, возмещению должен подлежать любой вред в полном объеме; 4) основанием для возмещения вреда является объективная незаконность действий (бездействия) органа или должностного лица, независимо от наличия или отсутствия в его действиях умысла или иной формы вины. Детальное регулирование оснований, условий и порядка возмещения вреда осуществляется гражданским законодательством, в котором закреплены три правила, в соответствии с которыми должен решаться вопрос об ответственности государства за вред, причиненный его органом или должностным лицом. Первое из них, носящее общий характер, состоит в том, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования (ст. 1069 ГК). В соответствии с этим правилом подлежит возмещению и вред, причиненный в результате незаконных действий органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры, но не приведший к незаконному осуждению, незаконному привлечению к уголовной ответственности, незаконному применению в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, а также к незаконному наложению административного взыскания в виде ареста или исправительных работ (ч. 2 ст. 1070 ГК). Второе правило установлено для случаев причинения вреда в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. Такой вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях - за счет казны субъекта Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц в порядке, установленном законом. В настоящее время в качестве такого "закона" могут рассматриваться Указ Президиума Верховного Совета СССР "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей", принятый еще 18 мая 1981 г., и утвержденное им Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ВВС СССР, 1981, N 21, ст. 741). Эти акты предусматривают, в частности, что ущерб, причиненный в результате вышеперечисленных действий, подлежит возмещению независимо от вины должностных лиц при условии оправдания обвиняемого или прекращения в отношении него уголовного дела по одному из реабилитирующих оснований (отсутствие события преступления, отсутствие в деянии состава преступления или недоказанность участия лица в совершении преступления). Представляется, однако, что вышеназванные ограничительные условия не в полной мере отвечают предписаниям нового ГК, и в частности его ст. 1070: ведь незаконным осуждение будет не только в том случае, если впоследствии лицо реабилитируется, но и в том случае, если, например, в порядке надзорного производства ранее назначенное и отбытое наказание значительно снижается. Согласно ч. 3 ст. 2 Указа от 18 мая 1981 г., лицо лишается права на возмещение ущерба, если в ходе судопроизводства оно путем самооговора препятствовало установлению истины, кроме случаев, если этот самооговор явился следствием применения к гражданину насилия или иных незаконных мер (п. 3 Инструкции Минюста СССР, Прокуратуры СССР, Минфина СССР, Верховного Суда СССР, МВД СССР и КГБ СССР от 2 марта 1982 г. по применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда). Эта норма в определенной мере согласуется с записанным в п. 6 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах правилом, согласно которому лицо, понесшее наказание в результате судебной ошибки, получает компенсацию согласно закону, если не будет доказано, что новое или вновь обнаруженное обстоятельство, свидетельствующее об ошибке, не было в свое время обнаружено исключительно или отчасти по его вине. В п. 2 Положения от 18 мая 1981 г. перечисляются конкретные виды вреда, который должен быть возмещен реабилитированному, однако в связи с введением в действие частей первой и второй ГК эти нормы, как ограничивающие права и законные интересы граждан, должны быть признаны недействующими. Следовательно, в настоящее время возмещению должны подлежать как прямые убытки, так и упущенная выгода и моральный вред. Другое дело, что в полной мере все эти виды вреда подлежат возмещению лишь при условии, что они причинены после 1 марта 1996 г. либо не ранее 1 марта 1993 г., если причиненный вред остался невозмещенным (ст. 12 ФЗ от 26 января 1996 г. "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации". - СЗ РФ, 1996, N 5, ст. 411). За вред, причиненный до указанных дат, возмещение ущерба может быть произведено лишь в тех пределах, которые определялись Положением. В соответствии с п. 10 Положения требование о возмещении ущерба направляется гражданином в течение 6 месяцев со дня вынесения оправдательного приговора или постановления (определения) о прекращении дела в орган, принявший решение о реабилитации. По решению этого органа и должно осуществляться возмещения ущерба. С подобными требованиями гражданин может обратиться и в суд. Суть третьего правила состоит в том, что вред, причиненный при осуществлении правосудия действиями, не связанными с незаконным осуждением, привлечением к уголовной ответственности или ограничением свободы, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу (ч. 2 ст. 1070 ГК). Исходя из положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 6, 41; ст. 3 протокола N 7 к Конвенции), государство должно нести ответственность за ошибку суда, повлекшую вынесение приговора, и обеспечивать компенсацию вреда незаконно осужденному независимо от вины судьи. Конвенция, однако, не обязывает государства-участники возмещать на таких же условиях (т.е. за любую судебную ошибку, независимо от вины судьи) ущерб, причиненный при осуществлении правосудия посредством гражданского судопроизводства. С учетом этого Конституционный Суд в постановлении от 25 января 2001 г. по делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 ГК (ВКС РФ, 2001, N 3) признал приведенное выше положение п. 2 не противоречащим Конституции, поскольку на основании этого положения подлежит возмещению государством вред, причиненный при осуществлении правосудия посредством гражданского судопроизводства в результате принятия незаконных судебных актов, разрешающих спор по существу. В то же время данное положение п. 2 не может служить основанием для отказа в возмещении государством вреда, причиненного при осуществлении гражданского судопроизводства в иных случаях (а именно когда спор не разрешается по существу) в результате незаконных действий (или бездействия) суда (судьи), в том числе при нарушении разумных сроков судебного разбирательства, - если вина судьи установлена не приговором суда, а иным соответствующим судебным решением. Основываясь на зафиксированных в данном постановлении Конституционного Суда положениях, суды общей юрисдикции, рассматривая иски о возмещении государством вреда, причиненного лицу незаконными действиями (или бездействием) суда (судьи) в гражданском судопроизводстве, если они не относятся к принятию актов, разрешающих дело по существу, не должны увязывать конституционное право на возмещение государством вреда непременно с личной виной судьи, установленной приговором суда. Уголовно ненаказуемые, но незаконные виновные действия (или бездействие) судьи в гражданском судопроизводстве (в том числе незаконное наложение судом ареста на имущество, нарушение разумных сроков судебного разбирательства, несвоевременное вручение лицу процессуальных документов, приведшее к пропуску сроков обжалования, неправомерная задержка исполнения) должны, исходя из оспариваемого положения п. 2 ст. 1070 ГК в его конституционно-правовом смысле и во взаимосвязи с положениями ст. 6 и 41 Конвенции по защите прав человека и основных свобод, рассматриваться как нарушение права на справедливое судебное разбирательство, что предполагает необходимость справедливой компенсации лицу, которому причинен вред нарушением этого права. Особый порядок возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями органов государственной власти и их должностных лиц, установлен Законом РФ от 18 октября 1991 г. "О реабилитации жертв политических репрессий", изм. и доп. от: 26 июня 1992 г., 22 декабря 1992 г., 3 сентября 1993 г., 4 ноября 1995 г., 7 августа 2000 г. (ВВС РФ, 1991, N 44, ст. 1428; 1992, N 28, ст. 1624; 1993, N 1, ст. 21; Российская газета, 15 октября 1993 г., N 193; СЗ РФ, 1995, N 45, ст. 4242; СЗ РФ, 2000, N 33, ст. 3348). Этот закон распространяется на всех лиц, подвергшихся на территории России с 25 октября (7 ноября) 1917 г. по политическим мотивам репрессиям в форме: осуждения за государственные и иные преступления; применения репрессий по решениям органов ВЧК-ГПУ-ОГПУ, "особых совещаний", "троек" и иных органов, осуществлявших судебные функции; административных ссылки, высылки, направления на спецпоселение, привлечения к принудительному труду в условиях ограничения свободы, а также иного ограничения прав и свобод; необоснованного помещения в психиатрические учреждения на принудительное лечение; необоснованного привлечения к уголовной ответственности и прекращения дел на них по нереабилитирующим основаниям; признания социально опасными по политическим мотивам и лишения свободы, ссылки, высылки по решениям судов и внесудебных органов без предъявления обвинения в совершении конкретного преступления (ст. 3). Наряду с перечисленными лицами Закон распространяется также на детей и иных лиц, признаваемых пострадавшими от политических репрессий. Значительное расширение сферы действия данного Закона по кругу лиц, относящихся к числу репрессированных, было осуществлено, благодаря вынесенным Конституционным Судом РФ постановлению от 23 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 21 и 16 Закона РФ от 18 октября 1991 г. "О реабилитации жертв политических репрессий" (ВКС РФ, 1995, N 2-3) и определению от 18 апреля 2000 г. N 103-О по жалобе гражданина Пинхасика М.Л. на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 21 Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" (ВКС РФ, 2000, N 6). Реабилитированные лица, в соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона, восстанавливаются в утраченных в связи с репрессиями социально-политических и гражданских правах, воинских и специальных званиях, им возвращаются государственные награды, предоставляются льготы, выплачиваются компенсации в порядке, установленном законами и иными нормативными актами Российской Федерации, а также возмещается причиненный в связи с репрессиями материальный ущерб. Порядок выплаты денежной компенсации и предоставления льгот лицам, реабилитированным в соответствии с Законом "О реабилитации жертв политических репрессий", определяется постановлениями Правительства РФ от: 16 марта 1992 г. N 160, 10 июня 1993 г. N 546, 3 мая 1994 г. N 419, 22 марта 1995 г. N 290, 18 сентября 1995 г. N 927 (СПП РФ, 1992, январь-март, с. 472-473; СА РФ, 1993, N 24, ст. 2241; СЗ РФ, 1994, N 3, ст. 216; 1995, N 13, ст. 1150: N 39, ст. 3770). Статья 54 1. Правила, содержащиеся в комментируемой статье, возводят на конституционный уровень гуманные нормы о действии закона во времени, которые до этого содержались только в уголовном законодательстве, а с принятием в 1980 г. Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях появились и в этой отрасли законодательства. Для названных отраслей регламентирование действия законов во времени имеет особое значение, поскольку они касаются наиболее острых вопросов, нередко затрагивая основные права и свободы человека и гражданина, включая право на жизнь. Но нормы, закрепленные в комментируемой статье, имеют всеобщий характер и касаются любых законов, устанавливающих юридическую ответственность за правонарушения. В гражданском законодательстве вопросы обратной силы закона часто решаются в вводных законах к гражданским кодексам. Так было при введении в действие ГК РСФСР 1922 г. и двух последующих гражданских кодексов. Например, в силу ст. 3 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 июня 1964 г. "О порядке введения в действие Гражданского и Гражданского процессуального кодексов РСФСР" (ВВС РСФСР, 1964, N 24, ст. 416) Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. действовал с обратной силой на гражданские правоотношения, возникшие до 1 октября 1964 г., но не урегулированные действовавшим в момент их возникновения законодательством (договор хранения, договор о совместной деятельности и др.). ФЗ от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 32, ст. 3302) также содержит ряд норм, касающихся обратной силы закона. В частности, в ст. 10 Закона содержится такое правило: "Установленные частью первой Кодекса сроки исковой давности применяются к тем искам, сроки предъявления которых, предусмотренные ранее действовавшим законодательством, не истекли до 1 января 1995 года", а в ст. 11 этого же закона сказано: "Действие ст. 234 Кодекса (приобретательская давность) распространяется и на случаи, когда владение имуществом началось до 1 января 1995 года и продолжается в момент введения в действие части первой Кодекса". Под законом, о котором говорится в комментируемой статье, имеется в виду федеральный закон, федеральный конституционный закон, а также закон субъекта Федерации. Применительно к уголовным и гражданским законам, в соответствии со ст. 71 Конституции, это могут быть законы, принятые только на федеральном уровне, а к законам о дисциплинарной и административной ответственности - также и на уровне законодательных органов субъектов Федерации (см. комм. к п. "о" ст. 71, п. "к" ст. 72). Ответственность - это обязанность отвечать за противоправные действия (или бездействие), причинившие физический, материальный или моральный вред. Комментируемая статья содержит требования, обязательные для всех отраслей права. Поэтому в тех случаях, когда соответствующий закон в необходимых случаях не регламентирует вопрос о времени его действия или отклоняется от требований конституционной нормы, она действует непосредственно. Общим правилом для всех отраслей права является ответственность за совершенное правонарушение по закону, действующему в момент его совершения. Это значит, что закон принят в установленном порядке и вступил в законную силу. В соответствии с требованиями Конституции законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются (см. комм. к ст. 15). Порядок опубликования и вступления в силу законов России определен ФЗ от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801). Под законом, устанавливающим ответственность, понимается закон, которым вводится та или иная ответственность за правонарушение, до того не существовавшая. Под законом, отягчающим ответственность, имеется в виду закон, устанавливающий более строгий вид ответственности (например, вместо административной - уголовную), либо более строгое наказание в рамках одного и того же вида ответственности (например, за нарушение трудовой дисциплины законом расширена возможность применения увольнения в качестве взыскания). Под обратной силой закона следует понимать распространение нового закона на деяния, совершенные до его вступления в силу. Если закон обратной силы не имеет, это значит, что он не распространяется на деяния, совершенные до его вступления в силу. Комментируемые конституционные нормы носят общеобязательный характер и не допускают исключений. Это важно отметить, ибо в прошлом сплошь и рядом нарушались общепринятые принципы действия законов во времени. Это приводило к тому, что те или иные деяния объявлялись тяжкими преступлениями и им еще придавалась обратная сила. Так, например, было с постановлением Президиума ЦИК СССР от 21 ноября 1929 г. (СЗ РФ, 1929, N 76, ст. 732) "Об объявлении вне закона должностных лиц - граждан Союза ССР за границей, перебежавших в лагерь врагов рабочего класса и крестьянства и отказывающихся вернуться в Союз ССР". Этот закон, известный как "Закон о невозвращенцах", рассматривал лиц, отказавшихся вернуться в СССР, как перебежчиков в лагерь врагов, квалифицировал их действия как измену, влекущую объявление вне закона, последствием чего были конфискация всего имущества осужденного и расстрел его через 24 часа после удостоверения личности. В ст. 6 постановления было сказано: "Настоящий закон имеет обратную силу". В начале 60-х годов недоумение юридической общественности вызвало придание уголовному закону обратной силы по делу о валютных операциях, совершенных Рокотовым и Файбишенко. В отношении них был применен закон, по которому за валютные операции допускалась смертная казнь, и они были расстреляны, хотя в момент совершения преступления санкция закона не содержала наказания ни в виде исключительной меры наказания - смертной казни, ни даже в виде предельного срока лишения свободы, установленного законом. Положения, содержащиеся в ч. 1 комментируемой статьи, изложены в УК и в КоАП в формулировках, отражающих специфические особенности этих отраслей законодательства. Так, в ч. 2 ст. 10 УК записано: "Уголовный закон, устанавливающий преступность деяния, или усиливающий наказание, или иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет", а в ч. 2 ст. 1.7 КоАП сказано: "Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет". Поскольку уголовное наказание может применяться только к лицам, совершившим преступление, в качестве закона, устанавливающего наказуемость деяния, может рассматриваться закон, объявляющий то или иное противоправное деяние преступным и устанавливающий за его совершение уголовное наказание, основное либо основное и дополнительное, из числа предусмотренных в УК. Это может быть дополнением Особенной части УК путем включения в нее новой статьи или включения в уже имеющуюся статью нового состава преступления, ранее не рассматривавшегося в качестве преступления, в том числе под каким бы то ни было иным наименованием. Точно так же актом, устанавливающим ответственность за административное правонарушение, является как новый акт, предусматривающий новый административный проступок и взыскание за него, так и действующий акт, дополняющий включенные в него проступки новыми. Закон может рассматриваться как усиливающий наказание, если в нем увеличиваются максимальная или минимальная санкции, вводится более строгое основное наказание, вводится дополнительное наказание, преступлению дается иная квалификация, хотя и не влекущая изменение уголовных наказаний, но приводящая к иным отрицательным уголовно-правовым последствиям, например к признанию преступления тяжким, сокращению возможности условно-досрочного освобождения, что отягчает ответственность. Для административных проступков актом, усиливающим ответственность, является акт, включающий в санкцию новое, более строгое взыскание, либо увеличивающий размер уже имеющегося взыскания, либо включающий дополнительное взыскание, или отягчающие условия отбытия взыскания. 2. Положение, содержащееся в ч. 2 комментируемой статьи, распространяется на любые правонарушения. Ни одно из них не может рассматриваться в качестве такового, если об этом нет указания в законе. И ни одно лицо не может привлекаться к какой бы то ни было ответственности, если законом конкретно не определены признаки правонарушения и меры этой ответственности. Разумеется, при решении вопроса об ответственности должны соблюдаться и другие требования, а именно: наличие вины, достижение определенного возраста и др. Рассматриваемая конституционная норма имеет принципиальное значение. Она полностью исключает возможность применения уголовного закона по аналогии, т.е. за деяние, не указанное в законе, но сходное с тем или иным преступлением, что допускалось уголовным законодательством, действовавшим до принятия УК РСФСР 1960 г. Комментируемая норма создает барьер на пути возможных нарушений прав и свобод человека и гражданина, создает четкую правовую базу для правоохранительных органов и судов, позволяя им избегать ошибок при решении вопросов ответственности за правонарушения. Положения Конституции в силу ее ст. 15 имеют прямое действие, и во всех необходимых случаях конституционная норма может применяться непосредственно. Последнее важно подчеркнуть и потому, что содержание комментируемой нормы вполне соответствует и даже превосходит требования норм международного права (ст. 11 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и ст. 15 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. - Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. М., 1990, с. 16, 39). В ч. 1 ст. 15 названного пакта содержится правило: "Никто не может быть признан виновным в совершении какого-либо уголовного преступления вследствие какого-либо действия или упущения, которое, согласно действовавшему в момент его совершения внутригосударственному законодательству или международному праву, не являлось уголовным преступлением... Если после совершения преступления законом устанавливается более легкое наказание, действие этого закона распространяется на данного преступника". Сопоставление содержания приведенного текста из Международного пакта и комментируемой конституционной нормы показывает, что последняя касается не одной отрасли права, а носит всеобщий характер и касается различных форм ответственности: уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой. Комментируемое положение ч. 2 анализируемой статьи конкретизируется в отраслевом законодательстве. В понятии "преступление", содержащемся в УК, имеется указание на то, что это виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное данным кодексом под угрозой наказания. В Особенной части УК составы преступлений содержат диспозицию, указывающую на конкретные признаки преступления, и санкцию, в которой определяется наказание за его совершение. Закрепленное в ст. 2.1 КоАП понятие административного правонарушения в качестве признаков проступка наряду с противоправностью и виновностью также приводит указание в законе на административную ответственность. Для решения вопросао применении положенийоб обратной силе законадолжно быть установлено время совершения правонарушения. Временем совершения преступления в соответствии со ст. 9 УК признается совершение общественно опасного действия (бездействия) независимо от времени наступления последствий. Момент совершения правонарушения определяется по документу, послужившему основанием для признания лица правонарушителем (приговор, постановление о наложении административного взыскания и др.). Для некоторых категорий правонарушений, например длящихся и продолжаемых преступлений, установление момента совершения преступления представляет определенные трудности, так как не всегда легко определить момент их окончания. В случае когда установлено, что деяние началось до, но продолжалось и после того, как оно стало рассматриваться законом в качестве правонарушения, за него может наступить ответственность, установленная этим законом. Под устранением ответственности, о котором говорится в ч. 2 комментируемой статьи, понимается отмена или признание утратившим силу закона, который предусматривал ту или иную ответственность. Смягчение ответственности многообразно. Это может, например, выражаться в замене уголовной ответственности административной или дисциплинарной, а также - что чаще всего встречается - смягчении в рамках одной и той же отрасли законодательства, прежде всего уголовного и об административной ответственности. С момента вступления в силу закона, устраняющего противоправность деяния, соответствующие деяния, совершенные до его вступления в силу, считаются не содержащими состава правонарушения. Устранение противоправности деяния означает вместе с тем и устранение наказуемости. Вопрос об устранении и смягчении уголовной ответственности решен в ч. 1 ст. 10 УК, которая установила следующее правило: "Уголовный закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, т.е. распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость". В ч. 2 ст. 10 действующего УК есть такое положение: "Если новый уголовный закон смягчает наказание за деяние, которое отбывается лицом, то это наказание подлежит сокращению в пределах, предусмотренных новым уголовным законом". В действовавшем уголовном законодательстве, в частности в ст. 6 УК 1960 г. о распространении обратной силы закона, устраняющего преступность деяния или смягчающего наказание, на отбывших или отбывающих наказание не указывалось. Эти вопросы обычно решались во вводных законах к актам об устранении преступности деяния и смягчении наказания. В КоАП также установлено, что акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, т.е. распространяются и на правонарушения, совершенные до издания этих актов (п. 2 ст. 1.7). В то же время положения об обратной силе закона, тем или иным образом улучшающего положение лица, совершившего правонарушение, в законодательстве вообще не было. Под смягчением наказания понимается: снижение высшего и низшего пределов уголовного наказания; исключение из санкции статьи более строгого вида наказания; включение в нее более мягкого вида наказания; исключение из санкции дополнительного наказания или включение более мягкого дополнительного наказания; снижение низшего и высшего пределов дополнительного наказания. Смягчением наказания является и исключение наказания за совершение преступления при отягчающих обстоятельствах, например повторно. К смягчению наказания может привести исключение преступления из числа тяжких, что влияет на режим содержания осужденного в местах лишения свободы, дает более льготные условия для условно-досрочного и досрочного освобождения и замены неотбытой части наказания более мягким. Актом, смягчающим ответственность за административное правонарушение, является акт, исключивший из санкции более строгое взыскание, либо снизивший размер взыскания, либо исключивший дополнительное взыскание. Законы, смягчающие уголовную или административную ответственность, применяются на любой стадии производства по делу, включая надзорное производство. Кроме комментируемой статьи, носящей общий характер, об обратной силе закона в Конституции говорится и в ст. 57, которая решает этот вопрос применительно к налоговому законодательству. В ней предусмотрено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (см. комм. к ст. 57). Между тем на практике оказалось, что ряд законов не соответствует требованиям ст. 54 и 57 Конституции и тем самым нарушают права налогоплательщиков и других лиц. Постановлениями Конституционного Суда, принятыми по обращениям пострадавших физических и юридических лиц, а также по запросам судов, положение исправляется. При этом важно отметить, что значение указанных постановлений выходит за рамки вопросов, поднятых в конкретных обращениях. Принятые по этим делам постановления Суда не только решили вопросы, поставленные в обращениях заявителей, но и определили правовую позицию Суда по проблеме в целом. Это сделано, в частности, в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 ФЗ от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"". Поводом к рассмотрению дела явились запрос Арбитражного суда Брянской области в связи с рассмотрением иска по делу товарищества с ограниченной ответственностью "Эйдос", а также жалобы группы акционеров различных обществ. В обращениях ставился вопрос о нарушении конституционных прав и свобод оспариваемой нормой, которая придает обратную силу названному закону, ухудшая тем самым положение налогоплательщиков. Суд удовлетворил запрос суда и жалобы заявителей и признал оспариваемую законодательную норму неконституционной. В постановлении Суда указывается, что, по смыслу Конституции и ФЗ от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет. Данный принцип применен, в частности, в Гражданском (ст. 4 и 422), Таможенном (ст. 234), Уголовном (ст. 6) кодексах. Вместе с тем Конституция содержит и прямые запреты, касающиеся придания закону обратной силы (ст. 54, 57). Положение ст. 57, ограничивающее возможность законодателя придавать закону обратную силу, является одновременно и нормой, гарантирующей конституционное право на защиту от придания обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков, в том числе на основании нормы, устанавливающей порядок введения таких законов в действие. Одновременно Конституция не препятствует приданию обратной силы законам, если они улучшают положение налогоплательщиков. При этом благоприятный для субъектов налогообложения характер такого закона должен быть понятен как налогоплательщикам, так и государственным органам, взимающим налоги. В постановлении Конституционного Суда от 24 февраля 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 и 5 ФЗ от 5 февраля 1997 г. "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год" в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов (ВКС РФ, 1998, N 3, с. 41) отмечается, что упомянутый ФЗ, "нарушив перечисленные конституционные права и ухудшив экономические условия деятельности указанной категории плательщиков в Пенсионный фонд Российской Федерации, придал такому ухудшению обратную силу: принятый 5 февраля 1997 г. и опубликованный 10 февраля 1997 г., он был введен в действие, согласно его ст. 5, с 1 января 1997 г. Это решение законодателя не согласуется с принципом, лежащим в основе ст. 54 и 57 Конституции, исходя из смысла которых закону, ухудшающему положение граждан, не может придаваться обратная сила, тем более что в данном случае были существенно увеличены размеры взносов, по своему характеру фактически не отличающихся от налоговых платежей. Таким образом, положения п. "б" и "в" ст. 1 и ст. 5 ФЗ "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год" нарушают конституционные принципы справедливости, равенства всех перед законом, соразмерности ограничения основных прав и свобод конституционно значимым целям в качестве допустимых оснований таких ограничений и придают обратную силу закону, ухудшающему положение одних категорий плательщиков страховых взносов в сравнении с иными категориями". Оспариваемые конституционные нормы упомянутым постановлением Конституционного Суда признаны неконституционными. Статья 55 1. Предшествующие статьи гл. 2 определяют общие принципы правового статуса личности, основные права и свободы человека и гражданина. Однако перечень этих прав и свобод, как следует из ч. 1 комментируемой статьи, не является исчерпывающим. Отсутствие в Конституции прямой записи о тех или иных общепризнанных правах и свободах человека и гражданина не означает их непризнания (отрицания) или принижения значения (умаления). Следует иметь в виду также те права и свободы, которые приобретут статус общепризнанных в будущем. В принципе каталог прав и свобод, зафиксированный в Конституции, соответствует международным обязательствам России, международным стандартам. Эти стандарты закреплены в целом ряде международно-правовых документов - Всеобщей декларации прав человека (содержащей нормы-рекомендации), Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и других международно-правовых актах о правах человека, обязательных для государств-участников. Россия является участником многих из них. Со вступлением России в Совет Европы обязательной для нее стала Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней (СЗ РФ, 2001, N 2, ст. 163). И хотя последние документы содержат меньший объем прав и свобод по сравнению с названными выше международными актами, их принципиальная особенность состоит в разработанности механизма международно-правовой защиты прав. Конвенция обеспечивает гражданам и неправительственным организациям право жалобы в Европейский Суд по правам человека на нарушения государством (государственными органами) прав и свобод, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней (это в основном гражданские (личные) и некоторые политические права и свободы). Тем самым актуализировались положения ч. 3 ст. 46 Конституции России. Сопоставляя положения Конституции о правах и свободах с положениями международно-правовых актов, можно увидеть, что в них одни и те же права и свободы не всегда одинаково словесно выражены и в связи с этим иногда могут быть восприняты как различающиеся по объему. Так, статья 6 Международного пакта о гражданских и политических правах, закрепляя право каждого на жизнь, оговаривает, что смертные приговоры в странах, которые еще не отменили смертной казни, могут выноситься только за самые тяжкие преступления в соответствии с законом, не могут выноситься за преступления, совершенные лицами моложе 18 лет, и не приводятся в исполнение в отношении беременных женщин. Статья 20 Конституции в своей основе аналогична этим положениям Пакта, однако не содержит указанной оговорки относительно лиц моложе 18 лет и беременных женщин. Но она действует и в России в силу законодательных установлений ст. 59 УК, и даже в более широком объеме, так как, согласно УК, смертная казнь не назначается не только лицам моложе 18 лет, но и женщинам, не только беременным, и мужчинам, достигшим к моменту вынесения судом приговора 65-летнего возраста. К тому же со вступлением России в Совет Европы в стране введен мораторий на применение смертной казни. Сам по себе факт отсутствия в Конституции того или иного общепризнанного права или свободы или их неполное словесное выражение в конституционной норме не является основанием для отказа в защите, в том числе судебной, такого права и свободы, в непосредственном применении международно-правовой нормы, если она относится к категории самоисполнимых. В силу ч. 3 ст. 5 ФЗ от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2757) положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в стране непосредственно. В связи с этим необходимо отметить, что положение ч. 1 ст. 17 Конституции о признании и гарантировании прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией не следует воспринимать как противоречащее ч. 1 комментируемой статьи и означающее признание и гарантирование только тех общепризнанных прав и свобод, которые закреплены в Конституции. Указанное положение означает, что общепризнанные международно-правовые принципы и нормы, относящиеся к правам человека, являются, согласно Конституции, составной частью правовой системы Российской Федерации и имеют преимущество перед законами (ч. 4 ст. 15); являются непосредственно действующими, что не отрицает принятия при необходимости для их осуществления соответствующих законодательных и административных правил (ст. 18); обеспечиваются главным образом национальными государственными и правовыми механизмами (ст. 18, 45 и др.) при признании права каждого на обращение и в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46). Конституционный Суд неоднократно в обоснование своих решений ссылался на международно-правовые принципы и нормы, указывая на несоответствие им положений тех или иных законов, касающихся прав человека. При этом в некоторых случаях Конституционный Суд опирался на общепризнанные нормы о правах и свободах, не нашедших прямого закрепления в Конституции. Так, в постановлении от 2 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений УПК в связи с жалобой граждан отмечалось, что Международный пакт о гражданских и политических правах, исходя из материального содержания правосудия и приоритета в нем прав человека, подчеркивает, что цель исправления судебных ошибок служит основанием для пересмотра окончательных решений судов, "если какое-либо новое или вновь обнаруженное обстоятельство неоспоримо доказывает наличие судебной ошибки" (п. 6 ст. 14). Данная международно-правовая норма закрепляет более широкие возможности для исправления судебных ошибок, чем действующий УПК РСФСР, и в силу ч. 4 ст. 15 Конституции являясь составной частью правовой системы России, имеет приоритет перед внутренним законодательством по вопросам защиты прав и свобод, нарушенных в результате судебных ошибок (ВКС РФ, 1996, N 2, с. 8). На применение обычными судами общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных в международных пактах, конвенциях и иных документах, и правил международных договоров России ориентирует постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (БВС РФ, 1996, N 1, с. 4). 2. Если часть 1 комментируемой статьи в своеобразной форме характеризует принцип полноты прав и свобод, то часть 2 предусматривает одну из его гарантий. Она устанавливает запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. Этот запрет касается прав и свобод, признаваемых как в Конституции, так и в международно-правовых нормах, ставших частью российской правовой системы. Умаление законом прав и свобод в данном контексте может означать необоснованное ограничение их объема или действия по кругу лиц, во времени, сокращение гарантий или усечение механизмов правовой защиты и т.п. Положение комментируемой части в равной степени распространяется и на подзаконные нормативные акты. В случае отмены или необоснованного ограничения права или свободы законом, иным нормативным актом эти акты могут быть обжалованы в Конституционный или иной суд в соответствии с их компетенцией. Конституционный Суд неоднократно признавал неконституционными положения законов, ограничивавших права граждан: на свободу и личную неприкосновенность, на свободу передвижения и выбор места жительства, на объединение, избирательные права, право собственности, права в налоговых правоотношениях, трудовые, пенсионные права, право на жилище, на благоприятную окружающую среду, на судебную защиту и др. 3. Вместе с тем часть 3 комментируемой статьи допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина при определенных условиях. Такие ограничения объективно обусловлены тем, что человек живет в обществе и свобода личности проявляется во взаимодействии с другими людьми. Поэтому свобода, права индивида не могут быть абсолютными, ничем не ограниченными. Каждый имеет обязанности перед другими людьми, перед обществом, государством. Возможность ограничения прав и свобод при определенных условиях предусмотрена и в международно-правовых документах, в частности в п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, п. 3 ст. 12, п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Аналогичные положения содержатся и в ч. 3 анализируемой статьи. В ней сформулированы три взаимосвязанных условия. Права и свободы могут быть ограничены: 1) только федеральным законом, 2) в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, 3) только в той мере, в какой это необходимо в указанных целях. Первое условие вполне определенное - лишь законодатель посредством федерального закона может установить то или иное ограничение. Таким правом не обладают ни федеральное Правительство, ни другие институты исполнительной власти, ни субъекты Федерации, учитывая, что регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено Конституцией к ведению Федерации. Среди федеральных законов, которыми установлены конкретные ограничения прав и свобод, можно назвать, например, законы: от 18 апреля 1991 г. "О милиции" (с изм. и доп.), от 5 марта 1992 г. "О безопасности" (с изм. и доп.), от 13 марта 1992 г. "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" (с изм. и доп.), от 6 января 1997 г. "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих", от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" и др. Два других названных условия сформулированы в весьма общей форме, хотя и дают определенный ориентир законодателю. При этом важно обеспечить соразмерность ограничения права или свободы, т.е. его соответствие тем конституционно признаваемым целям, во имя достижения которых устанавливается ограничение, чтобы не исказить само существо того или иного права, не поставить его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, затрудняя или исключая судебно-правовую защиту граждан и организаций от злоупотреблений. Здесь многое зависит от правильной оценки законодателем сложившейся ситуации, степени опасности, угрожающей основам конституционного строя, нравственности и т.п. Конституционный Суд неоднократно обращался к этой проблеме в своих решениях. Так, при рассмотрении 20 декабря 1995 г. дела о проверке конституционности ряда положений ст. 64 УК РСФСР в связи с жалобой С. отмечалось, что, гарантируя права и свободы человека и гражданина и обеспечивая их защиту, государство одновременно вправе устанавливать в федеральном законе ограничения прав и свобод, в том числе предусматривать уголовную ответственность за деяния, умышленно совершенные в ущерб основным ценностям конституционного строя. Но ограничения любого конституционного права, в частности права свободно выезжать за пределы страны, допустимы в строго определенных в ч. 3 ст. 55 целях. Эти ограничения не могут толковаться расширительно и не должны приводить к умалению других прав, гарантированных гражданам Конституцией и законами, и влечь уголовную ответственность за бегство за границу и отказ возвратиться из-за границы. Положения ст. 64 УК РСФСР, квалифицировавшие эти действия как форму измены Родине, Конституционный Суд признал не соответствующими ст. 27 (ч. 2), 55 (ч. 3) Конституции (ВКС РФ, 1995, N 6, с. 48-53). В постановлениях от 25 апреля 1995 г. при оценке ст. 54 ЖК и от 16 марта 1998 г., касавшемся ст. 44 УПК и ст. 123 ГПК, Конституционный Суд пришел к выводу о недопустимости формулирования законодателем таких положений, которые в силу своей неопределенности и при отсутствии законных пределов усмотрения правоприменителя могут применяться произвольно (ВКС РФ, 1995, N 2-3, с. 32-38; 1998, N 3, с. 71-78). В постановлениях от 27 марта 1996 г. по Закону "О государственной тайне" (ст. 1 и 21), от 13 июня 1996 г., касавшемся ст. 97 (ч. 5) УПК, от 15 января 1998 г. по Федеральному закону "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (ч. 1, 3 ст. 8) и от 18 февраля 2000 г. по Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" (п. 2 ст. 5) Конституционный Суд указал, что законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов, должен использовать лишь те, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если эти ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод (ВКС РФ, 1996, N 2, с. 34-41; N 4, с. 2-10; 1998, N 2, с. 19-25; 2000, N 3, с. 13-20). Статья 56 1. В соответствии с содержанием ч. 1 комментируемой статьи целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Это корреспондирует закрепленной в ст. 2 Конституции норме о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и тому значению, которое Конституция придает защите конституционного строя. В соответствии с требованиями ч. 1 анализируемой статьи 30 мая 2001 г. был принят ФКЗ "О чрезвычайном положении". В Законе подробно рассматриваются: цели, обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения; меры и ограничения, применяемые в этих условиях; силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; особое управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение; гарантии прав граждан; ответственность должностных лиц в условиях чрезвычайного положения и др. Чрезвычайное положение означает временно вводимый в соответствии с Конституцией и названным ФКЗ на всей территории России или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим ФКЗ отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Все ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия могут производиться лишь в соответствии с требованиями Конституции и федерального конституционного закона. Статьей 3 названного закона предусмотрено, что чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю России и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: а) попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ. 2. В соответствии со ст. 88 Конституции чрезвычайное положение на всей территории России или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны быть определены: а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения; в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. После обнародования указа члены Совета Федерации Федерального Собрания обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации Федерального Собрания в возможно короткие сроки без специального вызова. Вопрос об утверждении указа рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного. Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население России или соответствующих отдельных ее местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения. Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток. По истечении указанного срока чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных настоящим ФКЗ для введения чрезвычайного положения. При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения ранее установленного в соответствии с настоящим ФКЗ срока Президент РФ отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население Российской Федерации или соответствующих отдельных ее местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения. Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение мер и временных ограничений, в частности, полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта Федерации, а также органов местного самоуправления; установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства; установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций (ст. 11 Закона). В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, указанных в п. "а" ст. 3 настоящего ФКЗ, в дополнение к указанным мерам и временным ограничениям на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены, в частности, следующие меры и временные ограничения: введение комендантского часа, т.е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специальных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан; ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов; приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения; проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр их вещей, жилища и транспортных средств; продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на 3 месяца. В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, указанных в п. "б" ст. 3 закона, в дополнение к указанным в ст. 11 настоящего ФКЗ мерам и временным ограничениям, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены, в частности, следующие меры и временные ограничения: временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением стационарных или временных жилых помещений; введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий; отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда. На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения. Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В исключительных случаях в дополнение к указанным силам и средствам для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы. Войска и органы пограничной службы привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы Российской Федерации. В Законе (ст. 17) указывается, для выполнения каких задач привлекаются Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы. Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента РФ назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, и определяются его полномочия. Комендант, в частности, издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения, обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и должностными лицами указанных организаций, гражданами, а также начальниками (командирами) органов внутренних дел, органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований, расположенных (дислоцирующихся) на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и дополнительно привлекаемых для обеспечения режима чрезвычайного положения; устанавливает время и срок действия комендантского часа; определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, вправе принимать участие во всех заседаниях органов государственной власти и заседаниях органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, и вносить предложения по вопросам, отнесенным настоящим ФКЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации к его компетенции. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляет руководство комендатурой указанной территории. Деятельность комендатуры регулируется положением, утвержденным Президентом РФ. Образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории. Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. При введении чрезвычайного положения на всей территории России все войска и воинские формирования передаются в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти, определяемому Президентом РФ. На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может вводиться особое управление этой территорией путем создания: а) временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение; б) федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, действует на основании положения, утверждаемого Президентом РФ. В случае если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. При этом временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия. 3. В ч. 3 комментируемой статьи приводится перечень закрепленных в Конституции прав и свобод, которые не могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения. Этот перечень весьма обширный и включает, в частности право на жизнь, охрану государством достоинства личности; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, свободу совести, вероисповедания. Особенно необходимо отметить сохранение гарантии судебной защиты прав и свобод, права на рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено, гарантии на получение квалифицированной юридической помощи, сохранение действия презумпции невиновности, о которой говорится в ст. 49 Конституции. В Законе "О чрезвычайном положении" приводятся нормативные положения, призванные обеспечить право на обращение в суд в условиях чрезвычайного положения и обязанность суда соблюдать установленные процессуальные правила. В Законе (ст. 35) установлено, что правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с гл. 7 Конституции. Учреждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускается. В случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное положение, по решению Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах. Деятельность органов прокуратуры РФ на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. При введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов Федерации Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение. В Законе содержится ряд норм, которые определяют полномочия, порядок и пределы действий различных органов и должностных лиц, что также имеет важное значение в обеспечении прав свобод граждан, недопущении их необоснованного ограничения. Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) полномочий органов государственной власти и управления, установленных Конституцией, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения. Указывается, что эти меры должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из международных договоров Российской Федерации в области прав человека, и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам. Лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и оказывается необходимая помощь на условиях и в порядке, установленных Правительством РФ. Установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами России порядок и условия применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники изменению в условиях чрезвычайного положения не подлежат. Граждане, должностные лица и организации за нарушение требований режима чрезвычайного положения, установленных в соответствии с настоящим ФКЗ, несут ответственность в соответствии с российским законодательством. Указы Президента РФ и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с временным ограничением прав и свобод граждан, а также прав организаций, утрачивают силу одновременно с прекращением периода действия чрезвычайного положения без специального уведомления. Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет за собой прекращение административного производства по делам о нарушении режима чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административному задержанию или аресту по указанным основаниям. Неправомерное применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники сотрудниками органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, военнослужащих внутренних войск и Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также превышение должностными лицами сил, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, служебных полномочий, включая нарушение установленных настоящим ФКЗ гарантий прав и свобод человека и гражданина, влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Статья 57 Комментируемая статья устанавливает важнейшую обязанность каждого лица - уплачивать законно установленные налоги и сборы. Налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются: физические лица - граждане Pоссии, иностранные граждане и лица без гражданства; индивидуальные предприниматели - физические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; организации - юридические лица. Филиалы и иные обособленные подразделения российских организаций исполняют обязанности этих организаций по уплате налогов и сборов по месту нахождения этих филиалов и иных обособленные подразделений (п. 2 ст. 11, ст. 19 НК). Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из Налогового кодекса Российской Федерации (части первой и второй) и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Законодательство субъектов Федерации о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с НК. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах принимаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с НК (п. 1, 4, 5 ст. 1 НК). Определение налогов и сборов дается в ч. 1 ст. 8 НК: "Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований"; "Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий)". Виды налогов перечислены в ст. 12-15 НК. Это федеральные налоги и сборы, региональные налоги и сборы, местные налоги и сборы. Впервые введен единый социальный налог (взнос) (ст. 234 НК), зачисляемый в государственные внебюджетные фонды - Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхования. Решая вопрос о применении нормативного правового акта по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, необходимо иметь в виду, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, исполнительные органы местного самоуправления, органы государственных внебюджетных фондов в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Государственный таможенный комитет РФ при издании указанных актов руководствуется также таможенным законодательством Российской Федерации. Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство финансов РФ, Государственный таможенный комитет РФ, органы государственных внебюджетных фондов издают обязательные для своих подразделений приказы, инструкции и методические указания по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не относятся к актам законодательства о налогах и сборах (ст. 4 НК; п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 41 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 9 от 11 июня 1999 г. "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации"). Таким образом, разновидность налогов и сборов, а также порядок их уплаты определяются законодательными органами в форме законов и не могут быть установлены подзаконными нормативными актами. Подтверждением этого служит то, что второе предложение комментируемой статьи начинается со слов: "Законы, устанавливающие новые налоги..." Иначе говоря установление налогов и сборов и порядка их взимания - прерогатива исключительно законодателя, а формой выражения его воли может быть только закон. Законно установленные налоги и сборы будут таковыми, если они устанавливаются органом, компетентным их вводить и устанавливать порядок их уплаты. Установление федеральных налогов и сборов отнесено к ведению Российской Федерации; установление общих принципов налогообложения и сборов находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов; установление местных итогов отнесено к компетенции субъектов Федерации (см. комм. к ст. 71-73). Конституционный Суд в постановлении от 20 февраля 2001 г. по делу о проверке конституционности абз. 2 и 3 п. 2 ст. 7 ФЗ "О налоге на добавленную стоимость" в связи с жалобой закрытого акционерного общества "Востокнефтересурс" сформулировал развернутую правовую позицию, раскрывающую конституционно-правовой смысл "законно установленных налогов и сборов". В п. 2 данного постановления указывается, что, согласно Конституции, каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57); федеральные налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71, п. "з"); система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом (ст. 75, ч. 3); по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России (ст. 76, ч. 1). Из названных конституционных норм следует, что федеральный законодатель, устанавливая федеральные налоги, определяет как их систему, так и все элементы налоговых обязательств, в том числе: объект налогообложения, налоговую базу, порядок исчисления и уплаты налога. При этом он обязан соблюдать положения Конституции, относящиеся к признанию и гарантиям прав и свобод человека и гражданина. Исходя из данного требования: в НК закреплено, что недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав (п. 3 ст. 3). Конституционный Суд РФ в своих постановлениях неоднократно указывал, что налог можно считать законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы все существенные элементы налогового обязательства, т.е. установить налог можно только путем прямого перечисления в законе существенных элементов налогового обязательства (постановления от 18 февраля 1997 г. по делу о проверке конституционности постановления Правительства РФ "о введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции", от 11 ноября 1997 г. по делу о проверке конституционности ст. 111 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" и др.). По смыслу комментируемой статьи в системной связи с ее ст. 1 (ч. 1), 15 (ч. 2 и 3) и 19 (ч. 1 и 2), в Российской Федерации как правовом государстве законы о налогах должны содержать четкие и понятные нормы. Именно поэтому НК предписывает, что необходимые элементы налогообложения (налоговых обязательств) должны быть сформулированы так, чтобы каждый точно знал, какие налоги, когда и в каком порядке он обязан платить (п. 6 ст. 3), а все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах толкуются в пользу налогоплательщика (п. 7 ст. 3). Формальная определенность налоговых норм предполагает их достаточную точность, чем обеспечивается их правильное понимание и применение. Расплывчатость налоговой нормы может привести к не согласующемуся с конституционным принципом правового государства произвольному и дискриминационному ее применению государственными органами и должностными лицами в их отношениях с налогоплательщиками и тем самым - к нарушению конституционного принципа юридического равенства и вытекающего из него требования равенства налогообложения, закрепленного в п. 1 ст. 3 НК, а потому предусмотренный в дефектных - с точки зрения требований юридической техники - нормах налог не может считаться законно установленным (постановления Конституционного Суда от 8 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году", от 11 ноября 1997 г. по делу о проверке конституционности ст. 111 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" и от 28 марта 2000 г. по делу о проверке конституционности подпункта "к" п. 1 ст. 5 Закона РФ "О налоге на добавленную стоимость"). Правило, согласно которому законы, устанавливающие новые налоги и сборы или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют, представляет собой частный случай проявления действия законов по времени (института обратной силы закона). Конституционный принцип, согласно которому установление или отягчение ответственности не имеет обратной силы, выражен в комментируемой статье применительно к налогам. То обстоятельство, что налоги и сборы являются гражданской обязанностью, а не ответственностью, не может исключать для налогоплательщика ощутимой материальной потери. Именно по этой причине правило о непридании обратной силы сформулировано и по отношению к установлению новых налогов: "Акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют" (п. 2 ст. 5 НК). С этой точки зрения имеют значение не только соответствующие указания самих законов (или законов о введении в действие нормативных актов, где в основном формулируются нормы об обратной силе), но также порядок их опубликования и само правоприменение. При решении вопроса о моменте вступления в силу конкретного акта законодательства о налогах и сборах следует исходить из того, что такой акт вступает в силу не ранее чем по истечении 1 месяца со дня его официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Федеральные законы, вносящие изменения в НК в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее 1 месяца со дня их официального опубликования (п. 1 ст. 5 ГК). Вопрос придания обратной силы вновь вводимым налогам и сборам неоднократно был предметом рассмотрения Конституционного Суда. В определении от 5 ноября 1998 г. по жалобе ТОО-предприятия "РА-ЛТД" на нарушение прав граждан-учредителей статьей 3 Закона Омской области "об исполнении бюджета территориального дорожного фонда Омской области на 1996 год" Суд, в частности, указал: "Вопрос о конституционности правовых норм, допускающих возможность придания законам о налогах обратной силы, уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в деле о проверке конституционности части первой ст. 2 ФЗ от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"" Конституционный Суд пришел к следующему выводу: Конституция Российской Федерации содержит прямые запреты, касающиеся придания закону обратной силы, которые сформулированы в ее ст. 54 и 57; положение ст. 57 Конституции, ограничивающее возможность законодателя придавать законам о налогах обратную силу, является одновременно и нормой, гарантирующей конституционное право на защиту от придания обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков, в том числе на основании нормы, устанавливающей порядок введения таких законов в действие. Постановление Конституционного Суда от 24 октября 1996 г., которым часть первая ст. 2 ФЗ от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"" признана не соответствующей Конституции, сохраняет свою силу и является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, содержащих такие же положения (часть вторая ст. 87 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации")". Статья 58 Разрушительная деятельность людей в природной среде совершенно обоснованно вызывает тревогу и порождает ответную реакцию государства - не допустить гибели планетарной природы как среды обитания человечества и важнейшей предпосылки его выживания. Поэтому закрепленная в комментируемой статье юридическая обязанность одновременно предстает и как нравственное требование общества, через Конституцию обращенное ко всем без исключения гражданам государства. Это новое нравственное требование есть хорошо забытое старое: насадив райский сад, Господь заповедовал Адаму возделывать и хранить его (Быт. 2:15). Обязанность сохранять природу относится не только к гражданину, но и к юридическим лицам и общинам. Термин "сохранять" предполагает активные действия, направленные на сбережение человеческой среды обитания. Причем эти действия представлены в качестве двух разноплановых правовых обязанностей. Обязанность сохранять природу имеет на первый взгляд только нравственный аспект и не снабжена нормативной санкцией, поскольку трудно принудить к сохранению природы каждого, кому это прямо не предписано. И тем не менее право здесь присутствует. Это связано с тем, что Конституция - нормативный акт прямого действия, обязательный к применению непосредственно. Это означает, что конституционная норма, сформулированная как моральная установка, не только регулирует соответствующие отношения указанных в ней субъектов, но и является одновременно нормой для правоприменителя. Сохранять природу и окружающую среду в контексте данной статьи означает по меньшей мере не допустить ухудшения существующего состояния природы, причинения ей ущерба как в целом, так и отдельным ее объектам в результате действий или бездействия. Понятие "окружающая среда" представляет собой понятие природы, взятое применительно к конкретному субъекту - человечеству, отдельному человеку. Деятельность человека, так или иначе связанная с воздействием на окружающую среду или с использованием природных ресурсов, неизбежно оказывает влияние на планетарную природу. Проведение ядерных испытаний, работа атомных электростанций, строительство плотин и рытье каналов, запуск ракет и т.д., являясь на первый взгляд делом локальным, через окружающую среду данной территории оказывают отрицательное воздействие на природу планеты в целом. Появление "озоновых дыр" в атмосфере, загрязнение огромных территорий радиоактивными отходами и выбросами АЭС, гибель части животного мира, а в итоге - уничтожение человечества есть наглядное подтверждение тому, что окружающая каждого среда является частью природы, и в правовом смысле их нельзя рассматривать раздельно. Важно отметить, что правовая обязанность сохранять природу и окружающую среду корреспондирует праву каждого на благоприятную окружающую среду (соответственно природу), а также праву государства применять санкции за нарушение природоохранного законодательства или устанавливать льготы и компенсации людям, оказавшимся в условиях неблагоприятной окружающей среды (см. комм. к ст. 42). Действующее законодательство об охране природы можно условно разделить на три группы. Первая группа включает, например, Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" (ВВС РФ, 1992, N 10, ст. 457), в ред. от 30 марта 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 14, ст. 1650), выделяющий среди объектов охраны окружающей природной среды естественные экологические системы, государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы (ст. 4). ФЗ от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" (СЗ РФ, 1995, N 12, ст. 1024) определяет особо охраняемые природные территории как части земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Статья 2 Закона относит к ним: государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки; государственные природные заказники, памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты. ФЗ от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе Российской Федерации", в ред. ФЗ от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ (СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4694; 1999, N 7, ст. 879) включает в континентальный шельф морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница подводной окраины материка простирается, как правило, на 200 морских миль (ст. 1). Вторую группу составляют многочисленные нормативные акты, регулирующие охрану отдельных природных объектов, не привязанных к конкретным территориям. ФЗ от 24 апреля 1995 г. "О животном мире" (СЗ РФ, 1995, N 17, ст. 1462) определяет животный мир России как совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны России. Охраной животного мира признается деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира (ст. 1). Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4471) выделяет воды как важнейший компонент окружающей среды, а охрану водных объектов рассматривает в качестве деятельности, направленной на сохранение и восстановление водных объектов (ст. 1). За нарушение водного законодательства установлена административная, имущественная и уголовная ответственность (ст. 130, 131). Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (СЗ РФ, 1997, N 5, ст. 610) определяет лесной фонд как все леса, за исключением лесов, расположенных на землях для нужд обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли) (ст. 7). Обязанность охранять леса как объект природной среды определена в гл. 12 кодекса. ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 18, ст. 2222) выделил атмосферный воздух в качестве одного из основных жизненно важных элементов окружающей среды. Законом установлена ответственность за следующие нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха: - превышение нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу; - превышение нормативов предельно допустимых вредных физических воздействий на атмосферу; - выброс загрязняющих веществ в атмосферу без разрешения специально уполномоченных государственных органов; - хранение, захоронение и обезвреживание на территориях организаций и населенных пунктов загрязняющих атмосферу отходов производства и потребления, а также сжигание таких отходов без специальных установок; - внедрение новых техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, а также применение технического оборудования и других технических средств, если они не отвечают установленным законодательством требованиям охраны атмосферы; - размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферы установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ; - проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя Земли, ухудшению здоровья людей, уничтожению генетического фонда растений и животных, наступлению необратимых последствий для людей и окружающей среды; - производство и эксплуатация транспортных и иных передвижных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические нормативы выбросов; - невыполнение предписаний органов, осуществляющих государственный контроль за охраной атмосферы. Кроме того, законодательство об охране природы представлено нормативными актами и отдельными нормами в комплексных законах, регулирующих деятельность граждан и организаций по использованию различных природных объектов или конкретных территорий. ФЗ "О недрах" (СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 823), в ред. ФЗ от 2 января 2000 г. (СЗ РФ, 2000, N 2, ст. 141), регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории России, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях национальной безопасности и охраны окружающей среды (ст. 8). Нарушения стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, по охране недр и окружающей среды, в том числе нарушения, ведущие к загрязнению недр и приводящие месторождение полезного ископаемого в состояние, непригодное для эксплуатации, влекут административную, уголовную или имущественную ответственность. ФЗ от 10 января 1996 г. "О мелиорации земель" (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 142) устанавливает права и обязанности граждан и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих охрану мелиорированных земель. Статья 32 Закона предусматривает, что осуществление мелиоративных мероприятий не должно приводить к ухудшению окружающей природной среды. За нарушение законодательства в области мелиорации земель наступает административная и иная ответственность (ст. 39). ФЗ от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (СЗ РФ, 1995, N 9, ст. 713) предусматривает, в частности, что технология добычи, подготовки и использования минеральных вод, лечебных грязей и т.п. должна гарантировать защиту месторождений от преждевременного истощения и загрязнения и защиту полезных ископаемых от утраты лечебных свойств (п. 3 ст. 11). ФЗ от 30 декабря 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции" (СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 18), в ред. ФЗ от 7 января 1999 г. N 19-ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 2, ст. 246), предусматривает, что деятельность инвесторов должна включать меры, "направленные на предотвращение вредного влияния... работ на окружающую природную среду, а также по ликвидации последствий такого влияния" (п. 2 ст. 7). ФЗ от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4556), в ред. ФЗ от 15 апреля 1998 г. N 65-ФЗ (СЗ РФ, 1998, N 16, ст. 1800), имеет особую направленность на реализацию конституционного права граждан России на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и на обеспечение экологической безопасности. Исходя из принципа потенциальной экологической опасности любой хозяйственной и иной деятельности, Закон предусматривает обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта (ст. 3). Перечень таких объектов федерального уровня установлен в ст. 11 Закона. Виды и субъекты нарушения законодательства об экологической экспертизе указаны в ст. 30. Ответственность - административная, уголовная, материальная и гражданско-правовая - определяется по правилам УК, КоАП, КЗоТ и ГК. Моральный вред, причиненный гражданину неправомерными действиями в области экологической экспертизы, подлежит компенсации причинителем в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. ФЗ "Об использовании атомной энергии" от 21 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4552), в ред. ФЗ от 10 июля 1997 г. N 28-ФЗ (СЗ РФ, 1997, N 7, ст. 808), также направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды при использовании атомной энергии. Законом регулируются отношения, связанные с эксплуатацией ядерных объектов, транспортировкой, хранением и переработкой ядерных материалов, их захоронением (ст. 44-48). Предусмотрена ответственность за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием юридическим и физическим лицам, здоровью граждан (ст. 53-60). Термин "природные богатства" может быть рассмотрен в отношении каждого из объектов природы, связанного с разумной и волевой деятельностью человека. Природа сама по себе богатство. Однако в контексте статьи имеются в виду богатства недр, флоры, фауны и других природных объектов, которые используются людьми для удовлетворения своих потребностей. Статья 59 1. Защита Отечества - не только правовое, но прежде всего нравственное требование к каждому гражданину, моральный долг, всеобщая обязанность. Она направлена на защиту страны, ее населения, материальных и духовных ценностей. Защита Отечества выражается в обеспечении обороны страны и безопасности государства. Оборона страны - это система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита России, целостности и неприкосновенности ее территории. Цели и государственная стратегия в данной области на современном этапе определены в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. (СЗ РФ, 1997, N 52, ст. 5909), и в Военной доктрине Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. (СЗ РФ, 2000, N 17, ст. 1852). В целях обороны создаются Вооруженные Силы и устанавливается воинская обязанность граждан. Она является конкретным проявлением конституционного долга и обязанности по защите Отечества, но адресована определенным законом категориям граждан. Основной формой осуществления воинской обязанности является прохождение военной службы. Формой реализации этой обязанности может быть также прохождение альтернативной гражданской службы взамен военной, что установлено в ч. 3 комментируемой статьи. Граждане вправе исполнять конституционный долг по защите Отечества и путем добровольного поступления на военную службу. 2. Согласно п. "м" ст. 71 Конституции, оборона и безопасность относятся к ведению Федерации. Поэтому часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что гражданин несет военную службу в соответствии именно с федеральным законом. В связи с этим противоречащими Конституции являются положения конституций ряда республик об исполнении воинской обязанности на территории республики или вне ее на основе договорных обязательств республики (ст. 58 Конституции Республики Татарстан, в ред. от 31 мая 2000 г.), о несении гражданами республики военной службы в соответствии с законом республики и федеральным законом (ст. 68 Конституции Республики Башкортостан, в ред. от 3 ноября 2000 г.). Основными актами, конкретизирующими конституционные положения о несении гражданами военной службы, являются законы: от 31 мая 1996 г. "Об обороне" (СЗ РФ, 1996, N 23, ст. 2750), от 26 февраля 1997 г. "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 9, ст. 1013), от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе" (с изм. и доп. - СЗ РФ, 1998, N 13, ст. 1475; N 30, ст. 3613; 2001, N 7, ст. 620, 621); от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" (с изм. и доп. - СЗ РФ, 1998, N 22, ст. 2331; 2000, N 1, ч. II, ст. 12), а также Устав внутренней службы Вооруженных Сил РФ, Дисциплинарный устав, Устав гарнизонной и караульной службы, утв. Указом Президента РФ от 14 декабря 1993 г. N 2140 (САПП РФ, 1993, N 51, ст. 4931), и др. Воинская обязанность российских граждан, как установлено законом, предусматривает: воинский учет, обязательную подготовку к военной службе, призыв на военную службу, ее прохождение, пребывание в запасе, призыв на военные сборы и их прохождение в период пребывания в запасе. Исполнение этой обязанности обеспечивается в пределах их полномочий: органами государственной власти, иными государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и их должностными лицами. Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 1999 г. утверждено Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе (СЗ РФ, 2000, N 2, ст. 225). Статья 12 ФЗ "Об обороне" устанавливает, что комплектование Вооруженных Сил осуществляется в соответствии с законодательством: 1) военнослужащими - путем призыва граждан России на военную службу по экстерриториальному принципу и путем добровольного поступления российских граждан на военную службу; 2) гражданским персоналом - путем добровольного поступления на работу. Планировавшуюся ранее отмену с весны 2000 г. призыва на военную службу и переход к формированию армии исключительно в добровольном порядке (по контракту) не удалось осуществить из-за отсутствия необходимых финансово-экономических и организационных условий. Поэтому пока основным способом остается комплектование Вооруженных Сил на основе призыва. Военной службой является служба не только в Вооруженных Силах, но и в других войсках, особенности прохождения службы в которых регулируются законами о них, например федеральными законами: от 3 апреля 1995 г. "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации", от 5 августа 1995 г. "О железнодорожных войсках Российской Федерации", от 10 января 1996 г. "О внешней разведке", от 6 января 1997 г. "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 4 мая 2000 г. "О Пограничной службе Российской Федерации". Общее значение имеет Закон РФ от 5 марта 1992 г. "О безопасности". По Закону "О воинской обязанности и военной службе" призыву подлежат граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, состоящие или обязанные состоять на воинском учете и не пребывающие в запасе, а также граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, окончившие государственные, муниципальные или имеющие государственную аккредитацию негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования и зачисленные в запас с присвоением воинского звания офицера, если эти граждане не имеют права на освобождение или отсрочку от призыва или не подлежат призыву (ст. 22). Основания для освобождения и отсрочки от призыва исчерпывающе определены данным Законом (ст. 23, 24). Право на получение отсрочки имеют, согласно Закону, в частности, учащиеся-очники государственных, муниципальных или имеющих государственную аккредитацию негосударственных образовательных учреждений - на время обучения (подпункт "а" п. 2 ст. 24). Конституционность данного законоположения оценивалась Конституционным Судом в постановлении от 21 октября 1999 г. в связи с утверждением в запросе одного из районных судов, что непредоставление названной нормой права на отсрочку от призыва учащимся-очникам негосударственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, не имеющих государственной аккредитации, нарушает принцип равноправия, гарантии реализации права на образование, требования ч. 3 ст. 55 Конституции. Конституционный Суд указал, что, решая задачу подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием, уровень которой отвечает государственным образовательным стандартам, с одной стороны, и в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства предусматривая укомплектование армии путем призыва на военную службу - с другой, законодатель вправе установить различный порядок исполнения воинской обязанности для обучающихся в вузах. При этом студентам-очникам негосударственных образовательных учреждений, не имеющих государственной аккредитации, гарантируется после увольнения с военной службы продолжение образования. Тем самым обеспечивается реализация всеми гражданами, подлежащими призыву (как имеющими, так и не имеющими права на отсрочку), права на образование, так и исполнение ими обязанности по несению военной службы - хотя в различном порядке. Не усмотрел Конституционный Суд и нарушение принципа равенства перед законом и равенства прав, ибо оспариваемое положение имеет обязательный характер в отношении всех граждан, на которых распространяется. Оно предполагает равенство возможностей, в том числе в выборе вуза (ВКС РФ, 1999, N 6, с. 2-7). От воинской обязанности освобождаются граждане, признанные негодными или ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья, а также некоторые другие категории (ст. 23 Закона). Ряд изменений и дополнений в эту статью внесено ФЗ от 19 июля 2001 г. Ее новым п. 2 установлено, что право на освобождение от призыва на военную службу предоставляется гражданам, имеющим предусмотренную государственной системой аттестации ученую степень кандидата или доктора наук; являющимися сыновьями (родными братьями) военнослужащих, погибших (умерших) в связи исполнением ими обязанностей военной службы, и граждан, проходивших военные сборы, погибших (умерших) в связи с исполнением ими обязанностей военной службы в период прохождения военных сборов; граждан, умерших вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) либо заболевания, полученных в связи с исполнением ими обязанностей военной службы либо после окончания военных сборов. Что касается женщин, то они ставятся на воинский учет после приобретения ими военно-учетной специальности и могут поступить на военную службу по контракту. Призыв граждан на военную службу осуществляется на основании указов Президента РФ два раза в год - весной и осенью. Срок военной службы для проходящих ее по призыву, а также для имеющих офицерское звание и призванных на военную службу - 24 месяца; для имеющих высшее образование и проходящих военную службу по призыву - 12 месяцев. В последние годы заметно увеличилось число молодых людей, уклоняющихся от прохождения военной службы, что создает серьезные проблемы с комплектованием армии. За это установлена уголовная ответственность (ст. 328 УК). Граждане и должностные лица могут быть привлечены также к административной ответственности за нарушение правил воинского учета, неявку по вызову в военкомат и др. (ст. 190.1 - 190.6, 191, 192 КоАП). Конечно, не только и не столько правовыми средствами, мерами юридической ответственности можно решить те сложные проблемы, которые возникли в последние годы в Вооруженных Силах, но и они необходимы. Комплектованию армии на добровольной основе служит предусмотренное законами "Об обороне" (ст. 12), "О воинской обязанности и военной службе" (ст. 2, 32-34, 38, 60) право поступления граждан на военную службу по контракту. Первый такой контракт вправе заключать граждане в возрасте от 18 до 40 лет. Срок первого контракта - 3-5 лет. Контракт заключается в письменной форме между гражданином и Министерством обороны (или другим федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба) в порядке, определяемом Положением о порядке прохождения военной службы. Отказ в заключении контракта может быть обжалован в вышестоящий орган, прокуратуру или суд. Главным актом, определяющим правовое положение военнослужащих, является ФЗ от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" (с изм. и доп.). Он устанавливает в соответствии с Конституцией права, обязанности и ответственность военнослужащих, определяет основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Статус военнослужащих, проходящих военную службу на территории других государств, определяется также в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Особенности статуса военнослужащих в военное время, в период мобилизации, в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах устанавливаются федеральными законами о военном положении, о мобилизации, о чрезвычайном положении и др. Военнослужащим гарантируется широкий круг прав и свобод. Вместе с тем законодательными актами устанавливаются ограничения некоторых общегражданских прав и свобод, что обусловлено особенностями военной службы. Так, право на свободу передвижения реализуется военнослужащими с учетом необходимости поддержания ими боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия к месту военной службы. Военнослужащие вправе состоять в общественных, в том числе религиозных, объединениях, не преследующих политические цели. Создание в воинских частях религиозных объединений не допускается, но военнослужащие могут отправлять религиозные обряды на территории воинской части с разрешения командира, вправе в свободное от военной службы время участвовать как частные лица в богослужениях и религиозных церемониях, но не вправе отказываться от исполнения обязанностей военной службы по мотивам отношения к религии. Запрещено участие военнослужащих в забастовках, иное прекращение исполнения обязанностей военной службы как средство урегулирования связанных с ее прохождением вопросов. Эти и им подобные ограничения не противоречат основаниям ограничения прав и свобод, закрепленным в ч. 3 ст. 55 Конституции. Обязанности военнослужащих определяются существом воинского долга - защита государственного суверенитета и территориальной целостности страны, обеспечение безопасности государства, отражение вооруженного нападения, а также выполнение задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации. Обязанности военнослужащих и порядок их выполнения устанавливаются законодательными актами, воинскими уставами и другими федеральными нормативными документами. Закон "О статусе военнослужащих" гарантирует право военнослужащих на защиту их прав и законных интересов, в том числе право на судебную защиту. В соответствии со ст. 4 Закона от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изм. и доп. - ВВС РФ, 1993, N 19, ст. 685; СЗ РФ, 1995, N 51, ст. 4970) военнослужащие вправе обжаловать в военный суд действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших их права и свободы. Исходя из смысла этой нормы, как было разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (в ред. от 14 февраля 2000 г.), в военный суд могут быть обжалованы также действия и решения лиц, не состоящих на военной службе, но правомочных по занимаемой в органах военного управления должности принимать решения, касающиеся прав и свобод военнослужащих. Суды общей юрисдикции призваны защищать права военнослужащих и в других случаях. Государству и самой армии в ходе военной реформы предстоит, конечно, еще многое сделать в обеспечении прав военнослужащих, их правовой защищенности. Это касается: охраны жизни, здоровья и достоинства личности военнослужащих; полной реализации их льгот и преимуществ, установленных законами в связи с тяготами военной службы; более четкого определения и гарантирования правового статуса военнослужащих, направляемых в "горячие точки". 3. Условия и порядок замены военной службы на альтернативную гражданскую службу, что предусмотрено в ч. 3 комментируемой статьи, должны быть определены федеральным законом, рассмотрение проекта которого в Государственной Думе, начавшееся еще в 1994 г., неоправданно затянулось. Его неотложное принятие вытекает не только из Конституции, но и из тех обязательств-рекомендаций, которым должна следовать Россия, вступив в Совет Европы. Институт альтернативной службы не является новым для российского законодательства. Еще в 1919 г. декретом СНК РСФСР было признано право верующих на замену военной службы по решению суда на иную общеполезную работу. Аналогично решался вопрос и в законодательстве СССР до принятия в 1939 г. нового закона о всеобщей воинской обязанности. Но он уже не сохранил названный институт. Замена военной службы альтернативной гражданской, или службой без оружия, по религиозным, политическим или этическим мотивам признается во многих странах. При этом предусматривается: более продолжительный по сравнению с действительной военной службой срок; лишение многих льгот, предоставляемых военнослужащим; выполнение наиболее трудоемких и непрестижных работ, например в психиатрических лечебницах, домах престарелых, службах социальной помощи больным, инвалидам и пенсионерам, на вспомогательных должностях в пожарной охране и т.п. В п. "с" ч. 3 ст. 8 Международного пакта о гражданских и политических правах специально оговаривается, что какая бы то ни было служба, предусматриваемая законом для лиц, отказывающихся от военной службы по политическим или религиозно-этическим мотивам, не относится к принудительному или обязательному труду, принуждение к которому запрещается Пактом. Часть 3 анализируемой статьи, регламентируя альтернативную гражданскую службу, признает право гражданина на нее в случае, если его убеждениям (например, пацифистским) или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях. Отсутствие конкретизации данного права препятствует его осуществлению гражданами, прежде всего в упомянутых "иных случаях". В то же время Конституционный Суд, интерпретируя в определении от 22 мая 1996 г. N 63-О норму ч. 3 ст. 59 Конституции, указал, что закрепленное в ней и не нуждающееся в конкретизации право граждан, чьим убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, на замену ее альтернативной гражданской службой, как и все другие права и свободы человека и гражданина, является непосредственно действующим (ст. 18 Конституции) и должно обеспечиваться независимо от того, принят или не принят соответствующий федеральный закон. Был сделан важный практический вывод: стремление гражданина реализовать свое конституционное право не запрещенными законом способами во всяком случае не может служить основанием для возбуждения против него уголовного или иного преследования (Конституционный Суд РФ. Постановления. Определения. 1992-1996. М., 1997, с. 501-503). Развивая данную правовую позицию, Конституционный Суд в постановлении от 23 ноября 1999 г., касающемся положений ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", отметил, что рассматриваемое конституционное право является именно индивидуальным правом, т.е. связанным со свободой вероисповедания в ее индивидуальном, а не коллективном аспекте, а значит, должно обеспечиваться независимо от того, состоит гражданин в какой-либо религиозной организации или нет (ВКС РФ, 1999, N 6, с. 29). Призывные комиссии обычно отказывают призывникам в замене военной службы на альтернативную. Поскольку такой отказ противоречит конституционному положению, он может быть обжалован в суд. Как показывает практика, суды, как правило, удовлетворяют такие жалобы, применяя непосредственно ч. 3 комментируемой статьи. Статья 60 Субъектами комментируемой статьи являются только граждане России. Понятие "самостоятельно" есть выражение автономности гражданина, что предполагает правовую возможность для гражданина вступать в правоотношения независимо от других людей, действовать в соответствии со своей внутренней волей, но в пределах, установленных законом. Самостоятельное осуществление прав независимо от других лиц не может рассматриваться как абсолютно свободное проявление воли управомоченного субъекта. Любое предоставляемое государством право может иметь ограничения, связанные с возможностью злоупотребления им или установленные в целях защиты публичных интересов (см. комм. к ст. 55). Поэтому в самостоятельном осуществлении прав воля автономного субъекта всегда ограничена законом. Напротив, самостоятельность в исполнении обязанностей предполагает связанность воли гражданина границами данной обязанности. За пределами обязанностей, установленных законом, воля гражданина свободна, но в их пределах она заменена волей законодателя. Здесь о самостоятельности можно говорить в ином смысле: исполняют обязанность не другие лица, а непосредственно обязанный гражданин. Это не относится к добровольно принятым обязанностям, поскольку само их принятие есть одно из проявлений свободной воли. Осуществлять свои права и обязанности можно многими способами: путем действия и бездействия, включающими в себя возможность иметь, приобретать, изменять или прекращать права; исполнять обязанности, претерпевать ограничения и лишения, связанные с исполнением обязанности или несением ответственности. Понятие "самостоятельно осуществлять" предусматривает юридически значимое действие или бездействие самого гражданина, а для гражданских правоотношений - и его представителя. Не должно складываться впечатление, что данное понятие можно отождествить с гражданской дееспособностью. Гражданская дееспособность связана со способностью гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (ч. 1 ст. 21 ГК). В комментируемой статье говорится о более широком явлении, нежели гражданская дееспособность, которая выступает лишь как частный случай общей способности гражданина самостоятельно осуществлять гарантированные государством права и налагаемые им обязанности. И совпадение установленного Конституцией 18-летнего возраста с возрастом возникновения полной гражданской дееспособности не означает, что это одно и то же. Способность быть кем-то (судьей) или нести ответственность за что-то (уголовную, административную), не участвовать в чем-то (осужденные к лишению свободы не участвуют в выборах) связана не с дееспособностью, а только с приобретением конкретного статуса: судьи, избирателя, правонарушителя, осужденного, собственника, потерпевшего, служащего и т.д. Способность иметь конкретный статус и самостоятельно осуществлять вытекающие из статуса права и обязанности и составляет предмет регулирования комментируемой статьи. Только граждане Российской Федерации обладают в полном объеме правами и обязанностями, предусмотренными Конституцией и законами. Поэтому объем прав и обязанностей для лиц, не являющихся гражданами России, может быть иным как по определенному количеству этих прав и обязанностей (например, иностранцы не несут воинской обязанности), так и по качественной их стороне (судьями Конституционного Суда не могу быть иностранные граждане и лица без гражданства). Полный объем прав и обязанностей, о котором говорит комментируемая статья, следует понимать и в том смысле, что они не могут быть произвольно ограничены, приостановлены, а в некоторых случаях отменены (ч. 2 ст. 17, ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 55 Конституции). Комментируемая статья говорит о "своих" правах и обязанностях. Это означает, что речь идет не только о конституционных правах и обязанностях, одинаковых для всех, но и о правах и обязанностях, принадлежащих только данному гражданину в качестве его субъективных прав (обязанностей). Право на жилище станет субъективным правом только тогда, когда конкретный гражданин будет участником конкретных жилищных правоотношений - собственником, нанимателем; обязанность платить налоги и сборы в контексте комментируемой статьи для конкретного субъекта итогового правоотношения наступит только тогда, когда он приобретает статус налогоплательщика. Установлением 18-летнего возраста для осуществления прав и обязанностей в полном объеме не исключены возможности законодателя устанавливать иные возрастные границы для некоторых конкретных прав и обязанностей. Правовая возможность обрести статус Президента допускается для 35-летних граждан (ст. 81 Конституции); стать судьей можно, лишь достигнув возраста 25 лет (ст. 119); к ответственности за умышленное убийство и некоторые другие преступления возможно привлечение, начиная с 14-летнего возраста (ст. 20 УК); брачный возраст может быть снижен до 16 лет (ст. 13 СК); в трудовых правовых отношениях могут участвовать 15-летние. Есть и другие законодательные решения, в соответствии с которыми необходимый для обретения того или иного правового статуса возраст может быть увеличен или уменьшен по сравнению с возрастом совершеннолетия. Это, конечно, не свидетельствует о законодательном изменении планки совершеннолетия. Многообразие жизни заставляет законодателя определять возраст зрелости воли субъектов конкретных правоотношений по-разному. Это означает, что для приобретения конкретных статусов устанавливается различный объем нужных юридических фактов, в число которых наряду с другими включается и возраст. Определение планок возраста, которого нужно достичь для возможности обретения того или иного статуса, - прерогатива законодателя. Статья 61 1. Норма ч. 1 данной статьи устанавливает запрет на высылку российских граждан за пределы их родины. Высылка (удаление) из пределов СССР в качестве самостоятельного и дополнительного уголовного наказания была предусмотрена в п. "е" ст. 13 Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, введенных в действие в 1924 г. (Юридический словарь. М., "Юридическая литература", 1953, с. 99). Действующее уголовное законодательство такого наказания не предусматривает. Закрепление данной нормы, по всей видимости, можно объяснить стремлением России как правового государства в соответствии со ст. 1 Конституции не допустить возобновления имевших место в отечественной истории высылок инакомыслящих граждан за пределы Российского государства. Следует заметить, что данное положение не затрагивает полномочий органов государственной власти по принудительному удалению за пределы России иностранных граждан. Выселение иностранного гражданина допускается в случаях, когда его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка; когда это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов других лиц, а также в случае грубого нарушения им законодательства о правовом положении иностранных граждан, таможенного, валютного или иного законодательства (ст. 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР", в ред. федеральных законов от 19 мая 1995 г. и от 15 августа 1996 г. - ВВС СССР, 1981, N 26, ст. 836). Перечисленные в Законе основания высылки иностранного гражданина полностью соответствуют положению ст. 7 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (Резолюция 40/144 ГА ООН от 13 декабря 1985 г.). Установленный данным положением Конституции запрет на выдачу российских граждан другому государству следует отнести к нормам, обеспечивающим защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина. Запрет на выдачу российских граждан, по существу, воспроизводит правило о невыдаче собственных граждан, закрепленное многосторонними международными договорами (п. 1 ст. 2 Типового договора. Резолюция 45/116 ГА ООН от 14 декабря 1990 г.), региональными соглашениями (ст. 6 Европейской конвенции о выдаче от 13 декабря 1957 г. - БМД, 2000, N 9; ст. 57 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. - БМД, 1995, N 2), двусторонними соглашениями (ст. 3 Договора между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о выдаче от 26 июня 1995 г. - БМД, 1999, N 6). Под выдачей допустимо понимать акт правовой помощи, содержание которого заключается в обязанности участников международного соглашения о выдаче осуществлять передачу лиц, обвиняемых в совершении преступления на территории запрашивающего государства, для привлечения к уголовной ответственности. Такое понимание вытекает из содержания договоров о выдаче. По общему правилу, договоры о выдаче устанавливают обязанность выдачи, содержат перечень преступлений, влекущих выдачу, обстоятельств, исключающих выдачу, и возможного отказа в выдаче, определяют последствия невыдачи собственных граждан, регламентируют порядок заявления просьб о выдаче и процедур выдачи, закрепляют условия заключения под стражу и передачи лиц, подлежащих выдаче, и др. Нормы о невыдаче собственных граждан включены также в договоры Российской Федерации о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам с Литовской Республикой (ст. 62) от 21 июля 1992 г. (БМД, 1995, N 6), с Республикой Кыргызстан (ст. 62) от 14 сентября 1992 г. (БМД, 1995, N 3), с Азербайджанской Республикой (ст. 61) от 22 декабря 1992 г. (БМД, 1995, N 5), с Латвийской Республикой (ст. 62) от 3 февраля 1993 г. (БМД, 1995, N 10), с Республикой Молдова (ст. 61) от 25 февраля 1993 г. (БМД, 1995, N 6), а также в Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (ст. 57) от 22 января 1993 г. (БМД, 1995, N 2). Вместе с тем многосторонние конвенции, касающиеся преступлений международного характера, допускают возможность альтернативного поведения договаривающихся сторон. Например, Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, от 14 декабря 1973 г. в ст. 7 устанавливает, что государство-участник, на территории которого оказывается предполагаемый преступник, в том числе если оно не выдает его, передает дело без каких-либо исключений и без необоснованной задержки своим компетентным органам для целей уголовного преследования с соблюдением процедур, установленных законами этого государства (Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1979, вып. ХХХIII, с. 90-94.) Институт выдачи отличается от такой формы правового сотрудничества государств, как передача осужденных к лишению свободы лиц государству его гражданства. На самостоятельный характер этого института, на наш взгляд, указывает такой элемент, как согласие осужденного или его законного представителя (п. "б" ст. 3 Договора между Российской Федерацией и Республикой Грузия о передаче для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы, от 19 марта 1996 г. - ДВ, 1996, N 5). Нельзя также не отметить несовпадение используемой в нормативных правовых актах терминологии. Так, соответствующая статья в УК называется "Выдача лиц, совершивших преступление". В ч. 2 ст. 63 Конституции говорится о выдаче лиц, обвиняемых в совершении преступления. Хотя очевидно, что ч. 1 комментируемой статьи не предусматривает никаких исключений из общего правила о запрете выдачи российских граждан, в Законе "О гражданстве Российской Федерации" сохраняется норма, согласно которой гражданин России не может быть выдан другому государству иначе, как на основании закона или международного договора Российской Федерации. Эта норма перенесла в Закон о гражданстве норму ч. 3 ст. 27 Конституции РСФСР 1978 г. Но теперь она противоречит новой Конституции по крайней мере по двум обстоятельствам. Во-первых, согласно ч. 1 ст. 15, Конституция имеет высшую юридическую силу и поэтому законы и иные правовые акты не должны противоречить ее положениям. Во-вторых, иное правило не может предусматриваться и международным договором России в силу того, что часть 4 ст. 15 Конституции устанавливает преимущественную силу правил международного договора по отношению к нормам только законов, но не Конституции. И все же если уполномоченными на то органами государственной власти на ратификацию будет представлен международный договор, допускающий выдачу российских граждан иностранному государству, то, согласно ст. 22 Закона о международных договорах, он может быть ратифицирован только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке. Разнообразие терминологии характерно и для международно-правовых актов. В одних случаях субъекты выдачи обозначаются как "виновные лица" (ст. III Конвенции о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества от 26 ноября 1968 г. - ВВС СССР, 1971, N 2, ст. 18), в других - как "любое лицо" (ст. 1 Международной конвенции о борьбе с захватом заложников от 17 декабря 1979 г. - Генеральная Ассамблея ООН. Официальные отчеты. 34-я сессия. Дополнение N 46. [А/34/46]. Резолюция 34/146), а также "предполагаемый правонарушитель" (ст. 10 Конвенции о защите ядерного материала от 3 марта 1980 г. - Действующее международное право. 1997, т. 3), "лицо, обвиняемое в совершении преступления" (ст. 10 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. - ВВС СССР, 1987, N 45, ст. 747). Конституционный запрет на выдачу частично распространяет свою силу на иностранных граждан в случаях, предусмотренных в ст. 63 Конституции (см. комм. к этой статье). В связи со сказанным необходимо обратить внимание на то, что положение ч. 2 ст. 63 Конституции допускает возможность выдачи другому государству лиц, обвиняемых в совершении преступления, на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации. Но это нисколько не противоречит ч. 1 анализируемой статьи, запрещающей выдачу российских граждан, поскольку часть 2 ст. 63 говорит о выдаче не граждан, а лиц, не являющихся гражданами России. Правило о невыдаче, тем не менее, не подразумевает освобождения российских граждан от наказания за правонарушения, совершенные на территории иностранного государства. Договоры о правовой помощи содержат положения, предусматривающие обязательства сторон возбуждать в соответствии со своим законодательством уголовное преследование против своих граждан, подозреваемых в совершении преступлений на территории иностранного государства. Иногда в договорах говорится не о выдаче, а о выполнении просьб о возбуждении уголовного дела. 2. Положение ч. 2 комментируемой статьи, закрепляющее обязательство государства защищать и оказывать покровительство находящимся за границей своим гражданам, получило свое развитие и уточнение в Федеральном законе "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" от 24 мая 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 22, ст. 2670). Согласно ст. 3 Закона, граждане России, проживающие за рубежом, относятся к числу соотечественников. Соответственно Закон определяет содержание и основы политики Российской Федерации в отношении названной категории граждан. Содержание государственной политики представляет собой "совокупность правовых, дипломатических, социальных, экономических, информационных, образовательных, организационных и иных мер, осуществляемых Президентом Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 5). Помимо этого обязанности по оказанию помощи и осуществлению защиты прав и интересов российских граждан за рубежом в соответствии с ч. 2 ст. 5 Закона "О гражданстве Российской Федерации" возлагаются на все государственные органы. Законом предусматривается поддержка соотечественников в области прав и основных свобод человека и гражданина, в социальной сфере, а также в области культуры, языка и образования, информации. Однако основной объем работы по защите прав российских граждан выполняется Министерством иностранных дел РФ, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями России в иностранных государствах. Загранпредставительства и их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами России. Одной из основных задач Министерства иностранных дел является защита прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом, для чего министерство участвует в разработке политики и конкретных мероприятий по обеспечению прав и свобод граждан России (Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации от 14 марта 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 12, ст. 1033). В дополнение к этому Указом Президента РФ от 5 марта 2001 г. на МИД возлагается защита прав и интересов соотечественников в государствах - участниках Содружества Независимых Государств. Положение о Посольстве РФ обязывает этот орган государства осуществлять защиту в государстве пребывания прав и интересов граждан и юридических лиц России с учетом законодательства государства пребывания (Указ Президента РФ от 28 октября 1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 45, ст. 5090). Дипломатические и консульские учреждения, помимо этого, обязаны защищать права и охраняемые законом интересы российских граждан, а при необходимости принимать меры для восстановления их нарушенных прав. Оказание помощи и защита со стороны дипломатических представительств и консульских учреждений осуществляются в тех случаях, когда имеют место нарушения прав и интересов российских граждан властями страны пребывания. Защите подлежат права и интересы, которые определены законодательством иностранного государства, международными договорами России. Выполнение предусмотренных данным законом функций допускается Венской конвенцией о дипломатических отношениях 1961 г. (ВВС СССР, 1964, N 18, ст. 221), Венской конвенцией о консульских отношениях (ВВС СССР, 1989, N 12, ст. 275, приложение). Конкретные формы, способы и меры защиты прав и интересов российских граждан в иностранных государствах устанавливаются консульскими конвенциями или другими соглашениями. Если усилия дипломатических представительств и консульских учреждений не достигают положительных результатов, Российская Федерация вправе прибегнуть к иным мерам защиты, допускаемым международным правом. "Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом", утвержденные постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. N 1064 (СЗ РФ, 1994, N 21, ст. 2383), содержат развернутую программу политико-правовых, информационных, дипломатических, экономических, социальных, культурных мер и мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом. Документ уделяет первостепенное внимание созданию надлежащей правовой базы для обеспечения защиты прав российских граждан и использования действующих международных механизмов по защите прав человека и национальных меньшинств. Российская Федерация намерена в случае необходимости ставить вопросы обеспечения прав соотечественников на обсуждение Генеральной Ассамблеи ООН, Комиссии ООН по правам человека и других органов этой всемирной организации, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), на совещаниях Совета государств Балтийского моря (СГБМ). Кроме того, "Основные направления" и закон, определяющий политику в отношении соотечественников, оставляют за Российской Федерацией право использовать различные формы давления и экономические санкции против стран, где будут нарушаться права российских граждан. Более того, дискриминация граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, может быть основанием для пересмотра политики России в отношении иностранного государства, в котором такая дискриминация имеет место. Установленные внутренними нормативными актами меры по защите прав российских граждан, проживающих на территории иностранных государств, создают правовую основу для реализации Россией права обеспечивать уважение норм международного права по отношению к российским гражданам. Статья 62 1. Согласно ч. 1 настоящей статьи, каждому гражданину России предоставляется право на приобретение гражданства иностранного государства. Традиционное понимание двойного гражданства ограничивалось наличием у одного лица гражданства одновременно двух государств. Именно такое значение двойного гражданства закреплено данной конституционной нормой. Между тем международная практика, касающаяся вопросов правового статуса граждан, толкует это понятие расширительным образом. Так, пункт "b" ст. 2 Европейской конвенции о гражданстве от 2 ноября 1997 г., подписанной Россией 6 ноября 1997 г., вводит понятие "множественное гражданство", которое означает наличие у одного и того же лица одновременно гражданства двух или более государств. Данное конституционное право может быть реализовано на условиях, определенных федеральным законом, или в соответствии с порядком, установленным международным договором Российской Федерации. Представляется, что данная норма не исчерпывает всех случаев возникновения двойного гражданства у российских граждан. Согласно ст. 14 Конвенции о гражданстве, государству следует разрешать: a) детям, имеющим гражданство нескольких государств, приобретенное автоматически по рождению, сохранять это гражданство; b) своим гражданам иметь другое гражданство в случаях, когда это другое гражданство приобретается автоматически в силу вступления в брак. Другая возможность возникновения двойного гражданства предусмотрена в ч. 1 ст. 4 международного договора Российской Федерации и Республики Таджикистан от 7 сентября 1995 г.: дети, каждый из родителей которых на момент рождения ребенка состоял в гражданстве обеих сторон, приобретают гражданство обеих сторон. Двойное гражданство вне рамок и условий международных договоров Российской Федерации может возникать у российских граждан вследствие коллизий законодательства, действующего в России, и законов иностранных государств. Так, ребенок российских граждан, родившийся на территории иностранного государства, регулирующего вопросы гражданства исходя из "права почвы", автоматически приобретает гражданство этого государства. На данный момент в России не принят специальный федеральный закон, регулирующий порядок и условия приобретения российскими гражданами гражданства иностранных государств. Вместе с тем отдельные вопросы двойного гражданства затрагиваются законом о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. (ВВС РСФСР, 1992, N 6, ст. 243), в ред. от 18 января 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496). Согласно ч. 1 ст. 3 названного закона, лицо, состоящее в российском гражданстве, не может получить гражданство другого государства, если между Россией и иностранным государством не заключен соответствующий международный договор. Международный договор Российской Федерации, допускающий возможность приобретения гражданства партнера, устанавливает для России обязательство обеспечивать и способствовать своим гражданам в получении иностранного гражданства. В свою очередь для российских граждан такие договоры создают правовое основание для приобретения гражданства только тех государств, с которым Российская Федерация их заключила. Однако содержание ч. 2 ст. 3 Закона дает некоторые основания полагать, что заключение и вступление в силу международного договора само по себе не порождает прямой возможности стать гражданином и другого государства. В сущности, российскому гражданину предоставляется возможность первоначально обратиться с ходатайством на получение гражданства иностранного государства, с которым заключен соответствующий договор. По смыслу данной нормы, российский гражданин может обратиться к иностранному государству с просьбой о предоставлении гражданства только после того, как его ходатайство будет положительно рассмотрено компетентными российскими органами. Следует подчеркнуть, что международные договоры о предоставлении двойного гражданства являются правовой основой приобретения гражданства только того государства, с которым такое соглашение заключено. Ходатайства российских граждан о предоставлении двойного гражданства рассматриваются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ, Положение о которой утверждено распоряжением Президента РФ от 23 июня 1992 г. N 313-рп (ВВС РФ, 1992, N 26, ст. 1536). Во исполнение положения ч. 1 анализируемой статьи Российская Федерации заключила международные договоры об урегулировании вопросов двойного гражданства с Туркменистаном от 23 декабря 1993 г. (БМД, 1996, N 6) и с Таджикистаном от 7 сентября 1995 г. (ДВ, 1995, N 10). Данные соглашения достаточно близки по своему содержанию. Согласно положениям этих договоров, стороны признают за своими гражданами право приобрести, не утрачивая своего гражданства (ст. 1 Договора с Таджикистаном), гражданство другой стороны на основании добровольного волеизъявления при соблюдении национальных правил и процедур стороны, гражданство которой приобретается. Лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон и постоянно проживающее на территории одной стороны, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той стороны, на территории которой оно постоянно проживает. При этом важно, что лица, состоящие в гражданстве обоих государств, не могут одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства обеих сторон. Соглашения также регламентируют вопросы социального обеспечения и прохождения обязательной военной службы и тем самым устраняют коллизии, которые неизбежно возникали бы в отсутствие соответствующего международного урегулирования. Так, в отношении военной службы установлено: "Лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон, проходят обязательную военную службу в той Стороне, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва. Лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон и прошедшие обязательную военную службу в одной из них, освобождаются от призыва на военную службу в другой Стороне" (ст. 5 Соглашения с Туркменистаном). Лица с двойным гражданством по условиям соглашения вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из сторон, в том числе и в случае проживания на территории третьей страны. Прекращение гражданства также осуществляется на основе свободного волеизъявления в соответствии с законодательством государства, гражданство которого прекращается. Своеобразная форма двойного гражданства возникает в отношениях России и Белоруссии. Статья 2 Устава Союза Белоруссии и России устанавливает, что каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Республики Беларусь является одновременно гражданином Союза (БМД, 1997, N 9). В развитие этого положения Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25 декабря 1998 г. наделяет граждан обоих государств равными избирательными, гражданскими и другими правами и свободами (БМД, 2000, N 2). Своеобразие данной формулы двойного гражданства состоит в том, что гражданство устанавливается применительно к государству. В данном же случае речь идет о гражданстве союза, который государством не является. Между тем сохраняют свое действие отдельные договоры, заключенные СССР, устанавливающие препятствия для получения двойного гражданства. Так, ст. 5 Конвенции между Правительством СССР и Правительством Польской Народной Республики от 31 марта 1965 г. (ВВС СССР, 1966, N 15, ст. 225) запрещает сторонам принимать ходатайства о вступлении в свое гражданство от лиц, состоящих в гражданстве другой стороны, без предварительного представления заинтересованным лицом документа, выданного компетентным органом той стороны, в гражданстве которой оно состоит, подтверждающего отсутствие препятствий к изменению гражданства. В межгосударственных отношениях России со странами СНГ развивается практика заключения соглашений, которые, не предусматривая получения двойного гражданства, регламентируют правовой статус граждан договаривающихся сторон при их нахождении на территориях участников договора. Так, договор между Россией и Туркменистаном от 18 мая 1995 г. определяет правовой статус российских граждан, постоянно проживающих на территории Туркменистана. При этом, согласно ст. 1 договора, его положения не применяются к лицам, имеющим гражданство обеих сторон (БМД, 1997, N 11). Практика применения данной конституционной нормы включает в себя и заключение договоров о сотрудничестве в целях обеспечения прав меньшинства в отдельных странах СНГ (договор с Туркменистаном от 18 мая 1995 г. - БМД, 1997, N 10). 2. Норма ч. 2 комментируемой статьи исходит из того, что приобретение российским гражданином гражданства иностранного государства не создает для него каких-либо дополнительных прав и привилегий, не влечет за собой какого-либо изменения объема прав и свобод, которыми он пользуется как российский гражданин. Одновременно лицо с двойным гражданством не освобождается от выполнения обязанностей, установленных российским законодательством. Другим следствием этой нормы является то, что за гражданином Российской Федерации, проживающим на своей родине, не признаются его права и обязанности, вытекающие из гражданства иностранного государства. Наличие двойного гражданства не должно умалять, т.е. сужать, права и свободы гражданина России. К этому следует добавить, что наличие двойного гражданства не должно и расширять права и свободы, предоставляемые российским законодательством. Умаление, равно как и расширение, прав и свобод лиц с двойным гражданством противоречило бы принципу единства и равенства гражданства Российской Федерации, закрепленному в ст. 6 Конституции. Следовательно, российские граждане, одновременно состоящие в гражданстве других государств, пользуются правами и несут обязанности как граждане Российской Федерации. Российский гражданин с двойным гражданством пользуется на территории государства, предоставившего ему второе гражданство, такими правами и несет такие обязанности, которые установлены для граждан этого государства. В случаях когда коллизионные вопросы, возникающие из двойного гражданства (в первую очередь выполнение воинской обязанности), не урегулированы в договорном порядке, каждое государство сохраняет за собой полномочие требовать от лица, имеющего его гражданство, выполнения предусмотренных национальным законодательством обязанностей. 3. Положения ч. 3 анализируемой статьи устанавливают конституционные основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Согласно ст. 1 Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" от 24 июня 1981 г. (ВВС СССР, 1981, N 26, ст. 836), в ред. федеральных законов от 19 мая 1995 г. и от 15 августа 1996 г. иностранными гражданами считаются лица, обладающие гражданством иностранного государства и не имеющие гражданства России. Статья 1 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (принята резолюцией 40/144 ГА ООН от 13 декабря 1985 г.), термин "иностранец" означает любое лицо, не являющееся гражданином государства, в котором он находится. Документальным подтверждением гражданства иностранного государства может служить, согласно ст. 24 Закона об иностранцах, заграничный паспорт или заменяющий его документ. Документом, удостоверяющим гражданство иностранца, также может служить вид на жительство, выдаваемый органами внутренних дел (ч. 1 ст. 5 названного закона). К лицам без гражданства (апатридам) относятся лица, не принадлежащие к гражданству Российской Федерации и не имеющие доказательств принадлежности к гражданству другого государства. Международное право к числу апатридов относит лиц, которые не рассматриваются гражданами какого-либо государства в силу его закона (Конвенция о статусе апатридов от 28 сентября 1954 г.). Тот факт, что Россия не участвует в данной конвенции, не следует расценивать как препятствие для отказа в признании статуса апатрида за лицами, которые по Конвенции пользуются защитой или помощью органов или учреждений ООН, за которыми компетентные государственные власти страны признают права и обязанности, связанные с их гражданством. Отказ возможен и тогда, когда есть серьезные основания полагать, что такие лица совершили преступления против мира, военные преступления или преступления против человечества, совершили тяжкое преступление неполитического характера или виновны в деяниях, противоречащих целям и принципам ООН. Вместе с тем ни Конституция, ни другие нормативные акты не устанавливают различий в правовом положении иностранцев и лиц без гражданства. Действующее законодательство исходит из того, что они равны перед законом независимо от происхождения, официального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования и т.д. Согласно ч. 3 комментируемой статьи, на иностранных граждан распространяется национальный режим, т.е. режим, который предоставлен российским гражданам. В соответствии с этим иностранцы пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и граждане России, за исключением некоторых ограничений, устанавливаемых только федеральным законом или международным договором Российской Федерации, а не какими-либо другими нормативными актами. В этой связи Конституционный Суд в постановлении от 17 февраля 1997 г. по жалобе лица без гражданства Я.Д. Гафура разъяснил, что, согласно ч. 3 ст. 62 Конституции, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из содержания данной и других статей Конституции, касающихся прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина России, т.е. возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами (ВКС РФ, 1998, N 3). Статья 31 Конституции не предусматривает право иностранцев проводить собрания, организовывать митинги и демонстрации. В силу ст. 32 иностранные граждане не имеют права: участвовать в управлении делами государства; участвовать в референдумах, выборах; избираться в органы государственной власти и самоуправления; состоять на государственной службе; участвовать в осуществлении правосудия. Иностранные граждане не могут направлять обращения в органы государственного и местного самоуправления (ст. 33 Конституции). Согласно ст. 36 Конституции, иностранные граждане не вправе иметь в частной собственности землю. На граждан иностранного государства, согласно ст. 59 Конституции, не распространяется обязанность несения воинской службы, а также нормы ст. 61 и 62 Конституции относительно высылки за пределы Российской Федерации и получения двойного гражданства. Для России, продолжающей перестройку своей экономической системы и заинтересованной в привлечении иностранных инвестиций, создании совместных предприятий с участием иностранных граждан, важное значение приобретают проблемы регулирования трудовых отношений. В связи с этим вопросы найма и увольнения, формы и размера оплаты труда и др. могут решаться иным образом, чем это предусмотрено российским законодательством. Регулирование труда иностранных граждан иным образом допускается в силу межгосударственных соглашений с иностранными государствами о создании совместных хозяйственных организаций и предприятий. Иные условия регулирования трудовых отношений могут устанавливаться и учредительными документами, определяющими деятельность совместных предприятий. Правовое положение специальных групп иностранных граждан, таких, как дипломатические и консульские представители, члены экипажей иностранных военных кораблей и самолетов, торговых судов и др., регулируется нормами российского законодательства с учетом обязательств по международным договорам. Помимо иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России могут находиться лица, правовой статус которых обозначается термином "постоянный житель". Появление этой категории лиц связано с поисками России правовых форм защиты и покровительства прав и интересов российских граждан, проживающих в странах СНГ. По Договору России с Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 г. (ДВ, 1995, N 6) постоянными жителями называются граждане Туркменистана, которые на основании разрешения, выданного компетентными российскими властями, постоянно проживают на ее территории и при этом не являются лицами, постоянно проживающими на территории Туркменистана в соответствии с его законодательством (ст. 2). Положения Договора не распространяются на лиц, имеющих гражданство обоих государств (ст. 1). Согласно ст. 3 Договора, статус постоянного жителя удостоверяется документом, выданным компетентным органом стороны проживания, или отметкой в документах, удостоверяющих личность и гражданство постоянного жителя, а также в документах, дающих право на пересечение границы. Постоянные жители пользуются в Российской Федерации теми же правами и свободами, что и граждане России, за исключением права: избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в высшие органы государственной власти стороны проживания; участвовать во всенародном референдуме, проводимом стороной проживания; занимать должности руководителей в системе органов государственной власти, должности на дипломатической работе, в органах безопасности и внутренних дел, а также должности судьи и прокурора (ст. 5 Договора). Российская Федерация и Туркменистан условились не распространять ограничения в правах и не устанавливать дополнительных обязанностей, которые установлены или могут быть установлены для иностранных граждан (ст. 6 Договора). Для обеспечения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства и иных категорий лиц, находящихся на территории России, важное значение имеет соблюдение конституционных положений о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по данному вопросу. Этот вопрос возникает в связи с тем, что отдельные субъекты Федерации стремятся посредством своих нормативных актов определять правовой статус перечисленных выше категорий лиц, проживающих на территориях субъектов Федерации, и нарушают установленный Конституцией баланс полномочий по регулированию прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства. Согласно комментируемому положению, иностранный гражданин пользуется равными правами и несет одинаковые обязанности в Российской Федерации, т.е. на территории любого субъекта Федерации. Определение статуса иностранных граждан нормативными актами субъектов Федерации может создать серьезные трудности для этой категории лиц, поскольку их правовое положение в разных субъектах может оказаться неодинаковым. Часть 3 рассматриваемой статьи не связывает предоставление иностранным гражданам национального режима с требованием взаимности. Однако это не умаляет права Российской Федерации вводить соответствующие ограничения для граждан тех государств, которые устанавливают ограничения для российских граждан. Статья 63 1. Часть 1 настоящей статьи наделяет российские компетентные органы полномочиями предоставлять политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства. Это полностью соответствует ст. 14 Всеобщей декларации права человека, по которой каждый имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Данная конституционная норма указывает на то, что институт политического убежища регулируется нормами как международного, так и внутреннего права Российской Федерации. Согласно международному праву, под политическим убежищем принято понимать предоставление лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам со стороны своего государства или страны обычного местожительства. Декларация о территориальном убежище, принятая резолюцией 2312 (ХХII) ГА ООН от 14 декабря 1967 г., исходит из того, что предоставление государством убежища лицам, имеющим основание ссылаться на ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, является мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться никаким другим государством как недружественный акт. Наряду с этим Декларация подчеркивает, что предоставление политического убежища есть акт осуществления государственного суверенитета. В соответствии с этим просьба иностранного гражданина или лица без гражданства, поданная в порядке, установленном российскими нормативными актами, не обязывает уполномоченные государственные органы автоматически удовлетворять подобные обращения. Россия вправе определять перечень лиц и условия, на которых она предоставляет политическое убежище, сообразуясь, однако, с действующими нормами международного права, ограничивающими в определенной степени ее усмотрение. Вместе с тем Российская Федерация не должна принимать никаких законодательных или иных мер, которые могли бы нанести ущерб принятым ею на себя международным обязательствам в отношении обнаружения, ареста, выдачи и наказания лиц, виновных в военных преступлениях и преступлениях против человечества (резолюция 3074 (ХХVIII) ГА ООН от 3 декабря 1973 г.). Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденное Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г., акцентирует внимание на том, что предоставление политического убежища должно соответствовать государственным интересам России, не принижая при этом значения упоминаемых общепризнанных принципов и норм международного права, к которым отсылает конституционный текст. Однако сформулированные и признанные государствами договоренности в сфере предоставления политического убежища не носят характера общепризнанных принципов и норм международного права хотя бы потому, что положения Декларации о территориальном убежище по своей юридической природе являются рекомендациями. В соответствии с названным положением Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, которые ищут убежища и защиты, т.е. политически преследуемым лицам, под которыми Женевская конвенция о беженцах (принята 28 июня 1951 г. в соответствии с резолюцией 429 (V) ГА ООН от 14 декабря 1950 г.) понимает каждого, кто по причине своей расовой, религиозной, национальной, социальной принадлежности или за политические убеждения подвергается преследованию с угрозой для жизни или ограничению личной свободы либо с достаточными основаниями опасается такого преследования. Этому корреспондирует определение беженца, зафиксированное в ст. 1 ФЗ о беженцах от 19 февраля 1993 г. (в ред. от 7 ноября 2000 г.): беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений может стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Российские правила предполагают предоставление политического убежища и защиту не просто за политическую деятельность и убеждения, а - что очень важно - за деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, и нормам международного права. В свою очередь преследование по политическим мотивам, согласно российским правилам, должно быть направлено непосредственно против лица, которое обращается с ходатайством о предоставлении политического убежища. Ходатайство о предоставлении политического убежища направляется на имя Президента РФ, но предварительно рассматривается Федеральной миграционной службой, которая согласует его с МВД, МИД и ФСБ. Материалы названных ведомств рассматриваются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ, которая, в свою очередь, вносит по каждому ходатайству соответствующие предложения Президенту. Предоставление политического убежища производится указом Президента, который вступает в силу со дня его подписания. Что касается юридических последствий получения политического убежища, то лицо, его получившее, обретает возможность пользоваться на территории России правами и свободами и нести обязанности наравне с российскими гражданами, кроме установленных федеральными законами или международными договорами ограничений. Одновременно со своей стороны Российская Федерация принимает на себя обязательство о невыдаче такого лица другому государству. Суверенное право Российской Федерации предоставлять политическое убежище одновременно включает полномочия ограничивать круг лиц, которым может предоставляться защита и покровительство. Указ Президента запрещает предоставлять политическое убежище лицам: преследуемым за деяния, признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновным в действиях, противоречащих принципам и целям ООН; привлеченным в качестве обвиняемых по уголовному делу либо в отношении которых имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на российской территории; прибывшим из третьих стран, где им не грозило преследование; прибывшим из стран с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека или прибывшим из страны, с которой Россия имеет соглашения о безвизовом пересечении границ, или страны, где они не преследуются; в случае предоставления таким лицом заведомо ложных сведений. По решению Комиссии по вопросам гражданства лицо может быть лишено политического убежища в случаях возвращения в страну, гражданином которой оно является, или в страну своего местожительства, выезда в третью страну, добровольного отказа от политического убежища на российской территории, приобретения гражданства России или другой страны. Специальным случаем утраты политического убежища являются соображения государственной безопасности, а также занятие деятельностью, противоречащей принципам и целям Устава ООН, совершение преступления и наличие обвинительного приговора, подлежащего исполнению. Существует и отличный от политического убежища режим временного убежища иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, который установлен постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. N 274. Согласно этому акту, Министерство по делам федерации и миграционной политики выдает разрешения на пребывание на российской территории иностранным гражданам и прибывшим с ними лицам на срок не менее 3 месяцев со дня подачи заявления об этом. Следует заметить, что политическое убежище предоставляется на территории России. В этой связи помещения дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территориях иностранных государств, пользующиеся экстерриториальностью, не могут рассматриваться как российская территория. Статья 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. недвусмысленно запрещает использование помещений дипломатического представительства в целях, несовместимых с функциями представительства, предусмотренными ее положениями, или другими нормами общего международного права, или же какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитующим государством и государством пребывания. В этой сфере действуют также другие региональные международные договоры. Однако их обязательность распространяется только на их участников, поэтому содержащиеся в них нормы нельзя считать общепризнанными нормами международного права. 2. Борьба с преступностью является внутренним делом России. Данная конституционная норма, с одной стороны, защищает политические убеждения, а с другой - устанавливает правовую основу международного сотрудничества в области борьбы с преступностью, предусматривая возможность выдачи лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передачу осужденных лиц для отбывания наказания в других государствах. И в этом смысле выдачу и передачу лиц следует рассматривать в качестве форм правовой помощи иностранным государствам либо в силу действующего федерального закона, либо на основе международного договора Российской Федерации. Федеральный закон, определяющий порядок и процессуальные вопросы выдачи и передачи, не принят. Отдельные вопросы выдачи лиц, обвиняемых в совершении преступлений, а также передачи лиц, осужденных для отбывания наказания в других странах, регулируются нормами уголовно-процессуального законодательства (ст. 13 УК). И все же основную роль в реализации данной конституционной нормы играют заключенные Россией международные договоры с иностранными государствами. По условиям ст. 15 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" 1995 г., такие договоры подлежат обязательной ратификации, так как они касаются прав и свобод человека. Отсутствие соответствующего договора дает Российской Федерации, равно как и другому государству, право отказать в исполнении требования о выдаче. Типовой договор о выдаче от 14 декабря 1990 г. (резолюция ГА ООН 45/116) принят в качестве полезной основы, которая могла бы помочь государствам, заинтересованным в проведении переговоров и заключении двусторонних соглашений, направленных на совершенствование сотрудничества в вопросах предупреждения преступности и уголовного правосудия. Договор определяет виды правонарушений, которые могут повлечь выдачу. К их числу относятся в первую очередь правонарушения, которые в силу законодательства сторон наказываются тюремным заключением или другой мерой лишения свободы. Положения договора содержат перечень императивных оснований для отказа в выдаче. Помимо других на первом месте называется правонарушение, которое рассматривается запрашиваемым государством как правонарушение политического характера. Россия заявила специальную оговорку при ратификации Европейской конвенции о выдаче, Дополнительного протокола и Второго дополнительного протокола к ней, согласно которой Российская Федерация исходит из того, что российское законодательство не содержит понятия "политическое преступление". Во всех случаях при решении вопроса о выдаче Россия не будет рассматривать "политические преступления" или "преступления, связанные с политическими преступлениями" наряду с преступлениями, указанными в ст. 1 Дополнительного протокола 1975 г. к Европейской конвенции о выдаче. Среди факультативных оснований для отказа называется случай, когда лицо, в отношении которого поступает просьба о выдаче, является гражданином запрашиваемого государства. В соответствии с ч. 1 ст. 57 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. страны - члены СНГ отказались от выдачи собственных граждан. Однако Конвенция предусматривает обязательства в отношении выдачи граждан третьих государств. Выдаче подлежат не всякие лица, а только лица, обвиняемые в совершении преступлений или осужденные за их совершение. Процессуальные вопросы выдачи преступников в отношениях стран - членов СНГ регулируются положениями раздела IV Конвенции от 22 января 1993 г. (Содружество: Информационный вестник, 1993, N 1, с. 45-67). Международное право исключает из числа преследуемых по политическим убеждениям лиц, в отношении которых есть основания полагать, что они совершили преступления против мира, военные преступления или преступления против человечества, незаконный захват воздушных судов и заложников, акты терроризма и т.д. Под лицами, обвиняемыми в совершении преступления, следует понимать физических лиц, которые на момент запроса о их выдаче находятся на российской территории. Для решения вопроса о выдаче важное значение имеет гражданство лица, в отношении которого имеется требование о выдаче. Двусторонние договоры Российской Федерации: определяют условия выдачи; указывают правонарушения, влекущие выдачу; устанавливают составы преступлений; указывают основания для отказа; предусматривают обязательства по осуществлению уголовного преследования, последствия невыдачи; прописывают процедуры выдачи; определяют характер взаимной помощи и решают другие связанные с этим вопросы (Договор между Российской Федерацией и Республикой Индия о выдаче от 21 декабря 1998 г. - БМД, 2000, N 10). Другим видом правовой помощи, согласно комментируемой статье, является передача для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы. Международные договоры по данному вопросу также исходят из принципа передачи лиц, являющихся гражданами другой стороны, государству их гражданства для отбывания наказания. При этом под осужденными к лишению свободы понимаются лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы на основании вступившего в законную силу приговора суда. Передача осужденного может осуществляться по предложению страны, судом которой вынесен приговор, стороной, гражданином которой является осужденный; сам осужденный, его родственники или законный представитель могут ходатайствовать об этом. Передача может иметь место только по взаимному согласию участников договора. Передача может и не состояться в случаях, если по российскому законодательству было деяние, за которое лицо осуждено, не является уголовным преступлением, либо не влечет наказания в виде лишения свободы, или если срок до истечения лишения свободы составляет менее 6 месяцев. Помимо этих основных вопросов договоры решают вопросы компетенции национальных органов, определяют процессуальные взаимоотношения между сторонами (Договор между Российской Федерацией и Республикой Грузия о передаче для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы от 19 марта 1996 г. - ДВ, 1996, N 5). Статья 64 Правовой статус личности определяется нормами всех отраслей права - конституционного, трудового, гражданского, семейного, жилищного и др. Но если иные отрасли права закрепляют правовое положение личности в отдельных областях общественных отношений, то Конституция, конституционное право определяют правовой статус личности во всех основных сферах жизни общества и государства. При этом Конституция регулирует наиболее важные отношения между индивидом и государством, причем в сфере любых правоотношений личность, по смыслу Конституции, выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект. Более детально регламентацию этих отношений на основе конституционных норм призваны осуществлять нормы других отраслей права. Таким образом, Конституция определяет правовой статус личности не во всем объеме и не детально. Она устанавливает его основы, что и отмечается в комментируемой статье. Содержание основ правового статуса личности, или, другими словами, конституционного статуса, составляют ряд правовых явлений. В гл. 2 отражено большинство из них, некоторые - в других главах. Это прежде всего принципы конституционного статуса, распространяющиеся и на правовой статус личности в целом. К ним относятся, например: равенство всех перед законом и судом и равноправие - равенство прав и свобод человека и гражданина (ст. 19 Конституции); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); неотчуждаемость основных прав и свобод человека (ч. 2 ст. 17); приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, касающихся прав и свобод личности (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 55), и др. Ядром конституционного и всего правового статуса личности, его ведущим элементом являются основные права, свободы, признаваемые Конституцией, и обязанности, установленные ею. Правовыми предпосылками распространения на личность в полном объеме основных и иных прав, свобод и обязанностей является наличие у нее российского гражданства (ч. 2 ст. 6) и правосубъектности (ст. 60). Поэтому гражданство и правосубъектность также являются элементами конституционно-правового статуса личности. Конституция определяет исходные начала и правового положения в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 62, 63). Этим объясняется, что в комментируемой статье говорится об основах правового статуса личности, т.е. и российских, и иностранных граждан, и лиц без гражданства. Признание в гл. 1 Конституции человека, его прав и свобод высшей ценностью, обязанность государства их соблюдать и защищать и неразрывная связь положений гл. 2 о правах и свободах человека и гражданина с этой одной из основ конституционного строя предопределили равную и повышенную конституционно-правовую защиту обеих глав. Аналогично ст. 16 применительно к гл. 1 в комментируемой статье определено, что положения гл. 2 не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном Конституцией. Этот особый порядок изменений по сравнению с другими главами определен в ст. 135. Положения гл. 1, 2, как и 9, не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Единственный путь изменений - принятие новой Конституции Конституционным Собранием или всенародным голосованием (см. комм. к ст. 135). Глава 3. Федеративное устройство Статья 65 1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов Федерации на момент принятия настоящей Конституции. Из приведенных положений следует, что в Российской Федерации 89 субъектов, в том числе: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Исторически они появлялись и видоизменялись в разное время как внутренние образования РСФСР (за исключением Тувы), что получало отражение в Конституциях РСФСР 1937 и 1978 гг., а в последующем было оформлено Федеративным договором (договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти соответствующих ее субъектов) от 31 марта 1992 г. Российская Федерация и Республика Татарстан 15 февраля 1994 г. подписали отдельный Договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" (Российская газета, 1994, 17 февраля), которым подтверждалось, что последняя объединена с Россией "Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и договором". Видовой состав субъектов Федерации предопределяется в ч. 1 ст. 5 Конституции. В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Конституция и федеральное законодательство не содержат критериев обретения субъектом той или иной формы. Однако республики (до начала 90-х годов - автономные советские социалистические республики и автономные области - Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская, находившиеся в составе краев), автономные области и автономные округа рассматривались как государственно-правовые формы самоопределения соответствующих народов Российской Федерации, а края, области, города федерального значения (в прошлом - города республиканского значения) представляли собой наиболее крупные ее административно-территориальные единицы. В настоящее время республики, автономную область и автономные округа по-прежнему отличают особенности национального состава населения, быта и культуры. Именно поэтому республики, где данные особенности выражены наиболее рельефно, наделяются некоторыми специфическими правами (см. комм. к ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 66, ч. 2 ст. 68). Вместе с тем независимо от государственно-правовой формы все члены Российской Федерации объединены одним понятием - "субъект Российской Федерации"; они равноправны в этом качестве (ч. 1 ст. 5), а также равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Перечень субъектов Федерации дается по видам в той последовательности, как они приводятся в ч. 1 ст. 5 Конституции, а внутри каждого из них - в алфавитном порядке (на основе алфавита русского языка - государственного языка Федерации). Такой подход подчеркивает юридическую нейтральность данного перечня: занимаемое в нем место никак не может повлиять на равный конституционный статус включенных в него субъектов. Названия субъектов Федерации в комментируемой статье даны в том варианте, который определен (или подтвержден) ими. Они отражают исторические и иные особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных округов - имя титульных наций и народов. В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа прямо записано, что данный округ "является исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим народам наименование" (ч. 2 ст. 1). Присвоение и изменение наименования - прерогатива субъекта федерации. Это вытекает из сопоставления ст. 71 и 72 Конституции, подтверждается постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции (СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4868), а также находит непосредственное закрепление в некоторых основных законах субъектов Федерации (например, Свердловской области). Недопустимо, однако (на что обращено внимание упомянутым постановлением Конституционного Суда), чтобы наименование или переименование субъекта Федерации затрагивало основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагало изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно: содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией; затрагивать ее государственную целостность; подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии; противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства; ущемлять свободу совести; включать противоречащие Конституции идеологические и иные общественно-политические оценки; игнорировать исторические или этнические традиции. Согласно названному постановлению Конституционного Суда, изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта Федерации, принятого в установленном порядке. Указы такого рода изданы Президентом 9 января и 10 февраля 1996 г., 9 июня 2001 г.; этими указами в Конституцию были включены новые наименования субъектов Федерации - Республика Ингушетия (вместо Ингушская Республика), Республика Северная Осетия - Алания (вместо Республика Северная Осетия), Республика Калмыкия (вместо Республика Калмыкия - Хальмг Тангч), Чувашская Республика - Чувашия (вместо Чувашская Республика - Чаваш республики). Администрации Президента предписывалось при переиздании текста Конституции учесть новые наименования данных субъектов (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 152; N 7, ст. 676; 2001, N 24, ст. 2421). Некоторые субъекты Федерации имеют двойные названия, определяемые соответствующими конституциями как равнозначные: Республика Адыгея и Адыгея, Республика Башкортостан и Башкортостан, Республика Дагестан и Дагестан. В этих и других подобных случаях в текст российской Конституции, видимо, можно было бы включать одно из названий, причем на государственном языке Российской Федерации - русском (ч. 1 ст. 68 Конституции); оно также должно в федеральной Конституции быть традиционно русским либо таким, которое совместимо с фонетикой и грамматикой русского языка. Наименование индивидуализирует субъект Федерации наряду с символами (флагом, гербом, гимном), самоидентифицирует его внутри Российской Федерации (постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2728). Юридический смысл собственного имени заключается в том, что в Конституции не может быть никакого другого субъекта с таким названием; соответствующие конституционные и договорные отношения возникают не с абстрактным субъектом, а, например, с Республикой Татарстан или Калининградской областью; субъект Федерации самостоятельно определяет порядок использования своего имени. Например, Закон г. Москвы от 20 января 1999 г. "О московской городской символике" признал слово "Москва" и образованные на его основе слова и словосочетания словесными символами Москвы, использование которых должно отвечать словообразовательным и стилистическим нормам русского языка; словесные обозначения с этим символом должны быть благозвучными, удобными для произношения, легко запоминающимися, при составлении на иностранном языке иметь правильное воспроизведение на русском языке (ст. 8, 23). При этом субъект Федерации, устанавливая критерии и процедуры использования собственного имени, выступает не как участник гражданского оборота, а как носитель публичной власти, защищающий свое конституционное право - право на наименование (постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 20 января 1998 г. - Собрание законодательства Республики Карелия, 1998, N 5, ст. 440). 2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает возможность изменения состава Российской Федерации. Подобное может происходить путем: 1) принятия в Российскую Федерацию субъекта "со стороны"; 2) образования в ее составе нового субъекта в результате: а) объединения существующих субъектов; б) вычленения из существующих субъектов самостоятельных образований; в) обретения включенным в Федерацию субъектом новой государственно-правовой формы (перехода из одного вида субъекта в другой); г) изменения конституционно-правового статуса субъекта. Любое из названных преобразований Российской Федерации должно осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом (пока такого закона нет), а применительно к случаю, связанному с изменением статуса субъекта, и в той мере, в какой изменения его вида (государственно-правовой формы) затрагивают данный статус, также с учетом положений ч. 5 ст. 66 Конституции. Изменения в анализируемую статью вносятся на основании соответствующего федерального конституционного закона (см. комм. к ч. 1 ст. 137). Он одобрен Государственной Думой с наименованием "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (постановление от 28 июня 2001 г. - СЗ РФ, 2001, N 28, ст. 2867), но отклонен Советом Федерации (постановление от 20 июля 2001 г. - СЗ РФ, 2001, N 31, ст. 3183). Статья 66 1. Часть 1 комментируемой статьи дает представление о том, какими правовыми актами определяется статус (права, обязанности, правомочия, гарантии, ответственность) республики как субъекта Федерации. Ведущую роль в этом отношении играет федеральная Конституция. Именно с ней, а не с волеизъявлением республик в порядке договора увязывается их конституционно-правовой статус и полномочия (постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2728). В Конституции закрепляются основополагающие элементы указанного статуса. Согласно ее положениям, республика - равноправный субъект Федерации, в том числе равноправный с другими ее субъектами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Она непосредственно входит в состав Российской Федерации, обладает собственной территорией, принимает конституцию, вправе устанавливать свои государственные языки, имеет свои предметы ведения и полномочия, сферу вопросов совместного ведения с Российской Федерацией, образует собственные органы государственной власти, наделена правом издавать законы и иные правовые акты, заключать договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти, ей гарантируется представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, право законодательной инициативы в Государственной Думе, право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции, отклонять или одобрять поправки к гл. 3-8 Конституции, обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ, выражать свое мнение по поводу кандидатур на должность прокурора республики (см. комм. к соответствующим статьям). ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176) определено, что федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. И далее подчеркивается: не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства системы государственной власти в Российской Федерации (ст. 3). На основе Конституции, а также с учетом положений названного ФЗ статус республики конкретизируется ее конституцией. Она является атрибутом государственности данного субъекта Федерации; обладает учредительными свойствами; имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики; принимается и изменяется парламентом или в ином установленном республикой демократическом порядке; не нуждается в утверждении или регистрации со стороны федеральных органов государственной власти; закрепляет основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организацию и деятельность органов государственной власти и местного самоуправления; гарантируется Конституционным Судом РФ и республиканскими конституционными судами (создание последних легализовано ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". - СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1; по состоянию на сентябрь 2001 г. они функционировали в 11 республиках - Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карелии, Коми, Марий Эл, Саха (Якутии), Северной Осетии - Алании, Татарстане). Конституция придает конституциям (уставам) субъектов Федерации особое значение, выделяя их, и не отождествляет с обычными законами (ч. 1, 2 ст. 5, ч. 1, 2 ст. 66, п. "а" ч. 1 ст. 72, п. "б" ч. 2 ст. 125). Это подчеркивается и тем, что Конституционный Суд исключительно на пленарном заседании разрешает дела о соответствии данных конституций (уставов) федеральной Конституции (п. 1 ч. 2 ст. 21 ФКЗ от 21 июля 1994 г. с изм. от 8 февраля 2001 г., "О Конституционном Суде Российской Федерации". - СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447; 2001, N 7, ст. 607). По определению Конституционного Суда от 8 февраля 2001 г. (СЗ РФ, 2001, N 11, ст. 1070), проверка соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации федеральному закону может быть осуществлена только в рамках конституционного судопроизводства. Суды общей юрисдикции вправе подтверждать недействительность положений конституций (уставов) субъектов Федерации, если они содержат такие же нормы, какие ранее были признаны Конституционным Судом противоречащими Конституции. При этом также не может быть поставлена под сомнение вытекающая из ст. 4 (ч. 2) и 76 Конституции обязанность судов общей юрисдикции применять федеральный закон в случаях, когда разрешенные им вопросы, относящиеся к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, урегулированы конституцией (уставом) субъекта Федерации в противоречии с федеральными предписаниями. 2. Часть 2 комментируемой статьи охватывает вопросы статуса края, области, города федерального значения, автономной области и автономного всего Конституцией, которая проводит идею равенства этих статусов. Есть только два различия: республика имеет конституцию, а иные субъекты - таковым не обладают, да и объективно не нуждаются в нем. области, автономного округа определяется также их уставами. Впервые право 1992 г. "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (ВВС РФ, 1992, N 13, ст. 663). Уставу присущи все признаки конституции. Не случайно некоторые из них именуются Основным законом, объявляются конституционным или основным правовым актом, государственно-правовой основой социально-экономической, политической и культурной жизни соответствующего субъекта Федерации. Конституционный Суд РФ, рассматривая дело о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области, своим постановлением от 1 февраля 1996 г. подтвердил, что данный нормативный акт занимает особое, а именно высшее место в иерархии нормативных актов, имеет высшую юридическую силу по отношению к иным правовым актам области (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 700). Верховенство уставов обеспечивается уставными судами, создаваемыми в соответствии с ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (по состоянию на сентябрь 2001 г. их было два - в Свердловской области и г. Санкт-Петербурге; уставы 27 субъектов Федерации предусматривают образование подобных органов). В Конституции закрепляется, что устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Федерации. Таким путем фиксируется максимально необходимый демократический способ принятия Основного закона. Допустимы и иные способы, если они согласуются со ст. 3 Конституции и полнее выражают волеизъявление народа. Содержание устава контурно предопределяется и ФЗ от 6 октября 1999 г. с изм. на 8 февраля 2001 г., "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005; 2001, N 7, ст. 608). До его принятия разработчики уставов руководствовались указами Президента РФ от 22 октября 1993 г. "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" (САПП РФ, 1993, N 43, ст. 4089) и от 22 декабря 1993 г. "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" (САПП РФ, 1993, N 52, ст. 5072) в той мере, в какой названные указы соответствовали федеральной Конституции. Принятый устав вступает в силу в порядке, установленном субъектом Федерации. Он не нуждается, как это предусматривалось в прошлом, в регистрации федеральными органами государственной власти. Его соответствие Конституции обеспечивается на основе общих принципов и процедур, подобных тем, которые используются в отношении конституций республик. 3. Часть 3 статьи обращает внимание на особенность правовой основы автономной области и автономного округа. Она заключается в том, что каждый из указанных субъектов при необходимости может иметь еще и специальный именной федеральный закон (эта возможность никем из них пока не реализована). Его принятие находится на усмотрении автономной области, автономного округа; он самостоятельно разрабатывается ими и представляется на рассмотрение Федерального Собрания соответствующими законодательным и исполнительным органами их общим решением. 4. Часть 4 статьи касается специфики статуса автономных округов, входящих в состав края или области. Она не распространяется на Чукотский автономный округ, который Законом РФ от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" (ВВС РФ, 1992, N 28, ст. 1618) считается непосредственно входящим в состав Российской Федерации. Входящими в состав края, области являются остальные девять автономных округов: Агинский Бурятский в составе Читинской области, Коми-Пермяцкий в Пермской области, Корякский в Камчатской области, Ненецкий в Архангельской области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский в Красноярском крае, Усть-Ордынский Бурятский в Иркутской области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий в Тюменской области. Определением от 17 июля 1996 г. (ВКС РФ, 1996, N 4, с. 30-33) Конституционный Суд РФ подтвердил факт вхождения автономных округов в состав области (края). Было также указано на то, что: с учетом равноправия всех субъектов Федерации данное вхождение приобретает качественно иной характер в сравнении с прежним (тем, который закреплялся Конституцией СССР 1977 г., Конституцией РСФСР 1978 г., Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г. "Об автономных округах РСФСР" (ВВС РСФСР, 1980, N 48, ст. 1594) и основывался на административной зависимости округа от края или области); между названными субъектами устанавливается особая государственно-правовая связь, которая предполагает определенное распространение на основе взаимного согласия и договоренностей юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа, согласование усилий в сфере общих интересов. В последующем, давая официальное толкование ч. 4 ст. 66 Конституции, Конституционный Суд пришел к следующим выводам (постановление от 14 июля 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 29, ст. 3581): - вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области; - вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т.п. "Вхождение" не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта Федерации, поскольку он вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией. Равноправие и самостоятельность автономного округа в отношении своей территории и объема полномочий обеспечиваются, наряду с другими конституционными гарантиями, тем, что для изменения его статуса в соответствии со ст. 66 (ч. 5) Конституции не требуется согласия или предварительного разрешения края, области; - вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа. В сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Во всяком случае, федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит. Названный в постановлении Конституционного Суда федеральный закон пока не принят. Приоритетной формой правового регулирования отношений, обеспечивающей объединение усилий краевых, областных и окружных органов государственной власти по решению задач в сфере общих интересов, де-факто стал договор. В частности, он заключен между соответствующими государственными органами в Читинской области (27 апреля 1995 г.), Красноярском крае (2 ноября 1995 г. и 4 июля 1997 г.), Иркутской области (11 июня 1996 г.), Архангельской области (30 июня 1996 г.), Тюменской области (10 апреля 1997 г.), Пермской области (27 октября 1997 г.) и Камчатской области (17 апреля 1999 г.). Сложившиеся реальности взаимодействия государственных органов с разной степенью детализации отражают уставы соответствующих субъектов Федерации. Некоторые ориентиры в данном отношении фиксируются в договорах федерального центра с Иркутской областью и входящим в ее состав Усть-Ордынским Бурятским автономным округом (27 мая 1996 г.), с Пермской областью, включая Коми-Пермяцкий автономный округ (31 мая 1996 г.), с Красноярским краем и находящимися в нем Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами (1 ноября 1997 г.). 5. Часть 5 комментируемой статьи затрагивает вопросы изменения статуса субъекта Федерации. Это, как отмечалось в постановлении Конституционного Суда от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности ряда актов Татарстана (ВКС РФ, 1993, N 1, с. 43), не односторонний, а переговорный процесс, основанный на законе. По смыслу конституционных положений изменение статуса субъекта Федерации допустимо: в пределах Российской Федерации, форм и принципов ее устройства; по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта, пожелавшего изменить статус; в соответствии с федеральным конституционным законом, который пока не принят. При обретении субъектом Федерации нового статуса необходимые изменения вносятся в ч. 1 ст. 65 Конституции (см. комм. к ч. 1 ст. 137). Статья 67 1. Часть 1 комментируемой статьи определяет пространственные пределы действия суверенитета Российской Федерации, о котором говорится в ч. 1 ст. 4 Конституции, где речь идет о территории Российской Федерации как целостного государства, обладающего единым экономическим, политическим и правовым пространством. В рассматриваемой части определяется состав государственной территории России, т.е. перечисляются принадлежащие ей пространства, в пределах которых государство осуществляет свой суверенитет. Обращает на себя внимание нетрадиционный подход составителей Конституции к определению состава государственной территории Российской Федерации. В международном праве под государственной территорией традиционно понимаются различные пространства земной поверхности (сухопутной и водной), воздушное пространство, принадлежащие определенному государству, в пределах которой оно осуществляет свое территориальное верховенство. Такой подход нашел отражение и в ст. 1 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. (ВВС РФ, 1993, N 17, ст. 594), в соответствии с которой государственную территорию Российской Федерации образуют суша, вода, недра и воздушное пространство. Различие между двумя определениями очевидно: конституционное определение включает юридически определенные категории пространств, определение Закона - различные по своему физическому состоянию элементы земной поверхности. Нововведением следует считать и включение в состав государственной территории Российской Федерации и территории ее субъектов, что, по-видимому, обусловливается федеративным устройством Российского государства. Из текста ч. 1 комментируемой статьи следует, что каждый субъект Федерации, названный в ч. 1 ст. 65 Конституции, имеет собственную территорию. Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется также их конституциями и уставами. Так, в ч. 1 ст. 1 Устава Иркутской области указывается, что территория области является частью единой территории России. В ст. 7 Устава Ленинградской области подчеркивается, что территория области едина и является составной частью территории Российской Федерации. Территория любого субъекта Федерации есть составная часть российской территории, непосредственно входящая в нее. Например, факт нахождения автономного округа в составе края или области не означает, что он входит в состав Федерации опосредованно. Территория автономного округа является составной частью территории Российской Федерации. К такому выводу пришел Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о проверке конституционности Закона РФ от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" (ВКС РФ, 1994, N 2-3). Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность полномочий ее субъекта в отношении его территории. На территории каждого субъекта Российская Федерация осуществляет дискреционные полномочия по предметам ведения, установленным в ст. 71 Конституции, а также полномочия по предметам, определенным в ст. 72 Конституции. И только за этими пределами субъекты Федерации осуществляют собственные полномочия. Полномочия субъектов Федерации в отношении управления собственной территорией сводятся преимущественно к сфере определения административно-территориального устройства. В ряде случаев конституции и уставы субъектов Федерации упоминают собственные полномочия по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами и водными ресурсами (п. "в" ст. 36 Устава Ставропольского края). Осуществляя свои полномочия, субъекты Федерации не вправе в одностороннем порядке придавать своим территориям особый правовой статус, объявляя их, например, зоной, свободной от оружия массового поражения, как это сделал Татарстан (ч. 2 ст. 6 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. в ред. от 30 марта 1995 г.). По-видимому, в тексте настоящего абзаца допущена опечатка. Вместо "п. "в" ст. 36" следует читать "п. "в" ст. 16" Территории субъектов Федерации разделяются административными границами, установленными еще до образования на территории России федеративного государства, на что прямо указывается, в частности, в ст. 38 Устава Ставропольского края. Важной гарантией обладания собственной территорией являются положения конституций и уставов субъектов Федерации, согласно которым их территория не может быть изменена без согласия субъекта (ч. 4 ст. 60 Конституции Республики Бурятия). Наряду с этим неприкосновенность территории субъектов Федерации обеспечивается положением о том, что всякое изменение территории подлежит согласованию с субъектами Федерации в соответствии с федеральным законом (п. "б" ч. 2 ст. 5 Устава Иркутской области). Административный характер границ субъектов Федерации вытекает из содержания ч. 1 ст. 74 Конституции, запрещающей установление таможенных границ, пошлин, сборов и других препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Таким образом, правовой статус границ субъекта Федерации отличается от статуса Государственной границы России. Большинство субъектов Федерации не затрагивает вопроса о составе своих территорий при определении их правового статуса, хотя есть случаи, когда этот состав закрепляется в нормативных актах по аналогии с определением состава территории Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 Устава г. Москвы, территорию Москвы образуют земельная и водная поверхность, недра, воздушное пространство в границах Москвы. Похожая норма содержится в ч. 1 ст. 5 Устава Пермской области. Согласно Конституции, в состав территории Российской Федерации входят внутренние воды. Статья 1 ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. (СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3833) относит к внутренним морским водам России воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых принадлежат Российской Федерации согласно перечню, установленному Правительством РФ, а также морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального моря. Во внутренних водах Российская Федерация в соответствии с международным правом вправе в полном объеме осуществлять свои суверенные права и регламентировать порядок любых видов деятельности. По международному праву под территориальным морем понимается морской пояс, прилежащий к сухопутной территории государства или его внутренним морским водам шириной до 12 морских миль (ст. 2 Конвенции ООН по морскому праву). Российская Федерация осуществляет в территориальном море суверенные права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Вместе с тем объем суверенных прав прибрежного государства в территориальном море несколько ограничен по сравнению с объемом его суверенных прав во внутренних морских водах. Это ограничение вытекает из ст. 17 Конвенции по морскому праву, предусматривающей право мирного прохода иностранных торговых судов и военных кораблей иностранных государств через территориальное море. Национальные требования к мирному проходу, установленные Законом от 31 июля 1998 г., сводятся в основных чертах к следующему: проход через территориальное море совершается с целью пересечь территориальные воды, не заходя во внутренние морские воды либо не становясь на рейде или у портового сооружения за пределами внутренних морских вод; пройти во внутренние морские воды или выйти из них либо стать на рейде или у портового сооружения; проход должен быть быстрым и непрерывным (ст. 10 Закона). Статья 11 Закона определяет, что проход является мирным, если только им не нарушается мир, добрый порядок или безопасность России, и содержит перечень действий, при которых проход не является мирным. Специально оговаривается, что иностранные суда, иностранные военные корабли и другие государственные суда пользуются правом мирного прохода в соответствии с российским законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России. Международное право наделяет Российскую Федерацию правом принимать законы и правила, обязательные для соблюдения мореплавателями, в отношении: безопасности судоходства и регулирования движения судов, включая установление и пользование морскими коридорами и схемами разделения движения; защиты навигационных средств и оборудования, а также других сооружений и установок, защиты кабелей и трубопроводов; сохранения живых ресурсов; предотвращения нарушения рыболовных законов и правил; сохранения окружающей среды и предотвращения, сокращения и сохранения под контролем ее загрязнения; морских научных исследований и гидрографических съемок; предотвращения нарушений пограничных, таможенных, налоговых, санитарных, иммиграционных и других правил (ст. 13 Закона). Помимо осуществления мирного прохода иностранным гражданам, лицам без гражданства, юридическим лицам, международным организациям может предоставляться право проводить морские научные исследования, разведку и добычу природных ресурсов. В государственную территорию Российской Федерации входит также воздушное пространство. Боковые пределы воздушного пространства России ограничиваются государственными сухопутными и морскими границами. Что касается высотных пределов распространения суверенитета, то этот вопрос в международном праве остается неурегулированным. Более того, Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. вообще не включает воздушное пространство в государственную территорию, а признает лишь полный и исключительный суверенитет каждого государства в отношении воздушного пространства над его территорией. В соответствии с ч. 2 ст. 1 продолжающего действовать в Российской Федерации Воздушного кодекса СССР, утв. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 мая 1983 г. (ВВС СССР, 1983, N 20, ст. 303), под воздушным пространством понимается пространство над сухопутной территорией и водной территорией, в том числе и над территориальными водами. В теории международного права верхним пределом суверенного воздушного пространства предлагается считать границу между воздушным и космическим пространством на высоте 100-110 км от уровня Мирового океана. В соответствии с международным правом Россия не относит континентальный шельф и исключительную экономическую зону в состав государственной территории. И все же для определенных случаев эти морские пространства рассматриваются в качестве государственной территории, что, однако, не противоречит международному праву. Так, по ст. 11 УК, его действие распространяется на преступления, совершенные в пределах континентального шельфа или в исключительной экономической зоне; иными словами, считаются совершенными на территории Российской Федерации. Можно привести и иной пример. Согласно ст. 3 Соглашения с Индией об избежании двойного налогообложения от 25 марта 1997 г., территория России включает помимо собственно территории в международно-правовом смысле также исключительную экономическую зону и континентальный шельф (БМД, 1998, N 9). 2. Права и обязанности Российской Федерации в отношении континентального шельфа и исключительной экономической зоны (ИЭЗ) определяются в первую очередь Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. В развитие комментируемой статьи Конституции приняты ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4694) и ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. (СЗ РФ, 1998, N 51, ст. 6273). Положения обоих законодательных актов соответствуют Конвенции 1982 г. и вводят во внутреннее законодательство основные принципы и институты, изложенные в ней. Согласно ст. 1 Закона о шельфе, континентальный шельф в юридическом смысле включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориальных вод России на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа Российской Федерации находится на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Если подводная окраина простирается на расстояние более 200 морских миль, внешняя граница континентального шельфа России совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря. Статья 1 Закона об исключительной экономической зоне определяет ее как морской район, находящийся за пределами территориального моря России и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права. Внутренней границей ИЭЗ является внешняя граница территориального моря, а внешняя - находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Оба приведенных закона, по существу, закрепляют одинаковый объем прав Российской Федерации по регулированию различных видов морской деятельности в обоих морских пространствах с учетом их значения и содержания, придаваемых международным морским правом. Согласно ст. 5 Закона о шельфе и ст. 5 Закона об ИЭЗ, Россия осуществляет суверенные права в целях разведки, разработки, добычи, сохранения и управления минеральными и живыми ресурсами. Особенностью Закона о шельфе является то, что эти права в отношении минеральных ресурсов являются еще и исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать это без ее согласия. Исключительное право Российская Федерация осуществляет в отношении разрешения и регулирования проведения буровых работ для любых целей, сооружения и создания, эксплуатации и использования искусственных островов, установок и сооружений и осуществления над ними юрисдикции, касающейся таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил. Кроме того, Россия распространяет свою юрисдикцию на морские научные исследования, а также на защиту и сохранение морской среды, прокладку и эксплуатацию подводных кабелей и трубопроводов. При этом гарантируется, что Российская Федерация при осуществлении прав и юрисдикции не будет чинить препятствия осуществлению судоходства, полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов и других прав и свобод, признаваемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Целевой, функциональный характер суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации как в отношении ресурсов, так и в отношении других видов деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне указывает на то, что ни континентальный шельф, ни исключительная экономическая зона не входят в состав ее территории. Это принципиальное положение международного права необходимо учитывать при разработке нормативных актов, касающихся использования этих морских пространств. Конвенция по морскому праву не содержит определения "суверенные права". Представляется, что под этим допустимо понимать определенный объем полномочий прибрежного государства в отношении прилежащих морских пространств, который обеспечивает сбалансированное осуществление его прав и прав других государств по использованию таких морских пространств. Термин "юрисдикция" также следует толковать с позиций международного права. В данном случае подразумевается более ограниченный по сравнению с суверенитетом круг конкретных прав по регламентированию объектов и отношений, установленных международным правом. 3. Из ч. 3 комментируемой статьи следует, что территории субъектов Федерации имеют границы. Они являются административными, признаются Российской Федерацией по состоянию на момент принятия федеральной Конституции, описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов Федерации или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы. Другой важный момент состоит в провозглашении принципа неприкосновенности границ субъектов Федерации. Их изменение не исключается. Однако подобное допустимо только при взаимном согласии субъектов. Эта процедура находится в их юрисдикции. Каждый из них в выражении своей воли опирается или на решение, принятое либо непосредственно населением (референдумом), либо законодательным (представительным) органом государственной власти, или сочетающее в себе оба варианта. Соглашение по поводу изменения границ, как предусмотрено ФЗ от 6 октября 1999 г., с изм. от 8 февраля 2001 г., "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005; 2001, N 7, ст. 608), от имени субъекта Федерации подписывает его высшее должностное лицо (п. "а" ч. 7 ст. 18), и оно утверждается постановлением соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти (ч. 3 ст. 5). Надлежащим образом оформленное соглашение направляется в Совет Федерации, который утверждает изменение границ между данными субъектами Федерации (ч. 1 п. "а" ст. 102 Конституции). При этом, как было записано, например, в его постановлении от 25 октября 1994 г. "Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями" (СЗ РФ, 1994, N 28, ст. 2939), подобное делается "в соответствии с согласованными между ними картой и описанием новой линии границы". В особых ситуациях полномочия организационно-правового характера по определению границ между субъектами Федерации могут возлагаться на специальные государственные комиссии. Такой случай имел место в связи с образованием Ингушской Республики (ст. 2 Закона РФ от 4 июня 1992 г. "Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации". - ВВС РФ, 1992, N 24, ст. 1307; постановление Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. "О Государственной комиссии по определению границ между Ингушской Республикой и Чеченской Республикой в связи с образованием этих республик". - СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 112). Законом РФ от 3 июля 1992 г. "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации" (ВВС РФ, 1992, N 32, ст. 1868) предусматривался переходный период по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 г. В течение этого периода предполагалось подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение территориальных вопросов, а также разработать законодательные акты Российской Федерации о границах в России и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации. Названные правовые акты пока не приняты. Отсутствие таких актов порой затрудняет разрешение возникающих споров. Посредником в них - на что обращено внимание в определении Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. и разъяснении к нему от 14 декабря 2000 г. в связи с компетенционными разногласиями между Московской областной Думой и Московской городской Думой по территориальному вопросу - может быть и Президент РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции), для которого участие в согласительных процедурах является правом, но не обязанностью. Суды могут проверить конституционность (или законность) правового акта, касающегося границ субъектов Федерации, но за пределами их юрисдикции находится вопрос установления и изменения данных границ. Cтатья 68 1. В ч. 1 комментируемой статьи закрепляется наличие в Российской Федерации государственного языка. Это типично для многонациональных государств (например, Канады, Швейцарии, Индии). Россия, как констатируется в преамбуле Конституции, объединяет многонациональный народ. В ее границах проживают лица свыше 170 национальностей. Государственный язык Российской Федерации (иногда он именуется основным, официальным) является юридически обязательным языком Российского государства. Он представляет собой важную коммуникационную основу целостности и единства России. В соответствии с Законом РФ от 25 октября 1991 г., с изм. от 24 июля 1998 г. (ВВС РФ, 1991, N 50, ст. 1740; СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3804), на государственном языке Российской Федерации ведется работа во всех органах государственной власти и местного самоуправления, на нем представляются проекты федеральных законов и актов палат Федерального Собрания, публикуются федеральные правовые акты, он используется при подготовке и проведении выборов и референдумов в России, в судопроизводстве, в деятельности организаций, предприятий и учреждений, в официальном делопроизводстве, обучении, в географических наименованиях и т.д. Придание Конституцией русскому языку статуса государственного предполагает его повсеместное использование во всех официальных сферах без специального на то указания. Государственным языком Российской Федерации является язык самой многочисленной этнической группы - русских, составляющих в России более 80% населения. Русским языком, как свидетельствуют данные переписи 1989 г., свободно владеет и большинство представителей иных национальностей. Например, среди башкир таковых 71,8%, татар - 70,8, бурят - 72,1, калмыков - 85,3% и т.д. Установление русского языка в качестве государственного обязывает государство особо заботиться о его развитии и функционировании. Упомянутый Закон РФ от 25 октября 1991 г. отнес данный вопрос к ведению высших органов государственной власти Российской Федерации (ст. 6). Кроме того, им предусмотрено, что русский язык найдет отражение в программах сохранения, изучения и развития языков народов России (ч. 1 ст. 7); он в обязательном порядке изучается в общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях профессионального образования, причем в тех из них, которые имеют государственную аккредитацию, изучение русского языка как государственного регулируется государственными образовательными стандартами (ч. 2 ст. 10). Специальные меры поддержки содержит Федеральная целевая программа "Русский язык" на 1996-2000 г., утвержденная постановлением Правительства РФ от 23 июля 1996 г. N 881 (СЗ РФ, 1996, N 32, ст. 3925). В последующем она была продлена на 2002-2005 г. с рекомендацией органам исполнительной власти субъектов Федерации разработать и утвердить мероприятия по формированию и внедрению социально значимых направлений поддержки русского языка в регионах (постановление Правительства РФ от 27 июня 2001 г. N 483. - СЗ РФ, 2001, N 28, ст. 2887). Обеспечивать всестороннее развитие и распространение русского языка призван Совет по русскому языку при Правительстве РФ, положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 17 января 2000 г. N 41 (СЗ РФ, 2000, N 4, ст. 395). Граждане России, не владеющие русским языком, вправе выступать на заседаниях, совещаниях, собраниях в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях на том языке, которым они владеют; в случае необходимости обеспечивается соответствующий перевод (ч. 2, 3 ст. 15 Закона РФ "О языках народов Российской Федерации"). 2. Часть 2 комментируемой статьи предоставляет республикам право устанавливать свои государственные языки. Это подтверждается Законом РФ "О языках народов Российской Федерации" (ч. 2 ст. 3). Согласно названному Закону, высшие органы государственной власти Российской Федерации призваны содействовать развитию государственных языков республик (ст. 6); он может употребляться в работе органов государственной власти республик и местного самоуправления наряду с государственным языком России (ч. 1 ст. 11); на нем в республиках могут публиковаться федеральные и республиканские правовые акты (ст. 12, 13); возможно его использование наряду с государственным языком России при подготовке и проведении выборов и референдумов (ст. 14), в деятельности предприятий, организаций и учреждений (ст. 15), в судопроизводстве (ст. 18) и т.д. Постановлением Правительства РФ от 5 января 2001 г. N 7 "О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828" (СЗ РФ, 2001, N 3, ст. 242) закрепляется, что к бланкам паспорта, предназначенным для оформления в республиках, находящихся в составе Российской Федерации, могут изготовляться вкладыши, имеющие изображение государственного герба республики и предусматривающие внесение на государственном языке (языках) этой республики сведений о личности гражданина. Конституции республик, по общему правилу, государственными языками своего образования признают русский язык и наравне с ним язык титульной нации: в Бурятии - бурятский, в Татарстане - татарский, в Северной Осетии - осетинский, в Адыгее - адыгейский и т.д. В Кабардино-Балкарии статус государственного, помимо русского, имеют кабардинский и балкарский языки, а в Дагестане - все языки его народов. Введение собственных государственных языков означает, что республики берут на себя обязанность обеспечить их равноправие с общефедеральным государственным языком, несут бремя расходов, связанных с применением и изучением государственных языков республик, устанавливают порядок их использования. Так, в Законе Республики Бурятия от 10 июня 1992 г. "О языках народов Республики Бурятия" (Бурятия, 1992, 23 июня) записано, что тексты законов республики публикуются на двух языках - бурятском и русском - и имеют равную юридическую силу; на бурятском и русском языках печатаются избирательные бюллетени, ведется судопроизводство; документы (решения) принимаются местными органами или на русском, или на бурятском языке в зависимости от контингента населения; на предприятиях, в учреждениях и общественных организациях делопроизводство осуществляется на русском языке. В Республике Бурятия всем желающим овладеть бурятским языком гарантируется обучение этому языку до уровня, необходимого для выполнения служебных обязанностей. Конституционный Суд, интерпретируя ч. 2 ст. 68 Конституции в связи с проверкой законов о выборах президента Республики Башкортостан, констатировал, что из приведенных конституционных положений не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия для приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства. Более того, если надлежащим образом не определен правовой статус данного государственного языка и, как следствие, возможны его произвольная трактовка, чрезмерность языковых требований и трудности оценки их правомерности, то в таких условиях должна обеспечиваться реализация избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка (постановление от 27 апреля 1998 г. - СЗ РФ, 1998, N 18, ст. 2063). 3. Положения ч. 3 анализируемой статьи свидетельствуют о том, что установление государственных языков не означает забвения иных языков народов, населяющих Россий. Всем им гарантируется право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Такой подход согласуется с международно-правовыми нормами. "В тех странах, - сказано в Международном пакте о гражданских и политических правах (ВВС СССР, 1976, N 17, ст. 291), - где существуют... языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы... пользоваться родным языком" (ст. 27). Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (ратифицирована ФЗ от 18 июня 1998 г. - СЗ РФ, 1999, N 11, ст. 1256) предусматривает, что ее участники будут обеспечивать развитие языков национальных меньшинств, защищать их представителей от дискриминации по языковому признаку, создавать условия для использования данных языков в частной и публичной жизни, способствовать изучению языков национальных меньшинств и получать на них образование. Более развернутые меры в указанном отношении содержит Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств (от 5 ноября 1992 г.), которая, согласно распоряжению Президента РФ от 22 февраля 2001 г. N 90-рп (СЗ РФ, 2001, N 9, ст. 849), должна быть подписана МИД РФ и подготовлена к ратификации. В некоторых случаях обязательства, связанные с развитием родного языка, вытекают из международного договора России и носят конкретный характер. Так, из Договора между Российской Федерацией и Республикой Туркменистан о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского - в Российской Федерации, подписанного 18 мая 1995 г. (ДВ, 1995, N 6, с. 40-43), следует, что российская сторона признает за лицами, принадлежащими к туркменскому меньшинству, право на индивидуальную или совместно с членами своей группы языковую самобытность, создание общественных организаций, способствующих ее выражению; право беспрепятственно пользоваться родным языком в личной и общественной жизни, как в письменной, так и в устной форме; право иметь доступ к информации на этом языке, распространять такую информацию и быть обеспеченным ею, включая право иметь средства массовой информации на родном языке; право вести религиозно-просветительскую деятельность на родном языке. Сообразуясь с международно-правовыми стандартами, Закон РФ "О языках народов Российской Федерации" объявляет языки народов России национальным достоянием; гарантируются равные их права и средства защиты языков (социальные, экономические, юридические); предусматривается финансирование соответствующих государственных программ, возможность создавать письменность на родном языке, проводить исследования всех языков народов России, организовывать воспитание и обучение на родном языке независимо от численности представителей этнических групп и в соответствии с их потребностями; признается допустимым в местах компактного проживания иноязычного населения использование наряду с государственными языками в официальных сферах общения (делопроизводстве органов государственной власти и местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, топонимике) языка данного населения. ФЗ "Об образовании" от 13 января 1996 г. (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 150) устанавливает, что язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание в общеобразовательном учреждении, определяется учредителем (учредителями) и (или) уставом образовательного учреждения; государство оказывает содействие в подготовке специалистов для осуществления образовательного процесса на языках народов России, не имеющих своей государственности (ч. 3, 7 ст. 6). "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" от 9 октября 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 46, ст. 2615) закрепляют права национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств организовывать библиотеки, кружки и студии по изучению национального языка (ст. 21). Меры государственной защиты национальных (родных) языков (во многом схожие с теми, которые отражены в названных федеральных законах) приводятся также в ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ, 1996, N 25, ст. 2965). Реализация положений ч. 3 комментируемой статьи создает необходимую основу для: языкового суверенитета личности независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места жительства (см. комм. к ч. 2 ст. 19); реального осуществления каждым гражданином Российской Федерации права на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (см. комм. к ч. 2 ст. 26); нейтрализации пропаганды языкового превосходства (см. комм. к ч. 2 ст. 29). Статья 69 Комментируемая статья определяет основы отношений государства с коренными малочисленными народами. К таковым, согласно ФЗ от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 18, ст. 2208), относятся народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в России менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (п. 1 ст. 1). Этот статус обретается не автоматически при наличии названных признаков, а только после включения соответствующего народа по представлению органа государственной власти субъекта Федерации, на территории которого он проживает, в Единый перечень коренных малочисленных народов, утвержденный Правительством РФ. Первично в него вошло 45 народов, в том числе 26 народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (ненцы, ханты, манси, долганы, коряки и др. общей численностью около 200 тыс. человек) и 19 иных этносов (абазины, ижорцы, нагайбаки, шапсуги и др.) (постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255 "О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации". - СЗ РФ, 2000, N 4, ст. 1493). Предполагается, что изменения и дополнения в Перечень будут вноситься Правительством РФ по предложению Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации на основании представлений органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации (п. 3 постановления). Коренные малочисленные народы можно рассматривать в качестве разновидности национальных меньшинств. Они, как и любые из этих меньшинств, численно значительно уступают иным группам населения, не доминируют в обществе, имеют отличия в культуре, языке, религии, обычаях и стремятся к сохранению своей самобытности. Однако выделяющая их особенность состоит в образе жизни и культуре, для которых характерна неразрывная связь с землей и занятие традиционными промыслами - оленеводством, рыболовством, охотой, сбором дикоросов. Это, в свою очередь, обусловливает специфику притязаний и правового положения коренных малочисленных народов. Рассматриваемая норма - новелла в Конституции. Ее появление согласуется с конституционной характеристикой Российского государства как демократического, федеративного, правового и социального (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7), в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Включение же данной нормы в главу Конституции "Федеративное устройство" подчеркивает, что вопросы, связанные с указанными народами, составляют важный элемент национальной и региональной политики России. Это нашло подтверждение в Основных положениях региональной политики (утв. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 803 - СЗ РФ, 1996, N 23, ст. 2756) и в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. N 909 - СЗ РФ, 1996, N 25, ст. 3010), в которых формулируются задачи государственной поддержки сохранения самобытной культуры малочисленных народов, их языка, традиций и среды обитания. Такой подход достаточно типичен для государств, где проживают подобные этнические общности (Канада, Норвегия, Финляндия, Дания), и отвечает требованиям Конвенции N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 г., которая определяет: "Правительства несут ответственность за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их целостности" (ст. 2). Комментируемая статья закрепляет наиболее существенные элементы статуса коренных малочисленных народов. Из нее следует, что эти этнические общности официально выделяются в специальную группу в составе многонационального народа России, именуемую "коренные малочисленные народы"; признается их своеобразие, право на традиционный образ жизни, а также необходимость особого государственно-правового регулирования; допускается наличие специфических прав (статуса) данных народов, в том числе - быть субъектом права; государство берет на себя постоянную обязанность гарантировать их права; в решении указанного вопроса Российская Федерация ориентируется на общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, намерена руководствоваться ими при принятии необходимых законов и в правоприменительной практике; коренные малочисленные народы и их объединения вправе требовать от органов государственной власти и местного самоуправления действий, соответствующих международно-правовым нормам. Малочисленные этносы находятся как бы в трех ипостасях: они и народы, и национальные меньшинства, и особые этнические общности. Сообразно с этим на них распространяются три группы международно-правовых норм, содержащих разные по своему юридическому значению положения (гарантии): общие нормы, относящиеся ко всем народам мира (Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; международные пакты 1966 г.: об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах; конвенции: о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.), о предупреждении геноцида и наказания за него (1948 г.) и др.); нормы, на которые ориентируется мировое сообщество применительно к национальным меньшинствам (см. комм. к п. "в" ст. 71); нормы, учитывающие специфику жизнедеятельности коренных народов. Это, например, Конвенция 1992 г. о биологическом разнообразии (ратифицирована ФЗ от 17 февраля 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 601), которая признает большую и традиционную зависимость коренного населения от биологических ресурсов и роль их знаний и практики для сохранения биологического разнообразия, а также Конвенция 1946 г. по регулированию китобойного промысла (ратифицирована 15 июля 1946 г. - ВВС СССР, 1949, N 16, с. 3-4), предусматривающая добычу китов для нужд аборигенов (в России это затрагивает интересы чукчей). Полнее всего гарантии прав коренных малочисленных народов отражает упомянутая Конвенция МОТ N 169 (она пока не ратифицирована, хотя данный вопрос в феврале 1992 г. уже включался в повестку дня сессии Верховного Совета РФ - ВВС РФ, 1992, N 11, ст. 533). Обращая внимание на то, что эти народы беспрепятственно и без дискриминации пользуются правами человека и основными свободами, Конвенция содержит положения о специальных мерах охраны лиц, принадлежащих к коренным народам, с целью смягчения переживаемых ими трудностей. Декларируется право указанных народов выбирать собственные приоритеты развития, а также право на традиционно занимаемые земли, пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях, получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый в связи с использованием данных земель. Правительствам предлагается вырабатывать специальные меры, защищающие права и интересы коренных народов в области найма и условий занятости, профессиональной подготовки, кустарных промыслов и сельских ремесел, социального обеспечения и здравоохранения, образования и средств общения, судебно-правовой защиты, где будут приниматься во внимание обычаи названных народов и особенности их экономического, социального и культурного положения. Подчеркивается, что при определении характера и масштаба мер, которые следует предпринимать в целях применения Конвенции, проявляется гибкость с учетом условий, характерных для каждой страны (ст. 34). В рамках ООН с 1982 г. разрабатывается Декларация о правах коренных малочисленных народов. Международно-правовые нормы, касающиеся коренных народов, развиваются во внутрироссийском праве, и прежде всего на федеральном уровне. Комплексно их статус определен ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации". В нем разграничиваются предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов по защите прав малочисленных народов, называются соответствующие правомочия органов местного самоуправления, закрепляются коллективные и индивидуальные права, в том числе право на территориальное общественное самоуправление, создание общин, квотированное представительство в законодательных органах государственной власти субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления, замену военной службы альтернативной гражданской службой. Отдельные стороны жизнедеятельности коренных малочисленных народов (в дополнение к нормам, относящимся ко всем национальным меньшинствам, о языке, культуре, образовании, национально-культурной автономии, о чем см. комм. к п. "в" ст. 71 Конституции) получают отражение в специальных федеральных законах. В частности, им гарантируются: - условия (за счет допущения отклонения до 30% средней нормы представительства избирателей по округам в местах компактного проживания малочисленных народов), при которых они способны полнее реализовать свои избирательные права (ст. 19 ФЗ от 19 сентября 1997 г., в ред. от 30 марта 1999 г., "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". - СЗ РФ, 1997, N 38, ст. 4339; 1999, N 14, ст. 1653); - возможности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 8 ФЗ от 28 августа 1995 г., в ред. от 4 августа 2000 г., "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506; 2000, N 32, ст. 3330), в том числе в форме общинного самоуправления (ФЗ от 20 июля 2000 г. "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". - СЗ РФ, 2000, N 30, ст. 3122); - учет этнических интересов, компенсации (в виде платежей, поступающих в бюджет субъекта Федерации) при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов (ст. 42 ФЗ от 3 марта 1995 г. "О недрах". - СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 823; ст. 7 ФЗ от 7 января 1999 г. "О соглашениях о разделе продукции". - СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 18; 1999, N 2, ст. 246); - эксклюзивные права на пользование землями, лесным фондом, особо охраняемыми территориями, животным миром (ст. 7, 31, 68, 78, 82, 95, 95, 97 ЗК от 25 октября 2001 г. - РГ, 2001, 30 октября; ст. 63 Закона РФ от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей среды". - ВВС РСФСР, 1992, N 10, ст. 457; ст. 107, 124 Лесного кодекса РФ от 24 января 1977 г. - СЗ РФ, 1997, N 5, ст. 610; ст. 9, 15, 24 ФЗ от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях". - СЗ РФ, 1995, N 12, ст. 1024; ст. 48, 49 ФЗ от 24 апреля 1995 г. "О животном мире". - СЗ РФ, 1995, N 17, ст. 1462; ст. 11 ФЗ от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе в Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4694; ст. 9 ФЗ от 17 декабря 1998 г. "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации". - СЗ РФ, 1998, N 51, ст. 6273; ФЗ от 7 мая 2001 г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". - СЗ РФ, 2001, N 20, ст. 1972); - государственная поддержка экономики и культуры (ст. 11 ФЗ от 19 июня 1996 г. "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации". - СЗ РФ, 1996, N 26, ст. 3030). Это обеспечивается принятием федеральных программ экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, финансируемых за счет средств федерального бюджета (последняя из них была утверждена до 2011 г. постановлением Правительства РФ от 27 июля 2001 г. N 564. - СЗ РФ, 1996, N 32, ст. 3327), а также установлением специальных социальных, финансовых и налоговых мер (ст. 12 Закона РСФСР от 11 октября 1991 г. "О плате за землю". - ВВС РСФСР, 1991, N 44, ст. 1424; ст. 5 Закона РФ от 20 апреля 1996 г. "О занятости населения в Российской Федерации". - СЗ РФ, 1996, N 17, ст. 1915; ст. 217, 235, 238, 241 НК (часть вторая) от 5 августа 2000 г., в ред. от 29 декабря 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3340; 2001, N 1 (ч. II), ст. 18; п. 5 постановления Правительства РФ от 31 декабря 1997 г. N 1664 "О формировании системы государственной поддержки районов Севера". - СЗ РФ, 1998, N 2, ст. 256; постановление Правительства РФ от 28 апреля 2000 г. N 382 "О дополнительных мерах государственной поддержки северного оленеводства в 2000-2005 годах". - СЗ РФ, 2000, N 19, ст. 2088; постановление Правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 821 "О порядке уплаты крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, родовыми, семейными общинами коренных малочисленных народов Севера, занимающимися традиционными отраслями хозяйствования, страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации за 2000 год". - СЗ РФ, 2000, N 45, ст. 4479). Права и гарантии коренных малочисленных народов дополняются и развиваются на уровне субъектов Федерации. Например, в Республике Саха (Якутия) приняты законы о правовом статусе коренных малочисленных народов Севера (от 24 апреля 1997 г.), об оленеводстве (от 25 июня 1997 г.), о Суктуле юкагирского народа (от 18 марта 1998 г.); в Иркутской области и Корякском автономном округе действуют законы о территориях традиционного природопользования (соответственно от 3 октября и 23 мая 1997 г.); в Ханты-Мансийском автономном округе издан Закон о порядке проведения съезда коренных малочисленных народов по выдвижению кандидатов в депутаты Думы автономного округа (от 3 мая 2000 г.); в Ямало-Ненецком автономном округе закон регулирует земельные отношения в местах проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера (от 14 октября 1997 г.), рыболовство (от 18 июня 1998 г.), оленеводство (от 2 ноября 1998 г.). Гарантирование прав коренных малочисленных народов - это не только их нормативное закрепление, но и последовательное осуществление как обязанность всех органов государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем в системе органов публичной власти есть такие, для которых данная обязанность является профилирующей. К ним относятся: Комиссия по правам человека при Президенте РФ (Положение о Комиссии утв. Указом Президента РФ от 18 октября 1996 г. N 1457, с изм. и доп., внесенными Указом Президента РФ от 10 сентября 2001 г. N 1120 - СЗ РФ, 1996, N 43, ст. 4886; РГ, 2001, 15 сентября); Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (ФКЗ от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". - СЗ РФ, 1997, N 9, ст. 1011); Прокуратура Российской Федерации (ч. 2 ст. 1, ст. 26-28 ФЗ от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 32, ст. 1430); суды (ст. 14 ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"). Признание Россией международно-правовых стандартов в области прав коренных малочисленных народов (национальных меньшинств) обусловливает возможность каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если, как записано в Конституции (ч. 3 ст. 46), исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. В рамках ООН такими органами являются: Комиссия по правам человека (управомочена рассматривать индивидуальные и коллективные петиции о массовых и серьезных нарушениях прав человека); Международный Суд (разрешает дела по искам одного государства к другому); Верховный комиссар по правам человека (координирует деятельность правозащитных организаций ООН); комитеты, созданные в соответствии с международными пактами 1966 г. и конвенциями в целях контроля за выполнением требований данных международных документов; специализированные учреждения - МОТ и ЮНЕСКО; Рабочая группа по коренному населению (непосредственно занимается проблемами коренных народов). На европейском уровне правозащитные функции выполняют: Европейский Суд по правам человека (Протокол N 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. - СЗ РФ, 1998, N 44, ст. 5400); Консультативный комитет, образованный в соответствии с рамочной Конвенцией о защите национальных меньшинств (ст. 24); Верховный комиссар по национальным меньшинствам (назначен Конференцией по безопасности и сотрудничеству в Европе в декабре 1992 г. с целью обеспечения раннего предупреждения и соответствующих превентивных действий для смягчения напряженности в ситуациях, касающихся национальных меньшинств). Статья 70 1. Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации представляют собой официальные символы как внешние, не имеющие аналогов, отличительные атрибуты государственного суверенитета. Им присущи стабильность, юридическая определенность описания (формы) и обязательность использования в строго оговоренных законом случаях. В них в образном и лаконичном виде заключена информация об исторических корнях и ценностях, на которые ориентируется государство. Никто не вправе вводить идентичные символы. Официальная символика России (флаг, герб) вносится в Государственный геральдический регистр РФ (см. Указ Президента РФ от 21 марта 1996 г. с изм. от 29 сентября 1999 г., "О Государственном геральдическом регистре Российской Федерации". - СЗ РФ, 1996, N 13, ст. 1307; 1999, N 39, ст. 4591). Описание и порядок официального использования государственных флага, герба и гимна России устанавливаются соответствующими федеральными конституционными законами (до их издания действовали положения об этих символах, утвержденные указами Президента РФ от 30 ноября и 11 декабря 1993 г. - САПП РФ, 1993, N 49, ст. 4761, 4928 и 4929). Согласно Федеральному конституционному закону от 25 декабря 2000 г. "О Государственном флаге Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 52, ч. 1, ст. 5020), Государственный флаг России представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого цвета, средней - синего и нижней - красного цвета. Отношение ширины флага к его длине - 2:3. Государственный флаг Российской Федерации поднят постоянно на зданиях высших федеральных органов государственной власти, а также Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ, резиденции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии РФ; на зданиях федеральных органов исполнительной власти, на резиденциях полномочных представителей Президента РФ, на зданиях органов государственной власти субъектов Федерации. Он вывешивается на зданиях (либо поднимается на мачтах, флагштоках) органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также на жилых домах в дни государственных праздников; поднимается на зданиях дипломатических представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств Российской Федерации - в соответствии с нормами международного права, правилами дипломатического протокола и традициями страны пребывания, на судах и военных кораблях - согласно специальным нормам и обычаям. Государственный флаг установлен постоянно: в залах заседаний палат Федерального Собрания, Правительства РФ, залах судебных заседаний, в рабочих кабинетах Президента РФ и других должностных лиц - руководителей федеральных, региональных и муниципальных органов власти, глав дипломатических представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств Российской Федерации за пределами страны. Указанный флаг размещается на транспортных средствах: Президента РФ, председателей палат Федерального Собрания, Председателя Правительства РФ, руководителей государственных и правительственных делегаций, глав дипломатических представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств Российской Федерации за рубежом. Государственный флаг поднимается в местах дислокации воинских частей, во время официальных церемоний и в торжественных случаях, а также по специальным правилам используется в дни траура и на траурных церемониях. Изображение Государственного флага наносится на российские воздушные суда, космические аппараты (в том и другом случае - по правилам соответствующих министерств и ведомств - постановление Правительства РФ от 7 июня 2001 г. N 442 - СЗ РФ, 2001, N 24, ст. 2454), корабли, катера и суда пограничной службы, а также в качестве знака государственной принадлежности скоростных судов. Данное изображение может быть использовано как элемент или геральдическая основа государственных наград Российской Федерации, а также геральдических знаков - эмблем и флагов федеральных органов исполнительной власти. Государственный флаг получает особую защиту. В соответствии с настоящим законом флаги субъектов Федерации, муниципальных образований и иных субъектов не могут быть идентичны этому флагу; не разрешено его использовать в качестве геральдической основы для флагов субъектов Федерации и в других случаях; он должен всегда находиться с левой стороны от флага субъекта Федерации или в центре (левее центра) - при поднятии нескольких флагов; недопустимо, чтобы иные флаги были большего размера или поднимались выше, чем Государственный флаг страны. Специальный контроль за использованием Государственного флага осуществляет Геральдический совет при Президенте РФ. В целях воспитания уважительного отношения к государственным символам Указом Президента РФ от 20 августа 1994 г. "О дне Государственного флага Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 17, ст. 1956) установлен праздник - День Государственного флага Российской Федерации, который отмечается 22 августа. Надругательство над Государственным флагом квалифицируется как уголовное преступление (ст. 329 УК). Указом Президента РФ от 15 апреля 1996 г. "О Знамени Победы" (СЗ РФ, 1996, N 16, ст. 1846) предусмотрено, что в дни государственных праздников, дни воинской славы (победные дни), при проведении воинских ритуалов, а также массовых мероприятий, связанных с боевыми победами российского народа, Знамя Победы (в установленных случаях - непосредственно само Знамя, а в иных - его символ) используется наряду с Государственным флагом России. Статус Государственного герба Российской Федерации определяется ФКЗ от 25 декабря 2000 г. "О Государственном гербе Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 52, ч. 1, ст. 5021). Согласно Закону, он представляет собой четырехугольный, с закругленными нижними углами, заостренный в оконечности красный геральдический щит с золотым двуглавым орлом, поднявшим вверх распущенные крылья. Орел увенчан двумя малыми коронами и - над ними - одной большой короной, соединенными лентой. В правой лапе орла - скипетр, в левой - держава. На груди орла, на красном щите, -серебряный всадник в синем плаще на серебряном коне, поражающий серебряным копьем черного опрокинутого навзничь и попранного конем дракона. Допускается воспроизведение Государственного герба без геральдического щита, а также в одноцветном варианте. Государственный герб в многоцветном варианте помещается на бланках федеральных законов и иных правовых актов, принятых федеральными органами власти, а также на бланках дипломатических представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств России за границей. Он воспроизводится на документах, удостоверяющих личность российского гражданина, а также на иных документах общегосударственного образца, выдаваемых федеральными органами государственной власти; помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, а также органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями. Государственный герб помещается: на фасадах зданий федеральных органов государственной власти, в рабочих кабинетах руководителей этих органов, а также руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, глав муниципальных образований, глав дипломатических представительств, консульских учреждений и иных представительств России за рубежом; на пограничных знаках (основных пограничных столбах) и в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; на штандарте (флаге) Президента РФ, боевых знаменах военных частей, знаменах федеральных органов исполнительной власти (по определению Президента РФ), военных кораблях 1-го и 2-го ранга (в порядке, установленном Президентом РФ). Государственный герб может помещаться на: денежных знаках; государственных наградах Российской Федерации и документах к ним; знаках отличия за окончание высших государственных образовательных учреждений профессионального образования. Допускается его размещение на знаках различия и форменной одежде, установленных для лиц, состоящих на военной или иной государственной службе, а также использование его в качестве геральдической основы геральдических знаков - эмблем федеральных органов исполнительной власти. Иные случаи использования Государственного герба устанавливаются Президентом РФ. Предусмотрены специальные меры защиты Государственного герба как официального символа России. В частности, гербы (геральдические знаки) субъектов Федерации, муниципальных образований, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности не могут быть идентичны Государственному гербу. Указанные субъекты также не вправе его использовать в качестве геральдической основы для своих гербов (геральдических знаков). При одновременном размещении Государственного герба и герба (геральдического знака) субъекта Федерации или иных субъектов Государственный герб располагается с левой стороны от другого герба (геральдического знака); при одновременном размещении нечетного числа гербов (геральдических знаков) Государственный герб Россиирасполагается в центре, а при размещении четного числа гербов (но более двух) - левее центра. При одновременном размещении Государственного герба и других гербов (геральдических знаков) размер герба (геральдического знака) субъекта Федерации, муниципального образования, общественного объединения либо предприятия, учреждения или организации не может превышать размер Государственного герба России; при этом Государственный герб не может быть размещен ниже других гербов (геральдических знаков). В Законе записано, что порядок изготовления, использования, хранения и уничтожения бланков, печатей и иных носителей изображения Государственного герба устанавливается Правительством РФ. Его постановлением от 27 декабря 1995 г. "Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 123) установлено, что изготовление указанных бланков и печатей осуществляют только полиграфические и штемпельно-граверные предприятия, имеющие лицензии на соответствующий вид деятельности и сертификаты о наличии технических и технологических возможностей для изготовления данного вида продукции на должном качественном уровне. Специальный контроль за использованием Государственного герба осуществляет Геральдический совет при Президенте РФ. Лица, совершившие надругательство над Государственным гербом, привлекаются к уголовной ответственности (ст. 329 УК). ФКЗ от 25 декабря 2000 г., с изм. от 22 марта 2001 г. "О Государственном гимне Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 52, ч. 1, ст. 5022; 2001, N 13, ст. 1139) утверждены музыкальная редакция и текст Государственного гимна Российской Федерации. Он определяется как официальный государственный символ России, представляющий собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случаях, предусмотренных Законом. Гимн России может исполняться в оркестровом, хоровом, оркестрово-хоровом либо ином вокальном и инструментальном варианте. При этом могут использоваться средства звуко- и видеозаписи, а также средства теле- и радиотрансляции. Государственный гимн должен исполняться в точном соответствии с утвержденной музыкальной редакцией и текстом. Государственный гимн исполняется: при вступлении в должность Президента РФ - после принесения им присяги; при вступлении в должность руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, руководителей органов местного самоуправления; при открытии и закрытии заседаний Совета Федерации и сессий Государственной Думы Федерального Собрания РФ; во время официальной церемонии подъема Государственного флага и других официальных церемоний; во время церемоний встреч и проводов посещающих Российскую Федерацию с официальными визитами глав иностранных государств, глав правительств иностранных государств, официальных представителей иностранных государств, а также глав межгосударственных и межправительственных организаций - в соответствии с дипломатическим протоколом; во время проведения воинских ритуалов - в соответствии с общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ. Государственный гимн может исполняться: при открытии памятников и памятных знаков; при открытии и закрытии торжественных собраний, посвященных государственным праздникам; во время иных торжественных мероприятий, проводимых государственными органами, органами местного самоуправления, а также государственными и негосударственными организациями. Государственный гимн транслируется государственными телевизионными и радиовещательными компаниями: ежедневно - перед началом и по окончании вещания, а при круглосуточном вещании - в 6 часов и в 24 часа по местному времени; в новогоднюю ночь - после трансляции боя часов на Спасской башне Московского Кремля в 24 часа по местному времени. При проведении официальных мероприятий на территориях иностранных государств исполнение Государственного гимна осуществляется в соответствии с правилами, установленными Министерством иностранных дел РФ, с учетом традиций страны пребывания. Государственный гимн исполняется при проведении официальных церемоний во время спортивных соревнований на территории России и за ее пределами - в соответствии с правилами проведения этих соревнований. При официальном исполнении Государственного гимна присутствующие выслушивают его стоя, мужчины - без головных уборов. В случае если исполнение гимна России сопровождается поднятием Государственного флага, присутствующие поворачиваются к нему лицом. Исполнение Государственного гимна в воинских частях, на военных кораблях и судах регламентируется общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ. Использование Государственного гимна в других музыкальных произведениях и иных произведениях искусства допускается в случаях и в порядке, устанавливаемых Президентом РФ. Исполнение и использование Государственного гимна с нарушением настоящего закона, а также надругательство над Государственным гимном влекут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. 2. Часть 2 комментируемой статьи касается одного из важнейших элементов государственности Российской Федерации - ее столицы. Закрепляется, что ею является г. Москва. Из этого следует, что никто не вправе объявить иную столицу России или придать ее статус другому городу (помимо того что подобное должно происходить вообще в рамках демократических правовых процедур) без соответствующих изменений названных положений Конституции. Если статус Москвы как города федерального значения - субъекта Федерации определяется Конституцией и его уставом (ч. 2 ст. 66), то статус Москвы как столицы - прежде всего Конституцией и федеральным законом. В настоящее время действует Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации" (ВВС РФ, 1993, N 19, ст. 683). Указанный закон определяет столицу России в качестве места нахождения федеральных органов государственной власти, представительств субъектов Федерации, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации. Данное обстоятельство является решающим в характеристике статуса столицы, ее правового положения в связи с осуществлением Москвой функций столицы России. Предусматривается, в частности: предоставление федеральным органам государственной власти, представительствам субъектов Федерации, а также дипломатическим представительствам земельных участков, зданий, строений, сооружений и помещений, жилищного фонда, жилищно-коммунальных, транспортных и иных услуг; внесение в федеральные органы предложений о возмещении потерь и затрат городского бюджета за счет субвенций федерального бюджета; обеспечение необходимых условий для проведения общегосударственных и международных мероприятий; участие в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития Москвы - столицы Российской Федерации, в содержании и развитии систем связи, федеральных транспортных систем на территории Москвы; согласование Устава города в части его столичных функций с федеральными органами государственной власти. В свою очередь федеральные органы государственной власти призваны, помимо организационно-правовых мероприятий, которые они должны провести в связи с принятием закона о правовом статусе столицы Российской Федерации (см. п. 2, 4, 5 постановления Верховного Совета РФ "О порядке введения в действие Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации"". - ВВС РФ, 1993, N 19, ст. 684), полностью компенсировать затраты Москвы, понесенные при осуществлении функций столицы России. Закон допускает регулирование не охваченных им отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Москвы, возникающих в связи с функциями столицы Российского государства, договорами, заключенными между указанными органами. Устав г. Москвы (гл. 12) конкретизирует определенные Законом столичные функции. В нем закрепляются: соответствующие полномочия городских органов государственной власти, порядок компенсации затрат города в связи с осуществлением им функций столицы России, правила подготовки и реализации целевых федеральных программ развития столицы, допустимость принятия особых мер обеспечения безопасности и общественного порядка. Статья 71 Российская Федерация, как форма политико-территориального и (или) национально-государственного устройства, является прежде всего демократическим способом объединения многонационального народа России в единое целое. Федерализм призван: обеспечивать и сохранить исторически сложившееся государственное единство, территориальную целостность государства; интегрировать его территориальные сообщества; учитывать и сочетать многообразные интересы государства и особенности его частей; способствовать их самоорганизации и саморегулированию; противодействовать различным формам обособления (регионального, этнического и иного свойства). Федерализм как форма и принцип организации государства по содержанию проявляет себя в виде совокупности задач, целей, способов, конституционно-правовых отношений, норм и принципов, определяющих основное предназначение Федерации - установление пределов централизации и децентрализации власти и управления на всей территории страны. Определяющим критерием идентификации Федерации поэтому считается наличие конституционно установленного разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Статьи 71 и 72 Конституции отражают принятую в стране концепцию распределения предметов ведения и полномочий на находящиеся в ведении собственно Российской Федерации (ст. 71) и в совместном с ее субъектами ведении (ряд авторов именуют ее сферой конкурирующей компетенции; см. комм. к ст. 72). Названные статьи содержат перечни предметов ведения и полномочий в целом, без указания на то, какими федеральными или субъекта Федерации органами государственной власти они реализуются, поскольку это решается сферой компетенции в отношении конкретных предметов ведения как совокупности полномочий указанных органов. Поэтому статья 71 дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, а какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов и кого наделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов - дело самих федеральных органов. При этом необходимо учесть, что, в принципе, только федеральные органы государственной власти, перечисленные в ст. 11 Конституции, могут обладать полномочиями по предметам ведения, определенным в комментируемой статье. Вместе с тем наличие в Конституции возможности взаимно передавать осуществление полномочий (Федерация - своему субъекту и наоборот (см. комм. к ст. 78), позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации. Определенного пояснения требует само содержание предметов ведения Российской Федерации. Они сформулированы в виде сфер деятельности Федерации, ее прерогатив, объектов, определенных видов деятельности или их части (например, федеральная собственность как часть государственной собственности) либо полномочий Федерации - в тех случаях, когда речь идет об определении статуса (например, государственной границы), установлении (судоустройства), правовом регулировании отраслей законодательства, осуществляемом только федеральной государственной властью (см. п. "о" комм. статьи). Конституционная формула "в ведении Российской Федерации находятся" обозначает, таким образом, сферы, области, объекты, прерогативы и т.п., находящиеся под воздействием федеральной государственной власти. При этом в статье не очерчены формы ведения этих предметов, поскольку сие осуществляется в других статьях Конституции, путем нормативного регулирования, общего руководства, координации, распорядительства, контроля и надзора и т.п. Само по себе отнесение вопроса к ведению Российской Федерации не предопределяет его урегулирование помимо закона, иными по форме нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона (п. 3 постановления Конституционного Суда от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ. - СЗ РФ, 1999, N 6, ст. 866; ВКС РФ, 1999, N 3). а) Названные в п. "а" предметы ведения - принятие и изменение Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением - относятся к тем учредительным прерогативам Федерации как государства, которые являются одним из его неотъемлемых признаков. И это естественно, поскольку принятая всенародным голосованием Конституция как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа. С ее принятием получают юридическое закрепление все принципиальные институты государства и общества. При этом установление порядка внесения, рассмотрения и принятия предложений о поправках и (или) пересмотре Конституции, процедура, субъекты, условия принятия Конституции и ее изменения - предмет исключительного ведения Федерации, регулирование которого осуществляется ввиду его особой важности самой Конституцией. Он составляет отдельную часть Конституции (см. комм. к гл. 9), предусматривающую, что ее принятие относится к компетенции особого общефедерального учредительного органа - Конституционного собрания (на сегодняшний день Закон о Конституционном собрании еще не принят) - и может также быть предметом всенародного голосования (референдума). Изменение Конституции включает поправки и (или) пересмотр отдельных ее положений. Конституция в отдельной главе закрепляет три модели ее изменения. Первая модель - жесткая - применительно к гл. 1, 2 и 9, при определенных условиях (см. комм. к ст. 136) означает, по существу, принятие новой Конституции. Вторая модель - относительно гибкая; она предусмотрена в отношении положений гл. 3-8 Конституции. Порядок, условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к этим главам установлены Конституционным Судом в Постановлении по делу о толковании ст. 136 Конституции (ВКС РФ, 1995, N 6, с. 10-14) и ФЗ от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 10, ст. 1196). Поправки к гл. 3-8, как частичные изменения, принимаются только в форме особого правового акта - Закона РФ о поправке к Конституции, отражающего в своем наименовании ее суть. Одним законом должны охватываться взаимосвязанные изменения конституционного текста. Под поправкой при этом понимается любое изменение текста указанных глав Конституции: исключение, дополнение, новая редакция каких-либо положений. Внесение поправок в эти главы является, по существу, предметом совместного ведения, поскольку для их вступления в силу необходимо согласие не менее 2/3 субъектов Федерации. Специальный порядок (третья модель), относится к изменению ст. 65 Конституции, определяющей состав Российской Федерации и касающейся изменения наименования ее субъектов (см. комм. ст. 137). Отнесение к ведению Российской Федерации принятия и изменения ее Конституции, таким образом, вполне естественно и вытекает из суверенитета народа, его участия в осуществлении власти, выражения им своей власти через референдум и свободные выборы, из статуса России как суверенного государства. Включение в п. "а" комментируемой статьи формулы о принятии и изменении не только Конституции, но и федеральных законов вполне логично. Никакой субъект Федерации, никакие другие органы, кроме предусмотренных Конституцией, не вправе брать на себя данный предмет ведения Федерации. В этом проявляется одно из свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории. Отнесение к исключительному ведению Федерации принятия и изменения федеральных законов обусловлено их ролью и значением, местом в федеральной правовой системе. Именно федеральные законы, как и Конституция, обладают верховенством и наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным актам. Это связано прежде всего с местом закона в системе правовых актов, а также с ролью и местом той ветви власти, которая вправе принимать законы, с установлением особого порядка их принятия и регламентацией законотворческой процедуры. Конституция, как известно, делит федеральные законы на конституционные и просто федеральные (их можно назвать обыкновенными). Они отличаются друг от друга по порядку принятия и юридической силе. В комментируемой статье какого-либо различия не проводится, так как данный предмет ведения охватывает все федеральные законы. Поскольку Россия является федерацией, следует отличать федеральные законы от законов субъектов Федерации - республик, областей, краев и т.д., действующих только на территории соответствующего субъекта Федерации. Контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов выступает как форма осуществления власти. Он означает следование Конституции как обязательному условию при издании актов и совершении действий всеми без исключения субъектами права и направлен на реализацию в форме соблюдения (наряду с выполнением, исполнением, использованием, применением) всеми установленных правовых норм, содержащихся в них предписаний. Включение данного предмета ведения в перечень, приводимый в этой статье, служит реализации положения о верховенстве Конституции и федеральных законов на всей территории России. Рассматриваемый предмет ведения одновременно выступает в виде полномочия органа государственной власти осуществлять контроль как государственно-властную функцию. Она получает развитие и конкретизацию в компетенции, т.е. совокупности полномочий, различных органов всех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Ей соответствуют положения о том, что гарантом Конституции является Президент РФ, что Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов, конституций, уставов субъектов Федерации и других нормативных актов и при установлении расхождений с конкретным конституционным положением вправе лишать проверяемые акты или их части юридической силы. Рядом контрольных полномочий обладают и палаты Федерального Собрания: Государственная Дума, принимая федеральный закон, например о бюджете, осуществляет контроль над ходом его исполнения, утверждает отчет об исполнении бюджета за предыдущий год. Контрольными являются, по существу, многие полномочия Совета Федерации (см. комм. к ст. 102, 103), реализуемые, в частности, путем рассмотрения, одобрения или отклонения принятых нижней палатой законов. В определенном смысле контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов осуществляют суды общей юрисдикции, органы прокуратуры, исполнительной власти, другие институты государства (например, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата - в отношении расходования бюджетных средств). В задачу Правительства входит, в соответствии со ст. 114, обеспечение исполнения федерального бюджета, представление Думе отчета о его исполнении, осуществление иных мер на основании и во исполнение Конституции и федеральных законов. Обязанность соблюдать Конституцию и законы (см. комм. к п. 2 ст. 15) возлагается на широкий круг субъектов. Однако этот контроль нельзя сводить только к требованию соблюдать конституционные предписания. Важнейшим его элементом, среди прочего, является позитивное воздействие на законодателя с целью издания им актов, соответствующих духу и букве Конституции, того правопонимания, которое служит конституционным ценностям и действенной реализации Конституции в общественной практике. б) Конституционное закрепление содержащегося в п. "б" предмета ведения Российской Федерации - федеративного устройства - органично вытекает из ст. 1, 5, 65 и др. (см. комм. к ним) и служит подтверждением одной из главных характеристик Российского государства - его федеративной природы. Федерализм выступает как форма государственной организации, обеспечивающая равноправие всех ее составных частей - субъектов и самоопределение народов Российской Федерации. По замыслу, он призван служить средством интеграции территориальных сообществ и проживающих в них народов в единое целое, сохранения государственного единства и территориальной целостности России. Федеративное устройство изначально предполагает определенную степень децентрализации осуществления единой государственной власти посредством распределения полномочий по вертикали - между Федерацией и ее субъектами. В условиях подлинно федеративного устройства Федерация в целом не обладает монополией на власть, благодаря чему открываются возможности для ее субъектов действовать более самостоятельно, с учетом особенностей и интересов своей территории, населения и т.д. В структурно-функциональном плане федеративное устройство проявляется в совокупности способов, целей, задач и средств, сформулированных в виде конституционных основ, принципов, отношений и установленных в правовых диспозициях пределах централизации и децентрализации властных и управленческих полномочий, функций государства, а также в конституционном разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 71-73). Будучи одним из основных конституционных институтов, федеративное устройство включает в себя множество элементов. Сложносоставной характер рассматриваемого предмета ведения нагляднее всего иллюстрирует глава 3 Конституции, которая носит аналогичное название. В ее положениях, развивающих и конкретизирующих конституционные основы федеративного устройства (см. комм. к ст. 5), закрепляется состав Федерации, виды ее субъектов, порядок принятия в Федерацию новых субъектов, регламентируются основы их статуса, устанавливаются правовые режимы территории, государственного языка, а также разграничиваются предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, определяются общие основы и принципы взаимоотношения между ними, регулируется ряд важнейших, общефедеральной значимости вопросов (см. комм. к ст. 74, 75 и др.). Конституционные положения о федеративном устройстве и построенные на них отношения целого и его частей служат гарантией неизменности федеративных отношений и взаимосвязей. Вопросы федеративного устройства не являются исключительным предметом лишь конституционного регулирования. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных и просто федеральных законов, призванных регламентировать конкретные институты федеративного устройства, а также содержит диспозитивные нормы о возможности регулирования того или иного комплекса отношений законом. Части 3 и 4 ст. 66, к примеру, допускают принятие "персональных" федеральных законов об автономной области, автономном округе, а также о регулировании отношений автономных округов, входящих в состав края или области, специальным федеральным законом и договором между органами власти этих субъектов Федерации. Конституция закрепляет договорную форму распределения полномочий между государственными органами Федерации и ее субъектов. Заключенные начиная с 1994 г. договоры (их в настоящее время более 45) подтверждают асимметричный характер российского федерализма, разнообразие отношений между Федерацией и ее субъектами. Объем полномочий и предметов ведения вследствие заключения таких договоров уменьшается для Российской Федерации и существенно возрастает для ее субъектов. Возложив на себя часть полномочий, которые принадлежат Федерации, субъект приобретает не только право регулировать ту или иную сферу государственной, общественной или экономической жизни, но и возлагает на себя обязанности и ответственность за надлежащее выполнение взятых на себя обязательств. Федеральные органы, как сторона договора, сохраняют за собой возможность контролировать, как реализуются делегированные ими субъекту полномочия. Наличие таких договоров позволяет учитывать те или иные особенности конкретного субъекта Федерации, интересы проживающих в нем народов. Однако процесс передачи предметов ведения и полномочий субъектам Федерации должен протекать строго в рамках Конституции. Конституционный Суд постановлением от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации" подвел черту под многолетней дискуссией по вопросу о соотношении юридической силы Конституции, федеральных законов и внутрифедеральных договоров при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Исходя из признания Конституцией суверенитета только за Российской Федерацией и его воплощения в целом ряде конституционных принципов (см. комм. к ст. 4 (ч. 2), 5 (ч. 3), 15 (ч. 1), 67 (ч. 1) и 79), Конституционный Суд пришел к выводу, что все принимаемые в России правовые акты, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции. Приоритет ее распространяется и на Федеративный и иные договоры. Содержащееся в ч. 3 ст. 11 Конституции положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции. Любые допускавшиеся ими ограничения либо разделение суверенитета Российской Федерации поэтому исключаются (ВКС РФ, 2000, N 5, с. 6-7). Основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении таких договоров о передаче осуществления друг другу части своих полномочий установлены ФЗ от 24 июня 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176). В нем определяются, по существу, пределы такой передачи и закрепляются следующие принципы: конституционности, согласно которому в данной сфере федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения; верховенства Конституции и федеральных законов; равноправия субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласования интересов России и интересов ее субъектов; добровольности заключения договоров, соглашений; обеспечения ресурсами; гласности заключения договоров и соглашений. Тем самым такой определяющий критерий идентификации Федерации, каким является разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, в том числе на основе договора, получил широкую конкретизацию и законодательную регламентацию. Обозначение в п. "б" комментируемой статьи территории России как объекта регулирования и управления и предмета ведения призвано подчеркнуть ее значение в качестве той части земного пространства, которая находится во власти Российской Федерации и является ее объективной и неотъемлемой характеристикой. Территория государства определяет пространственные пределы суверенитета, верховенства и служит его материальной базой, без которой оно не может существовать. Одной из важнейших задач государства является обеспечение целостности и неприкосновенности своей территории, и, следовательно, изменить ее может только оно сама. Термины "территория", "территориальная целостность", "территория субъектов Федерации" и др. используются в различных нормах Конституции и законов. Полномочия Федерации в отношении территории чрезвычайно многообразны и связаны как с осуществлением суверенной власти на ней, так и с регулированием внутригосударственных и международно-правовых отношений по поводу территории, определением статуса и правового режима отдельных составляющих территории, например государственной границы, географических объектов (озер, внутренних морских вод, островов и т.д.). Отнесение территории к исключительным предметам ведения Федерации означает также, что Федерация охраняет свою территорию, не допускает посягательств на нее, осуществляет свое верховенство над ней путем установления надлежащих правовых режимов отдельных ее элементов, например исключительной экономической зоны, иных объектов. Так, ФЗ от 1 мая 1999 г. "Об охране озера Байкал" (СЗ РФ, 1999, N 18, ст. 2220) в целях защиты этой уникальной экологической системы и природного памятника всемирного наследия, ввел экологическое зонирование его природной территории, определил ее как территорию, в состав которой входят озеро Байкал, прилегающие к нему водоохранная зона и особо охраняемые природные территории, водосборная площадь озера в пределах территории Российской Федерации, а также территория шириной до 200 км на запад и северо-запад от озера. С комментируемым предметом ведения Федерации - территорией - непосредственно связано федеративное и территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования власти по территориальному принципу. Территориальное устройство субъектов Федерации, т.е. внутреннее деление каждого субъекта Федерации на административно-территориальные единицы и муниципальные образования, относится к вопросам их ведения (постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. о проверке конституционности закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти Удмуртской Республики. - ВКС РФ, 1997, N 1, с. 6). Участие субъектов Федерации в данном предмете ведения проявляется не столько в отношении государственной территории как таковой, сколько в связи с использованием находящихся в ее пределах суши, внутренних вод и территориального моря, воздушного пространства, недр, различного рода ресурсов и т.д. в) Указанные в п. "в" комментируемой статьи предметы ведения связаны с одной из основ конституционного строя: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2 Конституции). В пункте записано исключительное полномочие Федерации регулировать права и свободы человека и гражданина, а также права национальных меньшинств. Защита же этих прав, согласно п. "б" ст. 72 Конституции, является одновременно и сферой совместного ведения. Понятие "регулирование" в данном случае означает, что делом Федерации является определение перечня прав и свобод, их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных гарантий, механизмов и процедур их реализации, ответственности за их нарушение. Защита прав и свобод является самостоятельным правовым институтом, регламентирующим совокупность способов и средств их обеспечения и защиты, присущих конкретной отрасли права (например, защита гражданских прав, предусмотренных в ГК РФ). Она осуществляется в различном порядке: административном и судебном, специальными международными инстанциями, путем самозащиты. Все эти и другие элементы регулирования и защиты (конституционного, законодательного) прав и свобод человека приобретают основополагающее значение прежде всего для всей федеральной правовой системы, всех отраслей и субъектов права. Защита прав и свобод есть одновременно и аспект их регулирования. Однако специальное упоминание об этом в комментируемой норме имеет цель выделить эту особую, важнейшую сферу внимания Федерации, подчеркнуть, что забота о правах человека - дело Федерации и каждого из ее субъектов. Конституции, уставы и другие правовые акты субъектов Федерации не могут сужать содержание и перечень, отменить или приостановить действие установленных на федеральном уровне прав и свобод человека. Принятие Федерацией к своему ведению конституционно-правового регулирования в сфере прав и свобод не только подчеркивает приоритет этой сферы, но и обеспечивает единство в подходе к правам и свободам человека и гражданина на всей территории России. Конституционный Суд в своих постановлениях неоднократно ссылался на п. "в" ст. 71, обращая внимание заявителей на то, что ведению Федерации принадлежит принципиальное первичное конституционно-правовое регулирование прав и свобод, установление их единых федеральных стандартов, способов, средств и порядка защиты. Субъекты Федерации при этом правомочны регулировать переданные им вопросы, конкретизировать условия реализации и соблюдения прав. Однако их акты должны соответствовать установленным федеральными законами общим принципам и не могут придать им смысл, который означает по сути ограничение прав и свобод. В ведении Федерации находится и гражданство в Российской Федерации. Содержание этого предмета образует самостоятельный конституционно-правовой институт. Гражданство определяет правовое состояние лица, обусловленное его принадлежностью к Российскому государству, служит правовой основой и предпосылкой обладания полным объемом закрепленных Конституцией и законами прав и свобод, а также исполнения обязанностей. Способы и содержание регулирования гражданства непосредственно затрагивают суверенитет России, права и свободы человека и гражданина, охватывают широкую сферу интересов личности и общества, гражданина и государства. Конституция (ст. 6; см. комм. к ней) определяет российское гражданство как единое и равное независимо от оснований для приобретения. Способы и порядок его приобретения и прекращения устанавливаются ФЗ от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации", в ред. от 17 июня 1993 г., и от 6 февраля 1995 г. (ВВС РФ, 1992, N 6, ст. 243; 1993, N 29, ст. 1112; СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496) и рядом других актов. Республики - субъекты Федерации, согласно их конституциям, тоже имеют свое гражданство: им обладают граждане России, постоянно проживающие на территории данной республики. Ряд республик приняли свои законы о гражданстве, которые, однако, не должны противоречить федеральному законодательству, исходящему из принципа, что граждане республик являются одновременно гражданами Российской Федерации. Институт российского гражданства соотнесен ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности (СЗ РФ, 1999, N 22, ст. 2670). Соотечественниками признаны, в числе других, и граждане России, постоянно проживающие за рубежом. Регулирование и защита прав национальных меньшинств - особый предмет ведения Российской Федерации. Его наличие обусловлено многонациональным составом населения России (на ее территории проживают представители более 170 национальностей, кроме русских (82%), иные этнические общности составляют 18% населения), необходимостью гарантировать равноправие (защиту от дискриминации), самоопределение и самобытное развитие всех населяющих ее народов и этнических групп. Юридическое выделение этого вопроса в прошлом уже имело место. Конституция РСФСР 1918 г. определяла: РСФСР объявляет противоречащим основным законам Республики какое-либо угнетение национальных меньшинств или ограничение их равноправия (п. 22 главы пятой). Забота о них возлагалась на уполномоченных по делам национальных меньшинств, действовавших на основе соответствующего Положения (утв. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 29 апреля 1929 г. - СУ, 1929, N 42, ст. 419). В последующем данное понятие исчезло из советских конституций и законодательства. В современном международном и внутрироссийском праве нет определения национальных меньшинств. Вместе с тем на доктринальном уровне ими обычно признаются только такие этнические общности, которые состоят из граждан данного государства, проживающих в нем постоянно, отличающихся от остального (доминирующего) населения этого государства по своим национальным признакам (культуре, языку, религии, обычаям), объединенных общим названием и самосознанием и стремящихся к самоидентификации. Если руководствоваться приведенным определением, то в Российской Федерации к национальным меньшинствам могут быть отнесены коренные малочисленные народы и этнические группы, имеющие государственность за пределами России и не имеющие таковой вообще (например, цыгане). Положения, касающиеся национальных меньшинств, отражаются в международных документах. В их первую группу включаются те, которые по сути представляют собой рекомендации, образно говоря, создают политико-правовой фон, стимулирующий благоприятное отношение к национальным меньшинствам. Таковыми, например, являются: Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (принята Комиссией ООН по правам человека в 1992 г.), а также все документы по данному вопросу, выработанные Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хельсинки (1 августа 1975 г.), Мадриде (6 сентября 1983 г.), Вене (15 января 1989 г.), Копенгагене (29 июня 1990 г.), Париже (21 ноября 1990 г.), Женеве (19 июля 1991 г.). В них формулируются общие принципы государственной политики относительно национальных меньшинств, даются рекомендации о мерах, которые должны способствовать развитию культуры, языка и других сторон жизнедеятельности этнических групп, ограждать их представителей от дискриминации. Вторую группу образуют международные юридически обязательные документы, т.е. подписанные Российской Федерацией (или воспринятые ею как правопреемницей СССР) и являющиеся в соответствии с Конституцией РФ (ч. 4 ст. 15) и ФЗ от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2757) составной частью ее правовой системы. В данном случае выделяются: 1) международные документы, содержащие общие положения, защищающие национальные меньшинства от дискриминации и иных видов притеснения: Устав ООН (ч. 2 ст. 1), Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 27) (ВВС СССР, 1976, N 17, ст. 291), Международная конвенция 1965 г. о ликвидации всех форм расовой дискриминации (ВВС СССР, 1969, N 25, ст. 219), Конвенция ООН 1948 г. о предупреждении геноцида и наказании за него (ВВС СССР, 1954, N 12, ст. 244), Устав Совета Европы (ст. 3) (СЗ РФ, 1996, N 9, ст. 774), Европейская конвенция о защите прав и основных свобод 1950 г. (ст. 14) (СЗ РФ, 1998, N 14, ст. 1514); 2) международные документы, закрепляющие конкретные права и гарантии национальных меньшинств в области образования, культуры, языка, религии и т.п.: например, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. (СЗ РФ, 1998, N 25, ст. 2833); 3) международные договоры Российской Федерации, включающие обязательства по защите прав национальных меньшинств, с Казахстаном (25 мая 1992 г.), Узбекистаном (30 мая 1992 г.), Грузией (3 февраля 1994 г.), Таджикистаном (7 сентября 1995 г.), Беларуссией (21 февраля 1995 г.), Туркменией (18 мая 1997 г.), Украиной (31 мая 1977 г.), Азербайджаном (3 июня 1997 г.). Третью группу составляют международные документы, оказывающие идеологическое влияние на государственную политику в области защиты прав национальных меньшинств, но не входящие в правовую систему Российской Федерации. Подобную роль играют, например: Конвенция N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" (принята Генеральной конференцией МОТ 26 июня 1989 г.), Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств от 5 ноября 1992 г. (Распоряжением Президента РФ от 22 февраля 2001 г. N 90-рп МИДу России поручено подписать данную хартию и проработать вопросы, связанные с ее ратификацией. - СЗ РФ, 2001, N 9, ст. 849) и Конвенция СНГ 1994 г. об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Международно-правовые установления о национальных меньшинствах получают развитие непосредственно в нормах российского права. Прежде всего их защита обеспечивается по линии создания равных условий для развития всех народов и этнических групп. Конституция гарантирует народу (а не какой-то его части) осуществление своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности и языка (ч. 2 ст. 19); право каждому свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком при общении, воспитании, обучении и творчестве, изучать и развивать его (ст. 26, 68). Идея равноправия народов, этнических групп и граждан последовательно проводится законом в различных сферах жизнедеятельности, в том числе: при проведении выборов в органы власти и референдумов (ч. 2 ст. 4 ФЗ от 19 сентября 1997 г., с изм. и доп. от 30 марта 1999 г., "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". - СЗ РФ, 1997, N 38, ст. 4339; 1999, N 14, ст. 1653), при использовании национально-культурной автономии (ст. 1 ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии". - СЗ РФ, 1996, N 25, ст. 2965), применительно к сохранению и развитию культур (ст. 6 Закона РФ от 9 октября 1992 г. "Основы законодательства Российской Федерации о культуре". - ВВС РФ, 1992, N 46, ст. 2615), относительно использования и развития родного языка (ст. 1 Закона РФ от 25 октября 1991 г., в ред. от 24 июля 1998 г., "О языках народов Российской Федерации". - ВВС РСФСР, 1991, N 50, ст. 1740; СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3804), при организации образования (ч. 1 ст. 5 Закона РФ от 10 июля 1992 г., с изм. и доп. от 13 января 1996 г., "Об образовании". - СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 150), в связи с реализацией права на труд и свободный выбор занятости (ч. 2 ст. 5 Закона РФ от 20 апреля 1996 г. "О занятости в Российской Федерации". - СЗ РФ, 1996, N 17, ст. 1915), в сфере государственной и муниципальной службы (ст. 5 ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990; ст. 3 ФЗ от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". - СЗ РФ, 1998, N 2, ст. 224), при осуществлении права на судебную защиту (ст. 7 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". - СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1). Равноправие граждан независимо от их национальной принадлежности защищается Конституционным Судом РФ. Постановлением от 17 сентября 1993 г. (ВКС РФ, 1994, N 6, с. 18-25) он аннулировал положение постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР о невозможности совместного проживания граждан различной национальной принадлежности, признав его не соответствующим Конституции, Всеобщей декларации прав человека (ст. 2) и Международному пакту о гражданских и политических правах (ч. 1 ст. 2). Защита национальных меньшинств в Российской Федерации осуществляется также путем предоставления им специальных прав и гарантий. Федеральные законы гарантируют национальным группам, общностям (не называя их национальными меньшинствами): - возможность организации местного самоуправления (при компактном проживании) с учетом традиций этнических общностей (ст. 8 ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506; 2000, N 32, ст. 3330). На этой основе, например, в Республике Карелия создана Вепсская волость как муниципальное образование вепсского народа (постановление Верховного Совета Республики Карелия от 24 января 1994 г.); в Республике Саха (Якутия) предусмотрена особая система самоуправления для юкагирского народа (Республиканский закон от 18 марта 1998 г.); - право на национально-культурную автономию путем самоопределения в форме общественного объединения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии"). По данным органов юстиции, по состоянию на 1999 г. было зарегистрировано 7 национально-культурных автономий федерального уровня (украинская, немецкая, корейская, белорусская, татарская, сербская, лезгинская), около 70 регионального и почти 180 местного уровня; - право на получение образования на родном языке, обучение по программам, дополненным национально-региональным компонентом (ст. 6, 7 Закона РФ "Об образовании"). В 1998 г., например, в районах проживания коренных малочисленных народов функционировали 794 общеобразовательные школы с родным языком в качестве учебного предмета; в 7 кочевых школах обучение в подготовительном и 1-м классах велось на родном языке; на родном языке работали 16 дошкольных учреждений с 500 воспитанниками; - право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытности (ст. 20-24 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре"); - право на использование и развитие национальных языков (Закон РФ "О языках народов Российской Федерации"). Защита национальных меньшинств - общегосударственная задача. В пределах компетенции она обеспечивается всеми органами государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем на федеральном уровне решение вопросов национальных меньшинств составляет непосредственный предмет деятельности Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации (подпункт 46 п. 4 Положения о Министерстве; утв. постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 41, ст. 4081). г) К ведению Федерации относится установление системы, порядка организации и формирование федеральных органов всех трех ветвей власти. Данный предмет ведения получил официальное толкование в постановлении Конституционного Суда от 27 января 1999 г., в котором понятие "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти" сформулировано как единство ввзаимосвязанных федеральных органов, принадлежащих к различным ветвям государственной власти. Посредством такого единства обеспечивается баланс этих властей, их взаимное ограничение и уравновешивание. Конституция непосредственно предусматривает те федеральные органы, которые входят в эту единую систему и осуществляют государственную власть: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды Российской Федерации - Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный. В ней устанавливаются также статус и основы компетенции каждого из этих органов, определяются их взаимоотношения друг с другом, взаимодействие в системе разделения властей, виды издаваемых ими актов, порядок их избрания, назначения и т.п., а также наиболее значимые процедуры их деятельности (гл. 4, 5, 6 и 7 Конституции). Изменение системы предусмотренных Конституцией федеральных органов возможно только путем изменения самой Конституции. Полномочия, порядок образования, организации и деятельности, структура федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов. Так, порядок выборов Президента определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 81), а в отношении Правительства, судебной системы, полномочий, порядка образования и деятельности федеральных судов - федеральными конституционными законами (ч. 3 ст. 128). Что касается палат Федерального Собрания - Государственной Думы и Совета Федерации, то детальная регламентация порядка их организации и деятельности содержится в федеральных законах и в регламентах палат, разрабатываемых и принимаемых каждой из них самостоятельно. Система федеральных органов исполнительной власти имеет собственную структуру, которая должна определяться применительно к Правительству федеральным конституционным законом, в отношении ряда других - федеральными законами (например, ФЗ "О федеральных органах налоговой полиции") либо указами Президента и постановлениями Правительства. На конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся как по функционально-отраслевым и иным признакам, так и по своему правовому статусу. В Конституции лишь говорится, что их система возглавляется Правительством, а также определяются его состав (ст. 110) и порядок назначения и отставки Председателя, издаваемые Правительством акты (ст. 111-117) и его полномочия создавать свои территориальные органы (ст. 78, ч. 1). Заместители Председателя Правительства (их число устанавливается указом Президента) и федеральные министры назначаются и освобождаются от должности по предложению Председателя Правительства Президентом РФ. Что касается иных видов федеральных органов исполнительной власти (государственных комитетов, служб, управлений, агентств, комиссий, надзорных ведомств и т.п., то, согласно Указу Президента от 17 мая 2000 г. в ред. от 20 сентября 2000 г. и от 1 декабря 2000 г., "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ, 2000, N 21, ст. 2168; 2000, N 39, ст. 3856; 2000, N 49, ст. 4799), они, как правило, находятся в ведении Правительства, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента либо отнесения к его полномочиям соответствующего предмета ведения (например, ФСБ, Федеральной пограничной службы, ФАПСИ и др.). Положения о конкретном федеральном органе исполнительной власти утверждаются либо Президентом, либо Правительством. Ликвидация, преобразование, передача функций от одного федерального исполнительного органа другому осуществляются также указами Президента, а определение, расширение или сужение функций этих органов, изменение или дополнение их задач - Правительством самостоятельно либо по поручению Президента. В целом регламентация структуры, перечень и наименования федеральных органов исполнительной власти (кроме самого Правительства) и решение иных вопросов их организации и деятельности проводятся на основании ст. 112 Конституции, предписывающей Председателю Правительства в недельный срок после назначения представлять Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, которые затем становятся предметами указов Президента. д) Лаконичная формулировка п. "д" "федеральная государственная собственность и управление ею" содержит в себе указание как на субъект права собственности (федеральная), так и на публично-правовой ее характер (государственная) как объекта управления. В роли субъектов государственной собственности выступают Российская Федерация (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты. Она осуществляет как ее правовое регулирование, так и все правомочия собственника (владение, пользование и распоряжение). Критерии отнесения государственной собственности к федеральной или к собственности субъектов Федерации должны устанавливаться законом. Пока такой закон не принят, поэтому, согласно ст. 4 ФЗ от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 32, ст. 3302), сохраняют силу постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (ВВС РФ, 1992, N 3, ст. 89), а также Положение об определении по объектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утв. Распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 13, ст. 697). В настоящее время федеральными законами отраслевого характера некоторые объекты уже признаны исключительно федеральной собственностью. Например, статья 19 Лесного кодекса, определяя формы собственности на лесной фонд и на не входящие в лесной фонд леса, относит лесной фонд и расположенные на землях обороны леса исключительно к федеральной собственности. Раскрывая конституционную природу этого объекта собственности, Конституционный Суд при проверке конституционности отдельных положений Лесного кодекса пришел к выводу, что лесной фонд, ввиду его важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Тем самым Суд указал на основания для отнесения тех или иных объектов к публичному достоянию и федеральной собственности как правового и экономического института в будущем и признал оспоренные положения Лесного кодекса соответствующими Конституции (ВКС РФ, 1998, N 2, с. 5-18). Субъектом права федеральной государственной собственности является Российская Федерация в целом как публично-правовое образование. Федеральные органы государственной власти выступают в имущественном обороте от имени государства и, в соответствии со своей компетенцией, осуществляют возложенные на них правомочия публичного собственника (п. 3 ст. 214 и ст. 125 ГК). Федеральными законами определены организационно-правовые формы, в которых может функционировать федеральная собственность (унитарные предприятия и организации, акционерные общества), установлены организационные и правовые основы их приватизации. Так, ФЗ от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", в ред. от 23 июня 1999 г. и 5 августа 2000 г. (СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3595), устанавливает, в частности, что приоритеты и ограничения при ее осуществлении, порядок отчуждения государственного имущества устанавливаются федеральным законом о государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации. Поскольку такой закон не принят, продолжает действовать Указ Президента от 24 декабря 1993 г. (в ред. от 14 марта 1996 г., от 6 октября 1997 г., от 15 июля 1998 г., от 25 июля 2000 г. и от 1 августа 2000 г. - САПП РФ, 1994, N 1, ст. 2; СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3343) об утверждении представляемых Правительством программ приватизации. Управление федеральной государственной собственностью не сводится только к вещным правам хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно связано с регулированием отношений по управлению имуществом собственника - Российской Федерации, созданием различных гражданско-правовых режимов для входящего в эту собственность имущества, путем изъятия его из оборота в силу специальных законов, запрета или ограничения их приватизации (например, памятников истории и культуры и т.п.). Федеральное законодательство устанавливает как общий, так и особые режимы перехода государственного имущества к другим субъектам гражданско-правового оборота (например, особый порядок отчуждения тех акций акционерных обществ, которые находятся в собственности государства). Важно подчеркнуть, что Федерация в лице уполномоченных на то органов закрепляет за собой правомочия собственника федерального имущества и устанавливает его правовые режимы, в том числе порядок управления федеральной собственностью и систему органов. Управление собственностью предполагает образование соответствующих органов (министерств, комитетов), определение их статуса (например, Министерства имущественных отношений) и компетенции по осуществлению от имени Российской Федерации прав и обязанностей собственника, его правомочий владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом. Объем функций, прав и обязанностей в этой сфере распределяется между Президентом, законодательной и исполнительной властями согласно Конституции и федеральным законам. Так, в целях повышения эффективности федеральной собственности, находящейся за границей, Указом Президента от 29 июня 1998 г. об управлении этой собственностью было поддержано предложение о создании акционерных обществ на основе имущества Российской Федерации, находящегося на территории иностранных государств (СЗ РФ, 1998, N 27, ст. 3149). Основой объем работы по управлению федеральной собственностью проводится Правительством и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами: разрабатывается концепция такого управления (например, одобренная постановлением Правительства от 9 сентября 2000 г. концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, определившая цели, задачи, принципы, меры и т.п. в этой сфере), организуется учет федерального имущества и ведется его реестр и классификация, решаются вопросы передачи находящихся в федеральной собственности акций субъектам Федерации и др. Конституция и действующее законодательство, таким образом, исходят из того, что регулирование статуса объектов федеральной собственности, управление ею относятся к ведению органов Федерации. Споры имущественного характера, в том числе связанные с принадлежностью тех или иных объектов конкретным собственникам, относятся к компетенции арбитражных судов, а споры о нарушении установленного Конституцией разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти в этой сфере разрешаются Конституционным Судом (ч. 3 ст. 125). е) Обозначенные в п. "е" предметы ведения - установление основ федеральной политики и федеральные программы по ряду важнейших направлений развития государства и общества - закрепляют право Федерации самостоятельно определять систему мер и особых подходов в отношении ряда сфер (объектов) внутренней политики, посредством которых реализуются интересы Федерации и ее субъектов. Под "основами" имеется ввиду совокупность начал, принципов, ценностей, определяющих федеральную политику, направленных на реализацию избранной государством стратегии развития. Указание на то, что Федерация относит к своему ведению основы политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, имеет целью выделение их из всей совокупности государственной политики и достижение единства и сочетания интересов Федерации и ее субъектов в указанных областях, установление определенных общефедеральных стандартов. Федеральные программы служат инструментом структурной политики Федерации, наполняют ее конкретным содержанием. В них предусматривается комплекс взаимоувязанных мероприятий, ресурсов и организационно-правовых средств, органы и организации, ответственные за выполнение конкретных программ, их предмет, задачи и цели, источники их финансирования и т.д. ФЗ от 20 мая 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (ВФС РФ, 1995, N 23, ст. 1025) под такими программами понимает комплексные системы целевых ориентиров социально-экономического развития России и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров (п. 3 ст. 1 Закона). Сводный перечень федеральных программ и объемов их финансирования из федерального бюджета ежегодно утверждается законом о федеральном бюджете. Для финансирования могут привлекаться и внебюджетные источники. Правительство одновременно с проектом бюджета обязано представлять в Государственную Думу сводный перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет бюджета на предстоящий год, с указанием цели, задач, этапов и сроков выполнения каждой из них, требуемых объемов финансирования в целом и по годам, источников финансирования, заказчиков программ и т.д. Ежегодное послание Президента Федеральному Собранию должно содержать специальный раздел, посвященный анализу выполнения программ на среднесрочную перспективу, уточнений к ним с выделением задач на предстоящий год (ст. 5 Закона). В программах на среднесрочную перспективу даются оценки и характеристики состояния экономики, излагаются концепция развития, макроэкономическая политика и предполагаемые институциональные преобразования, инвестиционная и структурная политика, региональная экономическая и внешнеэкономическая политика. За последние годы в форме среднесрочных программ социально-экономического развития России разработаны и осуществляются десятки федеральных целевых и иных программ, касающихся: социального развития ("Дети России", "Развитие образования", "Сахарный диабет", "Старшее поколение", "Жилище" и др.), экономики ("Топливо и энергия", "Возрождение торгового флота", приватизации, конверсии ВПК), экологии ("Возрождение Волги", "Мировой океан") и иных областей жизни. Из всей совокупности программ большинство разрабатывается исполнительной властью, утверждается указами Президента и актами Правительства. Ряд из них получают статус президентских и разрабатываются Главным управлением специальных программ Президента. Среди них - "Молодежь России", "Российские верфи", "Государственные жилищные сертификаты" и др. ж) Отнесение п. "ж" комментируемой статьи установления правовых основ единого рынка к ведению Федерации производно от положений ст. 8 Конституции, согласно которой одной из основ конституционного строя являются гарантируемые Российской Федерацией единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Обеспечение этой основы невозможно без установления правовых основ единого рынка, единого финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, централизации денежной эмиссии, определения основ ценовой политики и создания необходимых управленческих экономических служб, в том числе государственных федеральных банков. Эта группа полномочий Федерации в совокупности с ее правами по принятию гражданского законодательства, правовым регулированием интеллектуальной собственности, осуществлением управления составляет огромный массив федерального законодательства, предмет деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей. Понятием "установление правовых основ единого рынка" охвачены как определенные меры по его регулированию, поощрению экономических отношений, связанных с обменом товаров и услуг и формированием спроса, предложения и цены, так и защита рыночных отношений, например через антимонопольное законодательство, судебные органы. Поскольку финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование в равной мере относятся к секторам рыночной экономики, Федерация заинтересована в обеспечении единства в правовом пространстве, унификации условий финансирования и кредитования, валютного контроля и т.д. Все это достигается прежде всего посредством принятия соответствующих федеральных законов. Финансовое регулирование охватывает как обеспечение единства и взаимодействия всех финансовых институтов государства, так и правоотношения, складывающиеся в процессе аккумуляции, распределения и использования государством денежных средств. Эта сфера - одна из наиболее централизованных: в ней господствуют федеральные нормы, обеспечивающие единство финансовой системы во всем разнообразии ее компонентов (кредитной, страховой систем и иных сегментов государственных финансов и финансового рынка). Для финансового регулирования характерны проявление принципа верховенства федерального закона, жесткое закрепление требований государства в виде императивных норм, связанных с распорядительной, контрольной и стимулирующей функциями в процессе финансовой деятельности государства. В довольно обширном действующем финансовом законодательстве (насчитывающем тысячи актов) регулируются различные области финансово-правовых отношений, касающихся кредитования, государственных долговых обязательств, заимствований, инвестиций и т.д. Федеральными законами устанавливаются специальные правила финансирования, например судебной системы ("О финансировании судов Российской Федерации". - СЗ РФ, 1999, N 7, ст. 877), определяются финансовые основы местного самоуправления (СЗ РФ, 1998, N 39, ст. 4446) и иных компонентов финансовой системы. Финансовые институты и отношения, вытекающие из договоров отдельных субъектов права, устанавливаются и регулируются гражданским правом. Отнесение финансового, валютного и кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти ее субъектов в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов. Они участвуют в этих отношениях федерального значения в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено федеральными законами и иными правовыми актами федеральных органов государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом в постановлении от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Тамбовской области (СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5877). Основываясь на ней, Суд пришел к выводу, что юридическое содержание использованного в Уставе области понятия финансового, валютного и кредитного регулирования не отличается от конституционного содержания и согласуется с федеративной природой государства, конституционным статусом субъекта Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации. Тем самым были определены и защищены права субъектов Федерации по распоряжению собственными финансовыми ресурсами - средствами бюджетов, внебюджетных и валютных фондов, кредитами, а также право на самостоятельное их расходование. Валютное регулирование охватывает правоотношения, связанные с функционированием валюты в национальной экономике и международном обороте, поддержанием валютной системы страны. Оно распространяется на российскую валюту (банковские билеты Центрального банка и монеты, средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях в России и за ее пределами, ценные бумаги в валюте Российской Федерации - платежные документы в виде чеков, векселей, аккредитивов, фондовые ценности: акции, облигации и другие долговые обязательства в рублях), а также на иностранную валюту, валютные ценности (ценные бумаги в иностранной валюте, драгоценные металлы и природные драгоценные камни). Основу валютного законодательства России составляют федеральные законы от 2 октября 1990 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", в ред. 1995-1999 гг. (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1593) и от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" (в ред. от 29 декабря 1998 г. и от 5 июля 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 28, ст. 3461). Ими определяются принципы осуществления валютного регулирования и контроля, полномочия и функции уполномоченных органов, права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, ответственность за нарушение валютного законодательства. Валютное регулирование определяется названным законом в виде совокупности: 1) правил обращения и правовых средств защиты российской валюты (расчеты в рублях, порядок приобретения и использования, вывоза и пересылки), определения права собственности на валютные ценности, порядка совершения сделок с драгоценными металлами и камнями, жемчугом, установления режима внутреннего валютного рынка, регламентации текущих валютных операций (переводов в Россию и из России иностранной валюты для осуществления расчетов без отсрочки платежа по экспорту и импорту, а также связанных с кредитованием экспортно-импортных операций на срок до 90 дней; получения и предоставления кредитов на срок не более 180 дней, с переводом процентов, дивидендов и иных доходов по вкладам, инвестициям, кредитам и т.д.); 2) валютных операций, связанных с движением капитала, - осуществления прямых или портфельных инвестиций (т.е. приобретения ценных бумаг), с переводом в оплату собственности на движимое и недвижимое имущество, предоставления/получения отсрочки платежа на срок более 180 дней по экспорту и импорту товаров, работ и услуг, получения и предоставления финансовых кредитов. Основным органом валютного регулирования в Российской Федерации является ее Центральный банк (Банк России). Он определяет сферу и порядок обращения иностранной валюты и ценных бумаг в такой валюте; издает обязательные к исполнению всеми резидентами и нерезидентами нормативные акты; проводит все виды валютных операций; устанавливает правила проведения операций с валютой, ее покупки и продажи, порядок обязательного перевода, ввоза и пересылки в Россию иностранной валюты и ценных бумаг, случаи и условия открытия резидентами счетов в инвалюте в банках за пределами России, а также общие правила выдачи и непосредственную выдачу лицензий банкам и иным кредитным учреждениям на осуществление валютных операций, установление единых форм учета, отчетности, документации и статистики, подготовка и публикация статистики валютных операций Российской Федерации по принятым международным стандартам. Валютное регулирование включает в себя жесткую систему валютного контроля, которая не основана, как это было ранее, на валютной монополии, сверхцентрализованном механизме руководства валютным хозяйством страны. Основными его направлениями являются: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, по продаже ее на внутреннем рынке, а также обоснованности платежей в иностранной валюте, полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям и операциям нерезидентов в российской валюте. Органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк, а также Правительство РФ. Агентами валютного контроля выступают организации, которые в соответствии с законодательными актами России могут осуществлять функции валютного контроля; это прежде всего уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку РФ. Ответственность за нарушение валютного законодательства распространяется как на резидентов, включая уполномоченные банки, так и на нерезидентов. Санкциями за валютные правонарушения являются: взыскание в доход государства по недействительным сделкам, штрафы, приостановление действия или лишение лицензий и т.д. Взыскание сумм таких штрафов и наложение иных санкций производятся органами валютного контроля с юридических лиц в бесспорном, а с физических лиц - в судебном порядке. Кредитное регулирование охватывает совокупность правовых и управленческих отношений, связанных с разработкой и проведением единой государственной денежно-кредитной и бюджетной политики, направленной на обеспечение устойчивости рубля, защиту прав и законных интересов кредиторов и заемщиков. Гражданским (ст. 807-823) и Бюджетным (гл. 13-15) кодексами, федеральными законами "О реструктуризации кредитных организаций" (СЗ РФ, 1999, N 28, ст. 3477), "О банках и банковской деятельности" (СЗ РФ, 1999, N 28, ст. 3454), "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3174), "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (СЗ РФ, 2000, N 14, ст. 1532) и др. регламентируются условия кредитного договора, виды кредитов (товарный, коммерческий), определяются гарантии, механизмы и способы защиты прав и исполнения обязанностей, связанных с привлечением и использованием кредитов, установлением порядка осуществления банковских операций и сделок, определением статуса и видов кредитных организаций, решением вопросов государственных внешних и внутренних заимствований (займов и кредитов), привлекаемых или предоставляемых государством. ФЗ от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности" (в ред. 1996-1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 28, ст. 3459) определяет кредитную организацию как юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные названным законом. Кредитное регулирование осуществляется не только федеральными законами, но и указами Президента, актами Правительства РФ в соответствии с их компетенцией. Указами Президента предусматриваются меры по развитию кредитования, по созданию органов и организаций, обеспечивающих кредитную политику государства и т.д. Постановлениями Правительства, актами Центрального банка РФ, Министерства финансов во исполнение федеральных законов и указов Президента регламентируются вопросы выделения кредитов конкретным адресатам, заключаются соглашения о привлечении кредитов, о продлении сроков их возврата и др. Существенное значение в сфере кредитного регулирования имеют государственные (внешние и внутренние) заимствования Российской Федерации - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженными в иностранной или российской валюте (ст. 89 БК). Предоставляемые самой Россией иностранным государствам кредиты формируют государственные внешние активы Российской Федерации (ч. 2 ст. 112 БК). Программы государственных внутренних и внешних заимствований ежегодно утверждаются как составные части федерального бюджета, служат источниками покрытия дефицита бюджета, привлечения/погашения задолженности, финансирования различных целевых проектов (например, таких, как "Правовая реформа", "Модернизация казначейской системы" и др). Таможенное регулирование основано на единой таможенной политике, являющейся частью внутренней и внешней политики России, и направлено на: создание правовых, экономических и организационных основ таможенного дела; защиту экономического суверенитета и экономической безопасности государства; активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством; обеспечение защиты прав граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов; соблюдение ими обязанностей в области таможенного дела. Таможенное дело относится к исключительному ведению федеральных органов государственной власти и непосредственно осуществляется таможенными органами Российской Федерации, являющимися правоохранительными органами и составляющими единую систему. В нее входят: Государственный таможенный комитет РФ, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. Порядок прохождения службы в таможенных органах и организациях и основы правового положения их должностных лиц и работников определены ФЗ от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3586). Основным систематизированным актом, регулирующим таможенное дело в Российской Федерации, является Таможенный кодекс, принятый 18 июня 1993 г. и введенный в действие в основном с 1 января 1994 г. (с изм. и доп. 1995-2000 гг.; в настоящее время действует редакция от 10 февраля 1999 г.). Регулируемые нормами таможенного законодательства отношения имеют комплексный характер и тесно связаны с нормами гражданского, финансового, уголовного и других отраслей права. Таможенное дело в России основано на нетарифном способе регулирования, представляющем собой: систему запретов и ограничений на ввоз и вывоз товаров в целях обеспечения суверенитета, экономических интересов, международных обязательств страны (ФЗ от 31 марта 1999 г. "О временном запрете импорта этилового спирта". - СЗ РФ, 1999, N 14, ст. 1659); специальные правила и процедуры в отношении отдельных товаров при перемещении их через таможенную границу (Закон от 15 апреля 1993 г. "О вывозе и ввозе культурных ценностей". - ВВС РФ, 1993, N 20, ст. 718); введение экспортного и валютного контроля (ФЗ от 18 июля 1999 г. "Об экспортном контроле". - СЗ РФ, 1999, N 30, ст. 3734), сертификации отдельных категорий товаров и др. Таможенным законодательством обеспечиваются единые таможенные правила и процедуры, единый порядок перемещения товаров через границу, устанавливаются взаимные права и обязанности хозяйствующих субъектов и таможенных органов, система мер ответственности за нарушение таможенных правил. Важным компонентом таможенного регулирования является установление федеральным законом таможенных тарифов - свода ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную границу России, систематизированных в соответствии с товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности, определяемой Правительством, исходя из принятых в международной практике систем классификации товаров. Законом РФ от 21 мая 1993 г. "О таможенном тарифе"(в ред. от 25 мая 2000 г. - ВВС РФ, 1993, N 23, ст. 821; СЗ РФ, 1999, N 18, ст. 2221; 2000, N 22, ст. 2263) устанавливаются: порядок их формирования и применения; перечни товаров, продукции, услуг, подлежащих обложению таможенным тарифом, а также льготы (преференции) на отдельные товары, продукцию и услуги. Таможенная пошлина - обязательный взнос, взимаемый таможенными органами при ввозе или вывозе товара, неотъемлемое условие такого ввоза или вывоза, один из важнейших источников доходов федерального бюджета. Ставки ввозных (импортных) пошлин в установленных указанным законом (ст. 3) пределах определяются Правительством, а вывозных (экспортных), как исключительно мер оперативного регулирования внешнеэкономической деятельности, - только Правительством. Составляя самостоятельный предмет ведения Российской Федерации, таможенное регулирование осуществляется не только нормами российского законодательства, но и нормами, содержащимися в международных договорах, конвенциях, соглашениях (Конвенции об упрощении таможенных формальностей 1923 г., о таможенных льготах для туристов 1954 г., Генеральное соглашение о торговле и тарифах (ГАТТ) и др.). Таможенное регулирование является предметом многочисленных двусторонних соглашений о сотрудничестве и взаимопомощи по таможенным вопросам между Россией и зарубежными государствами, их правительствами, в том числе о создании на территориях стран-членов СНГ таможенного союза и единого таможенного пространства. Отнесение к ведению Федерации денежной эмиссии вытекает из юридического статуса национальной валюты - рубля как основного платежного средства на территории страны. Денежная эмиссия тесно связана с условиями и сферой обращения национальной валюты, содержанием и платежеспособностью рубля, определением его официального курса по отношению к валютам других стран. Эмиссия российских денежных знаков с 1992 г. является исключительной компетенцией Центрального банка - единственного эмиссионного центра государства и осуществляется им в соответствии с Законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Она включает комплекс мер, средств и мероприятий, связанных с изготовлением и выпуском в обращение денежных знаков, банкнот и монет. Закрепление за Российской Федерацией в п. "ж" комментируемой статьи еще одного предмета ведения - основ ценовой политики логически следует из характеристики Российской Федерации как социального государства (см. комм. ст. 7). Сфера государственного регулирования цен в условиях рыночной экономики весьма ограничена, она обусловлена существованием естественных монополий на товары, услуги, продукцию, работы и осуществляется в целях защиты экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов. Ведение определенной ценовой политики требует создания механизма согласования интересов производителей и потребителей товаров, продукции, услуг, работ; предполагает определенное участие государства в формировании конкурентной среды в экономике и минимизации тарифов, в разработке экономических стимулов, обеспечивающих использование современных технологий в производственных процессах, а также гарантировании юридическим и физическим лицам - производителям и потребителям равного доступа к федеральному оптовому рынку товаров, продукции, услуг (ФЗ от 17 августа 1995 г. "О естественных монополиях". - СЗ РФ, 1995, N 34, ст. 3426). Конкретным проявлением ценовой политики государства является, в частности, определение ее основ в отношении газа, тепло- и электроэнергии. ФЗ от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (в ред. от 11 февраля 1999 г. - СЗ РФ, 1995, N 16, ст. 1316; 1999, N 7, ст. 880) закрепляются экономические, организационные и правовые основы регулирования этих тарифов, а также принципы, среди которых: осуществление поставок всем потребителям товара по тарифам, утвержденным в установленном порядке; определение экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении тарифов; открытость и доступность для потребителей материалов, связанных с установлением тарифов и цен; обеспечение экономической обоснованности затрат на производство, передачу, транспортировку товаров; обеспечение финансирования государством производителей в тех сферах, где это необходимо в интересах производства, научно-технического и социального развития; создание условий для привлечения инвестиций, определения размера средств, направляемых на оплату труда, и т.д. Основы ценовой политики служат исходной базой для установления Правительством основ ценообразования на конкретные виды товаров, продукции, работ; формирования баланса импорта или экспорта; дотационного финансирования отраслей-производителей. Федеральные экономические службы, включая федеральные банки как предмет ведения Федерации, отражают ее потребности в обеспечении управления и контроля в сфере экономики в целом и в отдельных ее секторах. Это достигается как путем формирования и определения компетенции, сфер деятельности, задач и т.д. федеральных органов, осуществляющих управление различными отраслями экономики (министерств, комитетов, ведомств и т.п., федеральных банков во главе с Центральным банком), так и посредством учреждения таких специализированных органов, как Федеральная энергетическая комиссия, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг - орган исполнительной власти по проведению государственной политики в этом секторе экономики, контролю деятельности его профессиональных участников, обеспечению прав инвесторов, акционеров и вкладчиков (ФЗ от 29 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг", в ред. от 26 ноября 1998 г. и от 8 июля 1999 г. - СЗ РФ, 1996, N 17, ст. 1918; 1998, N 48, ст. 5857; 1999, N 28, ст. 3472, и от 22 апреля 1996 г. "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". - СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3174). з) Бюджетная, финансовая, налоговая, денежно-кредитная, ценовая и валютная политика Российской Федерации представляет собой взаимосвязанный комплекс отношений, которые регулируются и проводятся согласованно друг с другом, требуют взаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом комплексе ведения занимает федеральный бюджет - ежегодно разрабатываемый и утверждаемый в форме федерального закона финансовый план на предстоящий календарный год, определяющий образование и расходование фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. Важными функциями федерального бюджета являются: определение и уточнение основных направлений и приоритетов бюджетной политики на очередной год; аккумулирование сведений о доходах государства; классификация его расходов и др. Общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы построения и функционирования бюджетной системы страны, регламентация бюджетного процесса установлены Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. (в ред. от 5 августа 2000 г. - СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3823; 2000, N 32, ст. 3339). Исключительным предметом ведения Федерации является составление проекта бюджета, его рассмотрение, принятие и утверждение, исполнение и осуществление текущего и последующего контроля за финансированием расходов и поступлением доходов. Составление федерального бюджета, представление его Государственной Думе, обеспечение его исполнения и отчета об исполнении - исключительная прерогатива Правительства РФ (см. комм. ст. 114). В компетенцию обеих палат Федерального Собрания входят принятие Государственной Думой закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (1 января - 31 декабря) в четырех чтениях и его обязательное рассмотрение Советом Федерации с последующим либо одобрением, либо отклонением. Принципиальное организационное и правовое значение в сфере бюджетного процесса имеет единая бюджетная классификация. ФЗ от 15 августа 1996 г. (в ред. ФЗ от 5 августа 2000 г. и 8 августа 2001 г.) "О бюджетной классификации Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3338; 2001, N 33 (ч. II), ст. 3437) определяет группировку доходов и расходов по однородным признакам, а также источникам финансирования бюджетов, обеспечивающую сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы. Она включает классификацию доходов (например, на налоговые и иные), функциональную (на оборону, государственное управление и др.) и экономическую классификацию расходов, классификацию источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета, видов государственного внутреннего и внешнего долга, ведомственную классификацию расходов и т.п. Применение бюджетной классификации способствует четкой организации работы с бюджетом, начиная от его составления и вплоть до принятия парламентом отчета о его исполнении, позволяет определить конкретные права и обязанности государственных органов по обеспечению доходов и расходов бюджета. Составной частью федерального бюджета является бюджет развития России, формируемый в составе капитальных расходов федерального бюджета и используемый для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов в установленном законом порядке. Правовые и организационные основы Бюджета развития определены ФЗ от 26 ноября 1998 г. (СЗ РФ, 1998, N 48, ст. 5856). Обеспечение исполнения федерального бюджета, корректировка его показателей, перераспределение средств, другие меры по текущему ведению, обслуживанию и осуществлению контроля являются функциями как законодательной (в лице обеих палат Федерального Собрания, его комитетов, а также Счетной палаты), так и исполнительной власти в лице Президента и Правительства РФ, Министерства финансов, Министерства по налогам и сборам и других федеральных финансово-экономических и специализированных ведомств. Постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему, является Счетная палата РФ (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167). Она организует и осуществляет в соответствии с законом контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; осуществляет финансовую экспертизу проектов законов, предусматривающих расходы за счет бюджета; выявляет отклонения от установленных показателей и т.п. Счетная палата регулярно представляет палатам Федерального Собрания информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых ею контрольных мероприятий. Упоминание в комментируемом пункте федеральных налогов и сборов отражает единство и взаимосвязь бюджетно-налоговой политики Российской Федерации. К ним отнесены те налоги и сборы, которые оказывают наиболее существенное регулирующее воздействие на экономику (на добавленную стоимость, на прибыль или доход) и внешнеэкономическую деятельность (таможенные пошлины), имеют неравномерно размещенную налоговую базу (акцизы), и ряд других. Становление рыночных отношений обусловило необходимость разработки и проведения налоговой политики, основанной на справедливом и соразмерном налогообложении, стимулировании производства и труда, рациональном распределении налоговых доходов государства в пользу человека, ужесточении через налоговое бремя контроля за отдельными видами деятельности. Налог - это обязательный, индивидуально-безвозмездный платеж, взимаемый с юридических и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Сбор - это обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц; его уплата является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (ст. 8 НК, в ред. ФЗ от 9 июля 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 28, ст. 3487). Система налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются НК (часть первая - СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3824; часть вторая - СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3340). Федеральными признаются только только те налоги и сборы, которые установлены НК (ст. 13) и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. К ним относятся налоги и сборы: 1) на добавленную стоимость; 2) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и виды минерального сырья (косвенные налоги); 3) на прибыль (доход) организаций; 4) на доходы от капитала; 5) подоходный налог с физических лиц - доходы от таких источников, как: дивиденды, проценты, страховые выплаты; прав на интеллектуальную собственность; предоставления в аренду; реализации недвижимого имущества, акций или иных ценных бумаг, долей в уставном капитале и иного имущества; вознаграждения за выполненную работу, оказанную услугу; использования любых транспортных средств, и другие полученные налогоплательщиком в календарном году доходы в денежной и натуральной форме; 6) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды (медицинского, пенсионного страхования); 7) государственная пошлина - плата, взимаемая за совершение уполномоченными органами действий и выдачу документов, имеющих юридическое значение; 8) таможенная пошлина и таможенные сборы; 9) налог на пользование недрами; 10) на воспроизводство минерально-сырьевой базы; 11) на дополнительный доход от добычи углеводородов; 12) сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; 13) лесной налог; 14) водный налог; 15) федеральные лицензионные сборы. Конституционный Суд в постановлении по делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 13, ст. 1602) указал, что, устанавливая федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией, федеральный законодатель самостоятельно определяет не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств (п. 4 мотивировочной части): субъекты и объекты налогообложения, порядок и сроки уплаты налогов, правила предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок и т.д. В другом Постановлении Конституционный Суд пришел к выводу, что законодатель должен обеспечить, чтобы законы о налогах и сборах были конкретными и понятными. Неопределенность норм закона о налогах может привести к не согласующемуся с принципом правового государства произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства прав граждан перед законом (СЗ РФ, 1997, N 42, ст. 4901). Если законодатель не установил и (или) не определил хотя бы один из существенных элементов налогового обязательства, налогоплательщик имеет все основания уплачивать налог наиболее выгодным для себя способом, а в определенных случаях - вовсе его не уплачивать. К ведению исключительно Федерации относится также определение правовых основ федеральных налоговых органов - Министерства по налогам и сборам, федеральной службы налоговой полиции и их территориальных органов (управлений, инспекций, подразделений) - централизованных систем с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим. Федеральные фонды регионального развития представляют собой специально формируемые Федерацией целевые средства, предназначенные для финансирования регионов, федеральных программ (например, программы ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, завоза продукции на Крайний Север и др.). Эти фонды являются важным инструментом бюджетного регулирования по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней функциональной классификации расходов федерального бюджета". Упоминание их в комментируемом пункте имеет целью возложить на федеральный центр заботу и обязанность по оказанию финансовой поддержки субъектам Федерации путем создания фондов и выделения из них дотаций на: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидий на закупку и завоз товаров и топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; компенсацию тарифов на электроэнергию; финансовое обеспечение реализации федеральных законов (о ветеранах, инвалидах и др.); поддержку дорожного хозяйства и финансирование утвержденных программ поддержки и развития конкретных регионов. В специальном приложении к закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматриваются как суммы ассигнования этих фондов, так и их распределение по конкретным регионам и программам (целевым, региональным и др.). Правительству РФ поручается направить эти средства на указанные цели, выделять субвенции субъектам Федерации, отдельным административно-территориальным единицам (закрытым городам, конкретным местностям, городам-наукоградам) и др. и) Отнесение перечисленных в п. "и" систем и видов деятельности к предметам ведения Федерации обусловлено их особым характером и важностью для государства, необходимостью централизованного управления и финансирования, осуществления монополии государства в этих сферах. Регулирование и управление этими предметами не под силу каждому из субъектов Федерации. Федеральные энергетические системы образуют единую отрасль экономики на всей территории Российской Федерации, включают гидро-, тепло- и атомные электростанции, объекты либо контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной государственной собственности. Крупнейшей энергопроизводящей и передающей электрическую и тепловую энергию системой является РАО энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" (РАО "ЕЭС России"). Федеральная политика в отношении таких субъектов естественных монополий направлена на достижение баланса интересов потребителей и производителей товаров, обеспечивающего доступность и эффективность функционирования самих монополий, при наличии которых удовлетворение спроса на рынке рациональнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства и невозможности замены этих товаров другими (ст. 1 ФЗ "О естественных монополиях". - СЗ РФ, 1995, N 34, ст. 3426). Управление и распоряжение объектами федеральных энергетических систем относятся к исключительному ведению федеральных органов государственной власти. Согласно ФЗ от 7 мая 1998 г. "Об особенностях распоряжения акциями РАО "ЕЭС России" и акциями других акционерных обществ электроэнергетики", 51% акций находится в федеральной собственности. Их продажа, иные способы отчуждения, сдача в залог в пределах установленного объема могут осуществляться только на основании федерального закона. Субъектам Федерации передано 33% голосов по этим акциям - пропорционально объемам потребления ими электроэнергии. В собственности иностранных государств, международных организаций, иностранных физических лиц и т.п. может находиться до 25% акций. Правительство обязано обеспечить сохранение такого ограничения с учетом фактического количества акций РАО "ЕЭС России". Экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию определяются федеральным законом (СЗ РФ, 1995, N 16, ст. 1316; 1999, N 7, ст. 880). В отношении объектов федеральных энергетических систем естественных монополий предусмотрены особенности признания их несостоятельными, а применительно к атомным электростанциям введен запрет: они не подлежат банкротству (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3179). Ядерная энергетика как часть энергетической системы, а также расщепляющиеся материалы также находятся в исключительном ведении Федерации. Основными задачами, связанными с этими сферами, являются: создание правовых основ и принципов регулирования отношений, возникающих в процессе разработки, эксплуатации и утилизации ядерных материалов, прежде всего при использовании атомной энергии; обеспечение радиационной безопасности населения; защита окружающей среды, собственности; развитие атомной науки и техники; содействие укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии; недопущение распространения ядерных материалов и т.д. Предметами регулирования ФЗ от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии" (в ред. от 10 февраля 1997 г. - СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4552; 1997, N 7, ст. 808) являются отношения, возникающие при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях. Объектами применения данного закона: являются ядерные установки (реакторы, аппараты, полигоны, устройства, сооружения, комплексы для производства, использования, переработки, транспортировки ядерного топлива и ядерных материалов); радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов; хранилища радиоактивных отходов. Федерация путем принятия законов и создания правовых основ государственного управления использованием атомной энергии обеспечивает безопасность в этой сфере, доступность информации, участие граждан и организаций в обсуждении государственной политики, проектов законов, а также в практической деятельности по использованию и осуществлению контроля за использованием атомной энергии, расщепляющихся материалов. Федеральным законом определяются виды деятельности в области использования атомной энергии (размещение, сооружение и эксплуатация объектов; производство, транспортировка, хранение ядерных материалов и радиоактивных веществ и обращение с ними; контроль за ядерной, радиационной, технической, пожарной безопасностью; проведение научных исследований; учет и контроль материалов; экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий; контроль за радиационной обстановкой на территории России и т.д.). В федеральной собственности находятся ядерные материалы, радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники и пункты хранения. Не имеющие оборонного назначения радиационные источники, радиоактивные вещества и не содержащие ядерных материалов радиоактивные отходы могут находиться в собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности в порядке, установленном законом. Собственность на эти объекты оформляется свидетельством Правительства РФ в установленном им порядке. Особой заботой Российской Федерации является обеспечение радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья. Правовое регулирование в этой области осуществляется ФЗ от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности населения" (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 141), иными правовыми актами Федерации и ее субъектов. При этом названным законом определяется, что субъекты Федерации не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленным федеральным законом. Государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности проводится уполномоченными на это федеральными органами исполнительной власти, государственным контролем и надзором (Минатомом, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности), а также территориальными органами и органами субъектов Федерации. Планирование и осуществление мероприятий в этой сфере проводятся на основе федеральных и региональных (территориальных) программ (отражаемых, как правило, в законе о федеральном бюджете), путем государственного нормирования, лицензирования деятельности в области обращения с источниками ионизирующего излучения, контроля, установления требований к обеспечению радиационной безопасности, прав и обязанностей граждан, организаций, социальной защиты и возмещения им вреда, а также ответственности за невыполнение требований к обеспечению радиационной безопасности (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 141). В самостоятельные предметы правового регулирования в сфере ядерной энергетики и расщепляющихся материалов выделены финансирование особо радиационно и ядерно-опасных производств и объектов, а также осуществление экспортного контроля за ввозом и вывозом ядерных материалов. Основными его целями являются: защита интересов России; создание условий для ее интеграции в мировую экономику; реализация требований международных договоров о нераспространении оружия массового поражения, средств его доставки, а также осуществление контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения (СЗ РФ, 1999, N 30, ст. 3734). К ведению Федерации относятся федеральный транспорт и пути сообщения - железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт, а также федеральные автомобильные дороги. Эти виды транспорта образуют в целом транспортную систему России, играющую важнейшую роль в экономике, обслуживающую производственную и социальную инфраструктуру страны. Государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью всех видов транспорта, регламентирует их отношения между собой, а также с пассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа. При этом осуществляемые, например, железнодорожным транспортом перевозки отнесены ФЗ от 25 августа 1995 г. "О федеральном железнодорожном транспорте" (СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3505) к естественной государственной монополии, а имущество предприятий, учреждений и объекты железнодорожного транспорта относятся исключительно к федеральной собственности. Земли этого вида транспорта являются землями федерального значения, предоставляемыми безвозмездно в постоянное (бессрочное) пользование предприятиям и учреждениям для осуществления возложенных на них задач. Отношения, возникающие между железными дорогами и пользователями, условия перевозок, положения об эксплуатации подъездных путей регулируются ФЗ от 8 января 1998 г. "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 2, ст. 218). Тарифы на перевозки, осуществляемые железными дорогами, устанавливаются на основе государственной, бюджетной, ценовой и тарифной политики в соответствии с Законом "О естественных монополиях" (СЗ РФ, 1995, N 34, ст. 3426) в порядке, определяемом Правительством РФ. В отличие от железнодорожного, составляющего основу транспортной системы страны, все иные виды транспорта подверглись в последние годы акционированию (приватизации путем преобразования в ОАО) либо получили статус государственных или муниципальных унитарных предприятий, организация и деятельность которых регулируются нормами гражданского права. Регулирование отношений, возникающих из их деятельности, осуществляется нормами Гражданского, Воздушного кодексов (1997 г.), Кодекса торгового мореплавания (1999 г.), Кодекса внутреннего водного транспорта (2000 г.) и иных кодексов, другими федеральными законами и актами Президента и Правительства. Государственное управление стало более децентрализованным, оно осуществляется уполномоченными федеральными органами в области транспорта (МПС, Министерством транспорта), а государственные контрольно-надзорные функции - органами и службами соблюдения порядка перевозок, обеспечения безопасности эксплуатации и движения в воздухе, на море, по рекам, на дорогах. Федеральный транспорт, пути сообщения и дорожное хозяйство входят отельным разделом в функциональную классификацию расходов федерального бюджета. Федерация регулирует отношения, связанные с информацией, информатизацией и защитой информации, которые возникают при: формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации; создании и использовании информационных технологий и средств их обеспечения; защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации, а также в рамках гражданских правоотношений, возникающих из авторского права и смежных прав. Объектами регулирования выступают документированная информация, информационные ресурсы, продукты, услуги и средства информационного обмена. ФЗ от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации" (СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 609) под информацией понимает сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. В условиях информатизации и компьютеризации отраслей и сфер жизнедеятельности Федерация содействует формированию рынка информационных ресурсов, услуг, информационных систем, технологий, средств их обеспечения, проводит единую научно-техническую и промышленную политику в сфере информатизации, создает и гарантирует равные правовые условия производителям и потребителям информации. В своей совокупности этот предмет деятельности составляет одну из гарантий свободы массовой информации (см. комментарий к ст. 24 и 29). Государственная политика в сфере информатизации направлена на: создание единого информационного пространства страны и условий для эффективного ее участия в международном информационном обмене, в формировании, развитии и защите информационных ресурсов, систем и сетей всех форм собственности, обеспечение их совместимости и взаимодействия; достижение качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов; защиту национальной информационной безопасности и обеспечение реализации прав и свобод граждан, организаций. Например, ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" в целях обеспечения права граждан на получение полной и объективной информации предусматривает совокупность государственных мер организационного, экономического и правового характера (льготы в сфере налогообложения, таможенного и валютного регулирования), направленные на стимулирование и защиту прав СМИ. В целях создания условий для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках единого мирового информационного пространства и защиты интересов государства и всех субъектов в этой сфере, регламентации порядка осуществления международного обмена конфиденциальной и массовой информацией в 1996 г. принят соответствующий ФЗ (СЗ РФ, 1996, N 28, ст. 3347). Связь отнесена к ведению Российской Федерации в тех ее частях, которые осуществляются под ее юрисдикцией (федеральная связь) и являются неотъемлемой частью производственной и социальной инфраструктуры страны. К федеральной связи относятся все сети и сооружения электрической и почтовой связи на территории России (кроме внутрипроизводственных и технологических сетей связи). Связь функционирует как взаимоувязанный производственно-хозяйственный комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, организаций, органов государственной власти, обороны, безопасности, охраны правопорядка, физических и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи. При этом средства связи вместе со средствами вычислительной техники составляют техническую базу обеспечения процесса сбора, обработки, накопления, распространения и защиты информации. В целом создание, развитие и обеспечение устойчивой и качественной работы связи являются важнейшими условиями развития общества и нормальной деятельности государства. Федеральными законами и иными правовыми актами определяются прежде всего основные положения о связи в России. Неурегулированные федеральными законами от 16 февраля 1995 г. "О связи" (СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 600) и от 17 июля 1999 г. "О почтовой связи" (СЗ РФ, 1999, N 29, ст. 3697) отношения в области связи могут регламентироваться законами и иными правовыми актами субъектов Федерации в пределах их полномочий, а также решениями международных почтовых организаций, участником которых является Россия. Устанавливая правовые основы деятельности в области связи (принципы, сети связи и их режим, система управления и основы экономической деятельности, права пользователей связи и ответственность при осуществлении деятельности в области связи), Российская Федерация исходит из необходимости существования в стране взаимоувязанной сети связи, обеспечения общего централизованного управления ею независимо от ведомственной принадлежности объектов связи и форм собственности. При этом предприятия связи создаются и функционируют на основе сохранения и обеспечения единства экономического пространства, многообразия форм собственности и равенства условий конкуренции. Сети и средства связи могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности, а также собственности физических и юридических лиц, выступающих в качестве операторов связи, включая иностранные организации и иностранных граждан. Почтовая связь осуществляется государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями и иными операторами почтовой связи. К ведению федеральных органов Законом отнесены: определение государственной политики в этой области; разработка и принятие федеральных программ; установление видов, единых правил, стандартов, требований и норм почтовой связи; организация и проведение государственного надзора и контроля; государственное регулирование тарифов на оказание универсальных услуг почтовой связи; определение порядка финансирования деятельности федеральной почтовой связи и осуществление международного сотрудничества. Сферой непосредственного ведения Федерации являются также специализированные виды связи - федеральная правительственная связь и фельдъегерская связь, осуществляемые Федеральным агентством правительственной связи и информации (ФАПСИ) и Государственной фельдъегерской службой РФ. Основными задачами ФАПСИ, согласно Закону от 19 февраля 1993 г. (в ред. Указа Президента от 24 декабря 1993 г. и ФЗ от 17 ноября 2000 г. - ВВС РФ, 1993, N 12, ст. 423; СЗ РФ, 2000, N 46, ст. 4537), являются: организация и обеспечение эксплуатации, безопасности, развития и совершенствования правительственной и иных видов связи и систем специальной информации для государственных органов; обеспечение в пределах своей компетенции сохранности государственных секретов; организация и обеспечение криптографической и инженерно-технической безопасности шифрованной связи в России и ее учреждениях за рубежом; организация и ведение внешней разведывательной деятельности в сфере шифрованной информации, засекреченной и иных видов спецсвязи с использованием радиоэлектронных средств и методов; обеспечение высших органов государственной власти достоверной и независимой от других источников специальной информацией, необходимой для принятия решений в области безопасности, обороны, экономики, науки и техники, международных отношений, экологии, а также мобилизационной готовности. Основными задачами фельдъегерской связи являются доставка корреспонденции Президента, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, органов военного управления, администрации промышленных и военных объектов, имеющих особо важное государственное значение, в административные центры субъектов Федерации и обратно, а также доставка корреспонденции, технической документации образцов промышленных товаров за рубеж, отправлений глав государств и правительств, органов государственной власти - участников Соглашения о межправительственной фельдъегерской связи и органов СНГ, расположенных на территории России. Правовые основы и принципы организации федеральной фельдъегерской связи, порядок взаимодействия ее органов с другими государственными органами власти, виды контроля и надзора за их деятельностью определены ФЗ от 17 декабря 1994 г. (в ред. от 3 декабря 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 49, ст. 5904) и обеспечиваются специально уполномоченным органом Государственной фельдъегерской службой РФ, организационно-правовой статус которой определен Положением, утвержденным Указом Президента от 10 августа 2000 г. (СЗ РФ, 2000, N 33, ст. 3355). Деятельность в космосе - исключительная сфера ведения Федерации. Юридический статус и правовой режим использования космического пространства - общего наследия человечества - определяются принципами и нормами международного космического права. Исследование и использование космического пространства отнесены Законом РФ от 20 августа 1993 г. "О космической деятельности" (в ред. от 29 ноября 1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 50, ст. 5609) к приоритетным государственным интересам. Правовые и организационные основы и отношения космической деятельности находятся только под юрисдикцией Российской Федерации, регулируются федеральнымзаконом, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Под космической деятельностью при этом понимают любую деятельность, связанную с непосредственным проведением работ по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела. К ней относятся: научные космические исследования; использование космической техники для связи, теле- и радиовещания; дистанционное зондирование Земли и космоса, включая экологический мониторинг и метеорологию; использование спутниковых навигационных и топогеодезических систем; пилотируемые космические полеты; использование космической техники, космических материалов и технологий в интересах обороны и безопасности России; наблюдение за объектами и явлениями в космосе; испытания техники в условиях космоса; производство в космосе материалов и иной продукции, а также другие виды деятельности, осуществляемые с помощью космической техники. В космическую деятельность входит также создание, использование, передача космической техники, космических технологий, иных необходимых для этой деятельности продуктов и услуг. Российская Федерация определяет государственную политику, цели и принципы в этой сфере, организует и обеспечивает экономические условия и координирует деятельность органов и организаций, участвующих в осуществлении космической деятельности; регулирует финансирование космических программ, обеспечивает государственную поддержку ракетно-космической отрасли и ее инфраструктуры (космических и наземных объектов - космодромов, контрольно-измерительных пунктов и центров управления, баз хранения, полигонов и т.п.); рассматривает и утверждает государственный, а также оборонный заказ на разработку, производство и поставку космической техники, вооружения и военной техники; координирует международное сотрудничество и осуществляет контроль за разработкой и реализацией международных космических проектов Российской Федерации. Компетенцией в сфере управления космической деятельностью наделены федеральные органы исполнительной власти по обороне и Российское авиационно-космическое агентство. к) В соответствии с практикой международных отношений суверенное государство выступает единым субъектом определения и проведения внешней политики независимо от формы государственного устройства. Под внешней политикой следует понимать деятельность России по установлению отношений с другими государствами и международным сообществом в целом, региональными и универсальными международными организациями и другими участниками международного общения. В другом отношении под внешней политикой можно понимать определенный политический курс. Основной формой осуществления внешней политики традиционно выступает дипломатическая деятельность. Для этих целей государства обмениваются дипломатическими представителями, вступают в международные и общественные организации т.д. В свою очередь международные отношения России включают политические, экономические, дипломатические, военные, культурные, научно-технические взаимоотношения между государствами и другими участниками международного общения. Помимо самой Российской Федерации участниками международных отношений, согласно п. "о" ст. 72 Конституции, выступают ее субъекты. Правовой базой участия субъектов Федерации во внешних связях является ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" от 4 января 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 2, ст. 231). Статья 2 данного закона понимает международные и внешнеэкономические связи субъектов Федерации в более узком смысле по сравнению с внешними связями самой Федерации. Конкретно под этим понимаются связи в торгово-экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях. Субъекты Федерации в пределах полномочий, предоставляемых им Конституцией и иными нормативными актами, обладают правом вступать в отношения с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями, а также участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этих целей, а с согласия Правительства РФ - с органами государственной власти иностранных государств. Далее данный закон допускает заключать соглашения с соблюдением установленных им условий, а также открывать по согласованию с МИД РФ представительства на территориях иностранных государств. Наряду с этим координация осуществляется посредством заключения международных договоров. Так, Россия заключила с Вьетнамом Соглашение о принципах сотрудничества между органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местной власти Вьетнама (вступило в силу 11 сентября 2000 г.; не опубликовано). Есть все основания полагать, что заключение подобных соглашений имеет несомненную перспективу, о чем свидетельствуют разработанные и подготовленные к подписанию проекты соглашений о принципах сотрудничества между субъектами Федерации с провинциями и территориями Канады и областными администрациями Армении. Для обеспечения согласованной выработки и реализации внешней политики в России создана специальная структура государственных органов. В силу ст. 86 Конституции Президент РФ осуществляет руководство внешней политикой Российского государства. Указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. утвержден Стратегический курс России с государствами-участниками Содружества Независимых Государств (СЗ РФ, 1995, N 38, ст. 3667). Законодательную базу внешнеэкономической деятельности составляет ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 г., в ред. от 8 июля 1997 г. (СЗ РФ, 1997, N 28, ст. 3305). Реализация внешней политики, согласно п. "д" ст. 114 Конституции, возлагается на исполнительную власть в лице Правительства РФ. Это конституционное полномочие раскрывает ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" от 17 октября 1997 г., в ред. от 31 декабря 1997 г. (СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5712). Согласно ст. 21 Закона, Правительство в пределах своих полномочий осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики, обеспечивает представительство России в иностранных государствах и международных организациях, заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств России по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств, отстаивает геополитические интересы России, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области внешней политики, является Министерство иностранных дел, которое подведомственно непосредственно Президенту РФ. В соответствии с Положением о Министерстве иностранных дел, утвержденным Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. (ДВ, 1995, N 4), на него возложено выполнение следующих задач: разработка общей стратегии внешней политики; реализация внешнеполитического курса; координация международных связей субъектов Федерации; обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности, других интересов на международной арене; защита прав и интересов российских граждан и юридических лиц за рубежом; обеспечение дипломатических и консульских отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями; координация деятельности и контроль за работой других органов исполнительной власти в целях проведения единой политической линии (о функциях и задачах МИД РФ см. также Указ Президента РФ от 5 марта 2001 г. - СЗ РФ, 2001, N 11, ст. 1006). В систему МИД РФ входят посольства Российской Федерации. Согласно Положению о посольстве Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 24 октября 1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 45, ст. 5090), этот государственный орган внешних сношений осуществляет представительство России в стране пребывания, где обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет в установленном порядке координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, включая представительства субъектов Федерации, открываемых в установленном порядке на территориях иностранных государств. Роль Федерального Собрания, не являющегося по Конституции органом, компетентным в проведении внешней политики, заключается в принятии законов, способствующих реализации государством внешнеполитической функции, в т.ч. законов о ратификации международных договоров Российской Федерации. Важную роль в осуществлении внешней политики выполняют международные договоры России. Понятие "международный договор" содержится в п. "а" ст. 2 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2757). Закон понимает под этим международное соглашение, заключенное Россией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Законодательно сформулированное определение международного договора с незначительными редакционными изменениями воспроизводит определение "международный договор", содержащееся в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (п. 1 "а" ст. 2). Из приведенного определения вытекает, что под международными договорами понимают только международные соглашения, заключаемые в письменной форме. Следовательно, понятие "международный договор" не охватывает соглашений, заключенных в упрощенной форме, к которым относится джентльменское соглашение, для которого характерно отсутствие договорного текста. Однако подобного рода соглашения могут заключаться и в письменной форме. Примером такого соглашения может служить джентльменское соглашение в форме заявления Председателя Конференции при принятии Правил процедуры III Конференции ООН по морскому праву, одобренных Генеральной Ассамблеей ООН на ее 2169-м заседании 16 ноября 1973 г. Все вопросы, связанные с заключением, прекращением и приостановлением действия международных договоров, отнесены совершенно правомерно к ведению России - федеративного государства, выступающего в международных отношениях единым субъектом международного права. Заключая международные договоры, Российская Федерация принимает обязанности и права и в отношении своих субъектов. Международные договоры России подразделяются на несколько категорий. Статья 3 Закона различает межгосударственные договоры, заключаемые от имени Российской Федерации, межправительственные договоры, заключаемые от имени Правительства РФ, и договоры межведомственного характера, заключаемые федеральными органами исполнительной власти. Проводимые различия международных договоров в определенной мере условны, поскольку в равной мере договоры, заключаемые от имени Правительства, тем не менее создают международные обязательства для государства, а не для Правительства. Подобная классификация может иметь значение лишь в плане разграничения компетенции органов, уполномоченных вступать в договорные отношения с иностранными государствами и другими участниками международного общения. Согласно п. 2 ст. 6 Закона о международных договорах, решения о согласии на обязательность для России международных договоров принимают органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией и иными актами законодательства Российской Федерации. Соответственно решения о заключении и подписании международных договоров от имени России принимает Президент или Правительство РФ в зависимости от характера регулируемых договорами вопросов. Правительство РФ принимает решения о заключении межведомственных договоров. Решения о подписании международных договоров межведомственного характера принимают федеральные министры, руководители других федеральных органов власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые такими договорами, по согласованию с Министерством иностранных дел (ст. 11 Закона о международных договорах). В специальную группу международных договоров России выделены договоры, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъектов Федерации. Характерно, что Конституция не определяет круга вопросов, относящихся к ведению субъектов. К их ведению могут быть отнесены все вопросы, которые не относятся ни к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции), ни к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Заключение таких международных договоров осуществляют по соглашению с органами государственной власти заинтересованные субъекты Федерации. Механизм согласования состоит в том, что органы государственной власти заинтересованного субъекта Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 4 Закона о международных договорах получают уведомления федеральных органов исполнительной власти о предельных сроках (не более двух недель) направления предложений. Закон о договорах не устанавливает критерии выявления заинтересованности субъекта Федерации в заключении Российской Федерацией конкретного международного договора, не определяет момент начала отсчета двухнедельного срока, определенного для направления предложений. Непредоставление в указанный срок ответа не препятствует внесению предложений о заключении Россией международного договора. Закон выделяет международные договоры, "затрагивающие полномочия субъекта Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации" (п. 2 ст. 4). В разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, определении договорной правоспособности субъектов Федерации сохраняют свою роль договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России и органами власти субъектов Федерации и соглашения о разграничении предметов совместного ведения. В соответствии со ст. 4 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Бурятия о разграничении предметов ведения и полномочий в области международных и внешнеэкономических связей от 11 июля 1995 г. Правительству Бурятии предоставлено право участвовать в разработке международных договоров России по вопросам внешнеэкономических связей в части, непосредственно затрагивающей интересы Бурятии. К ведению Правительства Республики Бурятия пункт 1 ст. 4 Соглашения относит заключение соглашений с административно-территориальными единицами иностранных государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств по вопросам внешнеэкономических связей. Статья 4 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей от 28 июня 1995 г. устанавливает, что представители Республики вправе участвовать в разработке международных договоров и соглашений Российской Федерации по вопросам международных и внешнеэкономических связей в части, непосредственно затрагивающей интересы Республики. л) Пункт о внешнеэкономических отношениях Российской Федерации выделяет из предусмотренных предыдущим предметом сфер международных отношений экономическое, торговое сотрудничество и иные отношения, подчеркивая тем самым особую приоритетность и значимость для всей страны внешнеэкономической деятельности, развития мирохозяйственных связей. При этом данное положение не раскрывает форму и содержание собственно предмета ведения, включающего как нормативное регулирование, управление и защиту экономических интересов страны, ее экономической безопасности, так и обеспечение различными методами и средствами эффективной интеграции в мировую экономику. Демонополизация внешней торговли, разрыв экономических связей после распада СССР обусловили поиск Россией новых направлений развития внешнеэкономических отношений, ее интеграции в мировую экономику на основе общепризнанных принципов и норм международного права, взаимовыгодного участия в таможенных союзах, зонах свободной торговли, обеспечения режимов движения и обмена капиталами, технологиями, услугами и т.п. Используемое в тексте родовое понятие "внешнеэкономические отношения" по своему содержанию шире примененного в п. "о" ст. 72 Конституции категории "внешнеэкономические связи", координация которых является предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. комм. к этому пункту). Внешнеэкономическая деятельность, будучи важнейшим элементом внешней политики России, составляет неотъемлемую часть деятельности и законодательной, и исполнительной власти. И это естественно, поскольку она направлена на укрепление экономического суверенитета, его защиту, поощрение внешнеторговой деятельности, стимулирование национальной экономики, обеспечение условий для привлечения и эффективного использования иностранных финансовых и материальных ресурсов, техники, технологий и опыта путем интеграции в мировую экономику. Ведущим элементом внешнеэкономических отношений является внешнеторговая деятельность - предпринимательская деятельность в области международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной собственности, в том числе исключительными правами на них. ФЗ от 13 октября 1995 г. "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (в ред. от 8 июля 1997 г., от 10 февраля 1999 г. и от 5 августа 2000 г. - СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3923; 1997, N 28, ст. 3305; 1999, N 7, ст. 879; 2000, N 32, ст. 3341) относит к принципам такого регулирования: единство внешнеторговой политики как составной части внешней политики России; единство системы внешней торговли и контроля за ее осуществлением; единство политики экспортного контроля, осуществляемого в целях реализации государственных задач обеспечения национальной безопасности, политических, экономических и военных интересов, а также выполнения международных обязательств России по недопущению вывоза оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия; единство таможенной территории России; приоритет экономических (а не административных) мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности; равенство участников внешнеторговой деятельности и их недискриминацию; защиту государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности, исключение неоправданного вмешательства в нее, предотвращение нанесения ущерба ее участникам и экономике России в целом. В ведении Российской Федерации находятся: формирование концепции и стратегии развития внешнеторговых отношений, связей и основных принципов внешнеторговой политики страны; их государственное регулирование, включая финансовое, валютное, кредитное, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; обеспечение экспортного контроля; определение политики в области сертификации товаров в связи с их ввозом и вывозом; реализация этой политики через единство мер и средств законодательного регламентирования; установление обязательных стандартов и критериев безопасности и (или) безвредности для человека при ввозе товаров и правил контроля за ними. Особое значение придается определению порядка ввоза и вывоза вооружений, военной техники, имущества военно-технического назначения, лицензионного производства, модернизации и ремонта военной техники, экспорту и импорту расщепляющихся материалов, их отходов, отравляющих, взрывчатых, ядовитых, психотропных веществ, сильнодействующих наркотических средств, биологически и генетически активных материалов (донорской крови, внутренних органов, культур грибов, бактерий, вирусов, семенного материала животных и человека), животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, и т.д. Исключительно Федерацией устанавливаются и регулируются: порядок вывоза отдельных видов стратегически важных сырьевых товаров, ввоза и вывоза драгоценных металлов и камней, изделий из них, лома драгоценных металлов и камней, отходов их переработки и химических соединений, содержащих драгоценные металлы, а также порядок формирования и использования официальных золотовалютных резервов Российской Федерации; разработка ее платежного баланса; становление лимита внешнего государственного долга и управление этим долгом; заключение международных договоров в области внешнеэкономического сотрудничества. Российская Федерация как субъект международного права участвует в деятельности международных экономических и научно-технических организаций, реализации их решений, создает свои торговые представительства за рубежом и при различных международных организациях. Наконец, значительный объем деятельности федеральных органов государственной власти составляет координация внешнеэкономических связей субъектов Федерации, в том числе: экспорт; формирование совместно с ними федеральных, региональных и межрегиональных программ в этой сфере; создание и обеспечение функционирования свободных экономических зон (например, в Калининградской области); регулирование приграничной торговли. За годы, прошедшие после принятия Конституции, законодательную регламентацию получили различные отношения и направления внешнеэкономической деятельности в сфере: иностранных инвестиций (ФЗ от 9 июля 1999 г. "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации". - СЗ РФ, 1999, N 28, ст. 3493); военно-технического сотрудничества с иностранными государствами (СЗ РФ, 1998, N 30, ст. 3610); экспортного контроля (СЗ РФ, 1999, N 30, ст. 3774). В принятом 14 апреля 1998 г. ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" (СЗ РФ, 1998, N 16, ст. 1798) предусмотрен комплекс мер по защите российской экономики от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции, по поддержанию равновесия платежного баланса страны посредством регулирования импорта, по продвижению отечественных товаров на мировой рынок, а также установлен порядок введения и применения специальных защитных мер (антидемпинговых, компенсационных), импортных и экспортных квот. Введение и применение предусмотренных Законом мер должны основываться на расследованных фактах причинения российской экономике существенного ущерба вследствие возросшего ввоза аналогичного или конкурирующего товара либо товара, субсидируемого иностранным государством, приведшее к сокращению объемов производства и реализации на внутреннем рынке отечественного товара, к снижению рентабельности его производства, негативному влиянию на товарные запасы, трудоустройство, уровень заработной платы, на общую инвестиционную активность и на другие показатели. Реализация внешнеэкономической политики государства вызывает необходимость: правового регулирования всех ее сторон; четкого разграничения полномочий и функций, компетенции всех субъектов и участников; установления методов повышения эффективности и действенности способов и средств защиты национальных интересов; более активного участия в страховании; ведения внешнеторговой статистики; установления и регулирования ответственности за нарушение законодательства о внешней торговли (в форме гражданско-правовых, административных, уголовных санкций). м) Закрепленные в п. "м" предметы ведения составляют взаимосвязанный комплекс вопросов, органично вытекающих из суверенитета Российской Федерации, неприкосновенности ее территории. Оборона и безопасность - важнейшие функции государства. Все иные перечисленные в комментируемом пункте предметы ведения непосредственно связаны с обеспечением этих функций государства. Оборона - стержневой элемент системы национальной безопасности, под которой понимается безопасность многонационального народа России как носителя суверенитета и источника власти (Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента от 10 января 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 2, ст. 170). В целом военная доктрина России носит оборонительный характер и представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, стратегические и экономические основы обеспечения военной безопасности страны (утв. Указом Президента от 21 апреля 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 17, ст. 1852). ФЗ от 31 мая 1996 г. "Об обороне" (в ред. от 30 декабря 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5013) под обороной понимает систему политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Будучи предметом исключительного ведения Федерации (субъекты Федерации участвуют в организации обороны, однако не могут создавать свои вооруженные силы), оборона не только включает применение средств вооруженной борьбы, для чего создаются Вооруженные силы РФ - основа обороны страны, государственная военная организация, предназначенная для отражения агрессии и выполнения международных обязательств России, привлекаются к обороне пограничные, внутренние, железнодорожные и другие войска (органов безопасности, правительственной связи, гражданской обороны), но и охватывает широкий спектр организационных, экономических, правовых, научно-технических, технологических (международно-правовых, общефедеральных, региональных) задач и обязанностей органов власти и местного самоуправления. Собственно организация обороны включает прогнозирование и оценку военной опасности и военной угрозы, правовое регулирование отношений, связанных с: подготовкой и поддержанием необходимой готовности войск, систем управления ими; обеспечением мобилизационной подготовки и осуществлением мероприятий по гражданской и территориальной обороне; финансированием расходов на оборону; установлением правовых и экономических принципов, порядка закупки вооружений через государственный оборонный заказ; установлением статуса оборонных предприятий; определением правового положения земель, лесов и других природных ресурсов, предоставленных Вооруженным силам РФ, другим войскам, воинским формированиям и органам; осуществлением международного сотрудничества в целях коллективной безопасности и совместной обороны; выполнением воинской обязанности и службы; установлением статуса военнослужащих; пенсионным обеспечением лиц, уволенных с военной службы, и т. д. Важное значение при этом придается подготовке и поддержанию в надлежащей готовности Вооруженных Сил, разработке, производству и совершенствованию оружия и военной техники, подготовке мобилизационных планов и созданию резервов, развитию военной науки и подготовке кадров, проведению военной реформы, сокращению военных расходов, принятию и реализации социально-экономических программ для российской армии и ее военнослужащих. На обеспечение правовой базы обороны страны направлены многие федеральные законы, непосредственно регулирующие те или иные вопросы в этой сфере. Среди них: "О мобилизационной подготовке и мобилизации" от 26 февраля 1997 г. (в ред. от 16 июля 1998 г. - СЗ РФ, 1997, N 9, ст. 1014; 1998, N 29, ст. 3395), "О гражданской обороне" от 12 февраля 1998 г. (СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 799), "О государственном оборонном заказе" от 27 декабря 1995 г. (в ред. от 6 мая 1999 г. - СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 6; 1999, N 19, ст. 2302), "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации" от 17 июля 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 29, ст. 3695), "О материальном резерве" от 29 декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1995, N 1, ст. 3; 1997, N 12, ст. 1381; 1998, N 7, ст. 798), о статусе отдельных родов войск (например, железнодорожных, внутренних), о воинской обязанности и военной службе (СЗ РФ, 1998, N 13, ст. 1475), о статусе военнослужащих (СЗ РФ, 1998, N 22, ст. 2331), о материальной ответственности военнослужащих (СЗ РФ, 1999, N 29, ст. 3682) и др. Вопросы национальной обороны составляют самостоятельный раздел функциональной классификации расходной части федерального бюджета, законы о котором на каждый очередной год предусматривают распределение расходов на конкретные нужды и цели обороны: строительство и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации; закупка вооружения и военной техники, в том числе на НИОКР, капитальное строительство, пенсии военнослужащим, на военные программы Министерства обороны, поддержание мобилизационных мощностей и т.д. Широкой компетенцией в сфере обороны располагают Президент, Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ, Правительство, Министерство обороны. Во исполнение Конституции и федеральных законов ими издаются акты, которыми утверждаются различные положения (о военных комиссариатах - СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5013; о военно-транспортной обязанности - СЗ РФ, 1998, N 40, ст. 4941, и др.), осуществляется текущее управление в области обороны. Содержащееся в комментируемом пункте понятие "безопасность" приведено в его родовом значении, охватывает собственно государственную (национальную), общественную, личную, экономическую, экологическую, продовольственную, информационную и иные виды безопасности (например, дорожного движения). Под безопасностью федеральное законодательство понимает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, а под угрозой безопасности - совокупность условий и факторов, создающих опасность названным интересам личности, общества, государства (ст. 3 Закона от 5 марта 1992 г. "О безопасности", - с изм. и доп. от 25 декабря 1992 г. - ВВС РФ, 1992, N 15, ст. 769; 1993, N 2, ст. 77). Совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию обеспечения безопасности от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера, с учетом имеющихся ресурсов и возможностей, сформулирована в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента от 1 декабря 1997 г. (в ред. от 10 января 2000 г. - СЗ РФ, 1997, N 52, ст. 5909; 2000, N 2, ст. 170). Исходя из множественности видов безопасности, Федерация осуществляет их правовое регулирование; определяет для каждого вида основные принципы и направления их обеспечения, полномочия Российской Федерации ее органов, ее субъектов, местного самоуправления; разрабатывает федеральные программы реализации государственной политики в конкретных сферах безопасности; устанавливает требования к системам безопасности, статус функциональных, отраслевых и иных федеральных органов безопасности; организует и осуществляет государственный надзор и контроль в области обеспечения всех видов безопасности, а также устанавливает юридическую ответственность за нарушение законодательства в сфере безопасности. Так, федеральными законами урегулированы отношения, связанные с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности страны (Закон "О государственной тайне". - РГ, 1993, 21 сентября; СЗ РФ, 1997, N 41, ст. 8220), с обеспечением качества и безопасности пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека (ФЗ от 2 января 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 2, ст. 150) и др. В целях обеспечения безопасности Российская Федерация формирует различные по своему назначению, полномочиям и статусу федеральные органы и определяет основы их организации и функционирования. В структуру этих органов входит Совет безопасности - конституционный орган, основными функциями которого являются рассмотрение вопросов обеспечения безопасности и обороноспособности страны, подготовка законопроектов и решений Президента в этих сферах, осуществление других функций. Положение о Совете безопасности утверждено Указом Президента от 2 августа 1999 г. (в ред. от 15 ноября 1999 г. и от 28 декабря 2000 г. - СЗ РФ, 1999, N 32, ст. 4041; N 47, ст. 5684; 2001, N 1 (ч. II), ст. 68). Повседневную работу выполняют в этой сфере ряд федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на обеспечение внешней и внутренней безопасности с использованием определенных законом для каждого из них правовых основ, статусов, методов и средств. Они входят в правоохранительную систему государства. К их компетенции отнесены функции разведывательно-информационного характера (Федеральная служба безопасности (ФСБ), органы внешней разведки), охрана государственной границы, высших государственных органов, обеспечения правительственной связи (ФАПСИ) и т.п. Так, ФЗ от 8 декабря 1995 г. "О внешней разведке" (в ред. от 7 ноября 2000 г. - СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 143; 2000, N 46, ст. 4537) определены статус, основы организации и функционирования внешней разведки как совокупности специально создаваемых органов, установлены порядок контроля и надзора за их деятельностью, принципы и цели разведывательной деятельности, порядок ее финансирования и т.д. Назначение, правовые основы, принципы и направления деятельности, полномочия, силы и средства, статус сотрудников, порядок финансирования и контроля органов ФСБ определены ФЗ от 3 апреля 1995 г. "Об органах федеральной службы безопасности" (в ред. от 30 декабря 1999 г. и от 7 ноября 2000 г. - СЗ РФ, 1995, N 15, ст. 1269; 2000, N 49, ст. 4537), единой централизованной системы, в которую входит ФСБ, ее управления (отделы) по регионам и субъектам Федерации (территориальные органы безопасности), управления (отделы) ФСБ в Вооруженных Силах, войсках и иных воинских формированиях, в их органах управления. ФСБ является федеральным органом исполнительной власти, структура и организация деятельности которого определяются, согласно ст. 3 названного закона, положением о ФСБ, утверждаемым Президентом РФ. Финансирование расходов на содержание органов государственной безопасности входит в раздел федерального бюджета "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства". Важной составляющей национальной безопасности в современных условиях становится информационная безопасность, под которой понимается состояние защищенности национальных интересов в информационной сфере. В утвержденной Указом Президента от 9 сентября 2000 г. Доктрине информационной безопасности России (РГ, 2000, 28 сентября) национальные интересы определяются как совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства, заключающихся в создании условий для гармоничного развития российской информационной инфраструктуры и реализации конституционных прав и свобод в области получения и пользования информацией, обеспечения личной безопасности, незыблемости конституционного строя и территориальной целостности страны, политической, экономической и социальной стабильности, законности и правопорядка, развития равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества. Оборонное производство, как предмет ведения Федерации, включает собственно создание вооружений и военной техники, комплектующих изделий и материалов, работы по развитию исследований, проектно-конструкторской и производственно-технологической базы ВПК, а также установление общих правовых и экономических принципов, порядка формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа. Последний представляет собой правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности России, включая боевое оружие, боеприпасы, военную технику, другое военное имущество, комплектующие изделия и материалы. Он включает также выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военного сотрудничества России с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Государственным заказчиком оборонного заказа является уполномоченный на это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ и услуг) по оборонному заказу. Основные показатели оборонного заказа, порядок его формирования и размещения, требования к исполнителям, функции госзаказчика, основы его материально-технического обеспечения и формы экономического стимулирования, ответственность за невыполнение устанавливаются ФЗ от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе" (в ред. от 6 мая 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 19, ст. 2302). Размещение оборонного заказа проводится на конкурсной основе с последующим заключением государственного контракта с головным исполнителем. В качестве такового могут на равных основаниях выступать организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, имеющие лицензию на право занятия соответствующим видом деятельности. Экономическое стимулирование оборонного заказа включает: выделение ассигнований за счет федерального бюджета; гарантирование рентабельности по видам оборонной продукции; авансирование работ по ним; освобождение от таможенной пошлины на импортируемое оборудование; в определенных случаях освобождение также от уплаты налогов. Все перечисленные меры и полномочия отнесены к компетенции Правительства РФ. Финансирование государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил осуществляется в соответствии с ФЗ от 17 июля 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 29, ст. 3695). Состав заказа содержит минимально необходимые объемы финансирования, включает разработку, поставку (закупку), ремонт и модернизацию вооружения и военной техники, капитальное строительство и ремонт специальных объектов, подготовку серийного производства систем и комплексов стратегических ядерных сил. О состоянии финансирования данного оборонного заказа Правительство ежеквартально информирует Федеральное Собрание РФ. С оборонным производством, оборонным заказом тесно связано определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества как внутри, так и вне страны, условий их ввоза и вывоза, оказания технического содействия в создании объектов военного назначения, передачи технологий и технической документации, организации лицензионного производства, модернизации и ремонта военной техники, предоставления услуг в области военного сотрудничества, в том числе в ракетно-космической области. К этому же ряду относится порядок вывоза отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации и оказания услуг, которые применяются или могут применяться при создании вооружений и военной техники, а также тех из них, которые имеют мирное назначение, но могут быть использованы при создании ядерного, химического и других видов оружия массового уничтожения и ракетных средств его доставки. Правовые основы и принципы государственной политики в этой сфере определены федеральным законами от 19 июля 1998 г. "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" (СЗ РФ, 1998, N 30, ст. 3610) и от 18 июля 1999 г. "Об экспортном контроле" (СЗ РФ, 1999, N 30, ст. 3774). Регулирование продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества вытекает из установленной и проводимой в стране внешнеторговой политики, включает в себя жесткий экспортный контроль, установление в соответствии с федеральными законами и международными договорами запретов и ограничений экспорта и (или) импорта, исходя из национальных интересов и безопасности государства, охраны жизни и здоровья людей. Законодательством определены правовые и организационные основы деятельности уполномоченных органов власти, методы государственного регулирования и финансирования работ в сфере военно-технического сотрудничества, порядок участия в нем разработчиков, производителей и других субъектов, их права в этой области. Ведению Российской Федерации принадлежит установление и обеспечение функционирования системы экспортного контроля в отношении вооружений, военной техники и товаров двойного назначения. Номенклатура подпадающих под экспортный контроль вооружений, военной техники, отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации и услуг, которые могут применяться при создании оружия массового уничтожения, ракетных средств его доставки и иных наиболее опасных видов оружия, определяется списками и перечнями, устанавливаемыми указами Президента РФ по представлению федерального Правительства. Реализацию государственной политики в сфере производства различных видов вооружений обеспечивают федеральные органы исполнительной власти. Например, в сфере обычных вооружений таким органом является Российское агентство по обычным вооружениям, осуществляющее исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции (Положение о Росагенстве по обычным вооружениям, утв. постановлением Правительства РФ от 31 января 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 6, ст. 765). К предметам ведения Федерации Конституцией отнесено также производство ядовитых веществ, наркотических средств, установление порядка их использования и безопасного хранения. Эта сфера регулирования, управления, контроля связана с охраной жизни и здоровья населения, обеспечением экологической безопасности. Она централизуется в масштабе всего государства, обеспечивается единым порядком, правилами, процедурами их использования в промышленных и иных целях. Законодательством жестко регулируется производство, хранение, транспортировка, применение, экспорт и импорт указанных веществ на всей территории страны, устанавливаются специальные правовые режимы их покупки и продажи, организуются системы и создаются органы надзора, контроля, обеспечения безопасности и регламентируются меры по ликвидации чрезвычайных, аварийных и иных ситуаций, угрожающих населению, природе и экономике страны. Правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности установлены ФЗ от 8 января 1998 г. "О наркотических средствах и психотропных веществах" (СЗ РФ, 1998, N 2, ст. 219). Деятельность государства в отношении указанных предметов строится на следующих принципах: государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ; лицензирование производства и иных видов деятельности; приоритетность мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков; государственная поддержка научных исследований в области разработки новых методов лечения наркомании; развитие много- и двустороннего международного сотрудничества и др. н) Положения данного пункта комментируемой статьи в значительной степени конкретизированы Законом РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" (ВВС РФ, 1993, N 17, ст. 594; в ред. от 24 марта 2001 г.). В соответствии со ст. 1 Закона Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии воображаемая вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т.е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета. Исходя из геополитической ситуации, сложившейся после распада СССР, границу Российской Федерации по юридическому генезису можно подразделить на три составные части. Это часть сухопутной границы, которая ранее была Государственной границей СССР (имеется в виду граница нынешней России с Норвегией, Финляндией, Польшей, Китаем и Монголией). Границы с перечисленными государствами закреплены международными договорами и законодательными актами СССР. Статья 2 Закона о границе выделяет границы, не оформленные в международно-правовом отношении. Под эту категорию подпадают границы с государствами-членами СНГ: Белоруссией, Азербайджаном, Грузией и Казахстаном. Де-факто нынешние границы между Российской Федерацией и странами-членами СНГ являются административными границами. Члены СНГ, по существу, отказались от юридической квалификации разделяющих их границ, признали неприкосновенность "существующих границ в рамках Содружества" (ч. 1 ст. 5 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г.). В отличие от этого постановлением Верховного Совета РФ от 4 ноября 1992 г. "Об установлении режима Государственной границы России с Эстонией, Латвией и Литвой" (ВВС РФ, 1992, N 46, ст. 2623) с названными государствами установлен режим государственной границы. Наконец, Российская Федерация унаследовала морскую границу СССР. В отношении морских границ России (ст. 2 Закона о внутренних морских водах и территориальном море) существует проблема разграничения и закрепления на договорной основе линий, разделяющих боковые линии разграничения территориальных вод России с Литвой, Грузией, Украиной и Эстонией. Отнесение функции защиты Государственной границы к ведению Федерации вытекает из конституционного принципа, в соответствии с которым Россия обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (см. комм. к ч. 3 ст. 4). Статья 3 Закона о границе рассматривает охрану государственной границы как часть государственной системы обеспечения безопасности России и пограничной политики Российской Федерации. Защита государственной границы заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В целях защиты государственной границы перечисленные в Законе уполномоченные на то органы вправе использовать политические, правовые, дипломатические, экономические, оборонные, пограничные, разведывательные, контрразведывательные, оперативно-розыскные, организационные, таможенные, природоохранные, санитарно-эпидемиологические, экологические и иные меры. Целью всех указанных в Законе мер является недопущение противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами режима государственной границы, пограничного режима, защита жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Закон о границе регулирует порядок установления и обозначения государственной границы, порядок ее пересечения, определяет пограничный режим, разграничивает полномочия органов государственной власти и управления в сфере охраны государственной границы, устанавливает юридическую ответственность за правонарушения на границе. Головным и, как отмечено в Законе о границе, исполнительным органом в сфере защиты государственной границы является Федеральная пограничная служба РФ. Министерство иностранных дел ведет переговоры по установлению и закреплению государственной границы, осуществляет внешнеполитическое, международно-правовое обеспечение, направленное на защиту ее правового режима. Федеральная пограничная служба РФ в пределах своих полномочий координирует деятельность федеральных органов власти, осуществляющих на государственной границе все виды контроля за соблюдением режима государственной границы и режима в пунктах пропуска через государственную границу. Министерство обороны РФ обеспечивает защиту государственной границы в воздушном пространстве и водной среде, обеспечивает участие Вооруженных Сил РФ по защите государственной границы на море, пограничных реках, озерах и иных водоемах в случаях и порядке, установленных данным законом. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие таможенный, иммиграционный, санитарно-карантинный, ветеринарный, транспортный и иные виды контроля, организуют и проводят мероприятия по защите экономических, экологических и иных интересов России. Министерство внутренних дел РФ оказывает содействие органам и войскам Федеральной пограничной службы в проведении мероприятий по защите государственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, в розыске и т.д. Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за сохранение в неприкосновенности Государственной границы Российской Федерации, вправе применять различные методы и средства вплоть до применения оружия и боевой техники. Правительство РФ постановлением от 8 января 1998 г. N 20 определило порядок применения оружия и боевой техники, т.е. оружия военных кораблей, летательных аппаратов, автоброневой техники военнослужащими органов и войск Федеральной пограничной службы РФ, выполняющими задачи по защите Государственной границы России на суше, море, реках, озерах, иных водоемах и в пунктах пропуска через государственную границу в пределах приграничной территории. Также во исполнение ст. 32 и 35 Закона о границе Правительство РФ приняло специальное Постановление о порядке применения оружия и боевой техники при защите государственной границы в подводной среде от 29 ноября 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 49, ст. 6001). Кроме федеральных органов исполнительной власти к охране государственной границы на ее отдельных участках могут привлекаться формирования граждан в рамках подразделений пограничной стражи (Указ Президента РФ от 19 июня 1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 26, ст. 3065). Российская Федерация придает значение созданию международно-правовых средств обеспечения своих границ. Согласно ст. 1 и 2 Соглашения о статусе Пограничных войск Содружества Независимых Государств от 20 марта 1992 г. (БМД, 1993, N 4), для охраны государственных границ участников Содружества было предусмотрено создание Пограничных войск Содружества, которые в случае необходимости могут применяться и для охраны Государственной границы Российской Федерации. Стороны заключили 26 мая 1995 г. Договор о сотрудничестве в охране границ государств-участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество, руководствуясь общепризнанными принципами и нормами международного права, желанием развивать дружественные, добрососедские отношения и способствовать взаимному обеспечению безопасности на границах государств-участников Содружества (ДВ, 1995, N 7). Между странами-членами СНГ продолжает действовать Соглашение о взаимодействии пограничных войск государств-участников СНГ при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах от 17 мая 1996 г. (БМД, 2001, N 1). Наконец, существует Концепция охраны воздушного пространства государств-участников СНГ, подписанная 19 января 1996 г. (БМД, 1996, N 7). Концепция представляет совокупность взглядов на противовоздушную оборону, координацию усилий и взаимодействие войск и сил ПВО по охране границ в воздушном пространстве. В ней изложены основные направления построения объединенной системы противовоздушной обороны государств-участников. Законодательные меры по защите и охране территориального моря, установленные в гл. V Закона о внутренних морских водах и территориальном море, направлены на защиту и сохранение морской среды, природных ресурсов. И в этих целях предусматривается нормативное регулирование и поддержание морской среды этих пространств в состоянии, соответствующим экологическим требованиям, регулирование предельно допустимых концентраций вредных веществ. Устанавливается обязательная государственная экологическая экспертиза хозяйственной деятельности и государственный экологический контроль, направленный на предупреждение, выявление и устранение нарушений законодательства. Создается система государственного экологического мониторинга состояния этих вод. Запрещается захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ. В правовом отношении особенность морских пространств, о которых говорится в п. "н" ст. 71 Конституции, состоит в том, что их правовой статус формируется не только национальным, но и международным правом. По этой причине федеральные законы, определяя статус того или иного морского пространства и устанавливая порядок осуществления суверенных прав и юрисдикции, должны в полной мере учитывать действующие на сей счет нормы международного морского права (см. комм. к ч. 2 ст. 67). Термин "защита" имеет различное юридическое содержание и значение в зависимости от того, к какому прилежащему морскому пространству он применяется. Защита территориального моря, воздушного пространства, являющихся частью государственной территории, имеет своей непосредственной и основной целью обеспечение безопасности и сохранение территориальной целостности Российской Федерации. Цели защиты исключительной экономической зоны и континентального шельфа определяются в первую очередь тем, что эти морские пространства в правовом смысле не входят в состав государственной территории. Согласно международному морскому праву, Российская Федерация осуществляет здесь не суверенные территориальные права и юрисдикцию, а функциональные суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, и других связанных с этим видов морской деятельности. Тем не менее, ст. 42 ФЗ "О континентальном шельфе" от 25 октября 1995 г. в ред. от 8 августа 2001 г. (СЗ РФ, 2001, N 33, ч. 1, ст. 3429) оставляет некоторые основания предполагать, что под охраной континентального шельфа в данном случае охрана не только живых и минеральных ресурсов, экономических и иных законных интересов РФ, но и самой территории этого морского пространства. Комментируемая статья перечисляет круг органов исполнительной власти, которым вменяется охрана шельфа, перечисляются полномочия должностных лиц, определяется правовая база их деятельности, а также права и обязанности по задержанию правонарушителей, называются формы ответственности за нарушение положений данного закона. Аналогичная концепция принята законодателем и для охраны исключительной экономической зоны, закрепленная в гл. VII Закона об исключительной экономической зоне. По соглашению между государствами-членами СНГ для охраны государственных границ и морских экономических зон этих стран могут привлекаться формирования Пограничных войск Содружества (Соглашение об охране государственных границ и морских экономических зон государств-участников Содружества Независимых Государств от 20 марта 1992 г. - БМД, 1993, N 4). Кроме того, стороны приняли на себя обязательство в целях безопасности не предпринимать на государственных границах и в морских экономических зонах действий, наносящих ущерб политическим, экономическим и иным интересам других государств Содружества. о) Перечисленные в п. "о" комментируемой статьи предметы ведения Российской Федерации сформулированы в констатирующей, как бы статичной, форме, т.е. без указания на то, что устанавливается, регулируется и т.д. (кроме интеллектуальной собственности). Это связано с тем, что все эти сферы ведения (судоустройство, прокуратура, амнистия и помилование и др.) либо отрасли законодательства подлежат регулированию исключительно Федерацией: ее субъекты обладают лишь относительно небольшим перечнем полномочий в области судоустройства и прокурорской системы, а в регулировании правоотношений указанных в пункте отраслей права субъекты Федерации участвуют лишь опосредованно - через депутатов, своих представителей в Совете Федерации, либо тогда, когда предмет регулирования приобретает межотраслевой, смежный характер (например, право собственности в гражданском и земельном законодательстве, поскольку последнее отнесено к совместному ведению). Судоустройство - это прежде всего система судебных учреждений, а также совокупность принципов и норм, определяющих их организацию и деятельность. Федеральными судами в Российской Федерации являются Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный суды, Верховные Суды республик, краевые и областные, суды городов федерального значения, автономной области и автономных округов, муниципальные, межмуниципальные, районные и городские суды. Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, а также мировые судьи являются судами субъектов Федерации. Они входят в единую судебную систему, представляющую собой совокупность всех судов Российской Федерации. Однако, в отличие от судов общей юрисдикции, арбитражных судов, каждый из конституционных (уставных) судов являются самостоятельным звеном судебной власти, которому не присущ принцип инстанционности. Суды общей юрисдикции (Верховный Суд РФ, ее субъектов, территориальные, мировые судьи), а равно и арбитражные суды являются двухинстанционными (дело, рассмотренное судом первой инстанции, может быть по жалобе или протесту внесено для проверки законности и обоснованности приговора или решения в вышестоящий суд, действующий в качестве второй инстанции, - применительно к мировым судьям таковой является районный, межмуниципальный и тому подобный федеральный суд) вплоть до Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ. Организация судебных органов (со всеми ее элементами и принципами) составляет предмет ведения Федерации (за исключением вопроса о кадрах судебных органов субъектов Федерации; см. комм. к п. "л" ст. 72) и построена с учетом конституционных принципов осуществления судопроизводства посредством разделения его на конституционное, гражданское, административное и уголовное. Понятие "судоустройство" включает в себя также порядок создания судов, их составов, образования судебных коллегий, основы статуса судей, народных, присяжных и арбитражных заседателей, назначения председателей судов и их заместителей, организацию и деятельность органов судейского сообщества (Всероссийского съезда и Совета судей РФ), правовое регулирование организационного обеспечения судов обшей юрисдикции Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, порядок, особые правила и условия финансирования судов за счет федерального бюджета. Судебная система, организация всех судов устанавливаются Конституцией и ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 1). Высшие звенья федеральных судов - Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды созданы в соответствии с Конституцией (см. комм. к ст. 126 и 127) и могут быть упразднены только путем внесения поправок в Конституцию. Первичные звенья федеральных судов создаются и упраздняются только федеральным законом. Должности мировых судей и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации создаются и упраздняются их законами. При этом никакой суд не может быть упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы в юрисдикцию другого суда. Суды, обладающие одинаковыми полномочиями, составляют звено судебной системы (мировые судьи, районные, городские, муниципальные, межмуниципальные, суды субъектов Федерации, Верховный Суд РФ; арбитражные суды субъектов Федерации, федеральные арбитражные суды округов, Высший Арбитражный Суд РФ). Что касается конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, то их юрисдикция, т.е. предметная и пространственная сфера деятельности, устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Решения этих судов, принятые в пределах их полномочий, не могут быть пересмотрены иными судами. Юрисдикция мировых судей устанавливается федеральным законом, а в части, касающейся осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, может определяться также законом субъекта Федерации. Мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации. Законодательство о судоустройстве включает в себя: собственно Закон "О судоустройстве РСФСР", в ред. от 29 мая 1992 г., от 3 июля 1992 г., от 16 июля 1993 г., от 28 ноября 1994 г., от 4 января 1999 г., от 2 января 2000 г. (ВВС РСФСР, 1981, N 28, ст. 976; ВВС РФ, 1992, N 27, ст. 1560; N 30, ст. 1794; 1993, N 33, ст. 1313; СЗ РФ, 1994, N 32, ст. 3300; 1999, N 1, ст. 5; 2000, N 2, ст. 158), Закон РФ от 26 июля 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации", в ред. Закона от 14 апреля 1993 г., Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г., ФЗ от 21 июня 1995 г., от 17 июля 1999 г., от 20 июня 2000 г. (ВВС, 1992, N 30, ст. 1792; 1993, N 17, ст. 606; СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2339; 1999, N 29, ст. 3690; 2000, N 26, ст. 2736), федеральные конституционные законы: от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с изм. от 10 февраля 2001 г. - СЗ РФ, 1994, N 1, ст. 1447; РГ, 10 февраля 2001 г.), "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1589; 1997, N 47, ст. 5341), от 23 июня 1999 г. "О военных судах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3170), от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 51, ст. 6270), от 29 декабря 1999 г. "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 1 (ч. 1), ст. 1), от 2 января 2000 г. "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 2, ст. 158), от 30 мая 2001 г. "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 2001, N 23, ст. 2288), от 10 февраля 1999 г. "О финансировании судов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 7, ст. 877), от 8 января 1998 г. "О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 2, ст. 223), от 21 июля 1997 г. "О судебных приставах" (СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3590) и другие федеральные законы. В них определяются назначение судов, цели, принципы их организации и деятельности, юрисдикция, устанавливаются требования, предъявляемые к кандидатам в судьи, порядок назначения судей, прекращения и приостановления их полномочий, выхода в отставку, гарантии неприкосновенности судей, правовые, организационные, информационные, материально-технические, кадровые и другие условия деятельности судов, порядок замещения отсутствующих судей судов общей юрисдикции, организационная структура судов, а также порядок привлечения к участию в рассмотрении судом дел народных и присяжных заседателей (требования к ним, гарантии, сроки, на которых привлекаются к исполнению обязанностей заседателей, оплата их труда и др.), порядок финансирования судов. ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" допускает учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел. В ходе продолжающейся с начала 90-х годов судебной реформы активно дискутируется вопрос о выделении административной юстиции в самостоятельную подсистему судебной власти, об учреждении ювенальных судов (по делам несовершеннолетних). Для судоустройства характерно деление судов на звенья судебной системы. Суды общей юрисдикции подразделяются на три звена: основное - районные (городские, межмуниципальные и др.); среднее - суды субъектов Федерации; высшее - Верховный Суд РФ. Военные суды подразделяются на гарнизонные (основное звено), окружные (флотские) - среднее звено, с Военной коллегией в качестве высшего звена в составе Верховного Суда РФ. Трехзвенной стала с 1 июля 1995 г. и подсистема арбитражных судов. В ее состав входят арбитражные суды субъектов Федерации (основное звено), 9 федеральных арбитражных судов округов и Высший Арбитражный Суд, возглавляющий эту подсистему. Мировые судьи как судьи общей юрисдикции осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков, количество которых определяется ФЗ от 29 декабря 1999 г. "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации", в ред. от 12 февраля 2001 г. (СЗ РФ, 2000, N 1 (ч. 1), ст. 1; РГ, 2001, 15 февраля). Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тыс. человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тыс. человек создается один судебный участок. Соответственно в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге таких судебных участков создано 384 и 211, а в Эвенкийском автономном округе - 2. Судоустройство в России исходит из единства статуса всех судей. Особенности правового положения судей Конституционного Суда РФ, военных судов определяются федеральными конституционными законами, а мировых федеральным законом. В целом для этого предмета ведения Федерации характерны единство задач, территориальный принцип построения судебной системы, детальная регламентация требований, условий, гарантий выполнения функций судьи, наличие органов судейского сообщества - Съезда и Совета судей, квалификационных коллегий судей всех субъектов Федерации и Высшей квалификационной коллегии судей РФ, располагающих широким объемом средств и прерогатив выражения и защиты интересов судей, выполняющих функции отбора кандидатов в судьи, их аттестации, обеспечения неприкосновенности судей, социальной защиты судей и работников аппаратов судов и т.д. Новой структурой в системе судоустройства Российской Федерации, осуществляющей организационное обеспечение деятельности федеральных судов общей юрисдикции, военных и специализированных судов, мировых судей и органов судейского сообщества, является Судебный департамент при Верховном Суде РФ. В его полномочия входят мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия (СЗ РФ, 1998, N 2, ст. 223). Важным элементом судоустройства является финансирование судов за счет федерального бюджета (см. комм. ст. 128). Уменьшение финансирования в текущем году или на очередной финансовый год допускается федеральным законом не более чем на 5% - с согласия Совета судей РФ, свыше 5% - Всероссийского съезда судей (СЗ РФ, 1999, N 7, ст. 877). Упоминание в п. "о" комментируемой статьи прокуратуры как предмета ведения вполне естественно: это обусловлено ее ролью в государстве. Включение ст. 129 Конституции о прокуратуре в главе о судебной власти не вполне адекватно отражает ее природу, функции, предназначение (см. комм. к указанной статье). Законодательство не относит прокуратуру к правоохранительным органам, как это имеет место в отношении других федеральных органов (например, налоговой полиции), хотя она, безусловно, является важнейшим звеном в правоохранительной деятельности государства. Это связано со статусом, назначением, целями, ролью, функциями, принципами организационного строения и деятельности прокуратуры РФ, представляющей собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации прокурорский надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории страны законов, обеспечивающих верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Цели, функции, задачи и компетенция прокуратуры в совокупности предопределяют единство и централизованность системы ее органов, выражают одну из характеристик России как правового государства, неотъемлемым свойством которого является господство закона, права. Действие органов прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, осуществление ими полномочий независимо от федеральных и субъектов Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории России законами, а также на основе гласности и информирования органов власти и самоуправления, населения о состоянии законности предопределяют установление правовых основ организации, порядка деятельности органов прокуратуры и полномочий прокуроров федерацией в Конституции, ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 17 ноября 1995 г., от 10 февраля 1999 г., от 19 ноября 1999 г. и от 2 января 2000 г. - СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472; 1999, N 7, ст. 878; 1999, N 47, ст. 5620; 2000, N 2, ст. 140), других федеральных законах, прежде всего кодексах - УПК, ГПК, КоАП и др., а также в международных договорах и соглашениях Российской Федерации о правовой помощи и сотрудничестве по различным аспектам борьбы с преступностью. На прокуратуру, кроме осуществления собственно различных видов надзора, возложены: осуществление уголовного преследования в соответствии с полномочиями, установленными УПК; участие в рассмотрении дел судами и опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Координация включает в себя совместное с другими органами изучение динамики, состояния и причин преступности, разработку и проведение согласованных мероприятий по предупреждению и раскрытию преступлений, оказание влияния на следственную практику. Эта функция возложена на Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров ее субъектов, городов, территориальных и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров. Отнесение к исключительному ведению Федерации уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства обусловливается как важностью регулируемых ими общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения внутренней политики государства, так и заинтересованностью всех субъектов Федерации и самой Федерации в принципиально едином правовом пространстве в сфере уголовной политики, гражданско-правового регулирования, едином порядке судопроизводства на всей территории страны. Это достигается регулированием отношений в этих сферах только федеральными законами - субъекты Федерации не вправе принимать в указанных отраслях никакие акты (за редкими исключениями, связанными с соприкосновением сферы регулирования с предметами совместного ведения, например гражданского и семейного права). Особенностью рассматриваемых предметов ведения является наличие во всех этих отраслях общефедеральных кодексов - законодательных актов, в которых объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную область общественных отношений (как материального, так и процессуального характера). Кодексы по названным отраслям законодательства представляют собой стройные, внутренне согласованные системы норм. Они имеют довольно сложную внутреннюю структуру, содержат систему конкретной отрасли права, регламентируют ее генеральные институты (общие положения), институты и подинституты, устанавливают принципы и задачи отрасли, регулируют различные виды конкретных правоотношений. В кодексах, регулирующих отношения в сфере уголовной юстиции, устанавливаются основания и принципы уголовной ответственности, виды деяний, признаваемых преступлениями, система правил (норм), регулирующих деятельность по расследованию, рассмотрению и разрешению уголовных дел, определяющих отношения, возникающие по поводу и в процессе исполнения (отбывания) наказания и применения к осужденным мер исправительного воздействия. Все эти и многие другие отношения регламентированы в действующих УК (1996 г., с изм.), УПК (2001 г.) и УИК (1997 г.), Законе от 21 июля 1993 г. "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" (в ред. от 15 июня 1996 г., от 13 апреля 1998 г., от 21 июля 1998 г. и от 20 июня 2000 г. - ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1316; СЗ РФ, 1998, N 25, ст. 2964; 1998, N 16, ст. 1796; 1998, N 30, ст. 3613; 2000, N 26, ст. 2730) и ряде других законов. Гражданское законодательство как совокупность правовых норм определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания для возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, регулирует договорные отношения и иные обязательства, имущественные и связанные ними личные неимущественные отношения. Эти и многие другие предметы гражданско-правового регулирования призваныгарантировать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свободу экономической и иной деятельности в сфере гражданского оборота. Правовое регулирование их исключительно Федерацией служит гарантией против регионализма, препятствует возникновению обособленности и созданию каких-либо барьеров и ограничений со стороны субъектов Федерации в этой сфере жизнедеятельности государства, общества и человека. Реализация этого предмета осуществляется как ГК (ч. 1 и 2), так и названными им федеральными законами, среди которых: "Об акционерных обществах" 1995 г. (в ред. ФЗ от 7 августа 2001 г.), "Об обществах с ограниченной ответственностью" 1998 г., "О несостоятельности (банкротстве)" 1998 г., "Об ипотеке (залоге) недвижимости" 1998 г., "О некоммерческих организациях", "О товариществах собственников жилья", Воздушный кодекс 1997 г. и другие федеральные законы. В стадии разработки находятся такие институты гражданского права, как: интеллектуальная собственность (патентное право, товарные знаки, авторские и смежные с ними права - на аудиовизуальные произведения, записи, репрографические воспроизведения, фонограммы и т.п.), наследственное право и основные нормы международного частного права, регулирование части из которых осуществляется до сих пор ГК РСФСР либо отдельными федеральными законами. С принятием указанной части ГК завершится собственно кодификация гражданского законодательства. Гражданско- и арбитражно-процессуальное законодательство, как самостоятельные отрасли права, призваны на всем правовом пространстве страны единообразно регламентировать процессуальные правоотношения и действия, права и обязанности судов, сторон и других участников процесса по разрешению судом оспариваемых или нарушенных прав граждан, организаций. Единый, общефедеральный порядок осуществления судопроизводства служит реализации целей правового государства, гарантирует равенство всех перед законом и судом, обеспечивает всеобщую доступность к правосудию и равную защиту прав и свобод граждан, юридических лиц и иных субъектов. В настоящее время действует АПК 1992 г. - первый в истории России такого рода кодифицированный акт, существенно обновлен ГПК РСФСР 1964 г., приняты ряд относящихся к этим сферам деятельности федеральных законов - о судебных приставах, об исполнительном производстве и др., радикально изменивших процедуру исполнения судебных постановлений, учредивших институт судебных приставов, не состоящих в штате судов. Амнистия и помилование отнесены к ведению Федерации ввиду как их взаимосвязанности с уголовной и уголовно-исполнительной политикой государства, так и исключительной социальной важности этих прерогатив федеральной власти осуществлять государственное прощение. Амнистия - это организованное государственное мероприятие, направленное на полное или частичное освобождение от наказания лиц, совершивших преступления, либо замена этим лицам назначенного судом наказания более мягким, а также прекращение дел в отношении лиц, находящихся под предварительным следствием. Амнистия может означать также снятие судимости с лиц, ранее отбывших наказание. Категории лиц, подлежащих амнистии, устанавливаются в каждом конкретном случае. Амнистия основывается на общественном значении инкриминируемых деяний и, как правило, распространяется лишь на те преступления, которые были совершены до издания (вступления в силу) акта об амнистии (см. комм. к п. "е" ст. 103). Она распространяется на неограниченное количество индивидуально не определенных лиц, не требует жестко индивидуального подхода к личности виновного и оценки совершенного им преступления. Акты об амнистии носят нормативный характер и являются прерогативой Государственной Думы. Конституционный Суд в своем постановлении от 5 июля 2001 г. по делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы Российской Федерации от 28 июня 2000 г. N 492-III ГД "О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов"" в связи с запросом Советского районного суда г. Челябинска и жалобами ряда граждан приравнял акт Государственной Думы об амнистии к принимаемым ею законам (см. комм. к ст. 105, ч. 1). Такой статус постановлений об амнистии подтверждается и тем, что объявление амнистии отнесено к полномочиям именно Государственной Думы, деятельность которой, как палаты представительного органа, обеспечивает, на основе формирования воли большинства, поиск и принятие целесообразных нормативных политико-правовых решений в установленной для нее конституционной нормотворческой процедуре (п. 2.1 мотивировочной части - РГ, 2001, 18 июля). Помилование, в отличие от амнистии, всегда имеет персональный характер, т.е. применяется в отношении одного лица или нескольких определенных лиц и основывается на индивидуальных особенностях данного случая. Это акт федеральной власти, означающий частичное или полное освобождение осужденного от наказания или замену назначенного ему наказания более мягким; может также предусматривать снятие судимости. Прерогатива помилования относится к компетенции Президента РФ, при котором образуется Комиссия по вопросам помилования (см. комм. к ст. 89). Правовое регулирование интеллектуальной собственности охватывает широкий комплекс отношений, связанных с созданием, использованием, защитой произведений науки, литературы и искусства, открытий, изобретений, промышленных образцов и моделей, программных средств и баз данных для электронно-вычислительной техники, топологий интегральных микросхем и других объектов и результатов творчества. Статья 138 ГК определяет эту собственность как исключительное право гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, продукции, выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.). В большинстве государств, в том числе федеративных, законодательство об интеллектуальной собственности, патентной службе строго централизовано, поскольку в этом секторе правоотношений единообразное регулирование служит интересам личности и государства в целом, гарантирует защиту творческой деятельности человека, производителей и создателей продукции. Изобретения, полезные модели и промышленные образцы, создание и использование которых регулируются Патентным законом, приумножают интеллектуальные, научные и технические достижения России и ее многонационального народа. Произведения науки, искусства, художественные, литературные, музыкальные произведения и т д., как объекты интеллектуальной собственности и предмет регулирования, охраняются гражданским, авторским и смежными с ними правами. Нормы, посвященные правовому регулированию объектов интеллектуальной собственности, содержатся в ГК, специальных федеральных законах и международных конвенциях, участницей которых является Россия (авторского, патентного, изобретательского права). Актами, регулирующими и охраняющими промышленную собственность, являются Патентный закон 1992 г., с изм. (ВВС РФ, 1992, N 42, ст. 2319), законы РФ: "О товарных знаках обслуживания и наименования мест происхождения товаров" (ВВС РФ, 1992, N 42, ст. 2322), "О правовой охране топологии интегральных микросхем" (ВВС РФ, 1992, N 42, ст. 2328), "О селекционных достижениях" (ВВС РФ, 1993, N 36, ст. 1436), Закон СССР 1991 г. "О промышленных образцах". Права на литературные и художественные произведения, компьютерные программы и базы данных, исполнительскую деятельность артистов, фонограммы и радиопередачи регламентируются и охраняются ГК и законами "Об авторском и смежных правах" 1993 г., в ред. от 19 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 30, ст. 2866), "О правовой охране программ для ЭВМ и базы данных" (ВВС РФ, 1992, N 42, ст. 2325). Огромную роль в данной сфере играют международно-правовые акты и участие России в деятельности международных организаций, специализирующихся в области охраны промышленной собственности (например, Европейское и Евразийское патентные ведомства). Среди многосторонних международно-правовых актов, в которых участвует Российская Федерация, необходимо отметить: Вашингтонский договор о патентной кооперации (ратифицирован СССР в 1977 г.), Мадридскую конвенцию о международной регистрации фабричных и товарных знаков 1891 г. (СССР присоединился к ней в 1976 г.), Бернскую конвенцию 1886 г. по охране литературных и художественных произведений (в России действует с 1994 г.), Всемирную конвенцию об авторском праве, подписанную в Женеве в 1952 г. (СССР присоединился к ней в 1973 г.) и ряд иных соглашений дву- и мностороннего характера. Создание единого информационно-правового пространства в этой сфере регулирования охватывает и решение вопросов управления, защиты интересов собственников, государства, а также обеспечение всестороннего контроля, установление способов и пределов защиты прав лиц - владельцев интеллектуальной собственности. В актах Президента и Правительства, уполномоченных функционально-отраслевых органов и ведомств устанавливаются особые режимы отдельных объектов интеллектуальной собственности, их защиты. Так, Указами Президента РФ определена государственная политика по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий (СЗ РФ, 1998, N 30, ст. 3756), меры по защите интересов государства в процессе экономического и гражданско-правового оборота результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения, включая результаты интеллектуальной деятельности, полученные до введения в действие части второй ГК (СЗ РФ, 1998, N 20, ст. 2146). Правительство РФ, кроме текущего управления, самостоятельно регулирует различные аспекты использования результатов интеллектуальной деятельности, решает вопросы отнесения ее объектов к собственности Российской Федерации (постановление от 2 ноября 1999 г. "Об использовании результатов научно-технической деятельности". - СЗ РФ, 1999, N 36, ст. 4412). Правовое регулирование Федерацией отношений в сфере интеллектуальной собственности создает условия для сохранения и приумножения интеллектуального потенциала страны, предотвращения его утечки за рубежом и эффективного использования для решения задач социально-экономического развития России. п) Федеральное коллизионное право как совокупность коллизионных норм Российской Федерации выделено в самостоятельный исключительный предмет ее ведения в силу верховенства Конституции и федеральных законов в правовой системе страны, включающей правовые системы всех 89 субъектов Федерации. Именно Конституция определяет построение системы законодательства и разграничивает регулирование его отраслей, отнеся к ведению Федерации девять отраслей и шесть сфер федерального правового регулирования (п. "ж" и "о" ст. 71), а к совместному ведению - 10 отраслей законодательства (ч. 1, ст. 72). Предметом коллизионного права являются отношения по поводу возникновения, предотвращения и устранения противоречий между правовыми актами и юридическими действиями. К его базовым понятиям в науке относят разногласие (расхождение интересов, оценок и позиций государственных органов и их представителей), коллизию (противоречия между законами и иными нормативными правовыми актами, отступления от норм закона, фиксированные в актах или действиях органов государственной власти), коллизионную ситуацию (момент или период возникновения и развития юридической коллизии, спора, конфликта и порождаемой им конфликтной ситуацию), процедуры в виде нормативно установленного порядка действий органов государственной власти, совершаемых последовательно и во взаимосвязи (Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., Юринформцентр, 1998, с. 721). Коллизионное право устанавливает принципы, правила, процедуры, полномочия субъектов, разрешающих коллизии, последствия рассмотрения и преодоления расхождений (столкновений) между законами Федерации и ее субъектов либо между законами субъектов Федерации, порядок использования предусмотренных Конституцией институтов преодоления возникающих коллизий в виде согласительных процедур, принципов рассмотрения споров и определения первичности правового регулирования, надзора и контроля, в том числе судебного конституционного контроля. Коллизионное право имеет непосредственное отношение к ст. 70, 76 (ч. 5), 85 (ч. 4), 105, 125 Конституции, а также к ч. 4 ее ст. 15 о порядке применения норм международного права, договора при возникновении расхождений с правилами, предусмотренными законом. Федеральное коллизионное право - новый для России предмет ведения. Оно формируется исключительно из норм, создаваемых на федеральном уровне. Решения в коллизионных ситуациях принимают федеральные органы государственной власти. Базовыми его элементами служат: признание и обеспечение действия Конституции и федеральных законов на всей территории страны при сочетании с установлением сфер действия и конституционного приоритета федерального закона либо нормативного правового акта Федерации по основаниям п. 5 ст. 76 Конституции; допущение временного собственного правового регулирования субъекта Федерации до принятия соответствующего федерального закона с последующей корректировкой закона субъекта Федерации; признание в законе возможности применения законов одного субъекта Федерации на территории другого субъекта согласно установленным законом правилам (данный элемент особенно принципиален для автономных округов, входящих в состав края, области); установление общих процедур разрешения юридических коллизий и конфликтов (согласительные процедуры, третейский суд, обжалование, приостановление, отмена, изменение правового акта). Для преодоления коллизий используются различные правила и методы преодоления конкуренции норм в процессе применения федерального законодательства. Это правила: 1) применения акта, изданного позднее; 2) приоритета кодифицированного акта. Так, статья 6 НК предусматривает, что нормативный акт о налогах и сборах признается не соответствующим названному Кодексу, если противоречит его общим началам и (или) буквальному смыслу конкретных положений Кодекса. Гражданский и Бюджетный кодексы также содержат положения о приоритете их норм при их конкуренции с нормами действующего законодательства; 3) приоритета специальной нормы перед общей (например, нормы о купле-продаже домостроений имеют приоритет перед общим порядком купли-продажи); 4) нормативно установленного приоритета. Например, установление временного иного порядка перечисления платежей, отнесенных в ст. 855 ГК к первой и второй очереди, вследствие признания ранее существовавшей нормы неконституционной; 5) отраслевого приоритета, в основу которого положено определение принадлежности конкретных отношений к данной отрасли права; 6) приоритета федерального закона перед иными по форме нормативными правовыми актами (указом, постановлением и т.д.); 7) применения акта вышестоящего органа при его расхождении с положениями акта другого правотворческого органа. Конституционный Суд сформулировал свою правовую позицию по вопросу о конкуренции федеральных законов в ряде определений, в частности от 3 февраля 2000 г. по запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности ст. 26 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Суд пришел к выводу, что право на исполнение и обеспечение обязательств возникает в результате гражданско-правового регулирования, которое допускает изъятие из общих правил на основе специальных установлений закона. Противоречия же между ГК и другими федеральными законами, регулирующими те же отношения (речь шла об обязательствах по банковскому вкладу), должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один из федеральных законов не обладает по отношению к другому такому же закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств норм, подлежащих применению в конкретном деле, относится к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов (ВКС РФ, 2000, N 3, с. 54-56). Федеральным коллизионным правом охватывается также решение противоречий между коллизионными нормами различных государств. При несовпадении в этих нормах использованных ими формул возникает так называемая коллизия коллизий, для разрешения которой применяются методы регулирования, встречающиеся в практике международных отношений гражданско-правового характера (международного частного права). р) К ведению Федерации Конституция относит такие жизненно важные для всего государства предметы ведения, какими являются метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени. Посредством регулирования, организации, управления, контроля и надзора государство обеспечивает единство в сфере гидрометеорологии, оповещение о природных явлениях, катаклизмах и аномалиях, осуществляет их прогнозирование и мониторинг состояния экологии. Сюда же относится деятельность по: установлению норм и правил обеспечения качества, безопасности и сертификации продукции, работ и услуг в целях защиты окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, достижения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства мер измерений, экономии всех видов ресурсов; предотвращению риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций; укреплению обороноспособности и мобилизационной готовности страны. ФЗ от 19 июля 1998 г. "О гидрометеорологической службе" (СЗ РФ, 1998, N 30, ст. 3609) определяет эту службу как систему функционально объединенных физических и юридических лиц, органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелеогеофизики, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе ионосферы и околоземного космического пространства, и предоставляющих информацию об опасных природных явлениях. В сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях основными направлениями регулирования и управления являются: формирование и обеспечение государственной наблюдательной сети; снабжение информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии природной среды; установление требований к информационной продукции; формирование государственных информационных ресурсов; создание и ведение единого фонда данных о состоянии экологии; обеспечение единства и сопоставимости методов наблюдений за природной средой; осуществление лицензирования в данной области; участие в международном сотрудничестве. Закон РФ от 10 июня 1993 г. "О стандартизации" (в ред. от 27 декабря 1995 г. - ВВС РФ, 1993, N 25, ст. 917; СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 4) устанавливает требования к стандартизации, порядок ее осуществления, определяет полномочия федерального органа - Комитета по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России), а также перечень документов по стандартизации (государственные и отраслевые стандарты), предъявляемые к ним требования, регламентирует порядок и формы контроля и надзора за их соблюдением и виды ответственности за нарушение положений действующей системы стандартизации. От стандартов законодательство отличает эталоны, под которыми Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обеспечении единства измерений" (ВВС РФ, 1993, N 23, ст. 811) понимает единицы величины, а также средства измерений, предназначенные для воспроизведения и хранения единицы величины (либо кратных, либо дольных ее значений) с целью передачи ее размера другим средствам измерения данной величины. Федерация устанавливает правовые основы единства измерений, учреждает необходимые для этого органы управления, а также регулирует их отношения с юридическими и физическими лицами по вопросам изготовления, выпуска, эксплуатации, ремонта, продажи, экспорта и импорта средств измерений, обеспечивает защиту прав и законных интересов граждан, правопорядка и экономических интересов Российской Федерации от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений. В целях соблюдения стандартов и обеспечения единства в этой сфере на всей территории страны регулируется сертификация продукции, услуг и иных объектов. Правовые основы обязательной и добровольной сертификации установлены Законом РФ от 10 июня 1993 г. "О сертификации продукции и услуг" (в ред. 1995-1998 гг. - ВВС РФ, 1993, N 26, ст. 966; СЗ РФ, 1998, N 10, ст. 1143; N 31, ст. 3832). Ее целями являются подтверждение соответствия продукции посредством удостоверения в письменной форме независимой от изготовителя и потребителя организацией соответствия продукции требованиям (стандартам) с выдачей сертификата соответствия (например, о пожаробезопасности, о маркировке, знаках соответствия и т.д.). Федерация устанавливает также правовые основы в области геодезии и картографии в целях создания условий для удовлетворения потребностей государства, граждан и юридических лиц в геодезической и картографической продукции, а также осуществляет управление и обеспечивает надлежащее функционирование и взаимодействие органов государственной власти в этой области (Закон от 26 декабря 1995 г. "О геодезии и картографии". - ВФС РФ, 1995, N 36, ст. 1758). Постановлением Правительства от 8 сентября 2000 г. утверждено Положение о государственном картографо-геодезическом фонде, представляющем собой совокупность имеющих общегосударственное значение геодезических, картографических, гидрогеографических, топографических, аэрокосмических, гравиметрических материалов и данных, полученных в результате геодезической и картографической деятельности, представленных в графической, цифровой, фотографической и иных формах и подлежащих хранению. Фонд находится в ведении Федеральной службы геодезии и картографии РФ. Наименование географических объектов является исключительным полномочием Федерации в силу необходимости проведения в этой сфере единой политики в масштабе России в целом. Порядок присвоения наименований таким объектам, их переименования и нормализации (т.е. выбора наиболее употребительного наименования и определение его написания на языке, на котором оно употребляется), регистрации, учета и сохранения, единые требования, нормы и правила в области наименования установлены ФЗ от 18 декабря 1997 г. "О наименованиях географических объектов" (СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5718). Наименование, среди прочего, должно отражать наиболее характерные признаки географического объекта, местности или жизни и деятельности населения, состоять не более чем из трех слов, естественно вписываться в уже существующую систему наименований географических объектов. Присвоение наименований осуществляется федеральными законами (например, о переименование г. Новгорода в г. Великий Новгород, г. Кремлев Нижегородской области - в г. Саров и др.), указами Президента и постановлениями Правительства. Разумеется, речь идет не только о городах, поселениях, но и об иных географических объектах (горах, местностях, точках Арктики и т.д.). Официальная статистическая отчетность и бухгалтерский учет - прерогативы Федерации, требующие единых классификаторов, общеобязательных данных и форм документирования, ведения отчетности и информирования. Объективная статистическая информация о состоянии социально-экономического развития страны, регионов, отраслей, секторов экономики, хозяйственных субъектов необходима для удовлетворения потребностей в статистических данных федеральных органов, других пользователей при принятии ими решений, учете и прогнозировании динамики и закономерностей развития различных сфер жизни общества и государства. В Российской Федерации действует единая государственная система статистики и органов, в компетенцию которых входит разработка методологии расчета и методов сбора, передачи, обработки, накопления и представления статистической информации. Правовое регулирование в этой сфере деятельности Федерации осуществляется федеральными законами, указами Президента, актами Правительства и Государственного комитета РФ по статистике. Проходящее в настоящее время реформирование системы государственной статистики осуществляется в соответствии с федеральной целевой программой (СЗ РФ, 1996, N 50, ст. 5657), основной целью которой является создание современной, адаптированной к рыночным отношениям системы статистики. Управление в этой сфере осуществляется как Президентом, так и Правительством. Так, в соответствии с Указом Президента от 30 марта 1998 г. разрабатывается единая система регистрации и учета преступлений (СЗ РФ, 1998, N 14, ст. 1544). Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере государственной статистики, является Госкомстат, статус и задачи которого определены Положением о нем, утвержденным постановлением Правительства от 2 февраля 2001 г. (СЗ РФ, 2001, N 7, ст. 652). Законом РФ от 13 мая 1992 г. введена административная ответственность - штраф в сумме до восьмикратного установленного размера МРОТ - за нарушение порядка и сроков представления государственной статистической отчетности, искажение отчетов (РГ, 1992, 4 июля). Бухгалтерский учет - упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Он регулируется Федерацией в целях обеспечения единообразного учета, составления и представления необходимой пользователям бухгалтерской отчетности, сопоставимой и достоверной информации об имущественном положении организаций и их доходах и расходах. ФЗ от 21 ноября 1996 г. "О бухгалтерском учете" (в ред. от 23 июля 1998 г. - СЗ РФ, 1996, N 48, ст. 5369; 1998, N 30, ст. 3619) определяет задачи, объекты, состав и сферу действия законодательства о бухгалтерском учете, основные требования к его ведению, устанавливает перечень первичных учетных документов, сроки и адреса представления бухгалтерской отчетности и другие реквизиты и институты бухгалтерского учета. Общее методологическое руководство бухучетом осуществляется Правительством и органами, которым федеральными законами предоставлены права в этой сфере федерального регулирования (Министерство финансов, Банк России). Руководствуясь этим законодательством, организации самостоятельно формируют свою учетную политику, исходя из своей структуры, отрасли и других особенностей деятельности. с) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации относятся к предметам ведения Федерации ввиду того, что это формы поощрения государством граждан за выдающиеся заслуги перед обществом и государством в области экономики, науки, культуры, по защите Отечества, в просвещении и т.д. Правовое регулирование этой прерогативы Федерации осуществляется, как правило, Президентом в форме указа. Положение о государственных наградах Российской Федерации, утвержденное Указом Президента от 2 марта 1994 г. (в ред. Указа от 6 января 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 2, ст. 269), относит к ним звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия и почетные звания России. Учреждение системы наград, определение их статута, описание и условия награждения, их вручения осуществляются Президентом. Например, Указом от 8 августа 2000 г. утверждены статут ордена Святого Георгия, Положение о знаке отличия - Георгиевском кресте и их описания (СЗ РФ, 2000, N 35, ст. 3552). Учреждены также почетные звания России по всем отраслям народного хозяйства, науки, культуры, и утверждены положения о них и нагрудных знаках (СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 64). т) Федеральная государственная служба как предмет ведения предполагает определение правовых основ ее организации, правового положения государственных служащих в России. ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (в ред. от 18 февраля 1999 г. и от 7 ноября 2000 г. - СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990; 1999, N 8, ст. 974; 2000, N 46, ст. 4537) определяет ее как профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственного органа и подразделяет ее на два вида: федеральную, находящуюся в ведении Федерации и осуществляемую в аппаратах федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти, и государственную службу субъектов Федерации, устанавливаемую их законами. В Законе раскрываются понятия "государственная должность", "государственная служба", "государственный служащий", устанавливаются принципы государственной службы. Государственные должности подразделяются Законом на три категории: "А" - установленные Конституцией, федеральными законами; "Б" - государственные должности, учреждаемые для непосредственного исполнения полномочий должностями категории "А"; "В" - для исполнения полномочий государственных органов всех ветвей власти. Все должности государственной службы классифицируются на высшие, главные, ведущие, старшие, младшие должности и квалификационные разряды (пять групп, каждая из которых содержит три класса, например "советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса"). К принципам собственно государственной службы Закон относит: верховенство Конституции и федеральных законов перед должностными инструкциями; приоритет прав и свобод человека и гражданина, обязанность госслужащих их признавать, соблюдать и защищать; единство требований, предъявляемых к государственным служащим, их профессионализму и компетентности; ответственность за принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей; принцип внепартийности и отделения религиозных объединений от государства; принцип стабильности кадров государственных органов. Законом определены также права и основные обязанности государственного служащего, ограничения, связанные с поступлением и осуществлением госслужбы, гарантии для служащих (денежное содержание и надбавки к нему, премии, отпуска, пенсионное обеспечение и т.д.), порядок замещения должностей и прохождения службы, статус кадровых служб государственных органов. На федеральном уровне устанавливается единый реестр должностей федеральных государственных служащих, включающий унифицированные наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных государственных служащих. Федеральным законодательством устанавливаются также особые виды государственной службы. Например, ФЗ от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах Российской Федерации" (в ред. от 7 ноября 2000 г. - СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3586; 2000, N 46, ст. 4537) определены: порядок поступления на службу и ее прохождения, ограничения в приеме на службу; основы правового положения должностных лиц и работников указанных органов; перечни должностей и специальных званий сотрудников и общие условия их присвоения; условия службы (страховые гарантии, социально-бытовое и медицинское обслуживание и т. п.); основания для прекращения службы в таможенных органах; контроль и надзор за прохождением службы; обязательность дактилоскопической регистрации; порядок применения поощрений и наложения дисциплинарных взысканий, установленных Дисциплинарным уставом таможенной службы, утверждаемым Президентом РФ. Статья 72 Комментируемая статья отражает и характеризует второй уровень и способ разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов путем установления как их перечня, так и общих полномочий по их ведению. 1. Конституционная категория "совместное ведение" идентифицирует федеративное устройство России как систему отношений и демократический способ децентрализации и реализации государственной власти посредством конституционного установления предметов ведения и полномочий, являющихся сферами совместной заботы Федерации и ее субъектов, определения механизмов и форм согласования законотворческой и иной деятельности, сотрудничества и несения солидарной ответственности за состояние их правового регулирования, управление ими. Под предметом совместного ведения ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176) понимает сферу общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции ее субъектов (п. 2 ст. 2). Вся совокупность предметов совместного ведения закреплена в комментируемой статье в виде исчерпывающего, закрытого их перечня. Они представляют собой сферы жизнедеятельности, государственно-правовые институты, объекты совместного ведения и правового регулирования. Правомочия по их реализации, т.е. пределы их регулирования, управления, контроля, неодинаковы применительно к каждому конкретному предмету ведения. Сфера совместного ведения, в отличие от сферы общественных отношений, отнесенных к исключительному ведению Федерации, предполагает, что федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий. Воспринятый Конституцией подход к сфере совместного ведения ни в коей мере не отрицает право субъектов Федерации действовать самостоятельно, а означает лишь сочетание, согласование этих действий с конституционными принципами и федеральными законами, что позволяет достичь той степени децентрализации власти и управления, которая отражает интересы и Федерации, и ее субъектов, позволяет учитывать их конкретные условия, потребности и возможности регулирования. Реализация сферы совместного ведения включает издание по указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектами Федерации. Эта сфера предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в порядке, предусмотренном в ч. 2 анализируемой статьи. В случае отсутствия федерального закона субъект Федерации вправе самостоятельно урегулировать соответствующий предмет совместного ведения; с принятием федерального закона приоритет закона субъекта Федерации прекращается, и он должен быть приведен в соответствие с федеральным законом. Если субъект Федерации не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законом в порядке осуществления совместных полномочий, федеральный законодатель в случае необходимости может сам осуществить правовое регулирование в конкретных сферах общественных отношений, указанных в ч. 1 данной статьи. Такое регулирование приобретает характер устойчивой тенденции преобладания в сфере конкурирующей компетенции Федерации и осуществляется в целях реализации конкретных конституционных положений и обеспечения предусмотренного в ст. 15 (ч. 1) Конституции принципа высшей юридической силы, прямого и непосредственного действия Конституции на всей территории государства. Практика казуального толкования Конституционным Судом ст. 72 Конституции дает основание утверждать, что в ней существуют пробелы, двойственность в понимании содержания и смысла того или иного предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Такая неопределенность возникла, например, по вопросам государственной службы. Законодательный орган Ярославской области обратился в Конституционный Суд с запросом о толковании п. "т" ст. 71, п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции. Заявитель усмотрел неопределенность в вопросе о том, вправе ли субъекты Федерации осуществлять собственное правовое регулирование вопросов государственной службы или это предмет совместного ведения. Принятие ФЗ "Об основах государственной службы в Российской Федерации" позволяет, по мнению заявителя, отнести ее к предмету совместного ведения. Суд отказал в даче толкования в связи с подменой заявителем предмета толкования путем смешения понятия "общие принципы организации системы органов государственной власти" (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции) и понятия "государственная служба" как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Поскольку это разнопорядковые категории, невозможна интерпретация одной из них посредством другой (определение Конституционного Суда от 4 февраля 1997 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области о толковании п. "т" ст. 71, п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции. - Архив КС РФ). Ответы на вопросы о том, является ли государственная служба предметом совместного ведения, какие ее принципы определяются Федерацией и т.д., до сих пор отсутствуют. В другом деле Суд, по запросам органов законодательной власти Москвы и Омской области проверяя конституционность положения ст. 3 ФЗ от 18 июля 1995 г. "О рекламе", отнес регулирование отношений в области рекламной деятельности к сфере гражданского законодательства, указав, что эти отношения составляют одну из основ единого рынка, а следовательно, относятся к предметам ведения Федерации. Вместе с тем рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметами ведения Российской Федерации, ее субъекты могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией, в том числе ее ст. 72, 73, 76 (ч. 2, 4, 5 и 6)(ВКС РФ, 1997, N 1, с. 59). Конституционное обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется, как известно, в следующей последовательности: конституционное (ст. 11), законодательное (ст. 76) и договорное (ст. 11 Конституции). Из этой схемы можно сделать вывод о приоритете конституционного регулирования федеративных отношений. ФЗ как акт, обеспечивающий разграничение полномочий в ст. 11 (ч. 3) Конституции не назван. Из буквального смысла комментируемой статьи, однако, следует, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в сфере совместного ведения (определение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного собрания Иркутской области о соответствии Конституции статей 33, 36, 37, 65, 66 и 67 Водного кодекса РФ. - Архив КС РФ). Правовая позиция Конституционного Суда относительно роли федерального закона как правовой формы разграничения компетенции между органами государственной власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения была сформулирована в постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Лесного кодекса РФ (ВКС РФ, 1998, N 2, с. 5-18). Обратившееся с запросом Правительство Республики Карелия оспаривало конституционность регулирования федеральным законом - Лесным кодексом компетенции федеральных и субъектов Федерации органов государственной власти в области использования и распоряжения лесным фондом, полагая, что приоритет в регулировании лесных отношений как предмета совместного ведения принадлежит Федеративному договору и договору между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Карелия. Суд сформулировал следующую правовую позицию: "ФЗ как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. "в", "г", "д" и "к" ч. 1), 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации". Исследуя конкретный предмет совместного ведения - отношения лесопользования, Конституционный Суд сформулировал ряд общезначимых подходов к разграничению компетенции между федеральными и субъектов Федерации органами государственной власти: федеральный закон по предметам совместного ведения должен предусматривать достаточные и равные возможности для Федерации и ее субъектов по осуществлению полномочий в сфере совместного ведения; такие полномочия должны распределяться на основе признания за Федерацией приоритетного права осуществлять правовое регулирование по принципиальным вопросам, имеющим общее значение для всех субъектов Федерации. Отсутствие единства в понимании предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов нередко восполняется Судом через их конкретизацию и установление критериев их разграничения, оценку подходов федерального законодателя в процессе их правовой регламентации. Например, Суд указал, что после осуществленного федеральным законом регулирования отраслей права, отнесенных в ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению, субъекты Федерации не могут своими актами вводить изъятия из них, несмотря на то что это предмет совместного ведения. Они вправе лишь конкретизировать, развивать принципы, положения, институты соответствующей отрасли права. Такой подход выражен Судом при рассмотрении ряда дел по таким предметам совместного ведения, как административное и административно-процессуальное законодательство. Существенное значение для понимания категории "совместное ведение" имеют решения Конституционного Суда, определившие условия законодательствования субъектов Федерации по предметам совместного ведения и в случае отсутствия соответствующего федерального закона. Последовательно обеспечивая верховенство и прямое действие Конституции, Суд установил, что: законотворчество субъектов Федерации в сфере совместного ведения должно осуществляться в соответствии с основами конституционного строя и другими положениями Конституции и принятых иных федеральных правовых актов, не должно нарушать конституционное разграничение предметов и полномочий, вторгаться в сферу ведения и компетенцию федерального законодателя; субъекты Федерации не могут устанавливать особые полномочия, порядок организации и деятельности судов, прокуроров, регулировать уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, уголовно-исполнительные аспекты, вопросы помилования и амнистии (ВКС РФ, 1996, N 5, с. 25-30), вторгаться в сферу гражданского, федерального налогового законодательства, регулировать основы единого рынка и нарушать единство экономического пространства. а) Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции и федеральным законам направлено на защиту их верховенства и непосредственного действия на всей территории страны. Примененная в данном пункте категория "соответствие" по своему содержанию и конституционному смыслу отличается от понятий "законность", "противоречивость", "тождественность", "аналогичность" и т.п. Состояние соответствия или несоответствия одного нормативного акта другому акту, обладающему большей юридической силой, приоритетом, обусловлены местом каждого из них в иерархии правовых актов, определенной самой Конституцией. Обеспечение соответствия означает достижение такого состояния, при котором устраняются либо преодолеваются противоречия, коллизии, столкновения актов или их отдельных норм. Правомочиями в этой сфере совместного ведения наделены законодательная, исполнительная власть, как Федерации, так и ее субъектов, а также судебная власть. При этом устранение несоответствий является прерогативой законодателя, иных издающих акты органов, соответствующих судов. Преодоление же коллизий осуществляется всеми правоприменителями, например, путем применения нормативного акта более высокого уровня и неприменения противоречащих ему положений другого акта. Принцип соответствия федеральной Конституции всех правовых актов, а также ее верховенства в отношении всех других законов и иных актов пронизывает многие конституционные институты и нормы. Соответствие одних другим обеспечивается, в частности, путем согласования подходов к содержанию и методам законодательного регулирования, выработки критериев соотношения федеральных нормативных актов и актов субъектов Федерации. Термин "соответствие" не означает механического сопоставления конституций, законов, уставов субъектов - Конституции; напротив, он предполагает широкий спектр форм обеспечения правового взаимодействия, соблюдения и применения единых правил на конституционно-правовом поле Федерации. Разумеется, это совместное правомочие Федерации и ее субъектов выполняет и пресекательную функцию, однако в конечном счете оно направлено на благо как Федерации, так и ее субъектов, обязывая их защищать, гарантировать верховенство Конституции, играющей роль своеобразного камертона всей правовой системы. Институты, механизмы, методы, процедуры, порядок обеспечения соответствия федеральной Конституции названных актов субъектов Федерации образуют комплекс мер, полномочий, механизмов и процедур по охране Конституции, сформулированных в ряде ее статей (см., например, ч. 2 ст. 85, ч. 1, 2, 4 ст. 125), а также составляющих предмет регулирования федеральных конституционных и федеральных законов - о Конституционном Суде (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447), о прокуратуре и др. При этом каждый из наделенных полномочиями в этой сфере федеральных органов играет самостоятельную роль. Президент РФ вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции и федеральным законам (ст. 85 Конституции). Конституционный Суд решает дела о соответствии Конституции правовых актов субъектов Федерации, и в случае признания их не соответствующими Конституции они утрачивают силу (ст. 125). Органы государственной власти субъектов Федерации (в том числе конституционного контроля) также располагают надлежащими полномочиями по обеспечению соответствия Конституции их законов и иных правовых актов как путем обращения в Конституционный Суд, так и с использованием других форм согласования интересов (согласительных процедур, реализации права законодательной инициативы и т.д.). Начиная с 1995 г. только Конституционный Суд в рамках своей юрисдикции подверг судебному конституционному контролю положения конституций (уставов) 15 субъектов Федерации (по состоянию на 1 июня 2001 г.), более 30 их законов и подзаконных актов. Возрастает роль и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в обеспечение соответствия их законов и иных нормативно-правовых актов - конституции, уставу самого субъекта Федерации. Так, Конституционным судом Республики Саха (Якутия) по состоянию на июль 2000 г. признаны неконституционными 10 законов Республики и 24 иных правовых актов, в том числе 10 указов ее Президента. Уставный суд Свердловской области за неполных два года дисквалифицировал 17 нормативных актов. б) Защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств вытекает из обязанности государства соблюдать, защищать и гарантировать их как высшую ценность. При этом речь идет о правах и свободах в целом, а не только о конституционных (основных). Под защитой понимается не только обязанность государства активно обеспечивать и гарантировать права и свободы посредством законодательной, управленческо-распорядительной и судебной деятельности, содействовать их реализации, создавать материальные и иные условия и предпосылки осуществления, обеспечения, защиты и восстановления нарушенных прав и свобод, но и обязанность самого государства воздерживаться от вмешательства в их границы. Отнесение этого полномочия к совместному ведению означает принятие на себя как Федерацией, так и каждым из ее субъектов ответственности за состояние дел в этой сфере, обязанности сообща организовывать охрану прав граждан, обеспечивать все виды гарантий их реализации, создавать надлежащие институты защиты прав. Выполнение этих задач достигается через законодательное обеспечение функций государства и его органов по защите прав и свобод, создание условий для нормального функционирования экономики, социальной сферы, исполнение всеми органами власти и самоуправления возложенных на них функций. В конечном счете деятельность в этой области направлена на обеспечение людям достойной жизни, предполагает создание юридических и иных гарантий, представляющих собой совокупность правовых норм, правил и средств обеспечения прав и свобод, возложение на государственные органы - суды, прокуратуру, правоохранительную систему и иные органы - обязанностей в области защиты прав и свобод, вовлечение в эту деятельность общественных объединений, оказание им поддержки. Этот предмет совместного ведения составляет значительную часть всего объема деятельности государственного механизма, органов государства и местного самоуправления, в том числе осуществляющих международное сотрудничество. За последние годы приняты десятки федеральных законов, направленных на защиту конституционных и иных прав и свобод человека и гражданина, которыми устанавливаются основные и особенные гарантии защиты прав человека в целом, отдельных категорий, групп, слоев населения - ветеранов, инвалидов, детей, национальных меньшинств и малочисленных народов, беженцев и переселенцев и др. Например, ФЗ от 24 июля 1998 г. "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (в ред. от 20 июля 2000 г. - СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3802; 2000, N 30, ст. 3121) в целях создания правовых, социально-экономических условий реализации прав и законных интересов ребенка установлены основные гарантии, включающие комплекс мер социально-экономического, духовного, воспитательного и иного характера. К совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесена защита прав национальных меньшинств. Данное положение означает, что ответственность за состояние дел в рассматриваемой сфере несут как федеральные, так и региональные органы государственной власти. Вместе с тем приоритет в обеспечении прав национальных меньшинств принадлежит федеральным органам государственной власти России. Это вытекает из Конституции, которая относит к ведению Российской Федерации: регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защиту прав национальных меньшинств; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, культурного и национального развития Федерации (подпункты "в", "е" ст. 71). Полномочия органов государственной власти в указанных отношениях разграничиваются не только Конституцией, но и другими правовыми актами. Например, Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г. определено, что в ведении органов государственной власти Республики находится установление системы органов местного самоуправления с учетом национально-этнических и других местных традиций (п. "б" ст. 1); федеральные и республиканские исполнительные органы власти заключают специальные соглашения о разграничении полномочий по вопросам защиты прав национальных меньшинств, культуры народов и их языков (п. "б", "е" ч. 1 ст. 2). Закон РФ от 25 октября 1991 г., в ред. от 24 июля 1998 г., "О языках народов Российской Федерации" (ВВС РСФСР, 1991, N 50, ст. 1740; СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3804) закрепляет компетенцию Российской Федерации в сфере охраны, изучения и использования языков народов России (ст. 6). ФЗ от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 18, ст. 2208) устанавливает правомочия как федеральных, так и региональных органов государственной власти по защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов (ст. 5, 6). Общие направления, по которым государства призваны осуществлять защиту национальных меньшинств, указаны в соответствующей Рамочной конвенции, принятой Советом Европы 1 февраля 1995 г. (ратифицирована ФЗ от 18 июня 1998 г. - СЗ РФ, 1999, N 11, ст. 1256). Ими являются: недискриминация; содействие установлению действительного равенства; содействие созданию условий для сохранения и развития культуры и сохранению религии, языка и традиций; свобода собраний, ассоциаций, слова, мысли, совести и религии; доступ к средствам массовой информации и их использование; языковая свобода (употребление языка меньшинства в частной и общественной жизни, а также в административных органах; пользование собственным именем; топографические названия на языке меньшинства); образование (изучение языка меньшинства и преподавание на нем; свобода создания учебных заведений); трансграничные контакты; участие в экономической, культурной и общественной жизни; участие в ведении государственных дел; запрещение насильственной ассимиляции. Защита национальных меньшинств в Российской Федерации обеспечивается (см. также комм. к п. "в" ст. 71 и ст. 69): - имплиментацией норм международного права, касающихся названных общностей, в правовую систему России (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 69 Конституции); - принятием необходимых федеральных законов и в соответствии с ними - законов субъектов Федерации, гарантирующих равенство прав и свобод, возможность полноценного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении публичных дел, особенно тех, которые затрагивают их интересы; - развитием институтов самоорганизации национальных меньшинств, таких, как национально-культурные автономии и консультативные советы по делам этих автономий при федеральных, региональных и местных органах власти (ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии". - СЗ РФ, 1996, N 25, ст. 2965), общины и иные объединения малочисленных народов (ст. 12 Закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации") и др.; - установлением уголовной ответственности за нарушение равноправия граждан, возбуждение национальной, расовой вражды, геноцид (ст. 136, 282, 357 УК РФ); - правосудием, осуществляемым в том числе с учетом этнических обычаев и традиций (ст. 14 Закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"); - признанием юрисдикции межгосударственных органов и права каждого обращаться в них, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции). Чьи права защищаются, этнических общностей или отдельных лиц, принадлежащих к ним? По общему правилу объектом судебной защиты являются индивидуальные права (ст. 46 Конституции). Европейский Суд, согласно Протоколу N 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ратифицирован ФЗ от 30 марта 1998 г. - СЗ РФ, 1998, N 14, ст. 1514), принимает жалобы от физических лиц, неправительственных организаций или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения их прав, признанных Конвенцией (ст. 34). В "групповой петиции" каждое лицо в группе должно доказать, что оно является жертвой. Вместе с тем коллективные права - реальность. Они имплицидно признаются Конституцией, когда закрепляются права народов на равноправие и самоопределение (ч. 3 ст. 5), на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68). Данные права как права малочисленных народов и их объединений (на владение и пользование землями, участие в контроле за их использованием, получение материальных и финансовых средств, возмещение убытков, делегирование уполномоченных представителей в органы публичной власти и др.) названы в Законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (ч. 1 ст. 8). Конституционный суд Республики Саха (Якутия), толкуя положения Конституции Республики о традиционном образе жизни народа, защите прав малочисленных народов Севера на этническую самобытность, исторические и священные места, памятники материальной и духовной культуры, определил их как выражающие коллективные права народов Севера Республики в социально-культурной сфере (постановление от 6 апреля 1999 г. - Якутия, 1999, 13 апреля). Юридическое признание прав этнических общностей как таковых предполагает возможность их защиты, в том числе в суде. Иногда подобное происходит. Так, Конституционный суд Республики Дагестан, рассматривая дело о национально-территориальных избирательных округах, пришел к выводу, что их образование в некотором количестве допустимо, ибо позволяет согласовать принцип равенства избирательных прав граждан с идеей равноправия народов (постановление от 14 января 1999 г. - Собрание законодательства Республики Дагестан, 1999, N 1, ст. 2773). Защита национальных меньшинств, как правило, сопровождается предоставлением им дополнительных прав и гарантий. Какими могут быть пределы предпочтений? Конституционный Суд признал, что равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем (постановление от 3 мая 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 19, ст. 1764). Европейский Суд, слушая дело о применении языков в системе образования Бельгии, сформулировал подход для определения наличия запрещенной дискриминации: а) выявленные факты свидетельствуют о различном обращении; б) различие является бесцельным, т.е. оно не может быть объективно и разумно обосновано с учетом целей и последствий рассматриваемой меры; в) отсутствует разумная соразмерность между используемыми средствами и поставленной целью (решение от 23 июля 1968 г.). Иначе говоря, следуя этой логике, можно утверждать: дополнительные права, гарантирующие особое положение национальным меньшинствам, не дискриминационны, если неравенство подхода непроизвольно, поддается объяснению, оправданно, рационально. Учитывая, что предоставление дополнительных прав и гарантий национальным меньшинствам (лицам, принадлежащим к ним) есть отход от равных прав и свобод, известное их ограничение, то подобное может решаться либо Конституцией, либо, согласно данной Конституции (ч. 3 ст. 55), федеральным законом. Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности корреспондирует с предыдущими положениями, как комментируемой статьи, так и ст. 71 Конституции. Имеется в виду создание надлежащих условий для строгого и неуклонного соблюдения всеми Конституции, законов и основанных на них иных нормативных правовых актов. Обязанность соблюдать Конституцию и законы является одной из основ конституционного строя (ч. 2 ст. 15 Конституции). Высшей ступенью законности является соблюдение и обеспечение конституционной законности. Современное понимание законности как требования, направленного на точное, неукоснительное и неуклонное соблюдения всеми субъектами норм права, связано с провозглашением России правовым государством, что означает связанность самого государства правом, обеспечение им прав и свобод человека, правопорядка. По своему содержанию законность находится в тесной связи с демократией, верховенством закона, предполагает единообразное понимание законоположений на всей территории страны. Обеспечение законности означает как равенство граждан перед законом и судом, создание возможностей фактического соблюдения законов и иных правовых актов всеми физическими и юридическими лицами, государственными органами и должностными лицами, муниципальными образованиями, так и неотвратимость наказания за совершение правонарушений, наличие надлежащего правоохранительного механизма для эффективной борьбы с противоправными проявлениями, общих (экономических, политических, нравственных и психологических), а также специальных гарантий законности: надзора и контроля за ее состоянием; эффективной системы мер юридической ответственности, защиты и восстановления нарушенного права; мер по совершенствованию законодательства, выявлению, предотвращению и профилактике правонарушений. Все это требует совместных усилий, взаимодействия, согласованных действий различных ветвей власти на всех уровнях государственной организации. Это основная функция судебной власти, прерогатива прокурорского надзора, милиции и других правоохранительных структур. Так, 2/3 решений Конституционного Суда посвящены защите и восстановлению нарушенных законом основных прав и свобод. Обеспечение правопорядка взаимосвязано с понятием законности и охватывает широкий круг общественных отношений, регулируемых нормами права. Правопорядок отражает реальный уровень соблюдения законности, предполагает борьбу с правонарушениями, применение мер принуждения и т.д. В своей основе правопорядок выступает как воплощение законности в конкретных общественных отношениях и предполагает устойчивость правовых связей и отношений. Установление и обеспечение правопорядка требуют: согласованной законодательной базы; единства действий Федерации и ее субъектов; проведения общей стратегии борьбы с преступностью; совершенствования правоохранительной, судебной и прокурорской систем; укрепления правосознания и повышения правовой культуры граждан; преодоления правового нигилизма; устранения различного рода факторов, дестабилизирующих правопорядок. Именно поэтому нужны совместные усилия Федерации и ее субъектов, их органов государственной власти. Отнесение полномочий по обеспечению общественной безопасности к совместному ведению объясняется необходимостью создания условий и установления запретов в целях предотвращения и устранения факторов, причин и условий, создающих угрозу обществу, жизни и здоровью населения, имуществу граждан и юридических лиц. Этим предметом охватывается та часть национальной безопасности, обеспечение которой эффективнее вести совместно Федерацией и ее субъектами. Полномочия в этой сфере включают: определение правовых, экономических, социальных, управленческих и иных основ безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, мер по предупреждению аварий, пожаров, природных и техногенных катастроф, по их локализации и ликвидации; разработку и принятие единых правил, нормативов обращения с различными опасными веществами и источниками (пестицидами, агро- и другими химикатами, ядовитыми, взрывчатыми материалами и т.д.); регулирование их правового режима (правил приобретения, хранения, обращения, использования); осуществление контроля и надзора за соблюдением установленного порядка приобретения оружия, движения транспорта, проведения операций по ликвидации последствий катастроф и т.п. Федеральными законами "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (СЗ РФ, 1994, N 35, ст. 3648), "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (в ред. от 7 августа 2000 г. - СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3588; 2000, N 33, ст. 3348), "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (СЗ РФ, 1997, N 29, ст. 3510), "О пожарной безопасности" (СЗ РФ, 1994, N 35, ст. 3649; 1995, N 35, ст. 3503; 1998, N 4, ст. 430; 2000, N 46, ст. 4537), "О безопасности дорожного движения" и др., а также указами Президента и постановлениями органов исполнительно власти России, законами и правовыми актами субъектов Федерации, в рамках их компетенции, устанавливаются комплексы мер правового, организационного и иного характера применительно к различным сферам обеспечения безопасной жизнедеятельности. Так, в ст. 9 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" предусмотрено создание милиции общественной безопасности, основными задачами которой являются: обеспечение безопасности личности; охрана собственности, общественного порядка; выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия необязательно; розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности. Ее численность, в части, финансируемой за счет федерального бюджета, определяется Правительством РФ, а в части бюджетов субъектов Федерации - их органами исполнительной власти, местных бюджетов - органами местного самоуправления. Режим пограничных зон как предмет совместного ведения означает как его совместное установление, осуществление и защиту, так и: регламентирование правил въезда (прохода), пересечения границы, проживания, временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств, использования земель; установление порядка ведения на границе либо вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности; санитарные и другие специальные меры и режимы (учет, содержание и использование российских маломерных судов, содержание и выпас скота, ведение исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальном море и внутренних водах России, водах пограничных рек, озер и иных водоемов; установление режима в пунктах пропуска через границу, захода, пребывания иностранных судов в портах (на рейдах) Российской Федерации). Мероприятия в этой области ложатся как на специальный федеральный орган пограничной службы, его войска, так и на органы исполнительной власти (главным образом на органы милиции), а также на местное самоуправление. Нормативное же регулирование в этой сфере, установление ответственности за нарушение режима осуществляются преимущественно федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Содержание и порядок установления пограничного режима определены в ст. 16-25 Закона "О Государственной границе Российской Федерации", с изм. (ВВС, 1993, N 17, ст. 594), а в предусмотренных им случаях - и законодательством субъектов Федерации (ст. 3 Закона). Пункты пропуска через государственную границу устанавливаются Правительством по представлению субъектов Федерации, предварительно согласованному с пограничными войсками. Ведение различных видов деятельности (изыскания, исследования, промысел и т.д.) регулируется как федеральным законодательством, так и актами субъектов Федерации, осуществляется в уведомительном порядке и с разрешения пограничных войск. в) Указанные в комментируемом пункте предметы ведения содержат проистекающие из права собственности правомочия Федерации и ее субъектов владеть, пользоваться и распоряжаться землей, недрами, водными, природными ресурсами, представляющими собой материальные основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Отнесение данных правомочий к совместному ведению имеет целью распределить бремя их ведения между Федерацией и ее субъектами и тем самым обеспечивать учет и согласование взаимных интересов по их рациональному использованию. При этом данные правомочия непосредственно не связываются с тем, чей собственностью являются земля, недра и т.д. - федеральной, субъекта Федерации, муниципальной или частной. Эти предметы ведения и правомочия по их реализации призваны гарантировать возможность фактически обладать указанными объектами, совместно использовать их надлежащим путем, а также сообща определять их юридическую судьбу путем изменения принадлежности в согласованных пределах. Собственно законодательное регулирование этих предметов - принятие законов - включено в п. "к" комментируемой статьи (см. комм. к данному пункту). г) Разграничение государственной собственности охватывает вопросы определения собственника, передачи объектов госсобственности из ведения Федерации ее субъектам, порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных органов и субъекта Федерации, органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия в этой сфере иным государственным органам (министерствам, ведомствам и т.д.). Закрепление этого предмета совместного ведения связано с процессом приватизации, становлением новых хозяйственных и гражданско-правовых отношений и направлено на то, чтобы избежать односторонних действий и решений заинтересованных сторон и лиц, исходя из необходимости: сохранения имущества, которое может находиться только в государственной собственности (федеральной или субъекта Федерации), а также в целях недопущения разрыва технологического единства инженерных, учебных, лечебно-профилактических комплексов (систем); обеспечения централизованного управления ими и соблюдения необходимых требований корганизации их безопасной эксплуатации; предотвращения их выведения из состава объектов, не являющихся автономными по характеру их функционирования, и т.д. Пообъектное отнесение государственного имущества к собственности федеральной или субъекта Федерации должно, согласно ст. 214 ГК, осуществляться в порядке, установленном законом (пока он не принят). В настоящее время, согласно ст. 4 Закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", сохраняют силу принятые в 1991-1992 гг. акты по этому вопросу как не противоречащиенормам ГК. Речь идет о постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (ВФС РФ, 1992, N 3, ст. 89), в трех приложениях к которому приведены объекты федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности, а также об утвержденном распоряжением Президента от 18 марта 1992 г. N 114-рп "Положении об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности". Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности (Приложение N 1 к указанному выше постановлению Верховного Совета РФ), подразделены на 5 групп: 1) составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, природные объекты-заповедники, национальные парки, заказники, курорты), объекты историко-культурного и природного наследия, художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения; 2) объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач (госказна, имущество Вооруженных сил РФ, родов войск, органов внутренних дел, вузы и научные учреждения, предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической и других служб; 3) объекты оборонного производства; 4) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей экономики (добывающей промышленности, топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, железнодорожного транспорта, связи и др.); 5) прочие объекты (предприятия фармацевтической, медико-биологической, спирто-ликероводочной продукции). Объекты федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов Федерации (Приложение N 2), сгруппированы в 15 видов по определенным критериям (доминирующие, крупнейшие предприятия, по отраслям машиностроения, видам деятельности, автотранспорт, строительство, стройиндустрия и т.д.). д) Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории составляют взаимосвязанную сферу совместного ведения, охватывающую собственно пользование природными объектами, всеми благами природы, правовую и другие виды охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Природопользование включает земле-, водо-, лесо- и недропользование, использование растительного (вне лесов) и животного мира, атмосферного воздуха и космоса. Федерация осуществляет правовое регулирование этих объектов совместно с субъектами, устанавливает их режимы (порядок и правила пользования, требования по научно обоснованному, рациональному и комплексному использованию, их воспроизводству, сохранению и улучшению). Вопросы природопользования являются предметом регулирования Земельного, Водного, Лесного и других кодексов, федеральных законов "О недрах" (в ред. от 10 февраля 1999 г. - СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 823), "О животном мире" (СЗ РФ, 1995, N 17, ст. 1462), "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" (СЗ РФ, 1996, N 28, ст. 3348), "Об охране атмосферного воздуха" (СЗ РФ, 1999, N 18, ст. 2222), "О карантине растений" (СЗ РФ, 2000, N 29, ст. 3008), "О ветеринарии" (ВВС РФ, 1993, N 24, ст. 857), "Об экологической экспертизе" (СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4556; 1998, N 16, ст. 1800) и др. В них разграничиваются полномочия Федерации и ее субъектов в конкретных областях регулирования, даются исчерпывающие перечни объектов регулирования, определяются органы управления, виды охраны и ее организация, права и обязанности пользователей этими объектами природы, виды, способы и условия пользования, цели экономического регулирования, ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании конкретных объектов природы. Охрана окружающей среды включает мероприятия как правового, так и технологического, экономического, биотехнического и тому подобного характера. В ст. 42 Конституции провозглашается право каждого на благоприятную окружающую среду. Этому праву корреспондирует обязанность государства принять достаточные меры для защиты природы, окружающей среды, территорий, людей от вредных воздействий, предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3648). Обобщенное формулирование этого предмета ведения в комментируемом пункте преследует цель возложить как на Федерацию, так и ее субъекты заботу по охране окружающей среды, включающей разработку, принятие и обеспечение мер по рациональному и обоснованному использованию и охране земли (ее сохранению, борьбе с эрозией, рекультивации т.д.), недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, по сохранению чистоты воздуха и воды, воспроизводству природных богатств, учету природных ресурсов, осуществлению других природоохранных мероприятий, в том числе в сфере международного сотрудничества, участия в деятельности международных правоохранных организаций и выполнения ряда универсальных (например, по защите озонового слоя Земли) и региональных программ по этим вопросам. Сфера охраны окружающей среды предполагает наличие как федеральной, так и региональных систем органов исполнительной власти, ведающих управлением, надзором, контролем, составляющим совместные задачи как Федерации, так и регионов по определению их статуса, компетенции и т.д. (законы: "Об экологической экспертизе", "Об отходах производства и потребления". - СЗ РФ, 1998, N 26, ст. 3009; "О безопасности гидротехнических сооружений". - СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3589 и др.). Особо охраняемые природные территории представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Эти природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Федерация совместно с субъектами устанавливает категории и виды, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, порядок осуществления государственного управления ими, контроля, организации охраны. ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (СЗ РФ, 1995, N 12, ст. 1024) различает следующие их категории: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады; ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты (Закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах". - ВФС РФ, 1995, N 7 ст. 258). Законодательством разграничиваются полномочия федеральных органов и органов власти субъектов Федерации в этой сфере, а также органов местного самоуправления, предусматриваются: формы координации деятельности по конкретным категориям особо охраняемых природных территорий; особенности их использования, разработки природных ресурсов, ограничения прав пользователей; финансовое, имущественное, санитарное и другие виды охраны и обеспечения территорий; виды ответственности за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях. Охрана памятников истории и культуры требует совместного ведения как в силу их нахождения на всей территории федеративного государства, так и общей заинтересованности Федерации и ее субъектов в обеспечении их сохранности, эффективного использования в научных, воспитательных, эстетических, патриотических и иных целях. Закон РФ "Об охране и использовании памятников истории и культуры" от 15 декабря 1978 г. (в ред. Указа Президиума Верховного Совета РФ от 18 января 1985 г. - Свод законов РСФСР, т. 3, ст. 498) различает памятники истории (здания, сооружения и т.п., связанные с историческими событиями, выдающимися личностями и т.д.), археологии (захоронения, изваяния, наскальные изображения и др.), градостроительства и архитектуры (ансамбли, комплексы, исторические центры и т.п.), искусства (произведения монументального, изобразительного, прикладного и искусства), документальные памятники. Охрана всех их видов состоит в установлении общефедеральных и региональных правил обеспечения их сохранности, зон охраны, осуществлении мероприятий по выявлению, учету, реставрации, определению особых режимов зон охраны и ответственности за их нарушение, а также видов органов, их полномочий, компетенции, задач по сохранению и правильному использованию памятников истории и культуры. е) При комментировании п. "е" ч. 1 комментируемой статьи, закрепившего такие предметы совместного ведения, как общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, следует обратить внимание на понятие "общие вопросы", под которыми, очевидно, подразумеваются те из них, которые требуют единого правового регулирования в масштабах Федерации и одновременно устанавливают разграничение компетенции между Федерацией и субъектами, соотношение объемов и пределов полномочий совместного ведения. По общему конституционному правилу эти пределы определяются самой федерацией в виде общих вопросов или принципов путем принятия федеральных законов, которые в силу их верховенства по отношению к правовым актам субъектов Федерации содержат общефедеральные нормы, базовые, основные положения, общие начала регулирования тех или иных общественных отношений, конкретизация, детализация и развитие которых осуществляются субъектами Федерации самостоятельно. В целом критерии отнесения того или иного вопроса или принципа к категории общих являются достаточно неоднозначными, порождают неопределенность и двусмысленность, неадекватную реакцию со стороны субъектов Федерации и нуждаются в определении федеральным законом. Федерация определяет, прежде всего, государственную политику в области образования, под которым понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства и который сопровождается констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней (цензов). Организационной основой этой политики является Федеральная программа развития образования, утвержденная ФЗ от 10 апреля 2000 г. (СЗ РФ, 2000, N 16, ст. 1639). В ней определяется стратегия приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Главными целями Программы определены развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности. С этой целью предусматривается: обширный комплекс мероприятий по обеспечению условий для реализации равных прав граждан на образование всех уровней и ступеней, создание нормативной базы, экономических механизмов развития системы образования, ресурсного его обеспечения; введение государственных образовательных стандартов, соответствующих современному российскому и мировому уровню техники, науки, культуры; развитие системы подготовки и переподготовки работников образования, их социальная поддержка и др. Определенные цели и задачи в области образования развиваются региональными программами, учитывающими национально-культурные, социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности этих конкретных регионов и направленными на решение вопросов самими субъектами Федерации. К основным принципам государственной политики в области образования Закон РФ от 10 июля 1992 г. (в ред. от 16 ноября 1997 г.) относит: гуманистический характер образования; единство федерального, культурного и образовательного пространства; общедоступность; светский характер образования; свободу и плюрализм; демократический, государственно-общественный характер управления образованием; автономность образовательных учреждений. ФЗ от 22 августа 1996 г. (в ред. от 10 июля 2000 г. и от 7 августа 2000 г.) "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (СЗ РФ, 1996, N 35, ст. 4135) в дополнение к этим принципам называет: суверенность прав субъектов Федерации в определении собственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования в части национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов; непрерывность и преемственность процесса образования; конкуретность и гласность при определении приоритетных направлений науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников и др. Законом регулируется тот круг отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации. В части "общих вопросов" федеральные законы в сфере образования являются законами прямого действия и применятся на всей территории России. Они содержат общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование, принимают законы и иные правовые акты, не противоречащие федеральным законам. Кроме разграничения компетенции между органами различных ветвей власти в области образования Федерация определяет задачи по обеспечению и защите конституционного права граждан на образование (см. комм. к ст. 43). К ним относятся: создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования; определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц; правовое регулирование их отношений в данной области. На уровне Федерации устанавливаются: государственные гарантии прав граждан и общие вопросы языковой политики в области образования; государственные образовательные стандарты; общие основы системы образования; образовательные программы; формы обучения и виды образовательных организаций, учреждений; требования к содержанию образования и к организации учебного процесса; приему граждан в общеобразовательные и иные учреждения образования, управление системой образования, в том числе определяется исчерпывающая компетенция Федерации и ее субъектов в лице их органов государственной власти и органов управления образованием и устанавливается, что она может быть изменена только законом. Основной объем работы по организации, финансированию и другим видам обеспечения образования выполняется непосредственно субъектами Федерации. Общие вопросы науки и государственной научно-технической политики определены ФЗ от 23 августа 1996 г. (в ред. от 3 января 2000 г. - СЗ РФ, 1996, N 35, ст. 4137). Управление этой сферой осуществляется на основе сочетания принципов государственного регулирования и самоуправления в пределах, не нарушающих свободу научного творчества. В целях обеспечения научной и (или) научно-технической деятельности федеральные органы осуществляют выбор приоритетных направлений развития науки и техники, формируют, финансируют и реализуют федеральные научные и научно-технические программы и проекты, устанавливают системы экономических и иных льгот в целях стимулирования научной деятельности и использования ее результатов, содействуют развитию научной, научно-технической и инновационной деятельности субъектов Федерации. Финансирование научной и (или) научно-технической деятельности базируется на их целевой ориентации и множественности источников финансирования. Средства на финансирование научных исследований и разработок гражданского назначения выделяются из федерального бюджета в размере не менее 4% расходной части федерального бюджета. Обозначенные в комментируемом пункте "общие вопросы культуры" охватывают регулирование культурной деятельности в области: выявления, изучения, охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры; художественной литературы, кинематографии, сценического, пластического, музыкального искусства, архитектуры и дизайна, фотоискусства, художественных народных промыслов и ремесел, музейного дела и коллекционирования, книгоиздания, библиотечного и архивного дела; телевидения, радио и других аудиовизуальных средств; эстетического воспитания, художественного образования и иной деятельности, направленной на сохранение, распространение и освоение культурных ценностей. "Основами законодательства РФ о культуре" 1992 г. (ред. 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3172), федеральными законами от 22 августа 1996 г. "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 35, ст. 4136), от 29 декабря 1994 г. "О библиотечном деле" (СЗ РФ, 1995, N 1, ст. 1), от 26 мая 1996 г. "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 22, ст. 2591), от 6 января 1999 г. "О народных художественных промыслах" (СЗ РФ, 1999, N 2, ст. 234) и иными, впервые принятыми в истории России законами создана правовая база сохранения и развития различных сфер культуры, урегулированы вопросы их организации, взаимоотношения между государством, гражданами, учреждениями, организациями и предприятиями культуры. Ими, в конечном счете, созданы гарантии прав человека на пользование достижениями культуры, на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную и образовательную деятельность. Принципы государственной политики в области физической культуры и спорта - как составной части культуры и области социальной деятельности, направленной на физическое развитие человека - определены ФЗ от 29 апреля 1999 г. "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 18, ст. 2206). В нем предусмотрен широкий комплекс организационных, финансовых, экономических средств и мероприятий, определена компетенция федеральных и субъектов Федерации органов исполнительной власти в сфере управления и контроля за исполнением законодательства в области физической культуры и спорта. Таким образом, общие вопросы образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, как полномочия и предметы совместного ведения, определяются Федерацией, исходя из необходимости обеспечения развития всех отраслей науки, единого культурно-воспитательного пространства, закрепления основных принципов организации науки, сохранения и приумножения культурного достояния страны, определения научно обоснованных систем физической подготовки населения, а также решения иных вопросов в этих сферах (организация международных научных, культурных, спортивных и иных связей и т.п.). ж) Отнесение в п. "ж" к совместному ведению Федерации и ее субъектов лишь координации вопросов здравоохранения призвано определить и очертить функции государства в этой области, установить, что все остальное, что касается охраны здоровья, медицинской помощи и ее организации, финансирования программ охраны и укрепления здоровья (см. комм. к ст. 41), в равной мере является совместной заботой Федерации и ее субъектов. Координация вопросов здравоохранения включает: формирование общей концепции и стратегии развития здравоохранения, медицинской, фармацевтической и других видов деятельности, связанных с гарантированием права на охрану здоровья и медицинскую помощь, обеспечением безопасности населения, установлением нормативов и запретов, санитарных и иных норм, направленных на обеспечение санитарно-эпидемического благополучия, организации и проведения профилактики, диагностирования и лечения заболеваний. Координационная деятельность связана и с финансированием федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятием мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения и поощрением деятельности, направленной на эти цели. Вместе с тем Федерация обеспечивает единую в масштабе всей страны фармакопею, устанавливает обязательные медицинские стандарты и санитарные правила, регулирует вопросы санитарно-эпидемиологической службы, осуществляет подготовку медицинских работников, их аттестацию, а также выполняет международные договоры, осуществляет сотрудничество в этих сферах с иностранными государствами и международными организациями. Компетенция Федерации и ее субъектов в этой области разграничена "Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 г. (в ред. Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. и ФЗ от 2 марта 1998 г. - ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318; СЗ РФ, 1998, N 10, ст. 1143), федеральными законами "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ РФ, 1999, N 14, ст. 1650), "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (СЗ РФ, 1998, N 38, ст. 4736; 2000, N 33, ст. 3348) и др. Функция защиты семьи, материнства, отцовства и детства, как и сфера охраны здоровья, следует из характеристики государства как социального института (см. комм. к ст. 7), в котором им обеспечивается государственная поддержка. Это означает, что функции государства в этой сфере не ограничиваются регулированием брачно-семейных отношений, а нуждаются в более широком по масштабам и содержанию внимании со стороны Федерации и ее субъектов. Связано это прежде всего с гарантированием защиты материнства, детства, семьи, с возложением как на родителей равных прав и обязанностей заботиться о детях, об их воспитании, так и на трудоспособных детей заботы о нетрудоспособных родителях (см. комм. к ст. 38). В целях обеспечения гарантированной государством защиты семьи, материнства, отцовства и детства Федерация совместно с субъектами устанавливает общие начала их защиты, определяет категории лиц, нуждающихся в ней, предусматривает различные льготы для многодетных семей, одиноких матерей и отцов, детей с физическими недостатками, инвалидов, а также семей, потерявших кормильца, организует и обеспечивает помощь в воспитании детей самими гражданами или через сеть специальных детских учреждений (детские дома, школы-интернаты и т.п.). Государственная политика в интересах детей определена ФЗ от 24 июля 1998 г. (в ред. от 20 июля 2000 г.) "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3802). Она является приоритетной областью деятельности, включает осуществление прав детей, недопущение их дискриминации, содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества. К основным принципам деятельности в этой сфере Законом отнесены: установление государственных минимальных стандартов основных показателей качества жизни детей; формирование федеральных целевых программ защиты прав ребенка и поддержки детства; установление льгот в целях экономического стимулирования участников мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей; установление порядка судебной защиты прав и законных интересов ребенка. Нормы о защите семьи, материнства, отцовства и детства включены в СК (СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 16; 1998, N 26, ст. 3014), а также в федеральные законы от 17 июля 1999 г. "О государственной социальной помощи" (СЗ РФ, 1999, N 29, ст. 3699), от 16 апреля 2001 г. "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" (РГ, 2001, 20 апреля) и др. Федеральным законодательством установлена, в частности, единая система государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства. Законом "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1929) устанавливаются виды таких пособий (по беременности и родам, при рождении ребенка, на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им 1,5 года, ежемесячное пособие на ребенка), право на их получение, период выплаты и размеры. КЗоТ предусмотрены отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет, а также отпуска женщинам, усыновившим детей, и т.д. Федерация, ее субъекты обеспечивают государственную поддержку женских, молодежных, детских и других общественных объединений, деятельность которых направлена на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, на охрану и защиту их прав (ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений". - ВФС РФ, 1995, N 19, ст. 799). Под социальной защитой понимается система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер государственной поддержки различных категорий граждан (инвалидов, пожилых, пострадавших от аварий, катастроф и т.п.). Эта система включает как пенсионное обеспечение, так и пособия, иные гарантии социальной защиты (создание социальных служб, установление стандартов социального обслуживания, видов помощи, управление социальным обслуживанием и др.). Разграничение компетенции федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации в конкретных областях социальной защиты осуществляется федеральными законами путем установления исчерпывающих перечней прерогатив Федерации и ее субъектов. В Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в ред. 1998-2000 гг.), например, использован перечневый метод, а в Законе "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4872) - "остаточный" принцип, т.е. все, что урегулировано Законом, то и находится в ведении Федерации. Субъекты Федерации вне полномочий органов государственной власти Федерации, предусмотренных Законом, осуществляют собственное правовое регулирование социального обслуживания, представляющего собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Вполне естественно, что реализация всех этих задач осуществляется Федерацией и субъектами совместно, с учетом конкретных условий региона. В ведении субъектов Федерации находятся почти все учреждения социального обеспечения: детские дома, дома инвалидов, ветеранов и т.п. Система социального обеспечения как составная часть системы социальной защиты охватывает прежде всего правовое регулирование пенсионного обеспечения, установление основ обязательного социального страхования и различных материальных льгот (по оплате жилья, медицинскому, лекарственному и санаторно-курортному, транспортному обеспечению и обслуживанию различных категорий граждан - участников Великой Отечественной войны, лиц, награжденных некоторыми орденами и медалями, участников ликвидации Чернобыльской и других техногенных катастроф и др.). Многие субъекты Федерации устанавливают дополнительные региональные меры социальной защиты: повышенные пенсии, надбавки к ним, иные льготы, направленные на улучшение социального обеспечения граждан. з) Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий требуют, как правило, совместных усилий Федерации и ее субъектов, на территории которых они произошли, соучастия, взаимодействия федеральных и региональных властей. На уровне Федерации устанавливается правовой режим чрезвычайного положения (см. комм. к ст. 88), а также регламентируются меры защиты населения и территорий от различных чрезвычайных ситуаций (ФЗ от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". - СЗ РФ, 1994, N 35, ст. 3648), вводятся меры профилактического характера (законы "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)". - ВФС РФ, 1995, N 10, ст. 348; "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней". - СЗ РФ, 1998, N 38, ст. 4756), обеспечиваются режимы карантина, борьбы с эпидемиями, эпизоотиями, а также санитарно-эпидемиологический (ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". - СЗ РФ, 1999, N 14, ст. 1650), ветеринарный и фитонадзор, контроль за качеством продуктов питания, импортируемых в страну, и т.д. Федерацией определяется статус специализированных органов по осуществлению мер в этой сфере (например, МЧС, органов санэпиднадзора, служб спасения и др.), основные принципы их деятельности, задачи, порядок создания, комплектования, аттестации, осуществления работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций, права руководителей этих работ, а также правила возмещения расходов по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и финансирования создания и деятельности аварийно-спасательных служб, другие вопросы организационно-технического, управленческого и правового характера (Закон "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей". - ВФС РФ, 1995, N 27, ст. 1209). В этой сфере широко применяется координация деятельности соответствующих служб на территории России, преследующая цели оперативного реагирования, привлечения необходимых сил и средств, унификации правовой базы деятельности служб, персонала, а также подготовки персонала, производства средств спасения и борьбы с бедствиями, обеспечения взаимодействия органов исполнительной власти Федерации, ее субъектов, местного самоуправления, специально уполномоченных на решение задач в тех или иных ситуациях чрезвычайного, техногенного, природного характера. и) Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении с ее субъектами и, как и в ряде других случаев, очерчивает, по существу, полномочия Федерации в этой сфере. Согласно ст. 57 Конституции, установление налогов и сборов возможно только законом (см. комм. к ст. 57). НК (часть первая) определяет, что законодательство России о налогах и сборах состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним рядом федеральных и региональных законов. Ими устанавливаются: системы налогов и сборов, их виды, основания для возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов; принципы установления, введения в действие и прекращение действия ранее введенных налогов и сборов; формы и методы налогового контроля; ответственность за совершение налоговых правонарушений; порядок обжалования актов налоговых органов и действия (бездействие) их должностных лиц. К основным началам - принципам НК относит в том числе: 1. Всеобщность и равенство налогообложения - каждое лицо обязано уплачивать законно установленные налоги и сборы. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога. 2. Налоги и сборы не могут носить дискриминационный характер и применяться в зависимости от социальных, национальных, религиозных и иных такого рода критериев. Не допускается установление дифференцированных ставок налогов и сборов и налоговых льгот, вычетов в зависимости от форм собственности, гражданства или места происхождения капитала. 3. Экономические основания налогов и сборов не могут быть произвольными. Недопустимы те из них, которые препятствуют реализации гражданами своих конституционных прав (ст. 38 НК). 4. При установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения: налогоплательщик (субъект налога); объект и источник налога; единица налогообложения; налоговая ставка (норма налогового обложения); сроки уплаты налога; бюджет или внебюджетный фонд, в который зачисляется налоговая сумма. Акты о налогах и сборах должны обладать определенностью, быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов). 5. Не допускается установление налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство России, ограничивающих (прямо или косвенно) свободное перемещение товаров (работ, услуг) или финансовых средств в пределах России, создающих препятствия для осуществления не запрещенной законом экономической деятельности физических или юридических лиц, организаций. 6. Никто не обязан уплачивать налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено Кодексом. 7. Общим правилом действия актов о налогах и сборах, ухудшающих или изменяющих положение налогоплательщика, является непридание таким актом обратной силы. Исключение составляют случаи, непосредственно предусмотренные в п. 3 ст. 5 НК, а также прямое указание об обратной силе в актах, улучшающих положение налогоплательщиков. Конституция исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти. Субъекты Федерации в своих законах о налогах и сборах должны учитывать такие конституционные принципы, как принцип равенства и принцип соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод. Принцип равенства предполагает, что оно достигается посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов. Налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным. Важнейшим общим принципом налогообложения является закрепленное ч. 3 ст. 75 Конституции правило о том, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в России устанавливаются федеральным законом. Субъекты Федерации, следовательно, не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией и федеральным законом, что вытекает из принципа обеспечения проведения Правительством единой финансовой политики, составной частью которой является налоговая политика (см. комм. к ст. 114). Устанавливаемые субъектами Федерации налоги и сборы, таким образом, не должны нарушать установленные Конституцией принципы и права гражданина и человека, не могут противоречить общим принципам налогообложения в Российской Федерации, а предусматривать их позитивные дополнения в виде льгот по их уплате, отражающих интересы региона, и т.д. Региональными налогами (сборами) субъектов Федерации признаются те, которые устанавливаются в соответствии с НК, вводятся в действие законами субъектов Федерации и обязательны к уплате на их территории, содержат такие существенные элементы налогообложения, как налоговая льгота, налоговая ставка в пределах, установленных НК, порядок и сроки оплаты, формы отчетности по данному региональному налогу. Виды региональных налогов исчерпывающим образом определены в НК. Ими являются налоги: - на имущество организаций; - на недвижимость; - дорожный налог; - транспортный налог; - налог с продаж; - на игорный бизнес; - региональные лицензионные сборы. Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые и вводимые в действие в соответствии с НК, нормативными актами представительных органов местного самоуправления. К ним относятся налоги: - земельный; - на имущество физических лиц; - на рекламу; - на наследование и дарение; - местные лицензионные сборы. к) Перечисленные в п. "к" отрасли законодательства - административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, об охране окружающей среды - взаимосвязаны с указанными в п. "б"-"з" комментируемой статьи предметами совместного ведения Федерации и ее субъектов, поскольку все указанные отрасли законодательства регулируют те или иные правоотношения, отражающие предметы совместного ведения. Объем полномочий Федерации в указанных отраслях законодательства определяется тем, что в масштабе всей Федерации должны действовать систематизированные законодательные акты, регулирующие порядок издания актов, виды и формы ответственности за отдельные правонарушения, единый порядок рассмотрения и разрешения дел и другие общезначимые принципы, основания, пределы разделения компетенции между органами, уполномоченными разрешать дела в той или иной сфере, виды санкций, общие правила их применения и т.п. Поскольку каждой из перечисленных отраслей законодательства присущ собственный предмет регулирования, объем должен определяться Федерацией по типу либо основ законодательства, либо - с общего согласия - федерального кодекса, закрепляющего возможность отдельных субъектов Федерации по их желанию принимать собственные кодексы или иные законы, которые, однако, не должны противоречить общефедеральным, сужать либо расширять установленные ими пределы, объем регулирования. В настоящее время приняты Семейный (СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 16), Лесной, Земельный и Водный (ВФС РФ, 1995, N 32, ст. 1429) кодексы РФ, Трудовой кодекс (СЗ РФ, 2002, (часть I), N 1, ст. 3), а также законодательство о недрах, об охране окружающей среды, разрабатываются новый жилищный кодекс, другие акты, касающиеся регулирования названных общественных отношений. л) Содержащееся в п. "л" наименование предмета совместного ведения - кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат - отражает разделение этих органов на звенья, существование различных порядков их назначения, требований, предъявляемых к ним. Применительно к кадрам судебных органов - судьям всех судов речь идет об участии субъектов Федерации в определении их статуса, требований и условий занятия должности, о формировании персонального состава судов как на этапе подбора кандидатур, об их аттестации (например, квалификационными коллегиями субъектов Федерации), так и путем использования процедур согласования кандидатур на должности председателей судов республик, областей, краев, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Формы, процедуры, порядок совместного ведения по вопросу о кадрах судебных органов устанавливаются федеральными конституционными законами о Верховном, Высшем Арбитражном судах и законами о судоустройстве, о статусе судей в России, Положением о квалификационных коллегиях судей Российской Федерации. Полномочиями в этой сфере наделен Президент РФ, Председатель Верховного и Высшего Арбитражного судов, а также аналогичные должностные лица субъектов Федерации. Применительно к кадрам правоохранительных органов речь идет об определении в законах и о совместном осуществлении единой кадровой политики, включающей участие субъектов Федерации в подборе прежде всего руководителей прокурорских, налоговых и иных территориальных федеральных органов (например, системы МВД), а также о подготовке таких кадров, об определении их статуса, условий прохождения службы, об установлении им различных гарантий, льгот и т.д. По общему правилу, если федеральным законом не определяются требования к работникам правоохранительных органов и это не отнесено к ведению Федерации, субъекты осуществляют собственное правовое регулирование. Правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о кадровом обеспечении территориальных органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти России, была сформулирована в его постановлении от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области (СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5877). Суд пришел к выводу, что приоритетное значение в данном вопросе совместного ведения имеет решение федерального органа исполнительной власти. Применительно, например, к руководителям органов внутренних дел субъекта Федерации это означает, что он назначается министром внутренних дел РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, определяемыми ими самими (ст. 7 Закона РФ "О милиции", в ред. от 7 ноября 2000 г. - ВВС, 1991, N 16, ст. 503; СЗ РФ, 2000, N 31, ст. 3204). Совместное ведение вопросов об адвокатуре и нотариате обусловлено гарантированием государством каждому права на получение квалифицированной юридической помощи (см. комм. к ст. 48), а также обеспечением граждан нотариальным обслуживанием. Комплекс вопросов этой сферы решается Основами законодательства РФ о нотариате, а постоянное управление осуществляется Министерством юстиции РФ и органами юстиции субъектов Федерации (министерствами, управлениями, департаментами). м) Комментируемый пункт закрепляет в качестве предмета совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Под данными общностями надо понимать коренные малочисленные народы, наделенные по Конституции особым статусом (ст. 69). Его признание ставит перед государством задачу создания условий для развития названных народов в соответствии с их потребностями. Указанным целям служит защита их среды обитания и образа жизни. ФЗ от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" определяет: традиционный образ жизни малочисленных народов - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований (п. 2 ст. 1); исконная среда обитания малочисленных народов - исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни (п. 3 ст. 1). В трактовке Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) традиционный образ жизни малочисленных народов Севера означает право этих народов проживать в границах исторически сложившихся территорий и ведения национально-традиционных форм хозяйствования (животноводство, коневодство, оленеводство, рыболовство, охота) (постановление от 6 апреля 1999 г. - Якутия, 1999, 13 апреля). Названные среда обитания и образ жизни объявляются охраняемыми государством ценностями. Это согласуется с международно-правовыми нормами. Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. (ратифицирована ФЗ от 17 февраля 1995 г. - СЗ РФ, 1996, N 19, ст. 2254) призывает договаривающиеся стороны обеспечить уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни (ст. 8). Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г. нацеливает государства признавать и поддерживать самобытность коренного населения, их культуру и интересы (принцип 22). Схожие положения содержит Конвенция МОТ N 169 от 26 июня 1989 г. "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах". Такой подход обусловлен своеобразием данных этнических общностей: малочисленностью и, следовательно, большей уязвимостью при сохранении традиционного уклада жизни; особой связью с землей (средой обитания), которая для них, живущих рыболовством, охотой, оленеводством, собирательством, образует материальную и духовную основу жизнедеятельности. При этом, решая проблему защиты исконной среды обитания и образа жизни, государство не только способствует выживанию этнических общностей, но и создает предпосылки для использования накопленных ими знаний и навыков рационального взаимодействия человека с природой и его выживания в экстремальных условиях, в каких обычно пребывают, например, малочисленные народы Севера. Отнесение рассматриваемых вопросов к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов вполне объяснимо. С одной стороны, есть необходимость в выработке общих принципов и подходов, ибо коренные малочисленные народы проживают на территориях почти трех десятков субъектов Федерации; соответственно, федеральные начала обеспечивают равноправие этих народов на уровне гарантированных в России стандартов, дают органам государственной власти субъектов Федерации ориентиры в правозащитной области. С другой стороны, учитывается, что каждый из народов обладает спецификой (по видам и обыкновениям традиционной деятельности, численности, характеру расселения, культуры и т.п.) и является неотъемлемой частью населения субъектов Федерации, которые и должны обеспечивать "привязку" общеправовых предписаний к конкретным условиям бытия данных этнических общностей. Разграничение предметов ведения и полномочий в указанной сфере осуществляется на основе Конституции и федеральных законов. Этот вопрос достаточно полно разрешен ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (ст. 5, 6). Отдельные положения, касающиеся данных отношений, записаны в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации: Республики Саха (Якутия) (29 июня 1995 г., п. 1 ст. 2), Хабаровского края (24 апреля 1996 г., ст. 11), Сахалинской области (29 мая 1996 г., ст. 2), Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов (1 ноября 1997 г., ст. 2, 4). Констатируя, что ответственность в принятии мер возлагается на Российскую Федерацию и ее субъекты, одновременно следует подчеркнуть, что она неравнозначна. Если исходить из Конституции, относящей признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, использование и охрану земель и других природных ресурсов, местное самоуправление к основам конституционного строя (ст. 2, 9, 12), а также из того, что в исключительном ведении Федерации находятся территория России, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экологического и национального развития Федерации (п. "б", "в", "е" ст. 71), то можно сделать вывод о приоритетности федеральных усилий в рассматриваемой области. Эта юридическая предпосылка дополняется элементами политико-государственной целесообразности: непосредственная федеральная забота о коренных малочисленных народах - не только способ повышения степени защиты их особых интересов, но и удобный повод для федерального присутствия в регионе. Региональное нормотворчество - компонент защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (постановление Конституционного суда Республики Коми от 24 октября 1997 г.). Однако оно допустимо только по вопросам совместного ведения (например, тем, которые названы в п. "б", "в", "д", "е", "к" ч. 1 комментируемой статьи) и вне пределов ведения Российской Федерации. Правовые акты субъекта Федерации в данной области принимаются в соответствии с федеральными законами и должны быть нацелены не столько на первичное нормоустановление, сколько на юридическое обеспечение проводимых мероприятий и используемых мер защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов. Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей осуществляется в общем контексте с регулированием и защитой прав национальных меньшинств (см. комм. к п. "в" ст. 71 и к "б" ч. 1 ст. 72), и в частности их специфической группы - коренных малочисленных народов (см. комм. к ст. 69). Однако федеральными законами (прежде всего - "О гарантиях прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации"; "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". - СЗ РФ, 2000, N 30, ст. 3122; "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". СЗ РФ, 2001, N 20, ст. 1972; "О животном мире". - СЗ РФ, 1995, N 17, ст. 1462; "Об особо охраняемых природных территориях" - СЗ РФ, 1995, N 12, ст. 1024; "О соглашениях о разделе продукции" - СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 18; 1999, N 2, ст. 246) предусматриваются и специальные меры, в том числе: - выделение земель традиционного природопользования малочисленных народов; - предоставление малочисленным этническим общностям права на приоритетное использование животным миром; - выделение материальных и финансовых средств на защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, стимулирование их традиционной хозяйственной деятельности посредством дотаций и льгот по налогообложению; - возложение обязанности на субъекты, ведущие работы по разведке и добыче минерального сырья на территориях проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, заключать с этими народами соответствующие соглашения, принимать меры по защите их среды обитания и образа жизни, выплачивать компенсации; - ограничение нетрадиционной для малочисленных народов хозяйственной деятельности в местах их традиционного проживания и хозяйствования; - введение особого порядка посещения мест проживания малочисленных народов (Конституционный суд Республики Саха (Якутия) постановлением от 8 апреля 1997 г. квалифицировал подобное как одну из необходимых мер защиты прав малочисленных народов Севера. - Якутия, 1997, 22 апреля); - совершенствование законодательства под углом зрения исключения экоцида исконной среды обитания малочисленных народов. н) Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления предполагает законодательное регулирование этой сферы как федеральными законами, так и актами субъектов Федерации. Оно направлено на реализацию принципов разделения властей и единства системы государственной власти (см. комм. к ч. 3 ст. 5, ст. 10), а также следует из признания в Российской Федерации местного самоуправления одной из основ конституционного строя (см. комм. к ст. 12, 130-133). Поскольку речь идет об установлении общих принципов, подлежащих по своей природе законодательному урегулированию, это соответствует конституционным задачам законодательной власти как Федерации, так и ее субъектов. При этом наиболее сложной проблемой для Федерации, как показывает практика, в частности, Конституционного Суда, является определение пределов, ограничивающих самостоятельный выбор субъектов при осуществлении ими собственного правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти и сферы местного самоуправления. Очевидно, что под такими общими принципами понимаются прежде всего те, которые содержатся в Конституции и сформулированы как основы конституционного строя, общие начала организации государственной власти: верховенство Конституции и законов Федерации; равноправие ее субъектов; самостоятельность и полнота государственной власти в пределах полномочий, отнесенных к собственному ведению; построение системы органов государственной власти на основе разделения властей и другие наиболее значимые предписания, которые не препятствуют реализации субъектами Федерации их статуса, учету их особенностей, не сужают возможности субъектов регулировать организацию системы органов власти на своей территории. Модели организации законодательной и исполнительной властей в субъектах отличаются разнообразием как в распределении полномочий, так и в определении форм взаимодействия, обусловленного разным статусом самих субъектов (республики являются государствами, ряд областей и краев имеют в своем составе автономные округа и т.д.). Однако установление и соблюдение общих принципов организации системы органов власти не означает полного однообразия, полного копирования федеральной схемы, унификация структуры этих органов, игнорирования разнообразия в этой сфере. Оно призвано способствовать выработке и применению инструментов, позволяющих избежать перекосов в понимании и реализации принципов народовластия, самостоятельности субъектов Федерации. Именно такой подход воспринят ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 29 июля 2000 г. и от 8 февраля 2001 г., - СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005; 2000, N 31, ст. 3205; 2001, N 7, ст. 608). К собственно принципам деятельности органов государственной власти субъектов Федерации им отнесены: а) государственная и территориальная целостность России; б) распространения суверенитета России на всю ее территорию; в) верховенство Конституции и федеральных законов на всей российской территории; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Федерации принадлежащих им полномочий; з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления. В ранг общих для всех субъектов Федерации принципов организации названным законом возведены также содействие развитию самоуправления; возможность изменения полномочий органов государственной власти субъекта Федерации, изменение федеральных законов только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию, в основные законы (конституции, уставы) самих субъектов и (или) законов вследствие их пересмотра субъектами Федерации. Закон устанавливает ответственность органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов. Они обеспечивают соответствие Конституции, уставов, законов и иных нормативных правовых актов соответствующего субъекта Федерации российской Конституции, федеральным конституционным и федеральным законам, а в случае принятия актов, противоречащих им, несут ответственность в соответствии с Конституцией и положениями вышеупомянутого закона, вплоть до отрешения указом Президента РФ руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации от должности. Существенной новеллой при определении "общих принципов" является определение Федеральным законом основ статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. К общим началам отнесены: постоянно действующий их характер; установление их наименования и структуры (одно- или двухпалатной) с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации; установление Конституцией (уставом) числа депутатов, в том числе работающих на постоянной основе, и срока их полномочий; наделение представительного органа правом юридического лица и полномочиями самостоятельно решать вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности, самим утверждать расходы на обеспечение своей деятельности и предусматривать их в бюджете субъекта Федерации отдельной строкой. Законодательный орган субъекта Федерации правомочен при наличии в его составе 2/3 установленного числа депутатов, а правомочность его заседаний определяется регламентом. При определении основных полномочий законодателя субъекта Федерации использован метод деления их на осуществление в форме закона (п. 2 ст. 5) и постановления представительного органа государственной власти (п. 3 ст. 5). В Законе дан исчерпывающий перечень субъектов права законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Федерации (ст. 6), установлены общий порядок принятия, обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Федерации, досрочного прекращения полномочий их законодательного (представительного) органа власти, принципы его избрания, условия ограничения осуществления депутатской деятельности, определены пределы их неприкосновенности, порядок получения согласия на лишение депутатской неприкосновенности и другие элементы статуса депутатов. Применительно к органам исполнительной власти субъекта Федерации общими принципами их организации и деятельности законом признаны: возможность установления должности высшего должностного лица субъекта Федерации, возглавляющего высший исполнительный орган власти субъекта Федерации (оно может избираться непосредственно гражданами либо специально созываемым собранием представителей на срок не более 5 лет и не более чем на два срока подряд); наименование должности устанавливается субъектами РФ самостоятельно; досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации в случае его отставки в связи с выражением ему недоверия представительным органом, его отставки по собственному желанию, отрешения его от должности Президентом РФ, его отзыва избирателями субъекта Федерации в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Федерации. При этом следует отметить, что постановлением Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. данное положение было дисквалифицировано ввиду отсутствия в нем четких правовых оснований для отзыва, процедурных гарантий в виде требования положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Федерации (т.е. 50% их голосов плюс 1 голос). Суд признал, что эти пробелы создают возможность для произвольного применения института отзыва, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам (ВКС РФ, 2000, N 5). Установление общих принципов организации системы местного самоуправления, как предмет совместного ведения, связано с его признанием одной из основ конституционного строя. По своему конституционному смыслу местное самоуправление является частью единой структуры организации публичной власти, ее самостоятельной формой и конституционно обязательным атрибутом, гарантирующим права граждан на участие в управлении местными делами. И Федерация, и ее субъекты заинтересованы в существовании общих основ и принципов организации, обеспечения и гарантирования местного самоуправления, которое представляет собой "право и действенную способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения" (Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.). Основы местного самоуправления, общие для всех субъектов Федерации принципы организации его системы закрепляются Конституцией (см. комм. ст. 12, 130-133), федеральными законами, среди которых особое место занимает ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. 1996-2000 гг. - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506; 1997, N 12, ст. 1378; 2000, N 32, ст. 3330). В нем изначально были развиты конституционные принципы и основы местного самоуправления, сформулированы и закреплены его законодательные, территориальные, финансово-экономические основы, унифицированные для всей правовой системы страны понятия, термины, сущность и место самоуправления в системе конституционных ценностей. К общим принципам этой сферы жизнедеятельности федеральный законодатель относит: сочетание институтов непосредственной и прямой демократии как главных форм осуществления местного самоуправления, способы волеизъявления граждан через представительные и исполнительные органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, местный референдум, собрания (сходы) и иные демократические формы существования местного самоуправления; сочетание государственных и общественных начал при осуществлении местного самоуправления, местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории; экономическую и финансовую самостоятельность, самофинансирование и самообеспечение местного самоуправления; самостоятельность и независимость в пределах своей компетенции каждого муниципального образования; сочетание федерального и субъектов Федерации регулирования правовых основ, ответственности органов местного самоуправления и его должностных лиц перед населением и государством, перед физическими и юридическими лицами; гарантированность судебной защиты местного самоуправления и др. Вся совокупность установленных Законом общих принципов, понятий, полномочий, основ, гарантий и ответственности в сфере местного самоуправления не только не лишает субъекты Федерации права принимать собственные законы, учитывающие региональные, исторические, социально-экономические, национальные и иные местные условия и традиции, а, наоборот, позволяет им конкретизировать, дополнять, развивать основы местного самоуправления, расширить его пределы, максимально учитывать специфику территорий, национальные и иные особенности населения. За годы, прошедшие после принятия Конституции РФ, по существу создана система федерального (и субъектов Федерации) законодательства в сфере местного самоуправления, включающая основополагающие федеральные законы: "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 49, ст. 5497; 1998, N 26, ст. 3005), "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 9 июля 1999 г. - СЗ РФ, 1997, N 39, ст. 4464; 1999, N 28, ст. 3492), "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (в ред. от 13 апреля 1999 г. - СЗ РФ, 1998, N 2, ст. 224; 1999, N 16, ст. 1933), "О закрытом административно-территориальном образовании" (в ред. от 28 ноября 1998 г., от 31 июля 1998 г. и от 2 апреля 1999 г. - ВВС РФ, 1992, N 33, ст. 1915; СЗ РФ, 1996, N 49, ст. 5503; 1998, N 31, ст. 3822; 1999, N 14, ст. 1665), "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ, 1996, N 25, ст. 2965) и др. Полномочия муниципальных образований и их органов в области муниципальной собственности урегулированы Гражданским, Лесным, Водным и иными кодексами, федеральными законами "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества" (в ред. от 23 июня 1999 г. и от 5 августа 2000 г. - СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3173; 2000, N 32, ст. 3332); об охране окружающей природной среды, атмосферного воздуха; о недрах, землепользовании и платы за землю; об образовании; о здравоохранении и рядом других отраслевых законов. Весьма обширным на сегодняшний день является и законодательная база субъектов Федерации в области местного самоуправления. Кроме конституций (уставов), содержащих главы, посвященные местному самоуправлению, субъектами приняты собственные законы о местном самоуправлении, об административно-территориальном устройстве, о статусе депутатов представительного органа местного самоуправления, о муниципальной службе, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о порядке их образования, преобразования, реорганизации и упразднения. Благодаря всей совокупности этих актов общие принципы, основы, атрибуты и иные признаки, критерии и начала местного самоуправления, иными словами, этот относительно новый для современной России институт демократической организации публичной власти на местах получил достаточно развитое законодательное обоснование, способствующее его становлению, упрочению и совершенствованию. о) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение ее международных договоров призваны направлять и поощрять участие субъектов в реализации международных и внешнеэкономических отношений, международных договоров, регулирование которых является прерогативой Федерации, а непосредственное осуществление предполагает и участие субъектов Федерации. Речь идет прежде всего о координации связей в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях с иностранными партнерами (субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями зарубежных стран, международными организациями, органами государственной власти иностранных государств - с согласия Правительства РФ), осуществляемых субъектами Федерации в рамках федеральных и собственных программ, а также об осуществлении внешнеэкономических связей, касающихся инвестиционных проектов, внешнеторговой деятельности, технологического сотрудничества и т.п. Применительно, например, к внешней торговле ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (в ред. от 8 июля 1997 г. и от 10 февраля 1999 г. - СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3923; 1997, N 28, ст. 3305; 1999, N 7, ст. 879) устанавливает механизмы ее координации, включающей согласование разработки и реализации уполномоченным федеральным органом решений, планов, программ, проектов, договоров, затрагивающих интересы субъектов и находящихся в их компетенции, непосредственное участие их органов исполнительной власти в разработке предложений по совершенствованию экспорта-импорта, контроля за ними, таможенного регулирования, приграничной торговли, созданию и обеспечению деятельности свободных экономических зон, стимулированию внешнеэкономических связей хозяйствующих субъектов. ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 2, ст. 231) устанавливает общий порядок координации указанных связей и единые для всех субъектов правовые гарантии обеспечения их прав и законных интересов при установлении и развитии таких связей. В поэлементный состав координации этой сферы деятельности Закон включает: право органов государственной власти субъекта Федерации на ведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении указанных связей; обязательность согласования проектов соглашений с федеральными органами исполнительной власти, их регистрации в порядке, установленном Правительством РФ, и опубликования. Статья 7 вышеуказанного закона устанавливает, что по своему статусу заключенные субъектами Федерации соглашения независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорам, право заключения которых принадлежит только России как суверенному государству и субъекту международного права. Федеральные органы оказывают субъектам Федерации необходимую правовую и экспертно-консультативную помощь в развитии международных и внешнеэкономических связей, в организации и ведении переговоров, в выработке текстов соглашений, в выполнении подписанных соглашений, обеспечивают защиту прав и законных интересов субъектов Федерации в иностранных государствах. В целях реализации соглашений субъекты Федерации - по согласованию с Министерством иностранных дел РФ - пользуются правом открывать свои представительства за пределами России, а также вправе давать разрешение на открытие на своей территории представительств субъектов иностранных государств. Координация указанных связей возлагается на федеральные органы исполнительной власти в порядке, устанавливаемом Президентом по предложению Правительства РФ. В случае возникновения разногласий между органами Федерации и ее субъектов в отношении соглашений применяются согласительные процедуры в соответствии с Конституцией (см. комм. к ст. 85). Соглашения могут быть, в установленных Законом случаях, оспорены в судебном порядке, а при наличии в них противоречий Конституции, федеральным законам, общепризнанным принципам и нормам международного права могут быть приостановлены до решения этого вопроса соответствующим судом. Выполнение международных договоров регулируется Законом "О международных договорах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2757), пункт 3 ст. 32 которого возлагает на органы власти соответствующих субъектов Федерации обеспечение в пределах своих полномочий добросовестного их выполнения в соответствии с условиями самих договоров и нормами международного права. 2. Часть 2 анализируемой статьи 72, установившая, что положения данной статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, имеет целью не только подтвердить равноправие субъектов Федерации применительно к определению и реализации ими совместных с федерацией предметов ведения и полномочий, но и придать им императивный характер, общеобязательность при соблюдении и применении независимо от тех или иных особенностей статуса субъектов, обусловленных, в частности, наличием договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. В этих договорах могут детализироваться положения комментируемой статьи, учитываться специфика и возможности реализации субъектами своей части полномочий по конкретным предметам ведения, предусматриваться заключение соглашений по отдельным вопросам, включая разработку федеральных программ. Например, в п. "а" ст. 1 Договора о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти РеспубликиБурятия (РГ, 1995, 14 ноября) устанавливаются дополнительные гарантии экономической деятельности и природопользования на территории Республики Бурятия, прилегающей к озеру Байкал. Статья 73 Комментируемая статья посвящена третьему способу определения предметов ведения и полномочий - формулированию исключительной сферы ведения субъектов Федерации. Содержание статьи находится в системной связи со ст. 71 и ч. 1 ст. 72 Конституции, рядом других ее статей, которые устанавливают общие начала федеративного устройства (ст. 5), конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами (ч. 2 и 3 ст. 11), формулируют положения о статусе субъектов, порядке его определения и изменения. Многие полномочия субъектов определены в самой Конституции в виде прав и обязанностей: осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения Федерации и совместного ее ведения с субъектами (ч. 3 ст. 67, ч. 4 и 5 ст. 76); самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти (ст. 77); взаимно делегировать полномочия (ч. 2 и 3 ст. 77); устанавливать права субъектов в отдельных сферах жизни, например устанавливать свои государственные языки (ст. 68), иметь своихпредставителей в Совете Федерации; обращаться в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции (ч. 5 ст. 125) и проверке конституционности положении подведомственных ему актов; согласовывать вопрос о назначении прокурора субъекта Федерации (ч. 3 ст. 129); одобрять поправки к гл. 3-8 Конституции (ст. 136) и др. Однако осуществление указанных полномочий регламентируется самой Федерацией, в том числе путем определения пределов их ведения. Формулировка комментируемой статьи об обладании субъектами Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации и полномочий по предметам совместного ведения с субъектами провозглашает презумпцию их полномочий, компетенции их органов государственной власти в тех областях, которые составляют их собственный, исключительный предмет регулирования, управления, организации и принятия решений. Подобный метод определения полномочий и предметов ведения субъектов Федерации предполагает установление ими в своих конституциях, уставах, законах и иных нормативных правовых актах своих полномочий, компетенции органов власти и т.д. Это позволяет не устанавливать закрытые, исчерпывающие перечни, открывает простор для самостоятельности в реализации государственной власти на территории субъекта, разумеется, в соответствии с основами конституционного строя, с учетом верховенства Конституции и приоритета федеральных законов, их действия в случае противоречия им законов и иных правовых актов субъекта Федерации. Конституционный Суд в постановлении от 7 июля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации" указал, что признанием содержащихся в Конституции Республики Алтай положений о ее суверенитете не соответствующими Конституции не затрагивается вся полнота власти, которой она обладает в силу ст. 5 (ч. 3), 73 и 76 (ч. 4) Конституции РФ. По смыслу ст. 73 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 3-5, 11, 71, 72 и 76, вся полнота государственной власти республики как субъекта Федерации в указанных пределах не означает, что такую власть она осуществляет в качестве суверенного государства, поскольку соответствующие полномочия и предметы ведения, в сфере которых они реализуются, проистекают не из волеизъявления республик, а из Конституции РФ как высшего акта суверенной власти многонационального народа России (ВКС РФ, 2000, N 5). Наконец, при раскрытии смысла и значения положений рассматриваемой статьи, ее терминологии необходимо исходить из того, что разграничение полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется как самой Конституцией, федеральными законами, так и договорами (см. комм. к ст. 11). Последние, однако, не могут сузить или расширить пределы ведения субъектов, отражают договорную сферу федеративных отношений, наличие асимметричности в федеративном устройстве и фактической "разностатусности" субъектов при общем для всех конституционно-правовом статусе равноправных субъектов Федерации. Важно, чтобы сочетание всех этих свойств, начал федерализма, их соотношение способствовали как развитию Федерации, так и устранению деструктивных моментов, нарушающих единство, целостность и другие фундаментальные основы конституционного строя России. Статья 74 1. Часть 1 комментируемой статьи гарантирует экономическое единство территории Российской Федерации, которое является элементом федеративного устройства России, дополняющим единство системы ее государственной власти. Положения ч. 1 данной статьи корреспондируют ч. 1 ст. 8 Конституции, гарантирующей в Российской Федерации единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Они связаны и с другими ее нормами, закрепляющими: право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34); право частной собственности (ст. 35); финансовые основы (ст. 75, п. "а", "в" ч. 1 ст. 114); запрет издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55). В своей совокупности приведенные положения создают предпосылки для развития рыночной экономики, а предписания, изложенные в ч. 1 комментируемой статьи, являются одним из важнейших условий ее нормального функционирования. Изложенные в ней конституционные требования воспроизводятся ГК, который провозглашает свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории России (ч. 3 ст. 1). Они отражаются и в других правовых актах, в частности в Законе РСФСР от 22 марта 1991 г., с изм. от 2 января 2000 г., "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (ВВС РСФСР, 1991, N 16, ст. 499; СЗ РФ, 2000, N 2, ст. 124), запрещающем органам государственной власти принимать акты и (или) совершать действия, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, и устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона России в другой (ст. 7), а также в НК (часть первая. - СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3824), согласно которому не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство, и в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории России товаров (работ, услуг) или денежных средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия законной деятельности налогоплательщика (ч. 4 ст. 3). Такой подход достаточно типичен для федеративных государств. Так, в Конституции Австрийской Республики записано, что территория Федерации едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений; внутри Федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения (ст. 4). Основной закон ФРГ возлагает на Федерацию обеспечение таможенного и торгового единства территории, свободы товарооборота (п. 5 ст. 73). Конституция США содержит запрет облагать налогами или пошлинами предметы, вывозимые из какого-либо штата (раздел 9 ст. 1). Юридическое содержание требований, сформулированных в ч. 1 комментируемой статьи, сводится к следующему. Во-первых, они распространяются на отношения, складывающиеся в пределах территории России. Во-вторых, их адресатами являются субъекты, наделенные правом принимать нормативно-правовые решения. В качестве таковых, если исходить из ст. 71 (п. "ж" и "з"), 72 (п. "и" ч. 1), 73 и 132 (ч. 1) Конституции, выступают федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. В-третьих, запрещается принятие норм, предусматривающих таможенные границы внутри России. При этом имеются в виду границы, подобные таможенным, в смысле ст. 3 ТК от 18 июня 1993 г., с изм. от 10 февраля 1999 г. (ВВС РФ, 1993, N 31, ст. 1224; СЗ РФ, 1999, N 17, ст. 879), с особым режимом перемещения через них товаров, включая использование таможенного тарифа (Закон РФ от 21 мая 1993 г., с изм. от 27 мая 2000 г., "О таможенном тарифе". - ВВС РФ, 1993, N 23, ст. 821; СЗ РФ, 2000, N 22, ст. 2263), с целью защиты экономического суверенитета и экономической безопасности России, упорядочения связей российской экономики с мировым хозяйством. В-четвертых, признается недопустимым установление также каких-либо пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, т.е. запрет на подобного рода нормотворчество носит абсолютный характер. Именно по этим обстоятельствам Конституционный Суд РФ постановлением от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, пребывающих на постоянное жительство в названные районы (СЗ РФ, 1996, N 16, ст. 1909), квалифицировал соответствующие правовые нормы, ставящие регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства в зависимость от уплаты сборов, как препятствующие реализации ими основных прав и свобод, в том числе права свободно пользоваться и распоряжаться имуществом, свободно перемещать товары, услуги и финансы. В-пятых, предполагается, что правовые акты, ограничивающие экономическую свободу путем необоснованного введения названных запретов, будут признаваться юридически недействительными, опротестовываться прокуратурой, отменяться в установленном порядке или аннулироваться судами. Так, Конституционный суд Республики Карелия, руководствуясь положениями Конституции РФ (ст. 74) и Конституции Республики Карелия, гарантирующей свободу экономической деятельности и предпринимательства (ч. 3 ст. 6), постановлением от 19 апреля 1995 г. (ВКС РФ, 1995, N 4, с. 57) признал полностью неконституционным Закон Республики Карелия "О порядке вывоза круглого леса за пределы Республики Карелия" от 26 марта 1992 г., которым вводились пошлины на вывозимый за пределы республики круглый лес в размере 400% рыночных (договорных) цен, лицензирование деятельности по вывозу этого леса с территории Карелии и санкция за неисполнение Закона в размере 10-кратной рыночной цены фактически вывозимой древесины. Еще раньше, 8 апреля 1992 г., подобное определение было принято Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 апреля 1992 г., которым отменено решение Хабаровского краевого суда и признано незаконным решение президиума Хабаровского краевого Совета от 28 апреля 1990 г. "О запрещении вывоза из края продовольственных товаров" в части установления ограничений для транспортных организаций по вывозу продовольствия за пределы края, осуществлению товарообмена вне его границ только при наличии письменного разрешения крайисполкома. Такие предписания, как констатировала Коллегия, не согласуются с правами собственника, открытостью территориальных рынков и правомочиями областных органов власти и органов местного самоуправления (БВС РФ, 1992, N 7, с. 13). За установление подобных запретов должностные лица могут привлекаться к ответственности: административной (ст. 166 КоАП), уголовной (ст. 169, 178 УК) и гражданско-правовой (ст. 1069 ГК). Причем в последнем случае ответственность по возмещению вреда, возникающего в результате издания незаконного акта, несут также соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления. 2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает исключения из общего правила, допуская в отдельных случаях возможность введения ограничений в сфере экономической деятельности. При этом, во-первых, речь идет об изменении режима, а не об абсолютном запрете деятельности экономических субъектов; во-вторых, ограничения касаются перемещения товаров и услуг, но не финансов; в-третьих, особые правила устанавливаются с учетом конкретных обстоятельств и только федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Подобные ограничения не исключаются в условиях чрезвычайного положения (ч. 1 ст. 56 Конституции). Оно может вводиться в соответствии с ФКЗ от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ, 2001, N 23, ст. 2277), когда происходят стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, имеется угроза насильственного изменения конституционного строя, и сопровождаться установлением мер, предусматривающих особый режим въезда и выезда, ограничение движения транспортных средств и их досмотр, ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков, мобилизацию транспортных средств, переориентацию хозяйственной деятельности государственных предприятий и т.д. В ч. 3 ст. 56 Конституции записано, что не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные, в частности, в ч. 1 ст. 34. Федеральные законы предусматривают различного рода ограничения по перемещению товаров и услуг также в некоторых других случаях. К ним относятся: введение военного положения (ст. 19 ФЗ от 31 мая 1996 г., с изм. на 30 декабря 1999 г., "Об обороне". - СЗ РФ, 1996, N 23, ст. 2750; 2000, N 1, (ч. 1), ст. 6); введение на отдельных территориях карантина, других ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых незаразных болезней животных (ст. 3, 9, 13, 15, 17-19 Закона РФ от 14 мая 1993 г. "О ветеринарии". - ВВС РФ, 1993, N 24, ст. 857); проведение комплексных мероприятий в целях предупреждения возникновения и распространения, а также ликвидации инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей (ст. 29-33 ФЗ от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". - СЗ РФ, 1999, N 14, ст. 1650); пограничный режим (ст. 16-21 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. с изм. от 24 марта 2001 г., "О Государственной границе Российской Федерации". - ВВС РФ, 1993, N 17, ст. 594; СЗ РФ, 2001, N 13, ст. 1147). Специальные ограничения устанавливаются на оборот служебного и гражданского оружия (ст. 6, 28 ФЗ от 13 декабря 1996 г. с изм. от 10 апреля 2000 г., "Об оружии". - СЗ РФ, 1996, N 51, ст. 5681; 2000, N 16, ст. 1640). Названные случаи сужения свободы экономической деятельности согласуются с положениями Конституции о том, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" (ч. 3 ст. 55). Они соответствуют международно-правовым стандартам (ст. 4, 5 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; ст. 4, 12 Международного пакта о гражданских и политических правах; ст. 15, 18 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции). Статья 75 1. Официальной денежной единицей Российской Федерации является рубль. Введение других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещаются. Эмиссия (выпуск) наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения на территории России осуществляются исключительно Центральным банком Российской Федерации. Банкноты (банковские билеты) и монеты Банка России - единственное законное средство платежа на территории Российской Федерации. Они являются безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами. Их подделка и незаконное изготовление преследуются по закону (ст. 29, 30 ФЗ от 26 апреля 1995 г. "О Центральном банке РФ (Банке России)" - СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1593). Центральный банк Российской Федерации своими актами определяет порядок изготовления денежных знаков, правила их перевозки, хранения и инкассации, создание резервного фонда денежных знаков, установление признаков и порядка платежеспособности, замены и уничтожения поврежденных денежных знаков (Закон о Банке России). Конституционно закрепленная единая денежная единица на всей территории России позволяет государству использовать деньги как один из важнейших регуляторов экономических отношений, формировать их в необходимом для государственных и общественных интересов направлении. Движение денег, обеспечивающее круговорот товаров и нетоварные платежи и расчеты, осуществляется в наличной и безналичной формах. При обращении наличных денег средством платежа являются реальные денежные знаки. Безналичное денежное обращение состоит в списании определенной денежной суммы со счета одного субъекта в банковском учреждении и зачисление ее на счет другого субъекта в этом же или ином банковском учреждении. Указаниями Центрального банка РФ от 7 октября 1998 г. N 375-у определен предельный размер расчета наличными деньгами по одному платежу: между юридическими лицами - в сумме 10 тыс. руб.; для предприятий потребительской кооперации за приобретаемые у юридических лиц товары, сельскохозяйственные продукты, сырье - 15 тыс. руб.; для предприятий и организаций торговли Главного управления исполнения наказания Министерства внутренних дел РФ при закупке товаров у юридических лиц - 15 тыс. руб. Все расчеты между юридическими лицами, превышающие указанные размеры, производятся только в безналичном порядке. Порядок осуществления безналичных расчетов установлен Положением о безналичных расчетах в Российской Федерации N 2-П, утвержденным Центральным банком 12 апреля 2001 г. Наличное денежное движение осуществляется через кассовые операции, заключающиеся в приеме, хранении и выдаче наличных денег. Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. "О дополнительных мерах по ограничению налично-денежного обращения (ВВС РФ, 1992, N 25, ст. 1418) установлено, что предприятия, организации и учреждения независимо от их организационно-правовой формы: обязаны хранить свои денежные средства в учреждениях банка; должны производить расчеты по своим обязательствам с другими предприятиями в безналичном порядке через учреждения банков; могут иметь в своей кассе наличные деньги в пределах лимитов, установленных учреждениями банков по согласованию с руководителями предприятий; обязаны сдавать в банк всю денежную наличность сверх установленных лимитов остатка наличных денег в кассе в порядке и в сроки, согласованные с учреждениями банка; имеют право хранить в своих кассах наличные деньги сверх установленных лимитов только для оплаты труда, выплаты пособий по социальному страхованию, стипендий, пенсий и только на срок не свыше 3 рабочих дней. Денежные расчеты с населением по торговым операциям или оказанию услуг всеми предприятиями, организациями, учреждениями, их филиалами и другими обособленными подразделениями производятся также с обязательным применением контрольно-кассовых машин (Закон РФ от 18 июня 1993 г. "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением". - ВВС РФ, 1993, N 27, ст. 1018). Получение от населения наличных денег без применения контрольно-кассовых машин допускается в отдельных категориях предприятий согласно перечню, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июля 1993 г. N 745 (САПП РФ, 1993, N 32, ст. 3017). 2. Согласно ст. 4 Закона о Банке России, банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1593). Защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранной валюте, является основной функцией Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти (ч. 2 ст. 75 Конституции). В порядке денежно-кредитного регулирования Банк России определяет нормы обязательных резервов, процентных ставок по кредитам, устанавливает экономические нормативы для коммерческих банков, проводит операции с ценными бумагами (Закон о Банке России и ФЗ от 3 февраля 1996 г. "О банках и банковской деятельности". - СЗ РФ, 1996, N 6, ст. 492). Банк России использует процентную ставку для воздействия на рыночные процентные ставки в целях укрепления рубля. Для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег им осуществляются валютные интервенции, т.е. купля-продажа иностранной валюты на валютном рынке. На защиту и обеспечение устойчивости рубля направлены проводимые Банком России по купле-продаже казначейских векселей, государственных ценных бумаг, краткосрочные операции с ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки (ст. 37, 39, 41 Закона о Банке России). В целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики Банк России после консультаций с Правительством РФ вправе применить установление лимитов на кредитование других банков, проведение кредитными организациями отдельных банковских операций. Банк России устанавливает порядок приобретения и использования в Российской Федерации ее валюты нерезидентами, а также порядок вывоза и пересылки из России ее валюты и ценных бумаг, выраженных в российской валюте, осуществляемых резидентами и нерезидентами (ст. 2, 4 Закона РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле". - ВВС РФ, 1992, N 45, ст. 2542). По отнесенным к его компетенции вопросам Банк России издает нормативные акты, которые являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 6 Закона о Банке России). Центральный банк РФ при осуществлении своих функций независим от других органов государственной власти. Это гарантируется порядком назначения и освобождения Председателя Банка (п. "г" ст. 83, п. "в" ч. 1 ст. 103 Конституции). Кроме того, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в законную деятельность Банка России. В случае если подобное происходит, Банк информирует об этом Государственную Думу и Президента РФ. Он вправе также обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления (ст. 5 Закона о Банке России). Банк независим от других органов государственной власти только в части защиты и обеспечения устойчивости рубля; в иных случаях он в равной степени подконтролен Президенту РФ и Государственной Думе, находится в особых отношения с Правительством РФ. 3. Часть 3 комментируемой статьи непосредственно касается одного из элементов финансовой системы Российской Федерации - налогов и сборов. При этом речь идет о порядке их установления. Исходные положения данного порядка закреплены в Конституции (ст. 57, п. "з" ст. 71, п. "и" ч. 1 ст. 72, ст. 74). Толкуя их, Конституционный Суд сформулировал ряд правовых позиций по данному вопросу. В частности, он определил: (1) основные признаки налога, рассматривая его как индивидуальный безвозмездный платеж, последствием неуплаты которого является принудительное изъятие соответствующих денежных средств (постановление от 17 июля 1998 г. - СЗ РФ, 1998, N 30, ст. 3800); - что установить налог или сбор можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться "законно установленными" (постановление от 4 апреля 1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 16, ст. 1909); - что федеральные налоги и сборы следует считать "законно установленными", если они установлены федеральным законодательным органом в надлежащей форме, т.е. законом, в предусмотренном порядке и введены в действие в соответствии с действующим законодательством (постановление от 18 февраля 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 8, ст. 1010); - что конституционное требование об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти. Только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке (постановление от 11 ноября 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 46, ст. 5339); - что налог или сбор может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства, т.е. установить налог можно только путем прямого перечисления в законе о налоге существенных элементов налогового обязательства (там же); - что законы о налогах должны быть конкретными и понятными. Неопределенность норм в законах о налогах может привести к произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства прав граждан перед законом (постановление от 8 октября 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 42, ст. 4901); - что принципы налогообложения и сборов находятся в ведении Российской Федерации. К ним относятся обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона. Принцип равного налогового бремени в сфере налоговых отношений означает, что не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных носящих дискриминационный характер оснований (постановление от 21 марта 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 13, ст. 1602); - что принцип равенства требует учета фактической способности к уплате налога, исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. Принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги и сборы предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов. Налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным (постановление от 4 апреля 1996 г.); - что обязанность платить налоги распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства. Налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в пользу государства, так как иначе были бы нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц, а также государства. Взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества, - оно представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционной публично-правовой обязанности. ... Бесспорный порядок взыскания налоговых платежей при наличии последующего судебного контроля как способа защиты прав юридического лица не противоречит требованиям Конституции. Сочетание бесспорного и судебного порядка взыскания налоговых платежей обеспечивает права личности и государства в целом, отвечает интересам общества и не противоречит принципам демократического правового социального государства (постановление от 17 декабря 1996 г. - СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 197); - что к сумме собственно не внесенного в срок налога (недоимки) законодатель вправе добавить дополнительный платеж - пеню как компенсацию потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в срок в случае задержки уплаты налога. Бесспорный порядок взыскания этих платежей с налогоплательщика - юридического лица вытекает из обязательного и принудительного характера налога в силу закона (постановление от 17 декабря 1996 г.); - что конституционные обязанности выплачивать вознаграждение за труд и платить законно установленные налоги и сборы не должны противопоставляться друг другу, так как установление жесткого приоритета для одной из них означает невозможность реализации, а следовательно, умаление равно защищаемых прав и законных интересов тех или других групп граждан, что не соответствует также ст. 55 (ч. 2) Конституции (постановление от 23 декабря 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 52, ст. 5930); 2) применительно к налогам и сборам субъектов Федерации: - что они не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией и федеральным законом. Установление налогов и сборов (субъектом Федерации) в отсутствие каких-либо ограничений противоречило бы провозглашенным в ст. 7 Конституции целям социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (постановление от 4 апреля 1996 г.); - что "законно установленными" могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Федерации в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, определяемыми федеральным законом. Регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта Федерации. Установление налога субъектом означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность установить налог. Установление же регионального налога означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или регрессивные) и т.д. (постановление от 21 марта 1997 г.; постановление от 30 января 2001 г. - СЗ РФ, 2001, N 7, ст. 701); - что одним из принципов налогообложения и сборов является принцип, согласно которому перечень региональных налогов и сборов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов Федерации, носит исчерпывающий характер (постановление от 8 октября 1997 г.); - что конституционное требование о недопустимости придания обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, распространяется как на федеральные законы, так и на законы субъектов Федерации. Недопустимо не только придание таким законам обратной силы путем прямого указания об этом в самом законе, но и принятие законов, по своему смыслу имеющих обратную силу, хотя бы и без особого указания об этом в тексте закона. В равной степени недопустимо придание таким законам обратной силы в актах официального или иного толкования либо правоприменительной практикой (там же). В последующем положения, сформулированные Конституционным Судом о системе налогов, об общих принципах налогообложения и сборов в Российской Федерации, получили закрепление в НК (часть первая, ст. 3-5, 8, 12-17), в котором нормативно изложены основные начала законодательства о налогах и сборах, правила действия актов о налогах и сборах во времени, понятия, виды налогов и сборов (федеральных, региональных и местных), а также общие условия их установления. 4. Финансовая система в Российской Федерации включает государственные займы. Необходимость в них возникает при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета и т.д. Государственные займы могут выпускаться федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. При этом указанная деятельность осуществляется в порядке, определяемом федеральным законом. Важнейшие элементы данного порядка закрепляются БК от 31 июля 1998 г. (СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3823). В частности, в нем записано: - государственный заем (заимствование) есть передача в собственность Российской Федерации, ее субъекта денежных средств, которые Федерация, ее субъект обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа; - государственные займы могут быть внешними (в валюте иностранных государств) и внутренними (в валюте России). Они осуществляются путем выпуска ценных бумаг, представляющих собой форму долговых обязательств Федерации или соответствующего ее субъекта (по этому вопросу см. также ФЗ от 29 июля 1998 г. "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". - СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3814); - управление государственным долгом России осуществляется Правительством РФ; управление государственным долгом субъекта Федерации осуществляется его органом исполнительной власти. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Федерации, если указанные обязательства не были гарантированы Россией; - государственные внешние заимствования Российской Федерации используются для покрытия дефицита федерального бюджета; государственные внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов; - предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств; законом субъекта Федерации должен быть установлен верхний предел долга данного субъекта; - государственные внешние и внутренние заимствования Российской Федерации, внутренние заимствования ее субъектов осуществляются на основе соответствующих программ; - затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств России осуществляются за счет средств федерального бюджета. Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ, путем осуществления операций по размещению российских долговых обязательств, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме. Обслуживание государственного внутреннего долга субъекта Федерации производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Федерации. Государственные займы размещаются на добровольной основе. То есть их выпуск никого не обязывает приобретать займы; запрещаются займы, которые были бы обязательны к приобретению гражданами и юридическими лицами. Гражданский кодекс (ст. 817) рассматривает в этом случае отношения как договорные, возникающие между заемщиком (в лице Федерации или ее субъектов) и заимодавцем (в лице гражданина, предприятия, учреждения, организации). Согласно ГК, договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или - в зависимости от условий займа - иного имущества, установленных процентов либо имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. Изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Статья 76 1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет основы федерального правового регулирования по предметам ведения Российской Федерации. Установлено, что по этим предметам ведения (см. комм. к ст. 71) или, иначе говоря, в этих пределах принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. В данном случае конкретизируются предмет ведения и полномочия Российской Федерации, названные в п. "а" ст. 71 Конституции, и приводятся формы важнейших федеральных правовых актов. Кроме названных правовых актов по этим предметам ведения принимаются: в связи с внесением изменений в Конституцию - особый правовой акт, именуемый "Закон РФ о поправке к Конституции" (постановление Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции. - СЗ РФ, 1995, N 45, ст. 4408), а также во всех других случаях - указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ (ст. 90, ч. 2 ст. 102, ч. 2 ст. 103, 115, п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции). Федеральные конституционные законы и федеральные законы не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Вместе с тем они имеют верховенство на всей территории страны. Иные акты, входящие в федеральную правовую систему (за исключением закона о поправке к Конституции), издаются в соответствии с этими законами. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией (ч. 1 ст. 108). Путем их издания осуществляется принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъекта Федерации; утверждается описание и порядок официального использования Государственных флага, герба и гимна Российской Федерации (см. соответствующие три закона от 25 декабря 2000 г.); определяются порядок проведения общероссийского референдума (Закон от 10 октября 1995 г.), режим военного положения, обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения (Закон от 30 мая 2001 г.), статус Уполномоченного по правам человека (Закон от 26 февраля 1997 г.), порядок деятельности Правительства РФ (Закон от 17 февраля 1997 г.); устанавливается судебная система (Закон от 31 декабря 1996 г.), полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда (Закон от 21 июля 1994 г.), Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов (арбитражных - Закон от 28 апреля 1995 г., военных - Закон от 23 июня 1999 г.), порядок созыва Конституционного Собрания. В иных случаях издаются федеральные законы. Обязательное принятие некоторых из них предусмотрено в самой Конституции. Это, например, законы: о российском гражданстве; о сведениях, составляющих государственную тайну; об условиях и порядке пользования землей; об альтернативной военной службе; о статусе столицы России; о государственных займах; об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти; о полномочиях, организации и порядке деятельности прокуратуры Российской Федерации и т.д. (см. комм. к соответствующим статьям). Понятие "федеральный закон" иногда употребляется в Конституции не в специальном смысле (как акт, отличающийся от федерального конституционного закона), а в общеродовом, собирательном значении, охватывающем все виды федеральных законов. Именно в этом качестве упоминается федеральный закон в ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 55, п. "а" ст. 71, ч. 3 ст. 90 и некоторых других статьях Конституции. Федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Подобное согласуется с положениями Конституции о суверенитете России, который распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), обеспечивает единство экономического, политического и правового пространства. Юридическое содержание прямого действия федеральных законов заключается в том, что они не нуждаются в подтверждении со стороны каких-либо органов государственной власти и местного самоуправления и применяются непосредственно всеми субъектами права. На это обращалось внимание в постановлении Конституционного Суда от 30 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов Кабардино-Балкарской Республики, касающихся статуса судей (ВКС РФ, 1994, N 6, с. 29-39). В нем, в частности, отмечалось, что: республики в составе России не могут принимать законодательные акты в сфере исключительных федеральных полномочий; федеральные законы, принятые в сфере ведения Российской Федерации, действуют непосредственно и подлежат применению на всей ее территории; распространение действия этих законов на территории республик специальным законодательным актом республик противоречит понятию исключительного федерального ведения и, кроме того, излишне с точки зрения экономии законодательных усилий и законодательной техники; положения республиканского закона, воспроизводящего нормы федерального закона, не имеют самостоятельного юридического значения. В последующем Конституционный Суд, дополняя сказанное, с позиций принципа верховенства Конституции и федеральных законов констатировал, что субъект Федерации не может изменять установленные Конституцией приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией и федеральными законами (определение от 27 июня 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 29, ст. 3117). Прямое действие федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, не исключает издания подзаконных актов Президентом и Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами. При этом, однако, данные акты не могут противоречить законам и отменять их. Суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимают решения в соответствии в законом (ч. 2 ст. 120 Конституции). Порядок принятия, подписания, обнародования и вступления в силу федеральных конституционных законов и федеральных законов устанавливается Конституцией (см. комм. к ст. 105-108) и ФЗ от 14 июня 1994 г., с изм. от 22 октября 1999 г., "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801; 1999, N 43, ст. 5124). В частности, как определено названным законом, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом РФ (ст. 3) и вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6). 2. Часть 2 анализируемой статьи регламентирует отношения, связанные с правовым регулированием в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Данную сферу можно характеризовать как такой круг вопросов (см. комм. к ч. 1 ст. 72), за решение которых несут ответственность Российская Федерация и образующие ее субъекты. Это означает, что правовое регулирование по данным вопросам осуществляется в особом правовом режиме. Конституционный Суд, касаясь этой проблемы, пришел к выводу, что выработка правовых норм здесь должна строиться на основе достижения баланса интересов Федерации и ее субъектов, взаимоуважения и взаимной ответственности с обязательным использованием согласительных процедур (постановление Конституционного Суда от 10 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации". - ВКС РФ, 1994, N 4-5, с. 64-71). В упоминавшемся выше постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, касающихся статуса судей, внимание федеральных органов государственной власти обращалось на необходимость разработки механизма согласования правового регулирования по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Эта установка получила развитие в ст. 13 ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176), в соответствии с которой проекты федеральных законов в сфере совместного ведения после их принятия в первом чтении направляются в органы государственной власти субъектов Федерации для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. До истечения названного срока второе чтение законопроекта не допускается. Поступившие предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы. В случае если органы государственной власти более чем 2/3 субъектов Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, то по решению Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Федерации. Кроме того, представители субъектов Федерации, уполномоченные органами государственной власти субъектов Федерации, вправе принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами федеральных законов по предметам ведения в комитетах и комиссиях Государственной Думы и в создаваемых Думой и ее комитетами и комиссиями рабочих группах. Согласно упомянутому закону, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом (ст. 12). Приведенное положение отражает правовую позицию Конституционного Суда, сформулированную им в постановлениях от 1 февраля 1996 г. и от 9 февраля 1998 г. (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 700; 1998, N 3, ст. 429): отсутствие федерального закона в сфере совместного ведения не может служить препятствием для субъекта Федерации издавать собственный закон или иной нормативный правовой акт. Постановлением от 9 января 1998 г. Конституционный Суд также обратил внимание на то, что ч. 2 ст. 76 Конституции не исключает возможности принятия по данным вопросам, наряду с федеральными законами, иных федеральных нормативных правовых актов. 3. Часть 3 комментируемой статьи выделяет федеральные конституционные законы как обладающие более высокой юридической силой в сравнении с обычными федеральными законами; последние не могут противоречить федеральным конституционным законам. Иная субординация -внутри систем каждого из названных видов законов - не предусмотрена. Это подтвердил Конституционный Суд. В определении от 5 ноября 1999 г. (ВКС РФ, 2000, N 2, с. 19-23) он констатировал: "В ст. 76 Конституции Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относятся не к ведению Конституционного Суда РФ, а к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов". Соответствие федеральных законов федеральным конституционным законам обеспечивается посредством принципа правоприменения, согласно которому суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции федеральному конституционному закону, федеральному закону и другим нормативным правовым актам, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу (ч. 3 ст. 5 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". - СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1). 4. Часть 4 рассматриваемой статьи содержит ряд важных положений о правовом регулировании субъектов Федерации. Во-первых, называются пределы такого регулирования; это та часть отношений и вопросов (они обозначаются в конкретных федеральных законах), которая находится вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Во-вторых, устанавливается, что данным правом в равной степени наделяются все субъекты Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В-третьих, фиксируется, что субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование по вопросам, находящимся в их ведении, или, говоря иначе, они самостоятельны в принятии необходимых правовых актов по этим вопросам, обладают правом регулировать указанные отношения полностью, исчерпывающим образом; принятые в таких случаях акты субъектов Федерации не требуют подтверждения федеральными органами (постановление Конституционного Суда от 7 июня 1993 г. по делу о проверке конституционности актов, касающихся регулирования деятельности областных, краевых Советов народных депутатов. - ВКС РФ, 1994, N 4-5, с. 40-48). В-четвертых, определяется правовая система актов субъектов Федерации, которые принимают законы (их упоминание придает использованию этой правовой формы обязательность, особое юридическое значение, в том числе в смысле государственной защиты) и иные нормативные акты. (В ФЗ от 6 октября 1999 г., с изм. от 8 февраля 2001 г., "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005; 2001, N 7, ст. 608) дополнительно названы, например, такие акты, как постановления законодательного органа (ч. 3 ст. 5), указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта Федерации (ч. 1 ст. 22). В-пятых, "собственное правовое регулирование" отношений, о которых идет речь в ч. 4 комментируемой статьи, дополняет регулирование, осуществляемое субъектом Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В-шестых, если субъект Федерации не реализует предоставленные ему нормотворческие полномочия, то непосредственно применяются федеральные нормы, а также федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в соответствующей сфере (постановление Конституционного Суда от 3 ноября 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 45, ст. 5241). 5. В ч. 5 комментируемой статьи закрепляется гарантия верховенства федеральных законов на территории Российской Федерации (см. комм. к ч. 2 ст. 4). Одновременно устанавливается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае если законы и другие правовые акты субъектов Федерации, а также иные правовые акты, изданные в Российской Федерации, вступают в противоречие с федеральным законом, действует федеральный закон. Названные законы и все иные акты, изданные в России, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Субъекты Федерации в нормотворческой деятельности обязаны руководствоваться федеральными нормативными актами, принятыми в развитие федеральных законов или при их отсутствии, например указами Президента РФ, а также исходить из норм договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции. Последнее требование в равной мере может быть адресовано и другому участнику таких договоров - федеральным органам государственной власти. Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых субъектом Федерации, возложен на прокуратуру Российской Федерации (ст. 1 Закона РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации", в ред. от 17 ноября 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472). Прокурор вправе опротестовывать данные правовые акты, противоречащие Конституции и федеральным законам, обращаться в суд с заявлением о проверке соответствия закона субъекта Федерации федеральному закону. При этом, как подчеркнул Конституционный Суд РФ, реализация указанного полномочия прокурором (обращение в суд) не должна приводить к подмене функций органов законодательной власти (постановление от 11 апреля 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 16, ст. 1774). В приведенном постановлении Конституционный Суд, обосновывая право суда общей юрисдикции осуществлять проверки закона субъекта Федерации на предмет его соответствия федеральному закону, очертил границы такого нормоконтроля. В частности, было обращено внимание на то, что общие суды не могут аннулировать закон, а вправе лишь признать его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией порядке конституционного судопроизводства. ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в целях обеспечения законности предоставляет право Президенту РФ обращаться в законодательный орган субъекта Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией и федеральными законами закона субъекта Федерации или иного нормативного правового акта законодательного органа. Если в данном случае возникают разногласия, то для их разрешения используются согласительные процедуры; при недостижении согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Указанный закон устанавливает также нормы, регламентирующие ответственность органов государственной власти субъектов Федерации вплоть до роспуска законодательного органа и отрешения высшего должностного лица субъекта Федерации от должности в случае неисполнения ими решений судов, признающих тот или иной их нормативный правовой акт противоречащим Конституции или федеральным законам. Правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, их объединений, могут быть обжалованы в суд (ст. 46 Конституции). 6. Часть 6 анализируемой статьи фиксирует гарантии верховенства закона и иного нормативного правового акта субъекта Федерации, принятого им в рамках полномочий собственного правового регулирования (т.е. вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов), в соотношении с федеральным законом. Установлено, что если возникают противоречия между ними, то действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Такой подход согласуется со ст. 73 Конституции (см. комм. к данной статье), находит поддержку в решениях Конституционного Суда РФ (см., например, постановление от 3 июня 1993 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, касающихся упразднения поста Президента Мордовской ССР. - ВКС РФ, 1994, N 4-5, с. 21-27). Положения названной части статьи не распространяются на правовое регулирование субъекта Федерации в сфере его совместного ведения с Российской Федерацией - в этом случае сохраняется приоритет федерального закона над законом и иным правовым актом субъекта Федерации. Контроль за актами, принятыми субъектом Федерации в порядке ч. 6 комментируемой статьи, находится в компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, проверяющих их на предмет соответствия своей конституции (уставу) (ч. 1 ст. 27 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". - СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1), а также судов общей юрисдикции, осуществляющих в установленных пределах нормоконтроль с позиций федерального закона. Конституционный Суд не уполномочен проверять данные законы в порядке абстрактного нормоконтроля (п "б" ч. 2 ст. 125 Конституции), но он вправе это делать, если имеет место жалоба на нарушение конституционных прав и свобод граждан, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (определение Конституционного Суда от 31 мая 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 23, ст. 2891). Статья 77 1. Часть 1 комментируемой статьи формулирует основные положения об органах государственной власти субъектов Федерации. Эти органы осуществляют на данном уровне государственную власть и непосредственно образуются всеми республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами (ч. 2 ст. 11 Конституции). ФЗ от 6 октября 1999 г., с изм. от 8 февраля 2001 г., "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005; 2001, N 7, ст. 608) определено: систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; высшее должностное лицо субъекта Федерации (эта должность может быть установлена конституцией (уставом) субъекта Федерации); иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации (ст. 2). К последним относятся: территориальные органы государственной власти - органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъектов Федерации (постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 5, ст. 708); суды субъектов Федерации (ч. 4 ст. 4, ч. 8 ст. 13, ст. 27, 28 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". - СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1): конституционные (уставные) и мировые судьи. Федеральные органы государственной власти (прокуратура, федеральные суды, федеральные органы налоговой полиции и др.), функционирующие на территории субъекта Федерации, не входят в систему органов государственной власти соответствующего субъекта. По отношению к этим федеральным органам субъекты Федерации могут обладать определенными полномочиями, но в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами. Именно принимая во внимание сказанное, Конституционный Суд в постановлении от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 700) признал неконституционными нормы Устава, согласно которым область, вопреки ч. 1 ст. 78 Конституции, присваивала себе право согласовывать назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также считала обязательным свое мнение при назначении на должность председателя областного суда и председателя областного арбитражного суда. В последующем Конституционный Суд, касаясь указанных отношений, обратил внимание на следующее: согласование с законодательным органом субъекта Федерации при назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти возможно, если подобное предусмотрено федеральным законом и на соответствующий орган возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения; этим не затрагиваются прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур (постановление от 7 июня 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2728). Схожим образом Конституционный Суд высказался применительно к назначению руководителей территориальных органов налоговой полиции (определение от 28 ноября 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 49, ст. 4862); руководителей региональных органов внутренних дел (определение от 21 декабря 2000 г. - СЗ РФ, 2001, N 2, ст. 215); судей федеральных судов, функционирующих в субъектах Федерации (определение от 21 декабря 2000 г. - СЗ РФ, 2001, N 3, ст. 273). Указанное положение нашло законодательное закрепление применительно к системе МВД. ФЗ от 4 августа 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в статьи 7 и 9 Закона Российской Федерации "О милиции"" (СЗ РФ, 2001, N 32, ст. 3315) определено, что руководство милицией в субъектах Федерации осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ. До внесения Президенту РФ представления по названным кандидатурам выясняется мнение высшего должностного лица соответствующего субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) по предлагаемой кандидатуре. Возможны ситуации, когда федеральные органы государственной власти уполномочиваются осуществлять определенные функции в системе органов государственной власти субъекта Федерации. Подобное вытекает, например, из ФКЗ от 21 июля 1994 г., с изм. от 8 февраля 2001 г., "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447; 2001, N 7, ст. 607), согласно которому Конституционный Суд может пользоваться правами, предоставленными ему заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля (ч. 1 п. 7 ст. 3). Иначе говоря, не исключено, что Конституционный Суд будет обладать правом разрешать конституционные (уставные) споры в правовых границах соответствующего субъекта Федерации, выступать как бы его органом конституционного правосудия, не утрачивая, естественно, статуса федерального суда, в том числе в отношениях с данным субъектом Федерации. Субъект Федерации самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти. Это проявляется прежде всего в их структуре. Например, в большинстве республик (Адыгея, Башкортостан, Татарстан, Тыва, Саха (Якутия) и др.) избираются президенты, но среди них есть и такие, где президента нет (Карелия, Коми); законодательные (представительные) органы чаще формируются как однопалатные органы, но имеются и двухпалатные (Свердловская область, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия); в 44 субъектах Федерации (по состоянию на апрель 2001 г.) учреждены конституционные (уставные) суды; встречаются специфические образования: Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера в составе Думы Ханты-Мансийского автономного округа; Государственный Совет как особый коллективный орган исполнительной власти Республики Дагестан. По-разному именуются законодательные органы государственной власти (Хурал, Народное Собрание, Государственный Совет, Парламент, Законодательное Собрание, Дума) и главы исполнительной власти (Президент, Губернатор, Мэр, Глава Республики, Глава Администрации), разнятся численность депутатов законодательных органов, организация исполнительной власти (в Свердловской области и г. Москве наряду с главами исполнительной власти действует Правительство, а в Республике Карелия Председатель Правительства является Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики, избираемым всем населением), компетенция образуемых органов и характер отношений между ними. Вместе с тем самостоятельность субъектов Федерации при создании системы органов государственной власти имеет пределы. Они определяются, во-первых, основами конституционного строя и, во-вторых, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Согласно основам конституционного строя, данная система органов государственной власти должна вписываться в представления о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентироваться на человека, его права и свободы (ст. 2), опираться на народ как единственный источник власти (ст. 3), строиться на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из властей (ст. 10), исходить из верховенства Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4), единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11). ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" содержит более конкретные положения. В частности, он закрепляет важнейшие элементы статуса органов государственной власти субъектов Федерации, их полномочия, формы работы, взаимоотношения и ответственность. Правоположения, связанные с формированием системы органов государственной власти субъектов Федерации, формулируются в решениях Конституционного Суда РФ. В частности, он, защищая принцип равенства в избирательных правах, признал недопустимым изменения правил подсчета голосов в ходе выборов депутатов Государственного Совета Чувашской Республики (постановление от 10 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики", в ред. от 26 августа 1994 г. - ВКС РФ, 1995, N 4, с. 2-8); пришел к выводу о том, что сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке (постановление от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 22 декабря 1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" - ВКС РФ, 1995, N 6, с. 31); указал, что наличие законодательной (нормативной) базы является достаточным основанием для назначения выборов главы администрации субъекта Федерации, а препятствующие этому решения могут быть обжалованы в каждом конкретном случае в суды общей юрисдикции; что проведение такихвыборов одновременно с общефедеральными выборами должно быть согласовано с федеральными органами, исходя из требования согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (постановление от 30 апреля 1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 19, ст. 2320). Развернуто позиция Конституционного Суда о системе органов государственной власти субъектов Федерации представлена в его постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края (СЗ РФ, 1996, N 4, ст. 409). Им определено, что субъекты Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных правовых актов. При этом они, руководствуясь основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, другими положениями Конституции и конкретизирующими их федеральными правовыми актами, должны обеспечивать необходимое разделение властей, их самостоятельность и взаимодействие. Такой баланс властей может быть достигнут, если глава исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации будет непосредственно избираться населением; получит право подписывать, обнародовать и отклонять принятые областные законы; если его полномочия будут уравновешиваться адекватными полномочиями законодательного органа. Конституционный Суд, опираясь на конституционный принцип единства государственной власти, пришел к выводу, что субъекты Федерации в основном должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной властей. Положения, созвучные названным, нашли отражение в некоторых других постановлениях Конституционного Суда: от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 700) в части, касающейся обязательного участия главы администрации в подписании и обнародовании областных законов, его самостоятельности при решении вопросов освобождения от должностей своих заместителей и руководителей органов администрации области, подотчетности администрации законодательному органу, которая не должна выходить за рамки парламентского контроля; от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке Устава Тамбовской области (СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5877), в котором подтверждается право законодательного органа участвовать в формировании органа исполнительной власти области, законодательно определять схемы управления областью, структуру органов исполнительной власти, порядок организации и деятельности исполнительного органа власти; от 29 мая 1998 г. по делу о проверке Закона Республики Коми о госслужбе, в котором, с учетом принципа разделения властей, сделан вывод о недопустимости даже временного совмещения государственной службы с осуществлением депутатских полномочий (СЗ РФ, 1998, N 23, ст. 2626); от 7 июня 2000 г. по Республике Алтай (СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2728), в котором признается допустимым: отрешение от должности высших должностных лиц субъектов Федерации в связи с неправомерным поведением при наличии соответствующего решения суда; участие законодательного органа в назначении членов Правительства Республики, но не всех, а только некоторых из них; прекращение полномочий высших должностных лиц с использованием института отзыва, но лишь при установлении четких правовых оснований отзыва, гарантий прав участников данных отношений и исключении облегченности процедуры в сравнении с выборами. В экстраординарной ситуации, которая, например, имеет место в Чеченской Республике (постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3424), соответствующие органы государственной власти на временной основе могут учреждаться федеральными органами - Президентом РФ (Указ от 8 июня 2000 г. N 1071, с изм. от 19 января 2001 г. "Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике". - СЗ РФ, 2000, N 24, ст. 2545; 2001, N 4, ст. 278), что согласуется полномочиями Президента (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80 Конституции). 2. Часть 2 анализируемой статьи закрепляет положение о том, что органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в России. Подобное ее построение обусловлено предназначением органов данной власти, их нацеленностью на решение повседневных социально-экономических задач, требующих порой высокой оперативности, дисциплины и слаженности действий. Единство указанной системы представляет собой одно из проявлений единства системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции). Оно предполагает большую структурно-функциональную схожесть (совместимость) названных органов власти, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и соподчиненности. Единство системы исполнительной власти гарантируется прежде всего общеправовыми средствами: верховенством Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента РФ (ч. 2 ст. 90), постановлений и распоряжений Правительства РФ (ч. 2 ст. 115); Конституционным Судом, охраняющим Конституцию (ст. 125); федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям (или бездействиям) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46, ч. 1 ст. 120); прокуратурой РФ, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации (ст. 2 ФЗ от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472). Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет Президент РФ. В соответствии с Конституцией он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80), осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78), вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85). Содействовать Президенту РФ в осуществлении его полномочий, в том числе по обеспечению единства системы исполнительной власти, призваны полномочные представители Президента в 7 федеральных округах. Они, согласно действующему Положению (утв. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849, с изм. от 30 января 2001 г. - СЗ РФ, 2000, N 20, ст. 2112; 2001, N 6, ст. 551), выполняют преимущественно контрольно-координационные, аналитические и информационные функции, находятся в непосредственном контакте с Руководителем Администрации Президента РФ. На обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти нацелен Государственный Совет РФ, учрежденный Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 (СЗ РФ, 2000, N 36, ст. 3633). Он, в соответствии с Положением, утвержденным названным указом, возглавляется Президентом, объединяет действующих высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации и является совещательным органом, вырабатывающим рекомендации. Организующее начало в системе исполнительной власти исходит от Правительства РФ. Конституция возлагает на него обязанности по проведению единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии и т.д. (ч. 1 ст. 114). С учетом этого федеральное Правительство управомочивается обеспечивать единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направлять и контролировать деятельность ее органов; в частности, оно по вопросам совместного ведения России и ее субъектов координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляет контроль за ними, прилагает усилия для устранения разногласий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ст. 13, 43, 44 ФКЗ от 11 апреля 1997 г., с изм. от 31 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации". - СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5712; 1998, N 1, ст. 1). Система исполнительной власти устанавливается в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а равно в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации. Это предполагает, что органы исполнительной власти субъектов Федерации в границах собственных предметов ведения и полномочий самостоятельны и обладают всей полнотой государственной власти. Статья 78 1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет положения о территориальных органах исполнительной власти и назначаемых должностных лицах. Данные органы и лица входят в систему соответствующих федеральных органов исполнительной власти - федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных комиссий, служб, агентств и иных федеральных органов исполнительной власти, перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ, 2000, N 21, ст. 2168). Названные территориальные органы могут создаваться, реорганизовываться и ликвидироваться федеральными министерствами и ведомствами. Решения по этому поводу они принимают исходя из федеральных законов, собственных потребностей и материально-финансовых возможностей. Учитываются состав, предельная численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утверждаемые постановлением Правительства РФ (например, от 20 июля 1998 г. N 797 и от 4 апреля 2000 г. N 293. - СЗ РФ, 1998, N 32, ст. 3871; 2000, N 15, ст. 1593). Месторасположение территориальных органов способно ограничиваться конкретными регионами, охватывать территории не одного, а нескольких субъектов Федерации, по вертикали доходить до уровня местного самоуправления (типичный пример - федеральные органы налоговой полиции). Особую разновидность составляют территориальные органы, образуемые в федеральных округах в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ, 2000, N 34, ст. 3473). Территориальные органы исполнительной власти объединяет ряд общих моментов: они входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти; представляют собой своеобразную организационно-правовую форму деятельности федеральных министерств и ведомств, ибо их назначение -осуществлять полномочия данных федеральных органов; действуют на основе Конституции, федеральных правовых актов, включая акты федеральных министерств и ведомств; финансируются за счет федерального бюджета; обладают правом принятия в пределах своей компетенции решений, которые, в случае нарушения законодательства или превышения полномочий, отменяются федеральным исполнительным органом, а также могут быть оспорены в суде; обладают правами юридического лица; координируют свои отношения с органами исполнительной власти субъектов Федерации; руководители территориальных органов назначаются на должность и освобождаются от должности вышестоящим органом федеральной исполнительной власти, в отдельных случаях - по согласованию с органами государственной власти субъекта Федерации, с учетом, что принятие решения по этому вопросу, как подчеркнул Конституционный Суд, в конечном счете остается за самим федеральным органом (постановление от 7 июня 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2728; определение от 21 декабря 2000 г. - СЗ РФ, 2001, N 2, ст. 215). Приведенные и некоторые другие положения отражены в Предложениях о порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации, одобренных постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 г. N 491 (САПП РФ, 1993, N 22, ст. 2032). Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти необходимо отличать от представительств этих органов за рубежом. Они открываются по решению Президента РФ на основе соответствующих предложений министерств, функционирующих под руководством Президента, и Правительства РФ (в качестве примера см. Указ Президента РФ от 24 февраля 2001 г. "О представительстве Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации за рубежом". - СЗ РФ, 2001, N 9, ст. 843). Их назначение и статус определяются Указом Президента РФ от 14 июня 1997 г. N 582 "Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом" (СЗ РФ, 1997, N 24, ст. 2743). 2. Часть вторая анализируемой статьи предусматривает регулирование в системе исполнительной власти посредством соглашений между федеральными органами и органами субъектов Федерации. Данные соглашения не замещают традиционные способы управомочивания органов государственной власти с помощью федеральных законов и иных правовых актов, а дополняют их. Из приведенных конституционных положений и складывающейся государственной практики следует, что соглашения: 1) заключаются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, конкретными представителями которых могут быть не только органы общей компетенции, но и отраслевые или функциональные органы исполнительной власти; 2) инициируются федеральными органами исполнительной власти, но при этом не исключена и мотивированная инициатива органов исполнительной власти субъектов Федерации; 3) касаются вопросов передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий исполнительным органам субъекта Федерации, что предполагает финансовое обеспечение этих полномочий, федеральный контроль за их осуществлением, возможность пересмотра договоренностей и отзыва переданных полномочий в случае ненадлежащего использования. При этом передаются только те полномочия, которые реализуются в сфере вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; 4) основываются на Конституции и федеральных законах. Именно поэтому изменение Конституции, если оно затрагивает предмет соглашения, должно сопровождаться корректировкой такого соглашения. Принятие же федерального закона или другого подзаконного акта Российской Федерации по предметам совместного ведения обязывает органы государственной власти субъекта Федерации привести свои правовые акты, изданные в указанной сфере, в том числе и на базе соглашений, в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами. ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176) упорядочил отношения, связанные с использованием соглашений в государственной практике. В частности, он определил: - суть соглашения, трактуя его в качестве правовой формы передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации друг другу части своих полномочий; - принципы, на основе которых признается юридическое значение соглашений, в том числе: конституционность (соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения); верховенство Конституции и федеральных законов (в случае если соглашения содержат положения, не соответствующие Конституции и федеральным законам, действуют положения последних); равноправие субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении соглашений; недопустимость ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласование интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов; добровольность и гласность заключения соглашений; обеспеченность ресурсами передаваемых соглашением полномочий; - порядок заключения соглашений, в соответствии с которым: а) соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора; б) сторонами соглашения являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации; в) предметами соглашения могут быть: передача части полномочий; условия и порядок передачи части полномочий; материально-финансовая основа передачи части полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения; г) в соглашении указывается срок действия, условия и порядок его досрочного прекращения; д) языком соглашения является русский язык, но при необходимости оно может быть составлено и подписано на двух языках - русском и государственном языке республики; е) соглашение может предусматривать ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения, возможность его одностороннего расторжения, а также обязанность возмещения ущерба, причисленного неисполнением или ненадлежащим исполнением соглашения; ж) порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов соглашений определяется Президентом РФ; з) проект соглашения одобряется или отклоняется Правительством РФ не позднее чем в трехмесячный срок со дня представления указанного проекта; и) соглашение, проект которого был одобрен Правительством РФ, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом Федерации на подписание соглашения; к) изменения и дополнения в соглашение вносятся в том же порядке, в каком заключаются данные соглашения; л) соглашение, изменения и дополнения в соглашение вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования в полном объеме вместе с правовыми актами об их одобрении, если соглашением не установлен другой порядок их вступления в силу. Предполагается, что споры, возникающие при реализации соглашений, разрешаются заинтересованными сторонами путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур, в том числе с участием Президента РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции). В случае необходимости могут создаваться согласительные комиссии. 3. Часть 3 комментируемой статьи регламентирует отношения, связанные с передачей полномочий органами исполнительной власти субъекта Федерации федеральным органам исполнительной власти. Это признается допустимым только в части полномочий соответствующего органа и с использованием соглашений. Поскольку инициатива в данном случае принадлежит субъекту Федерации, то предполагается, что он и должен отрегулировать детали рассматриваемой процедуры. 4. Часть 4 анализируемой статьи закрепляет функцию Президента РФ и Правительства РФ по обеспечению полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Ее осуществление является одной из гарантий суверенитета и целостности Российского государства, эффективности деятельности системы федеральных органов государственной власти. Подобную функцию выполняют в пределах своего ведения и полномочий также федеральные суды, прокуратура и некоторые другие федеральные органы, но Президенту и Правительству в этой сфере отводится особая роль. Президент и федеральное Правительство решают указанную задачу в соответствии с Конституцией. Это предполагает, что они, во-первых, берут под защиту ценности, нашедшие закрепление в Конституции, и прежде всего в качестве основ конституционного строя; во-вторых, действуют в пределах установленной компетенции, используя конституционные и иные законные меры; в-третьих, обеспечивая суверенитет, целостность и безопасность страны, в отсутствие необходимых законов непосредственно руководствуются Конституцией. Последнее положение получило подтверждение в постановлении Конституционного Суда от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 6589). Президент РФ обладает широкими возможностями для обеспечения полномочий федеральной государственной власти. Это может быть осуществлено путем: назначения полномочных представителей (п. "к" ст. 83 Конституции); образования специального органа - Совета Безопасности (п. "ж" ст. 83); использования согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 85); издания обязательных к исполнению указов и распоряжений (ст. 90); инициирования принятия федеральных законов (ч. 1 ст. 104); приостановления действий актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 ст. 85); обращения с запросом в Конституционный Суд о проверке конституционности правовых актов и по другим основаниям, предусмотренным Конституцией (ст. 125), а также в иные федеральные суды (ст. 85); введения военного или чрезвычайного положения (ст. 87, 88). Правительство РФ самостоятельно решает ту же задачу в рамках своих полномочий (ст. 114 Конституции). При этом используются схожие способы: принятие постановлений и распоряжений, обязательных к исполнению в Российской Федерации (ст. 115); законодательная инициатива (ч. 1 ст. 104); дача заключений на законопроекты в случаях, предусмотренных в ч. 3 ст. 104; обращение в Конституционный Суд РФ (ст. 125). В соответствии с ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5712) Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12); по вопросам совместного ведения оно координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 43), вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов данных органов в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ст. 44). По смыслу ст. 114 (п. "ж") Конституции предполагается, что Правительство может обеспечивать полномочия федеральной государственной власти также по поручению Президента РФ. Однако, как подчеркивалось, в частности, в уже упомянутом постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, эти поручения должны быть согласованы с полномочиями Правительства. В ходе рассмотрения дела проверке на соответствие Конституции подвергалось, в частности, указание Президента Правительству "использовать все имеющиеся у государства средства". Суд признал, что эта формулировка не может быть истолкована как предоставление Правительству полномочий действовать вне рамок, установленных для него Конституцией и законами, так как имеются в виду те средства, находящиеся в распоряжении государства, использовать которые Правительство уполномочено Конституцией. Статья 79 Данная статья говорит о праве Российской Федерации принимать участие в межгосударственных объединениях. В определенном смысле законодатель следует примеру некоторых конституционных актов европейских государств. Между тем само по себе право на участие в международных институционных образованиях не связано напрямую с закреплением такого права в конституционном законе. Подтверждением тому является то очевидное обстоятельство, что Российская Федерация приобрела членство во многих международных образованиях в качестве правопреемницы Советского Союза, т.е. до принятия настоящей Конституции. Основное значение для вступления государства в международное объединение имеют согласованные его членами положения учредительного акта о порядке принятия в состав его членов. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 7 Устава Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г. членом Содружества может стать государство, которое разделяет цели и принципы Содружества и принимает на себя обязательства, содержащиеся в Уставе, путем присоединения к нему с согласия всех государств-членов. Комментируемая статья говорит об участии России в международных объединениях практически без уточняющих их характер признаков, т.е. говорит о международных образованиях в самом широком смысле. Исходя из этого, под международными объединениями допустимо подразумевать международные политические, военные и экономические объединения и союзы государств, межправительственные универсальные и региональные международные организации, компетентные в области международной политики и экономики международных отношений, науки и культуры и т.д. Анализ содержания комментируемой статьи позволяет сделать вывод о том, что Российская Федерация вправе вступать как в международные объединения, компетенция которых по вопросам сотрудничества ограничена принятием рекомендательных норм, так и в объединения, обладающие элементами надгосударственности. Участие в международном объединении означает, что Россия пользуется уставными правами и выполняет обязательства по учредительному договору и решения, принимаемые международным органом в соответствии с его компетенцией. Комментируемая статья вне зависимости от характера международного объединения, его целей, задач и компетенции устанавливает два условия, при наличии которых Российская Федерации может вступить в члены того или иного международного органа. Анализируемая статья различает участие России в международных органах, уставы которых не требуют передачи им полномочий и членства в международных объединениях, договоры о создании которых содержат положения о передаче им соответствующих полномочий. Под передачей полномочий в данном случае можно понимать добровольный отказ России от части своих суверенных прав, относящихся к определенной сфере международного сотрудничества, и передачу их органам международного объединения на основе соглашения между государствами о создании такого объединения. Передача полномочий предусматривается международными договорами о создании международных организаций, которые наделяются государствами-создателями признаками надгосударственности. К их числу относят организации, органы которых вправе принимать большинством голосов обязательные для государств-членов решения и в т.ч. по вопросам, относящимся к внутренней компетенции. Комментируемая статья содержит два важных ограничения на вступление России в международное объединение, требующих по международному договору передачи принадлежащих Российской Федерации полномочий. Во-первых, передача полномочий недопустима, если это имело бы своим следствием ограничение прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, участие в международном объединении не должно каким-либо образом противоречить основ конституционного строя России. Следовательно, данное положение не только вводит определенные требования к учредительным актам международных объединений, но и служит дополнительной гарантией защиты прав и свобод человека и гражданина, основам конституционного строя Российской Федерации. Что касается практики применения данной статьи, то в качестве примера передачи России юрисдикционных полномочий по вопросам обороны и использования вооруженных сил, можно сослаться на Протокол о введении в действие Положения о Главном командовании Объединенных Вооруженных Сил Содружества Независимых Государств от 9 октября 1992 г. (БМД, 1994, N 4). Согласно Протоколу, Главное командование уполномочивалось принимать нормативные акты, обязательные для государств-участников (п. 4.1), применять нормы международного права и устанавливать факты несоответствия внутригосударственных нормативных актов нормам международного права, толковать национальное право государств-участников (п. 4.2). Установленное распределение голосов для принятия решений квалифицированным большинством с учетом экономического потенциала государств по конкретным экономическим вопросам, закрепленное в п. 10 Положения о Межгосударственном экономическом комитете Экономического союза (БМД, 1995, N 1), дает некоторые основания для признания у него некоторых черт надгосударственного характера. Конституция не устанавливает специального порядка введения таких договоров в силу. Согласно п. "д" ст. 15 Закона о международных договорах, договоры об участии России в международных союзах, международных организациях и иных международных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации, подлежат ратификации. При этом упоминание в данном контексте признания юридической обязательности решений международных органов не расширяет содержание рассматриваемой статьи, а, скорее, уточняет его. Глава 4. Президент Российской Федерации Статья 80 1. В Российской Федерации пост Президента, избираемого всенародным голосованием, введен законами РСФСР от 24 апреля 1991 г. "О Президенте РСФСР" и "О выборах Президента РСФСР", оформившими результаты первого референдума, проведенного в России 17 марта 1991 г. (ВВС, 1991, N 17, ст. 510, 512; N 21, ст. 708). В целях конституционного закрепления решения референдума Законом РСФСР от 24 мая 1991 г. были внесены соответствующие изменения и дополнения в Конституцию (Основной закон) РСФСР 1978 г. (ВВС, 1991, N 22, ст. 776). Процедура вступления в должность Президента регулировалась в период действия прежней Конституции Законом РФ от 27 июня 1991 г. (СЗ РФ, 1991, N 26, ст. 880). С принятием Конституции РФ 1993 г. концепция президентской власти претерпела существенные изменения. Если в соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР, то по ныне действующей Конституции Президент Российской Федерации является главой государства. Это вызвано объективной необходимостью наделения Президента полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях конституционного разделения властей. Направляя работу всех федеральных государственных органов, выполняя активные координирующие функции, Президент действует в качестве главы государства. Президент олицетворяет Российское государство внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики, как глава государства обращается с посланиями к Федеральному Собранию, назначает выборы в Государственную Думу, обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето, назначает референдумы, формирует Правительство Российской Федерации и активно влияет на его деятельность, участвует в формировании судебной власти. Таким образом, Президент занимает самостоятельное и главенствующее положение в системе органов государственной власти. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, награждает государственными наградами, решает вопросы гражданства и помилования, выполняет другие функции, предусмотренные статьями гл. 4 и иными статьями Конституции. Власть Президента ограничивается пределами Конституции, которая предусматривает, что Президент действует в установленном ею порядке. Общие рамки полномочий Президента определяются принципом разделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Президент РФ, будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет конституционный контроль. Реализуя возложенные на него Конституцией обязанности по защите конституционного строя, охране Конституции и укреплению Российского государства, глава государства выступает активным проводником реформ, в том числе в политической сфере. Президентом инициируются федеральные законы, издаются указы, направленные на реформирование государственной власти, укрепление федеративных отношений, защиту прав и свобод граждан, развитие институтов гражданского общества. Совершенствуется правовая база для упрочения вертикали исполнительной власти, повышения ее эффективности, улучшения взаимодействия с иными ветвями власти, проведена реформа Совета Федерации, создан Государственный совет, образованы федеральные округа с назначением в них полномочных представителей Президента, утверждены на основе Конституции символы Российского государства, принят ряд актов, направленных на преодоление процессов децентрализации страны, укрепление законности и правовой дисциплины (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3336; N 36, ст. 3633; N 20, ст. 2112; N 52 (ч. I), ст. 5020, 5021, 5022; N 31, ст. 3205; 1999, N 42, ст. 5005). Под руководством Президента проводятся правовая и судебная реформы (СЗ РФ, 1995, N 22, ст. 2033; 1999, N 2, ст. 268; 2000, N 38, ст. 3779), приняты кардинальные меры, направленные на структурные преобразования в экономике и социальной сфере. В силу полномочий, определенных Конституцией, Президент в своей деятельности наиболее близок к Правительству; он оказывает решающее влияние на его формирование и отставку, активно воздействует на осуществление исполнительной власти Российской Федерации, определяет основные направления и содержание работы Правительства. С согласия Государственной Думы Президент назначает Председателя Правительства, а по предложению последнего - и персональный состав Правительства. Кроме того, Президент на практике регулирует взаимоотношения Правительства и законодательной власти. При определении основных направлений деятельности Правительства его Председатель руководствуется Конституцией, федеральными законами и указами Президента. В Конституции отсутствует прямая норма о подчиненности Правительства Президенту, содержавшаяся в Конституции 1978 г. (ст. 122). На основе новой Конституции строится практическое разграничение функций исполнительной власти между Президентом и Правительством как государственными органами, самостоятельно осуществляющими свои полномочия и взаимодействующими в формах, предусмотренных Конституцией и федеральными законами. На это направлены положения ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и Указа Президента "Об обеспечении взаимодействия Президента РФ и Правительства Российской Федерации", устанавливающего порядок взаимного согласования проектов президентских и правительственных решений, формирования планов законопроектных работ (СЗ РФ, 1994, N 7, ст. 697; 1995, N 19, ст. 1732). 2. Конституция содержит нормы, развивающие и наполняющие реальным содержанием институт президентства, в том числе нормы, определяющие статус Президента как гаранта Конституции. Президент наделен неограниченным правом законодательной инициативы, позволяющим ему в конкретной правовой форме ставить вопросы о реализации в законах конституционных положений, приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией. Президент вправе использовать право вето на стадии подписания федеральных законов (ч. 3 ст. 107 Конституции), в том числе как гарантию обеспечения их конституционности. При противоречии постановлений и распоряжений Правительства РФ Конституции, федеральным законам и указам Президент вправе отменять акты Правительства (ч. 3 ст. 115 Конституции). Обеспечивая единство исполнительной власти в государстве, Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, в первую очередь в случае противоречия этих актов Конституции (ч. 2 ст. 85), а также предписывать соответствующим органам и должностным лицам необходимость строго следовать Конституции. Контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе осуществляет полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе, обеспечивающий реализацию конституционных полномочий главы государства. Полномочный представитель вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (СЗ РФ, 2000, N 20, ст. 2112; N 26, ст. 2748; N 38, ст. 3781; 2001, N 6, ст. 551). Из статуса Президента РФ как главы государства и гаранта Конституции вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений Конституции посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции (постановление Конституционного Суда от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции - СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4868; Указ Президента от 9 июня 2001 г. N 679 - СЗ РФ, 2001, N 24, ст. 2421). Президент РФ вправе направлять в Конституционный Суд РФ запросы о конституционности федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции. Президент на практике использует эти полномочия, предоставленные ему Конституцией и ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Положения об обязанности Президента защищать Конституцию РФ, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, верно служить народу содержатся в тексте присяги Президента, которую он приносит при вступлении в должность (ч. 1 ст. 82 Конституции). В соответствии с Конституцией права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). В этой сфере Конституция отводит Президенту особую роль. Выступая гарантом прав и свобод человека и гражданина, Президент реализует данное конституционное полномочие в процессе осуществления законодательной инициативы, а также при издании указов, направленных на защиту правового положения личности в целом и отдельных групп населения, обеспечение граждан всей полнотой политических и социально-экономических прав. Следует остановиться на мерах по реализации в указах Президента социальной политики государства, в том числе связанных с осуществлением пенсионной реформы. Так, принят Указ, имеющий целью совершенствование управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации (СЗ РФ, 2000, N 40, ст. 3936; 2001, N 27, ст. 2804), учрежден Национальный совет при Президенте РФ по пенсионной реформе (СЗ РФ, 2001, N 7, ст. 630), изданы указы о мерах по поддержке ветеранов Великой Отечественной войны, повышении выплат пенсионерам (СЗ РФ, 2000, N 16, ст. 1681; N 45, ст. 4441; N 48, ст. 4665; 2001, N 7, ст. 628; N 27, ст. 2741; N 29, ст. 2993) и др. Введены дополнительные правовые гарантии обеспечения конституционных прав граждан на получение информации, участие в культурной жизни, доступ к образованию и культуре (СЗ РФ, 1995, N 10, ст. 862; N 25, ст. 2380; 1996, N 2, ст. 67; N 28, ст. 3358; 1999, N 39, ст. 4594; 2000, N 36, ст. 3636; 2001, N 7, ст. 629 и др.). Президентом утвержден ряд программ долгосрочного характера (с последующим продлением их действия), рассчитанных на создание режима социальной защищенности граждан, благоприятных и безопасных условий жизни, выравнивание социального статуса различных групп населения. К их числу относятся: президентская программа "Дети России" (СЗ РФ, 1994, N 17, ст. 1955; 1995, N 38, ст. 3669; 1996, N 9, ст. 799; 1998, N 3, ст. 314; 2000, N 22, ст. 2263), Федеральная программа "Молодежь России" (СЗ РФ, 1994, N 22, ст. 2459), Основные направления государственной семейной политики (СЗ РФ, 1996, N 21, ст. 2460), Национальный план действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе (СЗ РФ, 1996, N 26, ст. 3060). В центре внимания Президента постоянно находятся вопросы, лежащие в сфере защиты политических прав и свобод граждан, укрепления институтов гражданского общества, совершенствования партийной и избирательной систем. В этой связи следует отметить ФЗ "О политических партиях", проект которого был внесен в Государственную Думу Президентом в соответствии с пунктом "г" статьи 84 Конституции. Закон принят 11 июля 2001 г. (СЗ РФ, 2001, N 29, ст. 2950). Защищая права и свободы человека и гражданина, Президент в своей деятельности опирается на Правительство РФ, которое в силу Конституции обязано осуществлять меры по обеспечению прав и свобод граждан, а также на специализированные органы - федеральные суды, прокуратуру, правоохранительные органы, общественные объединения. При Президенте РФ действует Комиссия по правам человека, которая образована Указом от 26 сентября 1993 г. N 1458 в целях содействия совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод (САПП РФ, 1993, N 40, ст. 3738); утверждены Положение о комиссии и ее состав (СЗ РФ, 1996, N 43, ст. 4886; 2001, N 38, ст. 3725). Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что Президент РФ в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83-89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10) и требованием ст. 90 (ч. 3), согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Данная правовая позиция изложена в ряде постановлений Конституционного Суда, в которых фиксируется, что реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией порядке" предполагает также возложение им на Правительство РФ задач во исполнение указов Президента; точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть использованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ее ст. 15; Президент как глава государства несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти и в силу своего конституционного статуса обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты (ст. 90 Конституции) во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3424; 1996, N 19, ст. 2320; 1998, N 3, ст. 429; 1999, N 6, ст. 866; N 51, ст. 6364; 2001, N 27, ст. 2804). Охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности связана с деятельностью всех ветвей власти. Однако Президент наделяется Конституцией в этой сфере особыми полномочиями. В частности, он принимает оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, вправе вводить военное или чрезвычайное положение на территории России или в отдельных ее местностях. Данные обязанности Президента РФ обусловлены также ст. 71 (п. "м"), 82 (ч. 1), 87 (ч. 1 и 2) Конституции. В связи с реализацией конституционных полномочий Президента по охране суверенитета Российской Федерации следует отметить указы, утвердившие Концепцию национальной безопасности (СЗ РФ, 2000, N 2, ст. 170) и Военную доктрину Российской Федерации (СЗ РФ, 2000, N 17, ст. 1852). Полномочия Президента РФ по охране исторически сложившегося государственного единства непосредственно связаны с выполнением им конституционных требований об обеспечении целостности Российской Федерации и неприкосновенности ее территории. Государственная целостность как одна из основ конституционного строя России закреплена в ст. 4 (ч. 3), 5 (ч. 3), 8, 65, 67 (ч. 1), 71 (п. "б") Конституции и является важным условием обеспечения равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод. Обширны полномочия и деятельность Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. На достижение этих целей направлен Указ Президента от 1 сентября 2000 г. N 1602, в соответствии с которым образован Государственный совет РФ как совещательный орган, содействующий реализации полномочий Президента РФ. В состав Госсовета входят высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации), утверждено Положение о Государственном совете (СЗ РФ, 2000, N 36, ст. 3633). При Президенте создана Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, имеющая целью достижение взаимоприемлемой согласованности в законотворчестве с палатами Федерального Собрания, рассмотрение законодательных инициатив и выработку рекомендаций по организации работы над законопроектами, утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе (СЗ РФ, 1996, N 16, ст. 1842; 1997, N 20, ст. 2238; N 41, ст. 4680; 1998, N 3, ст. 310; N 10, ст. 1161). Под руководством Президента осуществляется судебная реформа. Для успешного ее проведения, подготовки предложений по определению государственной политики, направленной на становление судебной власти как самостоятельной и независимой в своей деятельности, при Президенте образован Совет по вопросам совершенствования правосудия. Совет проводит работу с участием Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры РФ, а также Совета судей РФ, Союза адвокатов РФ (СЗ РФ, 1994, N 31, ст. 3253; 1997, N 42, ст. 4760; 2000, N 13, ст. 1352; N 26, ст. 2761). Издан ряд указов, направленных на создание организационных условий и укрепление материальной базы функционирования всех ветвей государственной власти (СЗ РФ, 1997, N 24, ст. 2955; 2000, N 7, ст. 795; N 48, ст. 4664). Президент может использовать определенные Конституцией рычаги воздействия на Государственную Думу и Правительство. Он вправе при выражении Думой недоверия Правительству или при отказе Правительству в доверии в установленном порядке объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу (ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции). На основе Конституции Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78). Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории федеративного государства (ч. 2 ст. 90 Конституции). На решение задач укрепления единства государства, совершенствования федеративных отношений, повышения эффективности власти, поддержание единого правового пространства направлены положения ряда федеральных законов, предоставивших Президенту РФ право на федеральное вмешательство в ситуации, когда органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления нарушаются Конституция и законы, ограничиваются права и свободы граждан. В связи с этим необходимо упомянуть федеральные законы, имеющие также целью содействовать интеграционным процессам. Это Законы от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ и от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ (СЗ РФ, 2000, N 31, ст. 3205; N 32, ст. 3330). Данные законы предусматривают возможность применения Президентом РФ с использованием судебной процедуры мер ответственности к должностным лицам исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, вплоть до отрешения их от должности. Президент также наделяется правом вносить в установленном порядке проекты федеральных законов о роспуске законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации. Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры (СЗ РФ, 2001, N 26, ст. 2652; N 33 (ч. II), ст. 3439). В целях улучшения взаимодействия органов государственной власти, разрешения споров о компетенции Президент имеет возможность прибегнуть к иным средствам, указанным в Конституции, в том числе обратиться с запросом в Конституционный Суд. 3. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. определение внутренней и внешней политики РСФСР находилось в исключительном ведении Съезда народных депутатов РСФСР (п. 2 ч. 3 ст. 104). Действующая Конституция относит это полномочие к ведению Президента РФ, наделяя его при этом правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это связано с четко проводимым Конституцией принципом разделения властей, в соответствии с которым Федеральное Собрание также участвует в осуществлении политики государства путем принятия федеральных законов, постановлений палат, заявлений, деклараций. Конституция предоставляет Президенту право обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики. В связи с особым положением главы государства, избранного народом, следует признать обязательный характер его взглядов на политику, общие концепции в законотворчестве; Федеральное Собрание не может быть свободным от провозглашаемых при этом целей и приоритетов в политике. Однако это не означает, что определение основных ее направлений является директивой по отношению к Федеральному Собранию, поскольку в системе разделения властей парламент как орган законодательной власти, реализующий политику в законах, самостоятелен. Определение основных направлений политики государства Президентом РФ осуществляется не только в форме посланий Федеральному Собранию, но и в проектах законов, представляемых парламенту, предложениях о разработке тех или иных законов, в которых содержится идеология внутренней и внешней политики государства, а также в указах Президента. Императивность действий Президента РФ в осуществлении политики государства полностью проявляется во взаимоотношениях Президента с Правительством РФ, которое в силу Конституции обеспечивает проведение в жизнь единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляет иные полномочия, исполняя указы Президента РФ. 4. Президент РФ представляет Российскую Федерацию как глава государства во взаимоотношениях федеральных властей с субъектами Федерации. При этом Президент исходит из положений Конституции об урегулировании федеративных отношений как самой Конституцией, так и федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а также руководствуется нормами федеральных законов об общих принципах организации государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами, других законов, определяющих соответствующие прерогативы Президента РФ (федеральные законы от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ, 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ и др. - СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176; N 42, ст. 5005; 2000, N 31, ст. 3205; N 32, ст. 3336; 2001, N 7, ст. 608). Представительская роль Президента РФ, выступающего от имени Российского государства как такового, проявляется также во взаимоотношениях с различными структурами гражданского общества. При Президенте действуют общественные советы, комиссии, структуры, им оказывается поддержка общественным объединениям. Выступая от имени России в международных отношениях, Президент представляет Российскую Федерацию как субъект международных отношений. Это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении и он всегда действует как глава суверенного государства. Только Президент вправе подписывать международные договоры Российской Федерации, участвовать в переговорах от имени России или поручать это уполномоченным им должностным лицам. Статья 81 1. Конституция 1993 г. изменила срок полномочий Президента РФ, сократив его на один год: по Конституции 1978 г. Президент избирался на пять лет. В связи с этим, а также в связи с истечением только в июне 1996 г. срока полномочий Президента, избранного по старой Конституции, потребовалось в конституционном порядке урегулировать вопрос о введении в действие нормы Конституции 1993 г. о новом сроке президентства и о полномочиях Президента, действующего на момент принятия Конституции. В разделе втором Конституции 1993 г. "Заключительные и переходные положения" было установлено, что Президент, избранный в соответствии с прежней Конституцией, осуществляет установленные новой Конституцией полномочия до истечения срока, на который он был избран (п. 3). Вопрос о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ не может быть вынесен на референдум. Исчисление четырехлетнего конституционного срока начинается со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на предыдущих выборах. Начало исполнения полномочий знаменуется принесением торжественной присяги вновь избранным Президентом. В связи с этим определяется и день голосования на выборах нового Президента, назначаемых Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Таким днем является первое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента. При досрочном прекращении исполнения полномочий Президентом РФ выборы Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента такого прекращения (ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", ст. 5). Президент РФ избирается гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Гражданин Российской Федерации может избирать и быть избран Президентом России независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Участие в выборах Президента является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на избирателей с целью принудить их к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать свободному волеизъявлению. Право избирать Президента РФ, а также участвовать в выдвижении кандидатов на должность Президента, в предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, установленном законом, имеют граждане Российской Федерации, достигшие на день голосования 18 лет. Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу. Избиратели участвуют в выборах на равных основаниях, каждый избиратель имеет один голос. Избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Подготовку и проведение выборов Президента РФ осуществляют: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Федерации, территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии. Центральная избирательная комиссия признает выборы Президента состоявшимися и действительными, а Президента - избранным (РГ, 2000, 7 апреля) На всех заседаниях любой избирательной комиссии вправе присутствовать зарегистрированный кандидат в президенты, его доверенное лицо, уполномоченный представитель. Наблюдатели, представители средств массовой информации, иностранные (международные) наблюдатели вправе присутствовать при установлении итогов голосования, определении результатов выборов, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей. 2. Конституцией и на ее основе Законом "О выборах Президента РФ" (СЗ РФ, 2000, N 1 (ч. II), ст. 11) установлены дополнительные условия приобретения гражданами пассивного избирательного права - Президентом РФ может быть избран лишь гражданин не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Конституция РСФСР 1978 г. (в ред. Закона от 24 мая 1991 г.) устанавливала также требование о максимальном возрасте для избрания гражданина Президентом. Этот возраст составлял 65 лет. Действующая Конституция эту норму не воспроизводит. Конституция не выдвигает требования о том, чтобы кандидат в президенты был гражданином Российской Федерации по рождению. Понятие "постоянно проживающий" означает, что, во-первых, кандидат в президенты должен постоянно жить в России не менее указанного срока; во-вторых, этот срок должен быть непрерывным, т.е. отрезки времени менее 10 лет не могут суммироваться. Требование постоянного проживания, разумеется, не исключает командировок и краткосрочных выездов в зарубежные государства. Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения выборов Президента РФ за пределами территории России, обладает на выборах равными правами с иными российскими гражданами правами. Все зарегистрированные кандидаты на должность Президента имеют равные права и несут равные обязанности. Со дня регистрации кандидат на должность Президента, находящийся на государственной или муниципальной службе либо работающий в средствах массовой информации, на время участия в выборах освобождается от служебных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего служебного положения. Исключение из этого правила предоставляется законом Президенту РФ, баллотирующемуся на второй срок, а также Председателю Правительства РФ, который в соответствии с Конституцией временно исполняет обязанности Президента. Эти лица вправе продолжать выполнять свои полномочия, но не должны на период выборов пользоваться преимуществом своего должностного положения. ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" предоставляет кандидату в президенты ряд гарантий, в том числе материального характера, обеспечивающих его независимость. Зарегистрированный кандидат не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора РФ. Кандидат не может быть по инициативе администрации (работодателя) уволен с работы, со службы, отчислен из образовательного учреждения или без его согласия переведен на другую работу, в том числе в другую местность, а также направлен в командировку, призван на военную или альтернативную гражданскую службу и военные сборы. Время участия зарегистрированного кандидата в выборах Президента РФ засчитывается в трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации кандидатом. 3. Положение ч. 3 комментируемой статьи ограничивает продолжительность пребывания федерального Президента на своем посту, устанавливая, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. В процессе разработки и принятия Конституции 1993 г. возникал вопрос о правопреемстве президентской власти по отношению к сформированной в соответствии с прежней Конституцией и о допустимости признания сроков полномочий Президента, избранного по ранее действовавшей Конституции, в качестве начала срока полномочий Президента по новой Конституции. В общей форме проблема была урегулирована в п. 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции, предусмотревшем, что Президент, избранный в соответствии с Конституцией (Основным законом) Российской Федерации, со дня вступления в силу действующей Конституции осуществляет установленные ею полномочия до истечения срока, на который он был избран. Эта норма во взаимосвязи с положением ч. 3 рассматриваемой статьи была предметом рассмотрения Конституционного Суда по запросу Государственной Думы о толковании Конституции. В определении Суда от 5 ноября 1998 г. N 134-О о прекращении производства по данному делу в связи с отсутствием неопределенности в понимании названных норм указывается, что два срока полномочий подряд, о чем идет речь в ч. 3 анализируемой статьи, составляют конституционный предел, превышения которого Конституция, включая п. 3 ее раздела второго "Заключительные и переходные положения", не допускает; имеющий переходный характер данный пункт раздела второго Конституции в июне - июле 1996 г. был исчерпан и в дальнейшем регулятором общественных отношений служить не может (п. 4 мотивировочной части. - СЗ РФ, 1998, N 46, ст. 5701). Конституционное положение ч. 3 комментируемой статьи преследует цель конституционного обновления руководства государством и направлено против возможного установления режима авторитаризма. Вместе с тем названная норма не запрещает одному и тому же лицу избираться на пост президента неоднократно, но с перерывом - после пребывания на данном посту два срока подряд. Президент досрочно прекративший свои полномочия в связи с обстоятельствами, перечисленными в ч. 2 ст. 92 Конституции, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с такими обстоятельствами (СЗ РФ, 2001, N 29, ст. 2944). 4. Законодательство о выборах Президента РФ составляют Конституция, ФЗ от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 38, ст. 4339; 1999, N 14, ст. 1653; 2001, N 29, ст. 2944), ФЗ от 31 декабря 1999 г. N 228-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 1 (ч. II), ст. 11), иные федеральные законы, в том числе о федеральном бюджете, включающие положения о расходах на избирательную кампанию (СЗ РФ, 2000, N 52 (ч. I), ст. 5023). Федеральными законами устанавливаются основные принципы проведения избирательной кампании, регулируется организация выборов путем создания системы избирательных комиссий, предусматривается статус избирательных объединений, регулируются отношения по выдвижению и регистрации кандидатов на должность Президента, их статус, вопросы предвыборной агитации, финансирования выборов, устанавливаются порядок голосования и определения результатов выборов, порядок обжалования нарушений избирательных прав и ответственность за их нарушение, а также порядок вступления в должность Президента РФ. Статья 82 1. Вновь избранный Президент РФ вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на предыдущих выборах, а при проведении досрочных выборов и в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы, - на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией РФ общих результатов выборов Президента (ст. 78 ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации". - СЗ РФ, 2000, N 1 (ч. II), ст. 11). Момент вступления в должность Президента РФ связан с принесением Президентом присяги народу. Принесение присяги Президентом России имеет важное юридическое значение. Это торжественный акт, призванный удостоверить легитимность Президента, избранного народом, символизирующий особый статус должностного лица, его ответственность перед обществом. С одной стороны, присяга - обязывающая Президента клятва перед народом верно служить ему, с другой - юридически значимый документ, на содержание которого в своих решениях ссылается Конституционный Суд; присяга также правовой указатель, с которого начинается отсчет времени президентства конкретного лица: с момента принесения присяги Президент вступает в должность, начинает осуществлять принадлежащие ему полномочия и исполняет обязанности до момента принесения присяги вновь избранным Президентом (ч. 1 ст. 92 Конституции). Текст присяги обычно содержится в Конституции (Россия, США), но иногда такого текста в основном законе страны нет (Франция, Индия). Если во время нахождения Президента на своей должности принимается новая Конституция, содержащая иной текст присяги, повторно присяга, по общему правилу, не приносится. Так было и при вступлении в силу Конституции 1993 г. Хотя в ней содержится текст присяги, словесно отличающийся от того текста, который был произнесен на основе Конституции 1978 г. (в ред. Закона от 24 мая 1991 г. - ВВС РСФСР, 1991, N 22, ст. 776), на вновь принятой Конституции действующий Президент не присягал. Это в основном может быть объяснено тем, что в соответствии с п. 3 раздела второго Конституции "Заключительные и переходные положения" Президент продолжал исполнять обязанности после принятия новой Конституции, вплоть до июня 1996 г. Президент, избранный повторно на новый срок, приносит присягу. Текст присяги Президента РФ, как и присяги президентов ряда других государств, включает особые формулировки, отражающие в общей, концентрированной форме содержание полномочий Президента. Произнося присягу, Президент клянется при осуществлении своих полномочий уважать и защищать права и свободы человека и гражданина, Конституцию, суверенитет и целостность государства, верно служить народу. Следует отметить, что положение присяги об обязанности уважать и защищать Конституцию не противоречит ее статьям 15 (ч. 2) и 90 (ч. 3), обязывающим Президента соблюдать также и федеральные законы, поскольку таким способом Конституции придается особое значение как символу государства и власти народа. Кроме того, требование соблюдения законов - требование самой Конституции. После того как Президент принес присягу, исполняется Государственный гимн. 2. Присяга приносится в торжественной обстановке, в Кремле; акт принесения присяги широко освещается средствами массовой информации. Конституция, в качестве обязательного условия церемонии предусматривает присутствие членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей Конституционного Суда. Однако не требует кворума указанных трех органов. На практике торжественный акт присяги происходит при максимуме собравшихся должностных лиц. В России присяга Президента РФ, как и присяга судей Конституционного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, носит светский характер и приносится на Конституции. Приводит к присяге нового Президента Председатель Конституционного Суда, который после принесения присяги объявляет избранного Президента вступившим в должность. Статья 83 а) Президент РФ в соответствии с комментируемой нормой, а также нормами ст. 103 (п. "а" ч. 1) и 111 Конституции назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы. Такой порядок имеет целью совершенствование взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Представление Президента по этому вопросу вносится в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры на пост Председателя Правительства Государственной Думой. О внесении в Государственную Думу кандидатуры Председателя Правительства РФ Председатель Государственной Думы незамедлительно извещает депутатов. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Официально кандидатуру представляет Президент РФ либо его полномочный представитель в Государственной Думе. Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы. В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства Президент в течение недели вносит предложениео новой кандидатуре. В случае двукратного отклонения Думой представленных кандидатур Президент в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вносит третью кандидатуру. Президент вправе предлагать палате одного и того же кандидата дважды или трижды, либо представлять каждый раз нового кандидата (постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П - СЗ РФ, 1998, N 52, ст. 6447). Так, только в течение 1998 г. Государственная Дума четыре раза отклоняла кандидатуры Председателя Правительства и в результате назначила двух премьеров (СЗ РФ, 1998, N 16, ст. 1827; N 17, ст. 1905; N 18, ст. 2013; N 36, ст. 4468; N 37, ст. 4591; N 38, ст. 4772). Работа Государственной Думы при этом не прерывалась. Обсуждение и согласование кандидатур на должность Председателя Правительства РФ происходит в сроки и порядке, предусмотренные Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ст. 144-148. - СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801; с изм. и доп.). После трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства без ее согласия, распускает Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111 Конституции). б) Президент РФ имеет право по своему усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства, занимая тем самым место Председателя Правительства. Данное конституционное право реализовано в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", закрепившем, что Президент вправе председательствовать также и на заседаниях Президиума Правительства (ст. 31. - СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5712; 1998, N 1, ст. 1). На таких заседаниях рассматриваются наиболее важные вопросы государственной жизни. Данное право Президента связано с его статусом главы государства, определяющего основные направления внутренней и внешней политики страны, и служит одним из оснований характеризовать Президента как руководителя исполнительной власти. в) Решение об отставке Правительства, согласно п. "в" комментируемой статьи и ст. 117 Конституции, может быть принято Президентом в случаях подачи Правительством заявления об отставке, выражения недоверия Правительству Государственной Думой, отказа Думы в доверии Правительству, если вопрос о доверии ставился самим Председателем Правительства. Конституция предоставляет Президенту РФ право по собственной инициативе принять решение об отставке Правительства даже в случаях, если Правительство не подает в отставку и Государственная Дума не выразила Правительству недоверия. Получение согласия Государственной Думы на освобождение Председателя Правительства в этих случаях не требуется, хотя назначается глава Правительства с согласия Государственной Думы (кроме случая трехкратного отклонения ею представленной кандидатуры, предусмотренного в ч. 4 ст. 111. Конституции). При подаче Правительством заявления об отставке Президент может не согласиться с заявлением Правительства и поручить ему продолжать выполнение своих обязанностей без указания срока - либо при согласии с отставкой - поручить Правительству выполнять обязанности до назначения нового Председателя и сформирования Правительства. В силу Конституции Президент вправе не согласиться с решениями Государственной Думы о выражении вотума недоверия Правительству или об отказе в доверии. Вместе с тем Конституция предусматривает обязанность Президента при определенных условиях объявить отставку Правительства либо распустить Думу (ч. 3 и 4 ст. 117). При этом Конституция устанавливает различные условия и процедуры разрешения правительственного кризиса в связи с вотумом недоверия или отказом в доверии Правительству. Президент может не согласиться с решением Государственной Думы в случае, если Дума в первый раз выразит недоверие Правительству, и только в случае повторного недоверия Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу. Так, не было принято решение об отставке Правительства в связи с выражением ему Думой недоверия в июне 1995 г. (постановление Государственной Думы от 21 июня 1995 г. "О недоверии Правительству Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2446). Решение о доверии Правительству РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; результаты голосования оформляются постановлением. Если такое решение не принимается, на голосование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству РФ. Если не принято ни одно из названных решений, рассмотрение вопроса прекращается (Регламент Государственной Думы, ст. 154). Если вопрос о доверии ставился перед Думой самим Председателем Правительства и Дума отказала в доверии, Президент обязан в течение семи дней принять решение об отставке Правительства либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Президент поручает Правительству в случае его отставки продолжать действовать до сформирования нового Правительства РФ. При формировании нового состава Правительства Президент в силу Конституции должен получить согласие Думы на назначение Председателя Правительства. г) Центральный банк РФ в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией и федеральными законами, независим в своей деятельности. В случае вмешательства в его деятельность Банк России информирует Государственную Думу и Президента РФ. Эти высшие органы государственной власти в силу Конституции и ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1593; с изм. и доп.) участвуют в формировании состава Банка России. Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России, членов Совета директоров Банка производятся Государственной Думой, которой Банк России подотчетен. При этом Председатель Банка назначается и освобождается по представлению Президента РФ. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка Президент вносит в Государственную Думу не позднее чем за три месяца до истечения полномочий Председателя Банка России. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка России Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок с момента освобождения. При отклонении предложенной кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна кандидатура не может вноситься более двух раз. Федеральный закон о Центральном банке РФ предусматривает также назначение Государственной Думой членов Совета директоров Банка. Назначение производится по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ. д) Согласно Конституции, Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Хотя решение этих вопросов производится по предложению Председателя Правительства, данное положение Конституции дополнительно подчеркивает определенную самостоятельность членов Правительства по отношению к их руководителю - Председателю Правительства. По Конституции Президент сохранил за собой все права в кадровой политике и меры воздействия на Правительство путем персонального назначения лиц в его состав, принятия решений об отставке Правительства и освобождении от должностей его членов. Согласия палат Федерального Собрания на назначение или освобождение заместителей Председателя Правительства и федеральных министров не требуется. Конституция исключила возможность непосредственного осуществления парламентом функций исполнительной власти и, оставив за ним контроль в ключевой сфере - бюджетной политике, закрепила активную роль Президента в руководстве Правительством и исполнительной властью в целом. Полномочия Президента по определению персонального состава Правительства тесно связаны с установлением главой государства системы центральных органов исполнительной власти - министерств, государственных комитетов, ведомств. Конституция не дает четкого ответа, кто утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, а лишь говорит о том, что предложения по данной структуре представляются Президенту РФ (ст. 112, ч. 1). Давая толкование понятия "структура федеральных органов исполнительной власти", Конституционный Суд в постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П указал на необходимость учитывать, что ст. 112 (ч. 1) Конституции находится в системной связи с ее ст. 83 (п. "д"); из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства в установленный Конституцией недельный срок предлагает Президенту, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ; структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции и конкретизированными в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"; для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов исполнительной власти (СЗ РФ, 1999, N 6, ст. 866). На основе Конституции и федеральных законов Президент РФ издает указы об утверждении структуры федеральных органов исполнительной власти (Указ от 17 мая 2000 г. N 867. - СЗ РФ, 2000, N 21, ст. 2168; N 39, ст. 3856; N 49, ст. 4799; 2001, N 43, ст. 4071). Следует отметить, что Президент, используя свое конституционное право назначения на должность федеральных министров, присваивает этот ранг должностным лицам, не всегда возглавляющим федеральные министерства. На практике федеральными министрами назначаются также лица, руководящие иными, помимо министерств, государственными органами (СЗ РФ, 2000, N 3, ст. 269; N 21, ст. 2225; N 49, ст. 4798; 2001, N 43, ст. 4072). е) Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора. Назначение этих должностных лиц осуществляет Совет Федерации; он же по представлению Президента может освободить Генерального прокурора от должности (пункты "ж" и "з" ч. 1 ст. 102 Конституции). Президент самостоятельно назначает судей других федеральных судов. Что же касается смещения судей, то они в силу Конституции несменяемы (ч. 1 ст. 121). Порядок и основания прекращения или приостановления полномочий судьи устанавливаются федеральным законом (ч. 2 ст. 121 Конституции). По Конституции РСФСР 1978 г. избрание Конституционного Суда было прерогативой Съезда народных депутатов. Съезд также утверждал председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора РСФСР (п. 11, 12 ч. 3 ст. 104). Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РСФСР, судьи краевых, областных, Московского и Ленинградского городских судов и арбитражных судов избирались Верховным Советом РСФСР. Верховный Совет назначал также Генерального прокурора РСФСР (п. 4 ч. 1 ст. 109). Конституция 1993 г. изменила принципы формирования судебной системы, закрепив полномочия по определению состава органов высшей судебной власти за одной палатой Федерального Собрания - Советом Федерации и наделив широкими правами в этой сфере главу государства. К Президенту РФ отошли полномочия по формированию состава иных федеральных судов. Установление такого порядка направлено на достижение конституционной цели повышения авторитета судебной власти и ответственности судей. Предусматривая гарантии независимости судебной власти от какого-либо давления и посторонних влияний, провозглашая несменяемость судей и их неприкосновенность, Конституция также закрепляет специальные требования, предъявляемые к кандидатам на должности судей (ст. 119). Всем этим обеспечиваются профессионализм, стабильность и самостоятельность судебной власти, гарантируется справедливое и эффективное правосудие. Процедура формирования Конституционного Суда и полномочия Президента в этой сфере предусматриваются на основе Конституции ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447; 2001, N 7, ст. 607). Предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда могут вноситься Президенту членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами власти субъектов Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями. Порядок наделения полномочиями судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ на основе Конституции определяется федеральными конституционными законами "О судебной системе Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1; 1995, N 18, ст. 1589, с изм.), а также ФЗ "О статусе судей в Российской Федерации" (ВВС РФ, 1992, N 30, ст. 1792; с изм.). Председатели Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ. Что касается назначения заместителей Председателя и других судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, то представление Президента об их назначении основывается на представлениях соответственно Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда. Отбор кандидатов на должности судей осуществляется на конкурсной основе. Ни одно лицо не может быть представлено к назначению на должность судьи арбитражного суда или суда общей юрисдикции без заключения соответствующей квалификационной коллегии судей (Положение о квалификационных коллегиях судей. - ВВС РФ, 1993, N 24, ст. 856; с изм.). Если кандидатура, представленная Президентом РФ Совету Федерации для назначения на должность судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, не набрала большинства голосов общего числа членов этой палаты, она отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации. При этом Совет Федерации может принять постановление с предложением Президенту о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий (ст. 183 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655; с изм. и доп.). Судьи других федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов назначаются на должность Президентом РФ при положительном заключении квалификационных коллегий судей, как об этом уже говорилось, по представлению соответственно Председателя Верховного Суда или Председателя Высшего Арбитражного Суда, согласованному с законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации; судьи федеральных арбитражных судов округов назначаются с учетом предложений законодательных (представительных) органов государственной власти (Закон "О судебной системе Российской Федерации", ст. 13, ч. 5-7). Ситуация, складывающаяся в связи с несогласованностью назначения конкретного лица на должность судьи, была рассмотрена Конституционным Судом, который указал, что отсутствие согласования не исключает как возможность представления Председателем Верховного Суда данной кандидатуры Президенту, так и право Президента назначить на должность то лицо, чья кандидатура не была согласована с законодательным (представительным) органом. Иное означало бы сужение компетенции Российской Федерации в данной сфере, а также ограничение предусмотренного в ст. 83 (п. "е") и 128 (ч. 2) Конституции полномочия Президента РФ (постановление Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. N 10-П и определение от 21 декабря 2000 г. N 252-О. - СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2728; 2001, N 3, ст. 273). Распоряжением Президента от 7 февраля 1994 г. N 64-рп образована Комиссия Совета по кадровой политике при Президенте РФ, в задачи которой входит рассмотрение внесенных в установленном порядке материалов по кандидатурам на должности судей (в том числе председателей и заместителей председателей) Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, военных судов, других федеральных судов, а также иных материалов, связанных с подбором кандидатов на должности судей федеральных судов, и подготовка по ним предложений Президенту РФ (САПП РФ, 1994, N 7, ст. 557; СЗ РФ, 1994, N 14, ст. 1625; 1999, N 32, ст. 4081; N 42, ст. 5026; 2001, N 11, ст. 1024). Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ на основе Конституции регулируется ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 12 Закона. - ВВС РФ, 1992, N 8, ст. 366; СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472; 1999, N 7, ст. 878; N 47, ст. 5620; 2000, N 2, ст. 140). Процедура рассмотрения Советом Федерации этих вопросов по представлению Президента предусмотрена Регламентом Совета Федерации (ст. 185-197. - СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655; с изм.). Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента РФ. Рассмотрение вопроса на заседании палаты начинается с представления кандидатуры, предложенной Президентом, и выступления Президента или его полномочного представителя в Совете Федерации. Кандидат на должность Генерального прокурора должен отвечать требованиям, предъявляемым к прокурорским работникам как федеральным государственным служащим на основании федеральных законов "О прокуратуре Российской Федерации" и "Об основах государственной службы Российской Федерации". Если предложенная Президентом кандидатура при голосовании в палате не наберет требуемого количества голосов, Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора. Генеральный прокурор считается назначенным на должность, если за представленную кандидатуру проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации. Назначение на должность Генерального прокурора оформляется постановлением Совета Федерации. Рассмотрение вопроса об освобождении от должности Генеральногопрокурора РФ проводится в порядке, предусмотренном в ст. 194-197 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания. При рассмотрении данного вопроса на заседании Совета Федерации присутствует Генеральный прокурор, которому по его просьбе предоставляется слово. Генеральный прокурор считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за его освобождение проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации. Освобождение от должности Генерального прокурора РФ оформляется постановлением Совета Федерации. При отклонении Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом для назначения на должность Генерального прокурора, а также предложения Президента об освобождении от должности Генерального прокурора Совет Федерации может принять постановление с предложением Президенту РФ о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий. Конституция специально не регулирует отношения, возникающие в связи с необходимостью временного отстранения Генерального прокурора от должности. Конституционным Судом был рассмотрен спор о компетенции между Советом Федерации и Президентом относительно принадлежности полномочия по временному отстранению Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. Суд пришел к выводу о том, что закрепленные в Конституции полномочия Совета Федерации по назначению на должность и освобождению от должности Генерального прокурора на основании соответствующего представления Президента сами по себе не предопределяют компетенцию этой палаты по временному отстранению Генерального прокурора от должности. Вместе с тем Президент, как глава государства, отвечающий в силу Конституции за согласованное функционирование органов государственной власти (ст. 80, ч. 1 и 2; ст. 85, ч. 1), обязан в отсутствие иного законодательного регулирования издать акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела (постановление Конституционного Суда от 1 декабря 1999 г. N 17-П. - СЗ РФ, 1999, N 51, ст. 6364). ж) Президент РФ возглавляет Совет Безопасности, руководит его работой и формирует состав этого органа. На основании Закона "О безопасности" (ВВС, 1992, N 15, ст. 769; 1993, N 2, ст. 77; САПП, 1993, N 52, ст. 5086) этот конституционный орган осуществляет подготовку решений Президента в области обеспечения безопасности, рассматривает вопросы внутренней, внешней и военной политики Российской Федерации в данной сфере, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, вопросы прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, а также решает задачи в сфере обеспечения безопасности личности, общества и государства, определенные Концепцией национальной безопасности (СЗ РФ, 2000, N 2, ст. 170). Конкретные задачи Совета Безопасности, его функции, состав, порядок формирования и работы, полномочия Секретаря Совета Безопасности, вопросы организации межведомственных комиссий Совета Безопасности, обеспечения его деятельности определяются в соответствии с Положением о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденным Указом Президента от 2 августа 1999 г. N 949 (в ред. указов от 15 ноября 1999 г. N 1528; от 28 декабря 2000 г. N 2105. - СЗ РФ, 1999, N 32, ст. 4041; N 47, ст. 5684; 2001, N 1 (ч. II), ст. 68). Положение об аппарате Совета Безопасности утверждено Указом от 28 марта 1998 г. N 294 (СЗ РФ, 1998, N 14, ст. 1536; 1999, N 12, ст. 1452; 2000, N 23, ст. 2384; 2001, N 1 (ч. II), ст. 68; N 26, ст. 2651). Совет Безопасности формируется Президентом РФ на основе Конституции и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Постоянные члены и члены Совета Безопасности назначаются Президентом по представлению Секретаря Совета Безопасности, который входит в число постоянных членов Совета Безопасности, назначается на должность и освобождается от должности Президентом (Указ от 26 апреля 2001 г. N 486). Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются указами Президента, иные решения - протоколами. з) Военная доктрина, утверждаемая Президентом РФ, является составной частью концепции безопасности Российского государства. Она представляет собой систему официальных взглядов (установок) по военным вопросам, в том числе по вопросам предотвращения войн, военных конфликтов, защиты жизненно важных интересов России. Новая концепция Военной доктрины утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706 (СЗ РФ, 2000, N 17, ст. 1852). В Военной доктрине конкретизируются применительно к военной сфере установки Концепции национальной безопасности Российской Федерации. Положения Военной доктрины опираются на комплексную оценку состояния военно-политической обстановки и стратегический прогноз ее развития. Доктрина носит оборонительный характер, что предопределяется органическим сочетанием ее положений о последовательной приверженности миру и о решимости защищать национальные интересы, адекватно применять Вооруженные Силы, гарантировать военную безопасность России и ее союзников. Правовую основу Военной доктрины составляют Конституция, федеральные законы и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры России в области обеспечения военной безопасности. В Военной доктрине подчеркивается, что руководство строительством, подготовкой и применением военной организации государства, обеспечением военной безопасности Российской Федерации осуществляет Президент РФ как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ; доктрина закрепляет полномочия Президента по обеспечению безопасности, функции федеральных органов исполнительной власти, в том числе Министерства обороны РФ, в этой сфере. Предложения по военной доктрине разрабатываются Министерством обороны и Генеральным штабом Вооруженных Сил (ФЗ "Об обороне" от 31 мая 1996 г., в ред. от 30 декабря 1999 г. - СЗ РФ, 1996, N 23, ст. 2750; 2000, N 1 (ч. I), ст. 6). и) Администрация Президента РФ является государственным органом, формируемым в соответствии с Конституцией в целях обеспечения деятельности Президента как главы государства по осуществлению им государственной власти, в том числе реализации функций гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Положение об Администрации, предельная численность ее работников и смета расходов на содержание Администрации утверждаются Президентом Российской Федерации. Концепция построения структуры Администрации, как она воплощена в Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г. N 1412 (СЗ РФ, 1996, N 41, ст. 4689; 1997, N 16, ст. 1857; N 27, ст. 3186; N 34, ст. 3951; N 35, ст. 4058; N 36, ст. 4126; N 38, ст. 4358; N 44, ст. 5058; 1998, N 7, ст. 827; N 33, ст. 3963; 1999, N 47, ст. 5681; 2000, N 34, ст. 3438), следует логике Конституции; в ее основу положен принцип создания соответствующего подразделения под конституционное полномочие Президента. В Администрацию входят: Руководитель Администрации, первые заместители и заместители Руководителя Администрации, полномочные представители Президента, включая полномочных представителей в федеральных округах, помощники, советники, референты, начальники главных управлений и управлений, другие должностные лица. Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ. Президент определяет в составе Администрации лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности им непосредственно и подчиняющихся ему. Следует отметить, что структура Администрации постоянно совершенствуется, издаются положения о подразделениях Администрации, уточняется правовое положение должностных лиц (Указ от 17 августа 2000 г. N 1521. - СЗ РФ, 2000, N 34, ст. 3438). Правовую основу деятельности Администрации составляют Конституция, федеральные законы, указы и распоряжения Президента, а также Положение об Администрации Президента РФ. к) В соответствии с Конституцией Президент РФ назначает и освобождает полномочных представителей Президента. Институт полномочных представителей создан в целях обеспечения единства государственной политики в деятельности органов различных ветвей власти, повышения эффективности взаимодействия федеральных властей, а также взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации. Полномочные представители Президента РФ действуют на основании положений о них, утверждаемых Президентом, представляют интересы Президента в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, органах местного самоуправления, а также в российских, иностранных и международных организациях. Полномочные представители Президента входят в состав его Администрации. Указом Президента РФ от 31 декабря 1996 г. N 1791 (в ред. указов от 30 июня 1997 г. N 660, от 12 февраля 1998 г. N 162, от 7 августа 1998 г. N 917, от 30 января 1999 г. N 163, от 1 сентября 2000 г. N 1606) утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в Конституционном Суде. Полномочный представитель способствует осуществлению деятельности Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, представляет интересы Президента в Конституционном Суде, участвует в его заседаниях. Полномочный представитель в Конституционном Суде назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента, являясь по должности заместителем Руководителя Администрации Президента. В целях обеспечения взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в состав Администрации Президента введены должности полномочного представителя Президента в Совете Федерации и полномочного представителя Президента в Государственной Думе (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 674), утверждено Положение об этих должностных лицах (СЗ РФ, 1996, N 11, ст. 1034; с изм.). Функции полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания в сфере обеспечения ими условий реализации Президентом законодательной инициативы и участия главы государства в законотворческом процессе определены Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549 (с изм. - СЗ РФ, 1996, N 16, ст. 1842; 1997, N 20, ст. 2238; N 41, ст. 4680; 1998, N 3, ст. 310; N 10, ст. 1161). В процессе осуществления реформы государственной власти, в целях повышения ее эффективности, совершенствования и укрепления федеративных отношений, институт полномочных представителей Президента РФ в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Указом Президента от 13 мая 2000 г. N 849 (с изм.) утверждены Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе и перечень образованных федеральных округов (СЗ РФ, 2000, N 20, ст. 2112; N 26, ст. 2748; N 38, ст. 3781; 2001, N 6, ст. 551). В соответствии с Положением полномочный представитель Президента в федеральном округе обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего округа. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту и подотчетен ему. Основными задачами полномочного представителя в его деятельности в федеральном округе являются: организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом, обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти; организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти, включая федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства РФ; обеспечение реализации кадровой политики Президента; представление Президенту регулярных докладов и соответствующих предложений по вопросам политического, социального и экономического положения в федеральном округе, обеспечения национальной безопасности. Полпреды Президента осуществляют свою деятельность в 7 федеральных округах: Центральном (центр - г. Москва), Северо-Западном (Санкт-Петербург), Южном (Ростов-на-Дону), Приволжском (Нижний Новгород), Уральском (Екатеринбург), Сибирском (Новосибирск), Дальневосточном (Хабаровск). Указами Президента РФ введены также должности специальных представителей Президента по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике (СЗ РФ, 2000, N 23, ст. 2387, N 34, ст. 3438) и по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта (СЗ РФ, 2000, N 39, ст. 3858). л) Президент РФ, являясь в силу Конституции Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил. Осуществляя руководство Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами, Президент в соответствии с ФЗ "Об обороне" утверждает единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1-го ранга), присваивает высшие воинские звания, назначает военнослужащих на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает от воинских должностей и увольняет их с воинской службы в порядке, предусмотренном федеральным законом (подпункт 10 п. 2 ст. 4. - СЗ РФ, 1996, N 23, ст. 2750; 2000, N 1 (ч. 1), ст. 6). В подготовке проектов указов Президента и необходимых документов по вопросу о замещении воинских должностей, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, об увольнении высших офицеров с военной службы в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых предусмотрена военная служба, а также о присвоении воинских званий высших офицеров военнослужащим, принимает участие Управление кадров Президента РФ (Положение об Управлении кадров. - СЗ РФ, 1999, N 23, ст. 2818). м) Согласно п. "м" ст. 83 Конституции, Президент РФ назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Под дипломатическими представителями в данном случае понимаются главы дипломатических представительств России в иностранных государствах, главы представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, главы российских правительственных делегаций на международных конференциях. Дипломатический ранг назначаемого представителя определяется, согласно Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г., соглашениями России с иностранными государствами. Предложение о назначении или об отзыве указанных лиц вносится министром иностранных дел Российской Федерации (п. 8 Положения о Министерстве иностранных дел, утв. Указом Президента от 14 марта 1995 г. N 271. - РГ, 1995, 31 марта). Назначению или отзыву дипломатического представителя в силу Конституции предшествуют консультации с комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания. В соответствии с Регламентом Государственной Думы (СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801; с изм.) такими комитетами выступают Комитет по международным делам и Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками (ст. 210). Регламент Совета Федерации (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655; с изм.) в качестве конкретных комитетов, участвующих в консультациях, называет Комитет по международным делам и Комитет по делам Содружества Независимых Государств (ст. 220). Указанные комитеты рассматривают предложения Президента РФ независимо друг от друга. При этом по итогам обсуждения соответствующий комитет выносит мотивированное заключение. Заключения комитетов не требуют их утверждения палатами Федерального Собрания и официально направляются непосредственно Президенту. Поскольку взаимоотношения между Президентом и комитетами палат Федерального Собрания определяются Конституцией как консультации, то сами заключения допустимо считать советами Президенту о целесообразности или нецелесообразности назначения либо отзыва конкретного кандидата на пост главы российского дипломатического представительства в иностранном государстве, представителей в международных организациях, глав правительственных делегаций. Назначение или отзыв дипломатического представителя осуществляется указом Президента РФ. Статья 84 а) Выборы депутатов Государственной Думы назначаются указами Президента РФ в соответствии с федеральными законами от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 38, ст. 4339; 1999, N 14, ст. 1653; 2001, N 29, ст. 2944) и от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3178; 2001, N 16, ст. 1532; N 29, ст. 2944). Решение о назначении выборов должно быть принято Президентом не ранее чем за пять месяцев и не позднее чем за четыре месяца до дня голосования. Днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является первое воскресенье после дня, когда истекает четырехлетний конституционный срок (ч. 1 ст. 96 Конституции), на который была избрана Дума прежнего созыва. Исчисление данного конституционного срока начинается со дня избрания Государственной Думы в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Проведение выборов в Государственную Думу в сроки, установленные Конституцией и федеральными законами, является обязательным. В случае если Президент не назначит выборы в установленный законом срок, выборы проводятся Центральной избирательной комиссией РФ. Избирательная комиссия в случаях, предусмотренных законом, назначает повторные и дополнительные выборы в Государственную Думу. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после своего избрания. Однако Президент может созвать заседание Думы и ранее этого срока (ч. 2 ст. 99 Конституции). Государственная Дума первого созыва избиралась и действовала на основе Указа Президента от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", которым были утверждены Положение о федеральных органах власти на переходный период и Положение о выборах депутатов Государственной думы (САПП РФ, 1993, N 39, ст. 3597; N 41, ст. 3907; N 42, ст. 3993; N 52, ст. 5060; 1994, N 6, ст. 437). Эти акты были введены в действие временно, до принятия на основе новой Конституции законов Российской Федерации о формировании палат Федерального Собрания, и в настоящее время признаны утратившими силу (Указ Президента от 24 декабря 1993 г. N 2288. - САПП РФ, 1993, N 52, ст. 5086). В связи с принятием Конституции 1993 г. в ее заключительных и переходных положениях было установлено, что Совет Федерации и Государственная Дума первого созыва избираются на два года (п. 7 раздела второго Конституции). Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания второго и третьего созывами были назначены Указами Президента от 14 июля 1995 г. N 700 и от 9 августа 1999 г. N 1014 (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2796; 1999, N 32, ст. 4049). Президент назначает в сроки, предусмотренные Конституцией, выборы депутатов Государственной Думы также в случае роспуска Государственной Думы. б) Президент РФ распускает Государственную Думу лишь в случаях и порядке, определенных самой Конституцией. Данное правомочие Президента конкретизировано в ее ст. 109 (ч. 1), 111 (ч. 4) и 117 (ч. 3 и 4). Если Дума трижды отклоняет представленные Президентом кандидатуры на должность председателя Правительства РФ, Президент распускает Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111); если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обладает правом распустить Думу (ч. 3 ст. 117); Государственная Дума может быть распущена Президентом, если откажет в доверии Правительству, когда вопрос о таком доверии был поставлен перед ней Председателем Правительства (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях альтернативой роспуску Государственной Думы служит решение Президента об отставке Правительства РФ. Никакой другой орган государственной власти не вправе распускать Государственную Думу. В силу Конституции это прерогатива Президента. Вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Думы запрещается выносить на референдум (ФКЗ "О референдуме Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921). Роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом и Думой при формировании Правительства, а также между Думой и Правительством при выражении ею недоверия Правительству или отказе последнему в доверии преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или соответственно продолжение функционирования Правительства, поддерживаемого Президентом вопреки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой. Вопрос о возможности исполнения конституционных полномочий Думой после ее роспуска, вплоть до начала работы Государственной Думы нового созыва, был рассмотрен Конституционным Судом при разрешении им дела по запросу Государственной Думы о толковании положений ст. 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции. В постановлении от 11 ноября 1999 г. N 15-П Конституционный Суд констатировал, что из названных статей Конституции во взаимосвязи с другими ее положениями следует, что роспуск Государственной Думы Президентом означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Думой предусмотренных Конституцией полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий. При этом исключается также осуществление указанных полномочий Президентом, Советом Федерации, другими органами государственной власти (СЗ РФ, 1999, N 47, ст. 5787). Конституцией установлены гарантии, обеспечивающие функционирование Государственной Думы как палаты Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, в силу Конституции постоянно действующего органа, самостоятельно осуществляющего государственную власть. В обычных условиях полномочия Думы прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва (ч. 4 ст. 99 Конституции). Что касается досрочного прекращения полномочий, то Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания по основаниям, указанным в ст. 117 Конституции, т.е. в случае несогласия Президента с выраженным Думой недоверием Правительству и в случае отказа Думы в доверии Правительству. Конституция не допускает также роспуска Государственной Думы с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации, в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента (ч. 3, 4 и 5 ст. 109). Государственная Дума не может быть распущена исполняющим обязанности Президента РФ (ст. 92, ч. 3, Конституции). Таким образом, исключительное право Президента распускать Государственную Думу не является абсолютным и ограничено самой Конституцией. При этом Президент может распустить только одну палату Федерального Собрания, поскольку Конституция не предусматривает роспуска Совета Федерации. В целях обеспечения непрерывности в деятельности парламента Конституция устанавливает, что Президент в случае роспуска им Государственной Думы назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем за четыре месяца с момента роспуска (ч. 2 ст. 109). в) Референдумы могут проводиться на всей территории Российской Федерации, а также в ее субъектах, в городских, сельских поселениях, других муниципальных образованиях. Конституция предполагает, что Президент назначает только общефедеральные референдумы - всенародное голосование граждан России. Референдумы проводятся по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан при тайном голосовании. На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции, если Конституционное Собрание примет решение о вынесении проекта Конституции на всенародное голосование (ч. 2 и 3 ст. 135 Конституции). Общие положения и принципы проведения общефедерального референдума, вопросы референдума, порядок его назначения, подготовки, процедуры голосования и определения результатов голосования, положения об ответственности за нарушение законодательства о референдуме определяются ФКЗ от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921). Данный закон устанавливает механизм назначения референдумов и полномочия Президента в этой процедуре. Подписные листы, содержащие подписи граждан в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации, вместе с другими необходимыми документами направляются в ЦИК РФ, которая, проверив соответствие документов требованиям Закона, направляет их со своим заключением Президенту РФ, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания и инициативную группу. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума по проекту новой Конституции направляется Президенту, а также для сведения в палаты Федерального Собрания. До принятия решения о назначении референдума Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд с запросом о соблюдении требований Конституции. Конституционный Суд в течение месяца обязан направить Президенту соответствующее решение по этому вопросу. В случае положительного решения Суда Президент обязан назначить референдум Российской Федерации не позднее 15 дней со дня поступления к нему такого решения. Указом о назначении референдума определяется дата его проведения. При этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа Президента. г) Право законодательной инициативы Президента РФ регулируется в п. "г" комментируемой статьи и ст. 104 Конституции. При этом в отличие, например, от права законодательной инициативы высших судов Российской Федерации (включая Конституционный Суд) право Президента не ограничивается вопросами его ведения. Президент РФ наделен также правом вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции (ст. 134 Конституции). При внесении законопроекта в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом представляются: пояснительная записка, содержащая изложение концепции предлагаемого законопроекта; его текст, перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию; в определенных случаях финансово-экономическое обоснование законопроекта и в случаях, определенных в ст. 104 (ч. 3) Конституции, - заключение Правительства (ст. 105 Регламента Государственной Думы. - СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801). С целью достижения взаимоприемлемой согласованности в законотворчестве с палатами Федерального Собрания при Президенте образована Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, в задачи которой входит рассмотрение законодательных инициатив и выработка рекомендаций по организации работы над законопроектами, утверждены Положения о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе и о Главном управлении внутренней политики Президента РФ (СЗ РФ, 1996, N 16, ст. 1842; 1997, N 20, ст. 2238; N 41, ст. 4680; 1998, N 3, ст. 310; N 10, ст. 1161; 2001, N 24, ст. 2415). д) На Президента РФ Конституцией возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Это традиционная функция главы государства, завершающая законодательный процесс приданием закону обязательной силы (ст.ст. 107 и 108 Конституции). Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту. Конституция предоставляет Президенту 14 дней для подписания и обнародования закона (постановления Конституционного Суда по данному вопросу от 22 апреля 1996 г. N 10-П и от 6 апреля 1998 г. N 11-П. - СЗ РФ, 1996, N 18, ст. 2253; 1998, N 16, ст. 1879). Президент вправе отклонить закон, что влечет за собой его повторное рассмотрение. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом и обнародованию (ч. 3 ст. 107 Конституции). Если Совет Федерации не завершил рассмотрение закона, подлежащего обязательному рассмотрению в этой палате, по любому из вопросов, перечисленных в ст. 106 Конституции, такой закон не подлежит подписанию главой государства (постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции. - СЗ РФ, 1995, N 13, ст. 1207). В силу Конституции Президент не вправе отказаться подписать и обнародовать федеральный конституционный закон (ч. 2 ст. 108). В соответствии с ФЗ от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" названные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом Российской Федерации (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801; 1999, N 43, ст. 5124). Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста закона в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. В случае если не соблюден предусмотренный Конституцией порядок подписания и обнародования закона, данный закон не имеет юридической силы. Из конституционного статуса Президента как главы государства и гаранта Конституции вытекает его обязанность включать в конституционный текст содержание поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции. Президент РФ не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений Конституции - он обязан обнародовать (промульгировать) их, как и в случаях, предусмотренных в ст. 107 (ч. 3) и 108 (ч. 2) Конституции, возлагающих на Президента полномочие совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию (постановление Конституционного Суда от 28 ноября 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4868). Указами Президента включаются в ст. 65 Конституции новые наименования субъектов Федерации (указы от 9 января 1996 г. N 20, 10 февраля 1996 г. N 173, 9 июня 2001 г. N 679 - СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 152; N 7, ст. 676; 2001, N 24, ст. 2421). е) Конституция предусматривает полномочие Президента РФ по обращению с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Такие послания рассматриваются на совместных заседаниях палат парламента, хотя, как правило, палаты заседают раздельно (ч. 1 и 3 ст. 100 Конституции). Совместное заседание созывается распоряжением Президента (СЗ РФ, 2000, N 28, ст. 2974). Послания Президента имеют весомое значение во внутренней и внешней политике, приобретая на практике характер установочных документов. В Послании Президента Федеральному Собранию на 2001 г. "Не будет ни революций, ни контрреволюций" подведены общие итоги деятельности Российского государства в 2000 г., определены стратегические задачи на 2001 г., намечены меры по их решению. В числе этих мер: укрепление институтов государственной власти, упрочение законности, содействие интеграционным процессам, пресечение попыток вторжения в федеральную компетенцию и соблюдение исключительной компетенции регионов, проведение судебной реформы, совершенствование работы правоохранительных органов; конкретные предложения по решению экономических и социальных задач, повышению уровня жизни граждан, совершенствованию медицинского обслуживания, пенсионного обеспечения, развитию образования и науки. В Послании поставлены задачи упрочить позиции Российского государства в международных отношениях, проводить внешнюю политику на основе четкого определения национальных приоритетов, прагматизма и экономической эффективности. Президентом заявлено, что "власть в России должна работать для того, чтобы сделать в принципе невозможным отказ от демократических свобод, а взятый экономический курс - бесповоротным... чтобы гарантировать политику улучшения жизни всех слоев населения России, законность и последовательность линии на улучшение делового климата" (РГ, 2001, 4 апреля). Статья 85 1. Президент РФ наделен Конституцией правом использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. При Президенте создана специальная комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления (СЗ РФ, 2001, N 26, ст. 2652; N 33 (ч. II) ст. 3439). На Комиссию возложена среди других обязанностей подготовка предложений о применении согласительных процедур. Такие процедуры могут осуществляться в различных формах: совместного обсуждения спорных вопросов, создания согласительных комиссий, поиска консенсуса. Инициатива может исходить как от самого Президента, так и от иных органов государственной власти. Процедура разрешения споров, связанных с разграничением предметов ведения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, включает проведение переговоров, использование Президентом РФ согласительных процедур на основе ФЗ от 24 июня 1999 г. и от 6 октября 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 26 ст. 3176; N 42, ст. 5005; 2000, N 31, ст. 3205; 2001, N 7, ст. 608). В силу Конституции разногласия между органами государственной власти могут разрешаться путем передачи Президентом спора на рассмотрение соответствующего суда в случае недостижения взаимоприемлемого решения на стадии использования согласительных процедур. Ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом (ч. 3 ст. 125 Конституции). При этом в соответствии с ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" допустимость обращения ставится в зависимость от предварительного использования Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий в споре о компетенции (ч. 2 ст. 93). ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1589) предусматривает рассмотрение Высшим Арбитражным Судом экономических споров между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами Федерации (п. 1 ч. 1 ст. 10). В качестве меры, направленной на обеспечение единства правового пространства России, следует назвать создание федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствии с Указом Президента от 10 августа 2000 г. N 1486 (СЗ РФ, 2000, N 33, ст. 3356). 2. Если акты органов исполнительной власти субъектов Федерации противоречат Конституции, федеральным законам (имеются в виду и федеральные конституционные законы), международным обязательствам России, а также нарушают права и свободы человека и гражданина, Президент РФ вправе приостанавливать действие таких актов. Это полномочие Президента проистекает из его конституционного статуса гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающего осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Указы Президента приостанавливают применение актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, но не отменяют их. В случае спора вопрос решается судом. ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ Президент наделен правом выносить предупреждение законодательному органу субъекта Федерации, а в соответствующих случаях ставить вопрос о его роспуске, предупреждать высшее должностное лицо субъекта и отрешать его от должности при издании ими нормативных, правовых актов, противоречащих Конституции и федеральным законам, нарушающих права граждан (СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005; 2000, N 31, ст. 3205). Полномочный представитель Президента в федеральном округе в соответствии с Положением о его статусе в случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации Конституции и федеральным законам, нарушения прав и свобод человека и гражданина вносит Президенту предложения о приостановлении действия этих актов (Указ от 13 мая 2000 г N 849 (СЗ РФ, 2000, N 20, ст. 2112; с изм.). В качестве примеров использования Президентом своего статуса гаранта Конституции можно привести издание им в 2000 г. указов о приостановлении действия актов: Президента и Правительства Республики Ингушетия (СЗ РФ, 2000, N 19, ст. 2060, 2061, 2064; N 36, ст. 3635); глав администраций Амурской, Смоленской и Оренбургской областей (СЗ РФ, 2000, N 19, ст. 2064, N 21, ст. 2164; N 36, ст. 3637); Президента Республики Адыгея (СЗ РФ, 2000, N 24, ст. 2544; N 38, ст. 3777, 3778); губернаторов Тверской и Тульской областей (СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2676; N 34, ст. 3436), других актов, противоречащих Конституции и федеральным законам. Статья 86 а) Данный пункт закрепляет полномочия Президента РФ в области руководства внешней политикой страны. Это полномочие Президента непосредственно вытекает из нормы п. 4 ст. 80 Конституции, в которой записано: "Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях". Кроме того, Президент определяет основные направления внешнеполитической деятельности согласно п. 3 ст. 80 Конституции. В этой связи следует заметить, что, согласно исторически сложившейся практике, глава любого государства в силу занимаемого им положения представляет его во внешних сношениях без каких-либо специальных полномочий. Как частный случай проявления этого правомочия можно привести правило ч. 1 ст. 12 Закона о международных договорах, которое определяет, что Президент как глава государства, в частности, представляет Российскую Федерацию в международных отношениях. Само по себе руководство внешней политикой предполагает достаточно широкий спектр деятельности. Сюда прежде всего, видимо, следует отнести определение целей и задач внешнеполитического курса страны, тем более что в самой Конституции положения на этот счет отсутствуют. Тот несомненный недостаток конституционного текста восполняет Концепция внешней политики Российской Федерации, которая объявляет высшим приоритетом внешнеполитического курса России защиту интересов личности, общества и государства (РГ, 2000, 11 июля). Важно отметить, что правовую основу Концепции внешней политики составляют в первую очередь положения Конституции (п. "к" ст. 71, п. "е" ст. 84, п. 2 ст. 85, ст. 86), федеральные законы, а также другие нормативные акты, регулирующие деятельность федеральных органов государственной власти в сфере внешней политики, общепризнанные принципы и нормы международного права. Национальные интересы России в сфере международных отношений, согласно Концепции национальной безопасности Российской Федерации от 10 января 2000 г. (СЗ РФ, 2000, N 2, ст. 170), заключаются в обеспечении суверенитета, упрочении позиции России как великой державы - одного из влиятельных центров многополярного мира, в развитии равноправных взаимовыгодных отношений со всеми странами и интеграционными объединениями, прежде всего с государствами СНГ и традиционными партнерами России, в повсеместном соблюдении прав и свобод человека и недопустимости применения при этом двойных стандартов. В документе, озаглавленном "Стратегический курс России с государствами-участниками Содружества Независимых Государств", записано, что главной целью политики России в отношении СНГ является создание интегрированного экономически и политически объединения государств, способного претендовать на достойное место в мировом сообществе (Указ Президента РФ от 14 сентября 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 38, ст. 3667). В развитие этого конституционного положения статья 4 Закона об обороне от 31 мая 1996 г. наделяет Президента правом определять основные направления военной политики и утверждать Военную доктрину Российской Федерации. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием, где затрагиваются вопросы внешней политики. В качестве Главнокомандующего Вооруженными Силами Президент вправе принимать меры, предусмотренные национальным и международным правом, в случае возникновения ситуаций, требующих использования Вооруженных Сил. Президент определяет компетенцию федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять внешнюю политику и контролирует их деятельность. Так, согласно Положению о Министерстве иностранных дел РФ (утв. Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. N 271), МИД является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений России с иностранными государствами и международными организациями. В свою очередь посольства Российской Федерации являются государственными органами внешних сношений России, осуществляющими ее представительство в государстве пребывания. Посольство учреждается по решению Правительства РФ в связи с установлением на основании указа Президента дипломатических отношений с соответствующим иностранным государством на уровне посольств (Указ Президента РФ об утверждении положения о посольстве РФ от 28 октября 1996 г.). После консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания Президент назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Рациональное проведение выработанного политического курса предполагает необходимость тесного сотрудничества Президента и одновременного разграничения полномочий с органами государственной, исполнительной и законодательной властей. Принципиальные положения о взаимоотношениях Президента с другими органами законодательной и исполнительной властей во внешнеполитической сфере определены, исходя из конституционных положений, упоминавшейся выше Концепцией внешней политики. Согласно ее положениям, Президент в силу своего конституционного статуса осуществляет руководство внешней политикой и представляет Россию в международных отношениях. Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания в рамках своих конституционных полномочий ведут законодательную работу по обеспечению внешнеполитического курса Российского государства и выполнению его международных обязательств. Совет Безопасности РФ осуществляет подготовку решений Президента в области обеспечения международной безопасности и контроль за их исполнением. МИД РФ осуществляет непосредственную реализацию утвержденного Президентом внешнеполитического курса, координирует внешнеполитическую деятельность федеральных органов исполнительной власти и контроль за ней в соответствии с Указом Президента от 12 марта 1996 г. N 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации". Со своей стороны Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики России (см. комм. к п. "д" ст. 114). Согласно Концепции внешней политики, субъекты Федерации развивают свои международные связи в соответствии с Конституцией и Законом "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации" от 4 января 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 2, ст. 231). К тому же при определении курса внешней политики федеральные органы исполнительной власти взаимодействуют с неправительственными организациями. б) В соответствии с п. "б" комментируемой статьи Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры России. Полномочия главы государства вести переговоры и подписывать международные договоры признано в праве международных договоров. Согласно подпункту "а" п. 2 ст. 7 Венской конвенции о праве международных договоров, глава государства в силу своей функции и без необходимости специального предъявления полномочий считается лицом, представляющим государство при совершении всех действий, относящихся к заключению договоров. Тем не менее законодатель счел необходимым инкорпорировать эту норму международного права в национальное законодательство (ч. 1 ст. 12 Закона о международных договорах). Подписание Президентом международного договора может иметь двоякое юридическое значение. В одних случаях подписание выступает промежуточной стадией заключения международного договора, требующего, например, последующей ратификации; в других случаях, когда стороны договора условливаются о вступлении его в силу с момента подписания, оно является окончательной формой заключения договора. Однако следует заметить, что Президент вправе заключать только такие договоры в форме подписания, которые, согласно Закону о международных договорах, не требуют ратификации или утверждения. Согласно ст. 13 Закона о международных договорах, Президент предоставляет полномочия на ведение переговоров и подписание международных договоров Российской Федерации, заключаемых от ее имени. в) Подписание ратификационных грамот является составной частью процедуры ратификации международных договоров. Подписывая ратификационную грамоту, Президент тем самым документально подтверждает факт выражения Российской Федерацией согласия на обязательность для нее ратифицируемого международного договора. Поскольку, согласно ст. 14 Закона о международных договорах, ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона, то Президент может подписать ратификационную грамоту только по завершении законодательного процесса (принятие закона Государственной Думой о ратификации, его рассмотрение Советом Федерации и подписание самим Президентом). По ст. 18 названного закона именно на основании федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации Президентом подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел. Из текста Конституции не следует, что на Президента возлагается обязанность подписывать ратификационные грамоты в отношении всякого представленного ему международного договора. Неподписание Президентом ратификационной грамоты или федерального закона о ратификации, по существу, означает отказ от заключения договора, что, однако, само по себе не может считаться нарушением международных обязательств. Ратификационная грамота состоит из трех частей. Во вступительной части указывается, что международный договор ратифицируется Федеральным Собранием РФ; приводится наименование ратифицируемого договора, место и дата его подписания. Основная часть включает полный текст договора, оговорки к нему, тексты дополнительных соглашений и приложений, являющихся его неотъемлемой частью. Ратификационная грамота заканчивается торжественным заявлением о том, что данный договор будет точно и неуклонно соблюдаться. Подписанные и заверенные ратификационные грамоты сдаются на хранение депозитарию многостороннего договора. При заключении двустороннего договора производится обмен ратификационными грамотами. г) Согласно п. "г" комментируемой статьи, Президент принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей. Верительная грамота - документ, который выдается главам иностранных дипломатических представительств в ранге чрезвычайных и полномочных послов или посланников для удостоверения их представительского характера и аккредитования. Грамота выдается и подписывается главой посылающего государства, скрепляется подписью министра иностранных дел. Грамота адресуется главе Российского государства. В ней указывается имя и фамилия дипломатического представителя, а также его дипломатический ранг, определяемый по соглашению между российским Министерством иностранных дел и дипломатическим ведомством иностранного государства; подтверждаются полномочия представлять интересы его государства в Российской Федерации; содержится просьба верить его словам и действиям. Дипломатический представитель считается приступившим к выполнению своей миссии с момента вручения верительной грамоты. Отзывная грамота направляется Президенту РФ главой государства, дипломатический представитель которого отзывается. В отзывной грамоте Президент уведомляется о факте отзыва дипломатического представителя; в ней выражается мнение о том, что его деятельность содействовала поддержанию и развитию отношений между Российской Федерацией и страной, которую он представлял. Отзывная грамота вручается Президенту вновь назначенным дипломатическим представителем одновременно с его верительными грамотами. Отзывные грамоты оформляются по той же форме, что и верительные грамоты. Статья 87 1. Конституция предусматривает широкие полномочия Президента в сферах организации обороны государства, политического руководства вооруженными силами. Президент в соответствии с Конституцией является Верховным Главнокомандующим, формирует и возглавляет Совет Безопасности, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, присваивает высшие воинские звания, ведет переговоры и подписывает международные договоры о совместной обороне, по вопросам коллективной безопасности и разоружения, вводит военное положение. Конкретные полномочия Президента в рассматриваемой сфере закреплены в федеральных законах "Об обороне" (СЗ РФ, 1996, N 23, ст. 2750), "О воинской обязанности и военной службе" (СЗ РФ, 1998, N 13, ст. 1475), "О статусе военнослужащих" (СЗ РФ, 1998, N 22, ст. 2331; с изм. и доп.). Президент определяет основные направления военной политики государства, утверждает Военную доктрину, осуществляет руководство войсками, воинскими формированиями и органами. В полномочия Президента входит утверждение концепций и планов строительства и развития Вооруженных Сил, других войск, Мобилизационного плана, Плана применения Вооруженных Сил, планов создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов, Плана гражданской обороны и Положения о территориальной обороне, планов размещения на территории России объектов с ядерными зарядами. Президент принимает решения о дислокации и передислокацииВооруженных Сил, издает указы о призыве граждан на военную службу, военные сборы, а также об увольнении с военной службы, утверждает общевоинские уставы, положения о порядке прохождения военной службы, о Министерстве обороны и Генеральном штабе Вооруженных Сил РФ, осуществляет иные полномочия в области обороны, возложенные на него законом. Как Верховный Главнокомандующий Президент в пределах своих полномочий издает приказы и директивы, обязательные для исполнения Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами. Правительство РФ осуществляет полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией, законодательством и указами Президента. Управление Вооруженными Силами осуществляет министр обороны через Министерство обороны и Генеральный штаб Вооруженных Сил, являющийся основным органом оперативного управления Вооруженными Силами. Министерство обороны подведомственно Президенту РФ в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами (Указ от 17 мая 2000 г. N 867, с изм. и доп. - СЗ РФ, 2000, N 21, ст. 2168). В целях совершенствования государственного управления в рассматриваемой сфере Президентом РФ издан Указ "О некоторых мерах по совершенствованию государственного управления в области обороны и безопасности" (СЗ РФ, 1998, N 10, ст. 1155). В соответствии с Указом Председателю Правительства РФ и Секретарю Совета Безопасности поручено представить предложения по разработке и реализации мер, направленных на осуществление военного строительства и реформирование Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов. Рассмотрение вопросов внутренней, внешней и военной политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, решения стратегических проблем государственной, экономической, социальной, оборонной, экологической и иных видов безопасности, подготовка решений Президента по этим вопросам возложены на Совет Безопасности (Указ от 2 августа 1999 г. N 949, в ред. указов от 15 ноября 1999 г. N 1528, от 28 декабря 2000 г. N 2105. - СЗ РФ, 1999, N 32, ст. 4041; N 47 ст. 5684; 2001, N 1 (ч. II), ст. 68). 2. Президент РФ в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против России, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами о ведении военных действий; вводит в действие нормативные правовые акты военного времени и прекращает их действие; формирует и упраздняет органы исполнительной власти на период военного времени в соответствии с федеральным конституционным законом о военном положении (ФЗ "Об обороне". - СЗ РФ, 1996, N 23, ст. 2750; 2000, N 1 (ч. I), ст. 6). Военное положение как особый правовой режим деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций вводится указом Президента с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания. Указ Президента о введении военного положения нуждается в утверждении Совета Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 102). Введение военного положения связано с определенными ограничениями прав граждан, возложением на них дополнительных обязанностей и сосредоточением государственной власти в руках военного командования. Так, например, было при объявлении военного положения на территории СССР в связи с началом агрессии гитлеровской Германии против Советского Союза 22 июня 1941 г.: военным властям предоставлялось право привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения оборонных работ, охраны путей сообщения, средств связи, электростанций и других важнейших объектов, для участия в борьбе с пожарами, эпидемиями и стихийными бедствиями; военная администрация могла регулировать время работы учреждений и предприятий,ограничивать уличное движение, производить обыски и задержание подозрительных лиц. Местным органам государственной власти предписывалось оказывать содействие военному командованию в обеспечении общественного порядка и безопасности (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. "О военном положении". - ВВС СССР, 1941, N 29). Конституция допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина, когда это необходимо в целях защиты обороны страны и безопасности государства. Однако можно утверждать, по аналогии с нормами о режиме чрезвычайного положения, что в условиях военного положения не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные в ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции (о праве на жизнь, неприкосновенность частной жизни, о свободе совести, о праве на судебную защиту и т.д.). Именно эти права не могут быть ограничены в силу ч. 3 ст. 56 Конституции даже в условиях введения чрезвычайного положения. В период действия на всей территории России военного положения не подлежит роспуску Государственная Дума (ч. 5 ст. 109 Конституции). 3. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. В настоящее время такой закон не принят. Статья 88 Чрезвычайное положение вводится Президентом РФ лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Основания и порядок введения чрезвычайного положения закреплены в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ, 2001, N 23, ст. 2277). Закон содержит общие положения, связанные с определением этого режима, его целей, устанавливает меры и ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, указывает на органы особого управления, силы и средства обеспечения режима, предусматривает гарантии прав граждан и меры ответственности в условиях чрезвычайного положения (см. комм. к ст. 56). В Законе детально изложены полномочия Президента РФ по объявлению и поддержанию режима чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение вводится указом Президента на всей территории страны или в ее отдельных местностях с незамедлительным сообщением Совету Федерации и Государственной Думе. Указ подлежит утверждению Советом Федерации (п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции). Совет Федерации вправе не согласиться с внесенным указом. Так, не был утвержден Указ Президента от 4 февраля 1995 г. N 93 "О введении чрезвычайного положения на части территории Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" (см. постановление Совета Федерации от 7 февраля 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 611), впоследствии признанный утратившим силу Президентом (СЗ РФ, 1995, N 8, ст. 655). Указ подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию; он должен содержать обоснование необходимости установления режима чрезвычайного положения, отвечать всем требованиям, установленным Законом "О чрезвычайном положении". Глава государства управомочен приостанавливать на соответствующей территории полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, устанавливать ограничения на свободу передвижения, усиливать охрану общественного порядка, вводить ограничения на отдельные виды финансово-экономической деятельности, запрещать проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, предусматривать иные запретительные и ограничивающие права и свободы меры, вплоть до введения комендантского часа, ограничения свободы средств массовой информации и др. Президент РФ назначает коменданта территории, на которой устанавливается чрезвычайное положение, может вводить особое управление, в исключительных случаях привлекать для обеспечения режима Вооруженные Силы, другие войска. Конституция РФ предусматривает гарантии сохранения функционирования в период чрезвычайного положения нижней палаты парламента: Государственная Дума не может быть распущена Президентом РФ (ч. 5 ст. 109). Совет Федерации также продолжает свою работу в течение всего периода чрезвычайного положения. Режим чрезвычайного положения прекращается по истечении срока, на который вводился, либо может быть продлен с согласия Совета Федерации указом Президента РФ, если не достигнуты цели его введения. Президент также наделен правом досрочно отменять чрезвычайное положение. Конституционный Суд в своем постановлении от 31 июля 1995 г. N 10-П затронул вопрос об обстоятельствах, связанных с невозможностью введения чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики, указав, что действовавший в то время Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. "О чрезвычайном положении" по своему содержанию не рассчитан на экстраординарные ситуации, подобные той, которая сложилась в Чеченской Республике, где федеральным властям противостояли силы, опирающиеся на оснащенные новейшей военной техникой незаконно созданные регулярные вооруженные формирования (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3424). Статья 89 а) На основании Конституции, Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 г. (ВВС РФ, 1992, N 6, ст. 243; 1993, N 29, ст. 1112; СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496) и ФЗ от 24 мая 1999 г. "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (СЗ РФ, 1999, N 22, ст. 2670) Президент решает вопросы приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан, граждан СССР и лиц без гражданства, восстановления в гражданстве; дает разрешение на выход из гражданства; разрешает гражданину России иметь одновременно гражданство другого государства; отменяет решения о приеме в гражданство; предоставляет почетное гражданство Российской Федерации. В осуществление полномочий по делам о гражданстве Президент издает указы. При приобретении гражданства по рождению решения Президента не требуется: такое гражданство приобретается автоматически в зависимости от гражданства родителей (право крови) или места рождения (право почвы). Президент не вправе лишить гражданства или выслать гражданина из страны, поскольку Конституция в качестве основополагающего принципа провозглашает, что гражданин России не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (ст. 61). Для предварительного рассмотрения вопросов гражданства Президент образует Комиссию по вопросам гражданства. В соответствии с Законом о гражданстве Комиссия вносит на рассмотрение Президента предложения по каждому ходатайству и представлению по вопросам гражданства. Порядок рассмотрения вопросов гражданства регулируется Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. N 386 (в ред. указов от 27 декабря 1993 г. N 2299, от 17 мая 2000 г. N 865. - ВВС РФ, 1992, N 17, ст. 952; САПП РФ, 1994, N 4, ст. 302; СЗ РФ, 2000, N 21, ст. 2167). В настоящее время подготовлен проект нового Закона о гражданстве Российской Федерации (см. комм. к ст. 6). Имеется в виду среди других вопросов урегулировать и вопрос об органах, ведающих делами о гражданстве, уточнить их компетенцию. К числу таких органов проект относит Президента РФ, обладающего в силу Конституции исключительными полномочиями в этой сфере, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и органы внутренних дел субъектов Федерации, наделенные соответствующими правами; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, а также дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации за рубежом. Предоставление политического убежища является суверенным правом Российской Федерации как субъекта международного права. Принятие решений о предоставлении политического убежища - прерогатива Президента РФ, который реализует свое конституционное полномочие от имени Российского государства с учетом государственных интересов России на основании общепризнанных принципов и норм международного права в соответствии с Конституцией. Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежища и защиты от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. Ходатайства о предоставлении лицу политического убежища направляются в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, включая министерства внутренних дел и иностранных дел Российской Федерации, Федеральную службу безопасности РФ, затем все материалы передают в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ с заключением о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища. Комиссия по вопросам гражданства вносит свои предложения по каждому ходатайству Президенту. Предоставление политического убежища производится указом Президента РФ. Порядок предоставления Российской Федерацией политического убежища и процедура рассмотрения ходатайств по этим вопросам установлены Положением, утвержденным Указом Президента от 21 июля 1997 г. N 746 (СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3601). Положением регулируется также порядок лишения Российской Федерацией политического убежища на основе указа Президента. б) Президент РФ в соответствии с Конституцией награждает государственными наградами и присваивает почетные звания Российской Федерации. Указом Президента от 2 марта 1994 г. N 442 (в ред. Указов от 6 января 1999 г. N 19 и от 27 июня 2000 г. N 1192) утверждено Положение о государственных наградах Российской Федерации (САПП РФ, 1994, N 10, ст. 775; СЗ РФ, 1999, N 2, ст. 269; 2000, N 27, ст. 2821). Положением устанавливается, что к числу государственных наград относятся, помимо орденов, медалей, знаков отличия Российской Федерации, также звание Героя Российской Федерации и почетные звания (их более шестидесяти). Президент издает указы об учреждении государственных наград (в том числе утверждает статуты орденов, положения о медалях, знаках отличия и их описания), принимает указы о награждении, вручает государственные награды. По поручению Президента РФ и от его имени государственные награды могут вручаться должностными лицами, названными в Положении. Государственные награды России являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и за иные выдающиеся заслуги перед государством. Лица, удостоенные государственных наград, пользуются льготами и преимуществами в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации. Государственных наград могут быть удостоены граждане Российской Федерации, иностранные граждане, а также лица без гражданства. Установлена преемственность в регулировании отношений, связанных с государственными наградами СССР. На граждан Российской Федерации, удостоенных государственных наград СССР, распространяются правила, предусмотренные приведенным Положением и законодательством России. Сохраняется порядок ношения орденов, медалей СССР, лент орденов и медалей на планках и других знаков отличия. Президент образует Комиссию по государственным наградам для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поощрению граждан, работающую на общественных началах, а также соответствующее подразделение Администрации по государственным наградам для обеспечения реализации конституционных полномочий главы государства и проведения единой политики в области государственных наград. Президент РФ присваивает воинские звания маршалов, генералов и адмиралов, высшие специальные звания сотрудников органов внутренних дел, таможенных органов и органов налоговой полиции, дипломатические ранги, квалификационные классы, классные чины действительного государственного советника юстиции, государственного советника юстиции и т.п. в) Президенту предоставлено право помилования. Помилование - акт верховной власти, полностью или частично освобождающий осужденного от наказания либо заменяющий назначенное ему судом наказание более мягким. Актом помилования может также сниматься судимость с лиц, ранее отбывших наказание. Акты помилования носят всегда индивидуальный характер, т.е. они принимаются в отношении конкретного лица или нескольких определенных лиц (ст. 85 УК РФ), в отличие от амнистии, объявляемой в соответствии со ст. 103 (п. "е" ч. 1) Конституции Государственной Думой в отношении индивидуально не определенного круга лиц. Полномочие Президента по осуществлению помилования касается лиц, осужденных судами, входящими в судебную систему Российской Федерации. Для рассмотрения вопросов о помиловании созданы Комиссии по вопросам помилования на территории субъектов Российской Федерации (СЗ РФ, 2001, (Часть II), N 53, ст. 216; N 40, ст. 5149). Статья 90 1. Указы Президента РФ в своем большинстве являются нормативными правовыми актами. Распоряжения Президента - как правило, акты индивидуального характера, касающиеся конкретных отношений либо определенных лиц. Указами оформляются также решения о назначении и освобождении от должности руководителей органов федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении, помиловании и т.п. Решения Президента Российской Федерации по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений. (САПП, 1993, N 7, ст. 598; СЗ РФ, 1994, N 11, ст. 1201; 1996, N 33, ст. 3982). Указы и распоряжения Президента носят властный характер и обязательны к исполнению на всей территории России. Они служат базой для нормального функционирования исполнительной власти в Российской Федерации и наряду с федеральными конституционными и федеральными законами составляют правовую основу для издания Правительством РФ постановлений и распоряжений (ч. 1 ст. 115 Конституции). В Конституции отсутствуют исчерпывающие указания на отношения, которые могут регулироваться исключительно законами. С другой стороны, Конституция не ограничивает право главы государства перечнем вопросов, по которым он полномочен издавать указы, осуществляя нормативное регулирование. В условиях проведения политической и экономической реформ, отсутствия необходимых федеральных законов, утверждающегося профессионального парламента, усложненного законодательного процесса стала складываться практика издания Президентом указов, замещающих законы, восполняющих правовые пробелы впредь до издания федеральных законов. Необходимо отметить, что некоторые из этих "временных указов" действовали длительный период, иногда вступая в противоречие с законами. Концепция допустимости "указного" регулирования отношений была изложена Президентом в его посланиях Федеральному Собранию в 1995 и 1996 гг. и стала основой нормотворческой деятельности главы государства по реализации им конституционно установленных прерогатив по определению основных направлений внутренней и внешней политики страны, функций Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Соответствующие разъяснения по затронутым проблемам были даны Конституционным Судом в ряде постановлений, в том числе от 31 июля 1995 г. N 10-П, от 30 апреля 1996 г. N 11-П, от 9 января 1998 г. N 1-П, 27 января 1999 г. N 2-П, от 1 декабря 1999 г. N 17-П и от 25 июня 2001 г. N 9-П. Суд подтвердил, что Президент действует в установленном Конституцией порядке, а в случае, когда этот порядок не детализирован, общие рамки полномочий Президента определяются принципом разделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Конституционный Суд указал, что точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции; Президент в силу своего конституционного статуса обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3424; 1996, N 19, ст. 2320; 1998, N 3, ст. 429; 1999, N 6ст. 866; N 51, ст. 6364; 2001, N 27, ст. 2804). 2. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, включая территорию всех ее субъектов, названных в ст. 65 Конституции, - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Указы имеют прямое действие и не нуждаются в утверждении парламентом, ратификации или одобрении в иной форме субъектами Федерации. Они могут быть дополнены, изменены или признаны утратившими силу только самим Президентом; нормативные указы Президента утрачивают силу также по решению Конституционного Суда (определение Конституционного Суда от 1 октября 1997 г. N 109-О). Необходимость включения в Конституцию положений об обязательности указов для исполнения на всей территории России вызвана федеративным устройством Российского государства и служит предпосылкой сохранения исторически сложившегося государственного единства, обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны. Систематический контроль за исполнением указов Президента федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации осуществляет Правительство РФ в соответствии с ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5712; 1998, N 1, ст. 1). Организация контроля в этой сфере возложена Президентом на своих полномочных представителей в федеральных округах в соответствии с Положением о полномочном представителе Президента РФ (СЗ РФ, 2000, N 20, ст. 2112; N 38, ст. 3781; 2001, N 6, ст. 551). По аналогии с решением Конституции на основе ее ст. 76 вопросов соотношения федеральных законов и актов субъектов Федерации следует заключить, что если правовые акты субъектов Федерации, изданные по предметам ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), противоречат актам Президента РФ, то действуют акты Президента. Если же акты Президента вошли в противоречие с актами субъектов Федерации, изданными по вопросам, в которых субъекты обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции), действуют акты субъектов Федерации. Официальное опубликование указов имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что необходимо для применения указов на практике. При этом официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят главой государства и подписан им. Порядок опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента регулируется Указом Президента от 23 мая 1996 г. N 763 (СЗ РФ, 1996, N 22, ст. 2663; 1997, N 20, ст. 2242; 1998, N 33, ст. 3967). Согласно названному акту, указы и распоряжения Президента подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Акты публикуются в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации" в течение десяти дней после дня их подписания. Данное опубликование считается официальным. Официальными являются также тексты актов Президента, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система". Акты Президента могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи. Такие публикации не считаются официальными. Акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента, в том числе, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Президентом может быть установлен другой порядок вступления принятых им актов в силу. 3. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Данное предписание Конституции напрямую связано с основополагающими требованиями ее ст. 15 (ч. 1 и 2) о высшей юридической силе Конституции, недопустимости противоречия ей законов и иных правовых актов, об обязанности всех государственных органов и должностных лиц соблюдать Конституцию и законы. Соответствие Конституции нормативных указов Президента, изданных по вопросам федерального ведения или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, проверяется Конституционным Судом (ч. 2 ст. 125 Конституции). Указы или их отдельные положения, признанные неконституционными, в силу ч. 6 ст. 125 Конституции утрачивают силу. При этом Суд не управомочен разрешать дела о конституционности указов Президента по жалобам граждан, равно как и рассматривать соответствие Конституции ненормативных актов Президента. Проверка соответствия правовых актов Президента федеральным законам возложена Конституцией на суды общей юрисдикции и арбитражные суды. При этом суд, установив несоответствие акта государственного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (ч. 2 ст. 120). В соответствии с ГПК дела об оспаривании ненормативных актов Президента рассматривает Верховный Суд РФ по первой инстанции (ст. 116). Аналогичные полномочия Высшего Арбитражного Суда урегулированы в АПК (ч. 2 ст. 24). Что касается обжалования нормативных указов Президента в этой системе судов, то при рассмотрении конкретного дела суд при применении закона вместо не соответствующего ему указа вправе вынести частное определение и обратить внимание Президента на необходимость привести акт в соответствие с законом (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 - БВС РФ, N 1, ст. 1996). Оценка соответствия указов Президента федеральным законам судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретных дел, в порядке абстрактного нормоконтроля, как уже говорилось, не исключается Конституцией (ст. 120 (ч. 2), 125, 126 и 127). Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о подсудности, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки актов для всех правоприменителей. Данная правовая позиция изложена в постановлениях Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П и от 11 апреля 2000 г. N 6-П (СЗ РФ, 1998, N 25, ст. 3004; 2000, N 16, ст. 1774). Статья 91 Комментируемая статья содержит краткую формулу, характеризующую неприкосновенность Президента РФ. В ней не приводится перечень случаев освобождения Президента от ответственности, ничего не говорится о процессуальной стороне решения вопросов неприкосновенности. Анализ данной конституционной формулы и ее толкование в системе других норм Конституции и федеральных законов, раскрывающих содержание неприкосновенности должностных лиц государства-членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, а также судей, позволяют сделать заключение о ничем не ограниченной неприкосновенности Президента. Неприкосновенность Президента выступает как правовая гарантия его деятельности на посту главы государства. Эта гарантия выходит за рамки общих принципов неприкосновенности личности, установленных Конституцией (ст. 22 и 23), носит публично-правовой характер и призвана обеспечить повышенную охрану Президента в силу осуществляемых им государственных функций. Президента нельзя привлечь к уголовной и административной ответственности, подвергнуть мерам взыскания за административные правонарушения, задержать, арестовать, принудительно доставить для составления протокола или дачи свидетельских показаний, подвергнуть обыску, досмотру, иным мерам принудительного характера. Неприкосновенность Президента не ограничивается личной неприкосновенностью. Она распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы, вещи. Неприкосновенность Президента не означает, однако, отсутствия его политической ответственности. Он может быть отрешен от должности согласно ст. 93 Конституции. ФЗ от 12 февраля 2001 г. N 12-ФЗ (СЗ РФ, 2001, N 7, ст. 617) распространяет режим неприкосновенности на Президента, прекратившего исполнение своих полномочий. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента. При этом неприкосновенность распространяется на жилые и служебные помещения, транспортные средства, средства связи, принадлежащие Президенту документы и багаж, на его переписку. Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения тяжкого преступления. В процедуре лишения неприкосновенности участвуют Генеральный прокурор РФ, обе палаты Федерального Собрания. В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания вправе участвовать Президент, в отношении которого внесено представление Генерального прокурора о лишении неприкосновенности. Постановление по данному вопросу принимает Совет Федерации Федерального Собрания РФ. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда, выраженной в постановлении от 11 июля 2000 г. N 12-П, положения Конституции о неприкосновенности Президента не исключают возможности прекращения им полномочий досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия (СЗ РФ, 2000, N 29, ст. 3118). Статья 92 1. Президент Российской Федерации вступает в должность с момента принесения торжественной присяги и в обычных условиях прекращает осуществление своих полномочий с истечением срока, на который он был избран, в момент принесения присяги вновь избранным Президентом (см. комм. к ст. 81, 82). Этим обеспечивается преемственность и непрерывность власти главы государства. При несовпадении четырехлетнего срока легислатуры с реальным исполнением полномочий в связи с проведением досрочных выборов вновь избранный Президент РФ вступает в должность на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией РФ общих результатов выборов (ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", ст. 78 - СЗ РФ, 2000, N 1 (ч. II) ст. 11). Удостоверение об избрании Президентом Российской Федерации вручается на торжественной церемонии вступления Президента в должность (Вестник Центризбиркома РФ, 2000, N 13). 2. Конституция предусматривает следующие основания досрочного прекращения полномочий Президента: отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия, отрешение от должности. Согласно Конституции, досрочное прекращение полномочий главы государства возможно лишь при обстоятельствах и при наличии гарантий, определенных самой Конституцией. Гарантиями деятельности Президента РФ служат его неприкосновенность, правовые механизмы, обеспечивающие постоянность его функционирования в этом качестве, и непрерывность осуществления им своих полномочий. Систематическое толкование положений комментируемой статьи позволяет утверждать, что досрочное прекращение полномочий Президентом (не имея в виду отрешения от должности) и возложение им своих обязанностей временно на Председателя Правительства РФ подразумевают уход Президента с поста по собственной инициативе и при полной добровольности этого акта (исключая случаи объективной невозможности принятия самим Президентом такого решения). Конституция не предоставляет Парламенту права решать вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий Президента, за исключением отрешения его от должности на основе ст. 93 Конституции. В процедуре отставки лишь Совет Федерации наделен Конституцией правом назначить выборы нового Президента в установленный ею срок (п. "д" ч. 1 ст. 102). Что касается Государственной Думы, то на практике ею принимаются постановления рекомендательного характера с предложением Президенту досрочно прекратить исполнение президентских полномочий, медицинскому центру - представить заключение палатам Федерального Собрания и Правительству РФ о состоянии здоровья действующего Президента, а также делаются соответствующие заявления в адрес Президента (СЗ РФ, 1998, N 35, ст. 4379; N 50, ст. 6116; 1999, N 20, ст. 2422). Первый Президент РФ объявил о своей отставке и прекратил свои полномочия до истечения конституционного срока, издав Указ от 31 декабря 1999 г. N 1761 "Об исполнении полномочий Президента РФ", которым со ссылкой на ст. 92 Конституции возложил временное исполнение президентских полномочий на Председателя Правительства РФ (СЗ РФ, 2000, N 1 (ч. II), ст. 109). Одновременно был издан Указ, подписанный исполняющим обязанности Президента, в соответствии с которым Председатель Правительства приступил к временному исполнению полномочий Президента РФ (Указ от 31 декабря 1999 г. N 1762. - СЗ РФ, 2000, N 1 (ч. II), ст. 110). Досрочные выборы нового Президента РФ были назначены Советом Федерации на 26 марта 2000 г., с тем, чтобы они состоялись не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий, как этого требует ч. 2 рассматриваемой статьи (постановление от 5 января 2000 г. N 4-СФ. - СЗ РФ, 2000, N 2, ст. 166). Досрочное прекращение исполнения Президентом своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять их требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента принимать решения, вытекающие из его конституционного статуса главы государства в соответствии с требованиями Конституции. Однако если процедура отрешения Президента от должности урегулирована в ст. 93 Конституции, то процедура отставки Президента, досрочного прекращения полномочий ввиду его нездоровья Конституцией не определена. Федеральные законы по рассматриваемым проблемам не приняты. Комментируемые нормы ч. 2 и 3 анализируемой статьи были истолкованы Конституционным Судом. Суд определил, что досрочное прекращение полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия является элементом конституционного статуса Президента РФ. Порядок досрочного прекращения полномочий должен исключать возможность превращения его в способ необоснованного отстранения Президента от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента. По смыслу ч. 2 комментируемой статьи во взаимосвязи с положениями ее ст. 10, 78 (ч. 4), 82 (ч. 2), 92 (ч. 1) и 93 (ч. 1) при определении такого порядка надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти. Содержание и назначение ч. 2 рассматриваемой статьи не затрагиваются установлением в ст. 91 Конституции положения о неприкосновенности Президента. Конституционный Суд указал, что порядок прекращения исполнения полномочий Президента РФ досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия определяется на основе требований Конституции и постановлений Конституционного Суда (постановления от 6 июля 1999 г. N 10-П и от 11 июля 2000 г. N 12-П. - СЗ РФ, 1999, N 29, ст. 3773; 2000, N 29, ст. 3118). Гарантии Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи предусмотрены Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. и изданным на его основе Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2001 г. N 286 (СЗ РФ, 2001, N 7, ст. 617; N 16, ст. 1613). 3. Часть 3 комментируемой статьи связывает временное исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства РФ не только с конкретными случаями, предусмотренными в ч. 2 данной статьи, но, очевидно, и со всеми другими случаями, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности. К их числу следует отнести не только исключительные обстоятельства, но и, например, болезнь Президента, не влекущую досрочного прекращения полномочий, а лишь их временное невыполнение. Так, в 1996 г. на Председателя Правительства было возложено исполнение обязанностей Президента РФ в связи с проведением ему хирургической операции. При этом Указом Президента было определено, что эти обязанности осуществляются Председателем Правительства в полном объеме, включая полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и тактическим ядерным оружием, для чего ему будут переданы соответствующие технические средства ("ядерная кнопка") (указы от 19 сентября 1996 г. N 1378 и от 5 ноября 1996 г. N 1534 (оба признаны утратившими силу) и Указ от 6 ноября 1996 г. N 1535. - СЗ РФ, 1996, N 39, ст. 4533; N 46, ст. 5239, 5240). Объем полномочий лица, исполняющего обязанности Президента, меньше, чем у самого Президента. Так, исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции. Как следует из ч. 2 и 3 комментируемой статьи и практики их применения, ограниченное по времени исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства продолжается соответственно до момента возвращения действующего Президента к исполнению своих обязанностей или до вступления в должность вновь избранного Президента РФ. Статья 93 1. В Российской Федерации вместе с учреждением поста Президента России в 1991 г. был введен и порядок отрешения его от должности в случае нарушения Конституции, законов, а также данной им присяги (ст. 121-10 Конституции РСФСР 1978 г., в ред. Закона от 24 мая 1991 г. - ВВС РСФСР, 1991, N 22, ст. 776). Конституция предусматривает возможность отрешения Президента от должности на основании выдвинутого в отношении него обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Составы тяжких и особо тяжких преступлений определяются УК. В отличие от отставки, которая носит добровольный характер (ч. 2 ст. 92 Конституции), отрешение Президента от должности предполагает принудительное лишение главы государства его полномочий. Конституция установила конкретную процедуру рассмотрения вопроса об отрешении Президента. В ней участвуют палаты Федерального Собрания, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. При этом Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, а Верховный Суд - о наличии в действиях Президента признаков преступления. 2. Выдвинуть обвинение против Президента в совершении им тяжкого преступления вправе Государственная Дума. При этом предложение об этом может исходить только от группы депутатов, составляющей не менее 1/3 общего числа членов этой палаты, и должно быть обоснованным, т.е. содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту, и его причастность к этому преступлению. Предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения на заключение специальной комиссии, избираемой этой палатой, после чего данное предложение и заключение специальной комиссии заслушиваются на заседании Думы. При этом может быть проведено закрытое заседание. Государственная Дума принимает большинством голосов общего числа депутатов постановление о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента (постановление от 12 мая 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 20, ст. 2415). Что касается постановления этой палаты о выдвижении обвинения Президенту в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, то оно принимается 2/3 голосов общего числа депутатов. Принятое постановление в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Верховный Суд и Конституционный Суд (Регламент Государственной Думы, гл. 22. - СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801; с изм.). Отрешение Президента от должности в соответствии с п. "е" ч. 1 ст. 102 Конституции отнесено к ведению Совета Федерации. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента и тексты всех связанных с этим обвинением документов немедленно направляются в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, и созывается Совет Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (Регламент Совета Федерации, ч. 1 ст. 173. - СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655; с изм.). Конституционный Суд, руководствуясь Конституцией (ч. 7 ст. 125), дает заключение о соблюдении или несоблюдении порядка выдвижения обвинения. В случае принятия Конституционным Судом решения о несоблюдении установленного порядка рассмотрение обвинения против Президента прекращается (ст. 107-110 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"). При вынесении Конституционным Судом заключения о том, что порядок выдвижения обвинения против Президента соблюден и соответствует требованиям Конституции, созывается заседание Совета Федерации. Постановление об отрешении Президента от должности принимается Советом Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней большинством голосов не менее 2/3 общего числа членов этой палаты. Если решение Совета Федерации по этому вопросу не набрало необходимого числа голосов, рассмотрение обвинения против Президента прекращается; соответствующее постановление незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения (ст. 175-177 Регламента Совета Федерации). 3. В соответствии с Конституцией решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения против него обвинения. Все государственные органы, участвующие в процессе рассмотрения данного вопроса, должны укладываться в определенные сроки, чтобы не нарушить данный конституционный срок. Для палат Федерального Собрания такие сроки регулируются их регламентами. Так, Государственная Дума направляет постановление о выдвижении обвинения против Президента в Совет Федерации в пятидневный срок; Председатель Совета Федерации немедленно созывает палату для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд; Конституционный Суд, в свою очередь, должен дать заключение не позднее десяти дней после регистрации запроса (ФКЗ о Конституционном Суде, ст. 109); Совет Федерации включает вопрос об отрешении Президента от должности первым в повестку дня заседания палаты, созываемого в срок, не превышающий 72 часа с момента получения заключения Конституционного Суда. Если в установленный Конституцией трехмесячный срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным. При отрешении Президента от должности, не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения им полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции должны состояться выборы нового Президента РФ. Председатель Правительства в случае отрешения Президента от должности временно, до вступления в должность вновь избранного Президента, исполняет его обязанности на основании ч. 2 и 3 ст. 92 Конституции (постановление Конституционного Суда от 6 июля 1999 г. N 10-П. - СЗ РФ, 1999, N 29, ст. 3773). Глава 5. Федеральное собрание Статья 94 В данной статье Конституции содержится дефиниция (определение) Федерального Собрания, характеризующая сущность, юридическую природу и функции этого органа. Традиция конституционных дефиниций органов власти восходит к советским конституциям, где дефиниции несли значительную идеологическую нагрузку. В зарубежных странах развитой демократии такого рода дефиниции обычно отсутствуют. Из определения Федерального Собрания как парламента Российской Федерации следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Его функции, однако, не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной властью посредством форм и способов, определенных Конституцией и соответствующими ей федеральными законами. Характеристика Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно в правовых отношениях, прежде всего в отношениях власти, представляет народ Российской Федерации, является его легитимным представителем в силу Конституции. В принципе это означает, что Федеральное Собрание - выборный орган. Однако отсюда не следует (как часто ошибочно утверждается), что члены Федерального Собрания хотя бы в своей совокупности должны быть избраны большинством народа. Это желательно, но на практике далеко не всегда достижимо. В большой мере зависит это от избирательной системы, от порядка формирования Федерального Собрания, которые устанавливаются федеральными законами (см. комм. к ст. 95-97). Зависит это и от активности избирателей, прежде всего от их участия в голосовании на выборах. Если парламент избран в соответствии с Конституцией и изданными на ее основе законами, он легитимен вне зависимости от того, какая доля общего числа избирателей поддержала кандидатов, которые оказались избраны его членами. Конституция далее определяет Федеральное Собрание как законодательный орган. Это означает, что на Федеральное Собрание возложена функция издания правовых актов самой высокой юридической силы, выше которой юридическая сила лишь самой Конституции и международных договоров. Федеральное Собрание - единственный орган федеральной законодательной власти. Его акты - федеральные законы - не могут быть отменены или изменены никаким другим государственным органом, поскольку соответствуют Конституции. В случаях их противоречия федеральной Конституции они по решению Конституционного Суда утрачивают юридическую силу. Акты любых других органов власти не должны противоречить федеральным законам. Статья 95 1. В ч. 1 комментируемой статьи определена структура Федерального Собрания как двухпалатного органа. Двухпалатная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим преимуществам: а) возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое представительство коллективных интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль; б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты. За эти преимущества приходится платить большей численностью членов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений. Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу - как нижнюю палату Федерального Собрания. Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу, который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации имеет некоторые важные специальные полномочия (см. комм. к ст. 93, 102, 106). 2. Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская Федерация имеет 89 субъектов, Совет Федерации должен насчитывать 178 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления групповых инициатив его членов (постановление Конституционного Суда от 12 апреля 1995 г. о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации. - ВКС РФ, 1995, N 2-3). Очевидно, что под исполнительным органом Конституция понимает исполнительный орган общей компетенции - президента, губернатора, главу, являющегося главой исполнительной власти, или правительство (совет министров) субъекта Федерации. Данное положение Конституции само по себе допускает различные способы формирования Совета Федерации. При толковании, однако, необходимо учитывать и ряд других конституционных положений. ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4869) установил, что представителями субъектов Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Если законодательный орган субъекта Федерации двухпалатный, то его представитель в Совете Федерации определяется совместным решением палат. Закон, однако, не определил, как следует поступать, если, например, в республике при наличии президента исполнительная власть возложена на правительство или на его главу. Нельзя не отметить, что указанный Закон оставлял без внимания некоторые положения Конституции. Он, по существу, превращал Совет Федерации в орган, действующий непостоянно, ибо члены его были руководителями субъектов Федерации и основное место работы у них находилось именно там. В то же время, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции, все Федеральное Собрание, включая, следовательно, Совет Федерации, является постоянно действующим органом. Игнорировал Закон и то обстоятельство, что в ч. 7 и 9 (абз. 2) раздела второго Конституции "Заключительные и переходные положения" говорится о Совете Федерации первого созыва, из чего следует, что должны иметь место второй и последующие созывы (в противном случае речь шла бы не о первом созыве, а о первом составе Совета Федерации); Законом же это исключалось. В упомянутом абз. 2 ч. 9 раздела второго сказано также, что депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, из чего опять же можно заключить, что правилом должно быть осуществление полномочий на постоянной основе. 5 августа 2000 г. Президент РФ подписал новый Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" N 113-ФЗ (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3336), который устранил большинство из отмеченных дефектов предыдущего закона. Новый закон более последовательно придерживается соответствия конституционному тексту: представители субъектов Федерации суть вместе с тем представители их законодательных и исполнительных органов, которые избираются или назначаются каждый раз этими органами именно в данном качестве; они работают в Совете Федерации на постоянной основе, и сама палата получила возможность функционировать постоянно. Правда, реализоваться она может лишь после того, как весь состав палаты будет сформирован на новой основе, т.е. после 1 января 2002 г. Лишь вопрос о созывах Совета Федерации остался без изменений: у палаты нет срока полномочий, срок этот есть лишь у ее членов. Ни Конституция, ни упомянутый Федеральный закон не определяют долю состава палаты, которая должна быть укомплектована, чтобы палата считалась правомочной. Однако, поскольку основная часть решений палаты принимается голосами большинства ее членов (ч. 3 ст. 102 Конституции), можно считать, что палата правомочна, если избрано (назначено) большинство ее членов. Регламент Совета Федерации, утвержденный его постановлением от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), предусмотрел в ч. 1 ст. 47, что заседание Совета Федерации правомочно, если на нем присутствует более половины общего числа членов палаты. 3. Установленный в этой части комментируемой статьи численный состав Государственной Думы - 450 депутатов - образует общее число депутатов, исходя из которого Конституция определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и осуществления групповых инициатив ее депутатов (постановление Конституционного Суда от 12 апреля 1995 г. N 2-П о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции. - ВКС РФ, 1995, N 2-3). Так, если, согласно ч. 3 ст. 103 Конституции, постановления Государственной Думы принимаются, как правило, большинством голосов общего числа депутатов, это большинство следует исчислять от 450 депутатов, а не от того их числа, которое на данный момент избрано или присутствует. В отношении Государственной Думы ни Конституция, ни ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" N 121-ФЗ, подписанный Президентом РФ 24 июня 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3178), также не установили минимального числа депутатов, которое необходимо избрать для правомочности палаты. Конституция в ч. 3 ст. 103 предусмотрела, как отмечалось, необходимость абсолютного большинства голосов состава палаты для принятия основной части ее решений, а согласно Регламенту Государственной Думы, утвержденному постановлением палаты от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801), заседание Государственной Думы правомочно, если на нем присутствует большинство общего числа депутатов палаты (ч. 2 ст. 44). Статья 96 1. Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы представляется оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт работы, но и использовать его в течение значительного времени. В то же время его не следует считать слишком длительным. Такой срок установлен для парламентов или нижних палат во многих зарубежных странах (Германия, Австрия, Швеция, Польша, Болгария и др.), хотя в ряде демократических стран (Великобритания, Франция, Италия и др.) действует и пятилетний срок. Периодические перевыборы Государственной Думы приспосабливают ее состав к изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические симпатии и антипатии избирателей. Согласно ч. 2 ст. 5 ФЗ от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", исчисление конституционного срока, на который избрана Государственная Дума, начинается со дня ее избрания. Этим днем считается день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. (Относительно правомочности состава Государственной Думы см. комм. к ч. 3 ст. 95). Упомянутый закон не регулирует возможный, хотя и маловероятный случай, когда в результате выборов число избранных депутатов окажется менее 226. Очевидно, в таком случае днем избрания Государственной Думы будет считаться день, в который будет доизбран 226-й депутат. Голосование назначается на первое воскресенье после дня, когда истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва. Решение Президента РФ о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за пять месяцев и не позднее чем за четыре месяца до дня голосования. Если же Президент не назначит выборы депутатов Думы на вышеуказанный день, эти выборы проводятся Центральной избирательной комиссией РФ в первое или во второе воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы. Решение ЦИК РФ о проведении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения указанного выше срока официального опубликования решения о назначении выборов. В случае если воскресенье, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с предпраздничным или праздничным днем либо с днем, следующим после праздничного дня, выборы назначаются на следующее воскресенье. Это означает, что в силу приведенных законоположений срок полномочий Государственной Думы в нормальном случае несколько превышает четыре года. Однако при этом получается, что в период между днем избрания Государственной Думы нового созыва (практически днем установления результатов выборов) и днем ее первого заседания одновременно действуют полномочия и новоизбранной Думы, существующей пока что фактически виртуально, и Государственной Думы прежнего созыва, которая в этот период еще может проводить свои заседания. Дело в том, что в соответствии с ч. 2 ст. 99 Конституции Государственная Дума собирается на 30-й день после избрания, если она не созвана ранее Президентом, и с этого момента, согласно ч. 4 указанной статьи, прекращаются полномочия Думы прежнего созыва, а следовательно, и полномочия ее депутатов. Приведенные выше положения ч. 2 ст. 5 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и положение ч. 2 ст. 3 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74) о том, что срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, если он не прекратился досрочно, создают ситуацию параллельного существования двух составов Думы. Вероятно, правильнее было бы установить, что течение срока полномочий Государственной Думы и ее депутатов начинается с момента открытия первого ее заседания, когда она конституируется и становится работоспособной. Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы может быть прерван ее досрочным роспуском на основании ч. 1 ст. 109, ч. 4 ст. 111 и ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции (см. комм. к указанным статьям). В связи с тем что референдум по принятию Конституции и первые выборы в соответствии с ней проводились 12 декабря 1993 г. в весьма сложной политической обстановке, часть 7 раздела второго Конституции предусмотрела, что Государственная Дума (как и Совет Федерации) первого созыва избирается сроком на два года. Государственная Дума последующих созывов (нынешняя - третьего созыва - избрана 19 декабря 1999 г.) избирается на полный - четырехлетний - срок. 2. В комментируемой части Конституция говорит о порядке формирования Совета Федерации и о порядке выборов депутатов Государственной Думы. Отсюда следует, что формирование палат может осуществляться различными способами. Если в отношении Государственной Думы способ формирования - выборы - прямо предписывается, то в отношении Совета Федерации он оставлен на усмотрение законодателя, который должен при этом соблюсти установленные Конституцией условия, обеспечив прежде всего представительство каждого субъекта Федерации двумя членами Совета Федерации - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Представляется также, что при этом следует принять во внимание и положения ч. 7 и 9 (абз. 2) раздела второго Конституции. 2.1. Первый состав Совета Федерации был сформирован сроком на два года, что предусматривалось в ч. 7 раздела второго Конституции. Формирование состоялось посредством прямых выборов, проведенных на основании Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., (утв. Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626 (САПП РФ, 1993, N 42, ст. 3994), с изм. от 6 ноября 1993 г. - САПП РФ, 1993, N 45, ст. 4333). Первый ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" N 192-ФЗ был подписан Президентом 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4869) и предусмотрел замещение мест в Совете Федерации по должности главами законодательных (представительных) и главами исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Существенный недостаток этого закона заключался в том, что члены Совета Федерации, будучи весьма обременены обязанностями по своей основной должности в субъектах Федерации, физически не могли уделять необходимое время работе в палате (см. также комм. к ч. 2 ст. 95). 5 августа 2000 г. Президент подписал второй ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" N 113-ФЗ (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3336), который и действует в настоящее время. Закон установил в ч. 2 ст. 1, что членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Согласно ст. 2, 3 и ч. 1 ст. 5 данного ФЗ член Совета Федерации -представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избирается соответствующим законодательным органом на срок полномочий этого органа, а если законодательный орган формируется путем ротации (т.е. переизбирается не целиком, а по частям - по половинам, по третям и т.д.), то на срок полномочий, установленный для депутатов этого органа. Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного органа субъекта Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем. В двухпалатном законодательном органе кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации вносятся на рассмотрение данного органа поочередно председателями палат. Группа депутатов численностью не менее 1/3 общего числа депутатов может внести альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации. Решение об избрании принимается тайным голосованием и оформляется постановлением законодательного органа, а если он двухпалатный, то совместным постановлением обеих палат. Согласно ст. 4 и ч. 2 ст. 5 ФЗ представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа) на срок его полномочий. Его решение о назначении представителя в Совете Федерации оформляется указом (постановлением), который (которое) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа 2/3 общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя. Статья 7 ФЗ требует от кандидатов в члены Совета Федерации представить соответственно в законодательный (представительный) орган государственной власти или высшему должностному лицу субъекта Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения) и сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности. Решения об избрании (назначении) членов Совета Федерации направляются в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти субъектов Федерации не позднее пяти дней после вступления в силу. В тот же срок избранный (назначенный) член Совета Федерации должен представить в Совет Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей (ст. 8 ФЗ). В соответствии со ст. 9 ФЗ полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным (представительным) органом или высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти). Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение). Согласно ст. 11 ФЗ избрание (назначение) всех членов Совета Федерации в установленном ныне порядке должно быть завершено не позднее 1 января 2002 г. Члены Совета Федерации - представители по должности от субъектов Федерации в Совете Федерации продолжают не позднее истечения этого срока осуществлять свои полномочия впредь до вступления в силу решений об избрании (о назначении) в установленном действующим Федеральным законом порядке членов Совета Федерации. Наконец, статья 12 ФЗ установила, что на членов Совета Федерации, избранных (назначенных) в соответствии с данным законом, распространяются положения, установленные в п. "а", "б" и "в" ч. 2 ст. 4 и ч. 1 и 2 ст. 6 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в ред. ФЗ от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ и 4 августа 2001 г. N 103-ФЗ (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74; 1999, N 28, ст. 3466; 2001, N 32, ст. 3317). Это значит, что полномочия члена Совета Федерации могут прекратиться досрочно, в частности в силу: его письменного заявления о сложении своих полномочий; его избрания депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления или его назначения на государственную или муниципальную должность; выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления; его поступления на государственную или муниципальную службу, вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, занятия предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, утраты им российского либо приобретения иностранного гражданства, вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда, вступления в законную силу решения суда об ограничении его дееспособности либо о признании его недееспособным, признания его безвестно отсутствующим либо объявления умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу, призыва его с его согласия на военную службу, а также в случае его смерти. Это значит также, что член Совета Федерации осуществляет свои полномочия на постоянной основе и не вправе: а) быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать иную государственную или муниципальную должность; б) находиться на государственной или муниципальной службе; в) заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; г) состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации. 2.2. Что касается порядка формирования Государственной Думы, то Конституция не устанавливает, какими должны быть выборы - прямыми или косвенными, открытыми или тайными, не определяет и подлежащей применению избирательной системы. Все это отдано на усмотрение законодателя. Требование всеобщности выборов можно вывести из положений ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции, а требование равных выборов - из принципа равноправия, записанного в ее ст. 19. Принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, добровольного участия в выборах сформулированы с соответствующей нормативной конкретизацией в ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ (СЗ РФ, 1997, N 38, ст. 4339; 1999, N 14, ст. 1653; 2001, N 29, ст. 2944), заменившем ФЗ от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406; 1996, N 49, ст. 5498), а применительно к выборам в Государственную Думу - в ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3178; 2001, N 16, ст. 1532; N 29, ст. 2944), заменившем одноименный ФЗ от 21 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2398). Замена прежних избирательных законов на новые не внесла существенных изменений в порядок выборов депутатов Государственной Думы; расширены главным образом гарантии избирательных прав, поставлены дополнительные препоны на пути возможных злоупотреблений. Правда, введены и некоторые новые для российского избирательного права институты (например, избирательный залог). В соответствии с действующим федеральным законом о выборах депутаты избираются по смешанной системе. Половина депутатов избирается в одномандатных избирательных округах по мажоритарной системе относительного большинства, согласно которой избранными считаются депутаты, получившие наибольшее число голосов по округу. Норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа зарегистрированных избирателей, проживающих на территории Российской Федерации, на общее число (225) одномандатных избирательных округов. Голосовать в одномандатном избирательном округе может избиратель, постоянно или преимущественно проживающий на территории этого избирательного округа. Одномандатные избирательные округа образуются с соблюдением следующих требований: а) избирательные округа должны быть примерно равны по числу зарегистрированных на их территориях избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства в пределах одного субъекта Федерации не более чем на 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 15%. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта Федерации, вступившим в силу не позднее дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов; б) в пределах территории субъекта Федерации не допускается образование одномандатного избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением случаев, когда часть территории данного субъекта Федерации расположена в пределах территории другого субъекта Федерации; в) не допускается образование одномандатного избирательного округа из территорий двух и более субъектов Федерации; г) на территории каждого субъекта Федерации должно быть образовано не менее одного одномандатного избирательного округа; д) распределение одномандатных избирательных округов между субъектами Федерации должно обеспечивать максимально возможное с учетом требований пунктов "в" и "г" равенство представленности в Государственной Думе избирателей, проживающих в различных субъектах Федерации. При соблюдении указанных требований образование одномандатных избирательных округов производится с учетом административно-территориального устройства (деления) субъекта Федерации, границ муниципальных образований. Обязательное получение места в Государственной Думе малонаселенными субъектами Федерации, при том что число избирателей в них подчас в несколько раз меньше единой нормы представительства, означает определенное нарушение принципа равного избирательного права. Конституционный Суд в постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ВКС РФ, 1999, N 1) отметил в п. 3 мотивировочной части: "Из статей 1, 3, 5, 19 и 32 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи следует, что положение о гарантиях равенства избирательных прав граждан законодатель обязан согласовывать с принципами федерализма и равноправия субъектов Федерации, относящимися к основам конституционного строя Российской Федерации. ... Проведение же выборов в Государственную Думу на основе единой нормы представительства, без исключения, предусмотренного оспариваемым положением, привело бы к тому, что субъекты Российской Федерации с малочисленным населением не были бы представлены в этой палате парламента. В результате под вопрос были бы поставлены принцип равноправия субъектов Федерации, составляющий одну из основ ее конституционного строя, а также представительный характер Государственной Думы". Суд сослался также на решение Европейской комиссии по правам человека от 8 декабря 1981 г., в котором Комиссия пришла к следующему выводу: избирательная система, гарантирующая жителям малонаселенных районов определенное представительство в парламенте за счет снижения веса голосов в густонаселенных районах, не может на этом основании рассматриваться как противоречащая ст. 3 Протокола N 1, которая не устанавливает требования равного веса голосов, отдаваемых за каждого депутата (в упомянутой статье стороны обязались проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти). Другая половина депутатов Государственной Думы избирается в федеральном избирательном округе, охватывающем всю территорию Российской Федерации, по системе пропорционального представительства, согласно которой каждое избирательное объединение, каждый избирательный блок получает число депутатских мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за федеральный список кандидатов этого объединения или блока. Установлен заградительный пункт: в распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу участвуют только те избирательные объединения, избирательные блоки, за чьи федеральные списки кандидатов подано не менее 5% голосов, причем таких объединений или блоков должно быть не менее двух. В упомянутом постановлении от 17 ноября 1998 г. Конституционный Суд признал конституционность смешанной системы выборов Государственной Думы, указав в п. 2 мотивировочной части, что, как показывает мировой опыт, она совместима с общепризнанными принципами и нормами международного права, относящимися к избирательному праву и закрепленными Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 3 Протокола N 1 от 20 марта 1952 г.) и Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 25). Такая система соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа. Согласно Закону, кандидаты в депутаты могут быть выдвинуты избирателями соответствующего одномандатного избирательного округа и в порядке самовыдвижения. Кандидаты, а также списки кандидатов в федеральном избирательном округе могут быть выдвинуты избирательными объединениями, избирательными блоками. Расходы на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы производятся за счет средств федерального бюджета. Кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. По усмотрению кандидата, избирательного объединения, избирательного блока регистрация кандидата, федерального списка кандидатов производится соответствующей избирательной комиссией либо на основании представленных подписей избирателей, либо на основании избирательного залога - денежных средств, внесенных: кандидатом - на специальный счет избирательной комиссии субъекта Федерации, а избирательным объединением, избирательным блоком - на специальный счет ЦИК РФ. Указанные счета открываются в филиалах Сберегательного банка РФ. Избирательный залог для кандидата равен 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда (МРОТ; МРОТ устанавливается федеральным законом на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Думы); для избирательного объединения или блока - 25 тыс. МРОТ. Если зарегистрированный кандидат набрал по результатам голосования голоса не менее 5% общего числа избирателей, принявших участие в голосовании по одномандатному избирательному округу, либо был избран, а федеральный список кандидатов набрал по результатам голосования не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, либо оказался допущен к участию в распределении депутатских мандатов, избирательный залог возвращается не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования результатов выборов соответствующей избирательной комиссией в избирательный фонд зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. Решение о выдвижении федерального списка кандидатов избирательным объединением принимается тайным голосованием на съезде (конференции) избирательного объединения. При выдвижении федерального списка кандидатов избирательным блоком кандидатуры выдвигаются тайным голосованием на съездах (конференциях) избирательных объединений, входящих в избирательный блок. Съезд (конференция) избирательного объединения утверждает также представителей, уполномоченных принять решение о выдвижении федерального списка кандидатов от избирательного блока на съезде (конференции) представителей избирательных объединений, вошедших в этот избирательный блок. Решение о выдвижении федерального списка кандидатов принимается на указанном съезде (конференции) представителей избирательных объединений. Кандидат, выдвинутый избирательным объединением, избирательным блоком, может быть включен в состав только одного федерального списка кандидатов и может быть выдвинут только по одному одномандатному избирательному округу. Состав федерального списка кандидатов и порядок размещения в нем кандидатов определяются избирательным объединением, избирательным блоком. При этом федеральный список кандидатов разбивается полностью или частично на региональные группы кандидатов, соответствующие субъектам Федерации или группам субъектов Федерации. Общефедеральная часть федерального списка кандидатов, в которую внесены кандидаты, не входящие в региональные группы кандидатов, может включать не более 18 кандидатов. Кандидат может упоминаться в федеральном списке кандидатов только один раз. В федеральный список кандидатов могут входить кандидаты в депутаты, выдвигаемые тем же избирательным объединением, избирательным блоком по одномандатным избирательным округам. Общее число кандидатов, выдвигаемых избирательным объединением, избирательным блоком по федеральному избирательному округу, не может превышать 270 человек. В поддержку кандидата, за исключением случая внесения избирательного залога, должны быть собраны подписи не менее 1% общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа. Избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов, за исключением случая внесения избирательного залога, обязаны собрать в его поддержку не менее 200 тыс. подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 14 тыс. подписей из необходимого для регистрации их количества. В случае проведения досрочных выборов указанные количества подписей сокращаются наполовину. Одно и то же лицо может быть одновременно зарегистрировано кандидатом по федеральному избирательному округу и по одному из одномандатных избирательных округов, если кандидат и федеральный список кандидатов были выдвинуты одним и тем же избирательным объединением, избирательным блоком. Для признания выборов состоявшимися необходимо участие в голосовании не менее 25% избирателей данного избирательного округа. Федеральный закон о выборах предусмотрел некоторые условия допущения к распределению мандатов баллотирующихся в федеральном избирательном округе списков кандидатов помимо отмеченного выше 5-процентного заградительного пункта. Если не менее чем за два федеральных списка кандидатов, каждый из которых получил 5% и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, было подано в этом округе в совокупности более 50% голосов, эти федеральные списки кандидатов допускаются к распределению депутатских мандатов. В таком случае федеральные списки кандидатов, которые получили менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу, к участию в распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу не допускаются. Если за федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5% и более голосов, было подано в совокупности 50% или менее голосов, к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 5% и более голосов избирателей, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов федеральные списки кандидатов, которые получили менее 5, но более 3% голосов, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если более 50% голосов подано за один федеральный список кандидатов, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 5% голосов, к участию в распределении депутатских мандатов из них допускается также тот, который получил наибольшее число голосов избирателей. До распределения мандатов между федеральными списками кандидатов из каждого списка исключаются депутаты, избранные в Государственную Думу по одномандатным избирательным округам. Далее ЦИК РФ подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных по федеральному избирательному округу за федеральные списки кандидатов, допущенные к участию в распределении депутатских мандатов. Эта сумма делится на 225, и полученный результат есть первое избирательное частное. Затем число голосов, полученных каждым федеральным списком кандидатов, участвующим в распределении депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения мандатов. Если после этих действий остаются нераспределенные депутатские мандаты, они передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления на первое избирательное частное (метод наибольшего остатка). При равенстве дробных частей преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано больше голосов избирателей. Депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов, переходят в первую очередь к зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть списка в соответствии с порядком размещения кандидатов в этом списке, установленным при регистрации этого списка в ЦИК. Оставшиеся депутатские мандаты переходят в таком же порядке к зарегистрированным кандидатам из региональных групп, каждая из которых получает депутатские мандаты пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов в соответствующем субъекте Федерации или в группе субъектов Федерации. Зарегистрированный кандидат, который вправе получить депутатский мандат в соответствии с порядком размещения кандидатов в федеральном списке кандидатов, может отказаться от получения депутатского мандата, и заявление об отказе не подлежит отзыву. В этом случае депутатский мандат передается следующему зарегистрированному кандидату из того же списка. В случае если от депутатского мандата отказывается без вынуждающих к тому обстоятельств зарегистрированный кандидат, занимающий одно из трех первых мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, ЦИК РФ передает этот мандат другому федеральному списку кандидатов. В случае если выборы по избирательному округу признаны несостоявшимися или недействительными либо их результаты аннулированы, ЦИК назначает повторные выборы. Голосование на повторных выборах проводится не позднее чем через четыре месяца со дня первоначальных выборов либо не позднее чем через три месяца со дня признания выборов несостоявшимися или недействительными. При повторных выборах сроки избирательных действий по решению ЦИК могут быть сокращены, но не более чем на 1/3. Повторные выборы не назначают и не проводят, если в результате этих выборов депутат Государственной Думы не может быть избран на срок более одного года до окончания конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума соответствующего созыва. При проведении повторных выборов на вакантный депутатский мандат депутат Государственной Думы не может баллотироваться в качестве кандидата. Упомянутым выше постановлением Конституционного Суда подтверждена конституционность таких институтов избирательного права, действующих на выборах в Государственную Думу, как: а) право избирательного объединения или блока выдвигать кандидатами в депутаты лиц, не состоящих в соответствующих общественных объединениях (п. 5 мотивировочной части и п. 4 резолютивной части); б) возможность включения в федеральный список кандидатов лиц, выдвинутых тем же избирательным объединением или блоком кандидатами в одномандатных избирательных округах (п. 6 мотивировочной части и п. 5 резолютивной части); в) 5-процентный заградительный пункт, с тем, однако, условием, что в распределении депутатских мандатов должны принять участие не менее двухизбирательных объединений, получивших в совокупности более 50% голосов (п. 8 мотивировочной части и п. 8 резолютивной части). Необходимые нормы включены в действующий Федеральный закон о выборах; г) требование 200 тыс. подписей избирателей в поддержку федерального списка кандидатов, с тем чтобы на один субъект Федерации приходилось не более 7% этого числа (п. 7 мотивировочной части и п. 6 резолютивной части). Однако включение в это число подписей, собранных в поддержку кандидата от данного избирательного объединения или блока в одномандатном избирательном округе, признано неконституционным (п. 7 мотивировочной части и п. 7 резолютивной части), и в действующем Федеральном законе этого положения нет; д) различия в порядке замещения досрочно освободившихся мандатов в Государственной Думе, обусловленного различием избирательных систем, применяемых в одномандатных избирательных округах и федеральном избирательном округе (п. 9 мотивировочной части и п. 9 резолютивной части). Cтатья 97 1. Часть 1 комментируемой статьи определяет круг лиц, обладающих пассивным избирательным правом на выборах в Государственную Думу, т.е. лиц, из числа которых могут избираться депутаты Государственной Думы и которые, будучи избраны, могут состоять ее членами. Первое требование, которое Конституция предъявляет к таким лицам, - это наличие у них российского гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды) избираться в Государственную Думу и быть ее членами не могут. Прекращение у депутата гражданства Российской Федерации влечет прекращение его депутатского мандата и открытие в Государственной Думе вакансии. В то же время наличие наряду с российским или обнаружение у депутата иного гражданства или иных гражданств никаких последствий для депутатского мандата не имеет. Лицо, у которого, кроме российского гражданства, имеется иное гражданство или иные гражданства, может быть избрано в Государственную Думу и оставаться в ее составе. До принятия ФЗ от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"" (СЗ РФ, 1999, N 28, ст. 3466) приобретение депутатом иностранного гражданства никаких последствий для него не влекло. Ныне, однако, если депутат приобретет гражданство иностранного государства, его мандат досрочно прекратится. Второе требование - достижение установленного возраста. Возрастной ценз для депутатов Государственной Думы составляет 21 год. Третье требование - наличие активного избирательного права. В самой Конституции оно целостным образом не сформулировано. В ч. 1 и 2 ст. 32 сказано лишь, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Согласно ч. 3 этой статьи, не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Нельзя не обратить внимания на неудачное выражение "право быть избранным", ибо такого права на самом деле нет, поскольку нет обязанности у избирателей избрать определенное лицо; правильнее было бы сказать о праве избираться, т.е. баллотироваться на выборах. Возрастной ценз для активного избирательного права Конституцией не установлен и может быть лишь выведен из ст. 60, согласно которой гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3178) установил в ч. 1-3, 5 ст. 4, что гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 18 лет, имеет право избирать депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу, а постоянно или преимущественно проживающий на территории соответствующего избирательного округа имеет право избирать депутата Государственной Думы по одномандатному избирательному округу. Он, кроме того, имеет право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, предусмотренном федеральными законами. Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения выборов за пределами территории России, обладает равными с иными российскими гражданами правами на выборах депутатов Государственной Думы. Конституция не определяет, может ли выдвигаться и регистрироваться кандидатом в депутаты Государственной Думы лицо, которое в начале избирательной кампании не отвечает какому-либо из указанных в комментируемой части требований, но в день голосования будет этому требованию отвечать. Думается, на этот вопрос следует ответить утвердительно, в случае если соответствие требованиям в день голосования гарантировано, ибо в комментируемой статье речь идет о требованиях не к кандидату в депутаты, а к депутату Государственной Думы. Так, применительно к возрасту часть 4 ст. 4 упомянутого ФЗ о выборах депутатов Государственной Думы установила, что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший на день выборов 21 года. 2. Комментируемая часть запрещает одновременное нахождение лица в составе обеих палат Федерального Собрания. Это естественно вытекает из смысла двухпалатной структуры парламента, предполагающего в качестве общего правила раздельную работу палат и определенное уравновешивание полномочий одной палаты полномочиями другой (см. комм. к ст. 102, 103, 105 (ч. 3-5), 106, 107 (ч. 3), 108 (ч. 2)). Отсюда следует, что в случае, когда член одной палаты избран или вошел в состав другой, его полномочия в первой палате прекращаются, если он не отказался от мандата в другой палате. Так, согласно ст. 84 ФЗ о выборах депутатов Государственной Думы соответствующая избирательная комиссия после подписания протокола о результатах выборов незамедлительно извещает об этом зарегистрированного кандидата, избранного депутатом Государственной Думы, после чего он обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копии документов, удостоверяющих, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей. Если зарегистрированный кандидат, избранный в результате распределения депутатских мандатов по федеральному списку кандидатов избирательного объединения, избирательного блока, не выполнит этих требований, он исключается из федерального списка кандидатов, а его депутатский мандат передается ЦИК зарегистрированному кандидату из того же федерального списка кандидатов. Если зарегистрированный кандидат, не сложивший с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата Государственной Думы, занимал в федеральном списке кандидатов избирательного объединения, избирательного блока одно из первых трех мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, федеральный список кандидатов выдвинувшего его избирательного объединения, избирательного блока лишается депутатского мандата. В этом случае освободившийся депутатский мандат передается другому избирательному объединению, избирательному блоку. Это положение не распространяется на кандидатов, занимавших на момент голосования государственные должности Председателя Правительства РФ или его заместителей. Если указанные выше требования не будут выполнены зарегистрированным кандидатом, избранным по одномандатному избирательному округу, ЦИК РФ аннулирует результаты выборов по данному избирательному округу и назначает повторные выборы. Если требования не выполнены кандидатом без вынуждающих к тому обстоятельств, в результате чего назначены повторные выборы, этот кандидат должен полностью возместить связанные с проведением повторных выборов расходы средств федерального бюджета, произведенные соответствующими избирательными комиссиями. Соответствующая избирательная комиссия после официального опубликования общих результатов выборов и представления зарегистрированным кандидатом копии приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, регистрирует избранного депутата Государственной Думы и выдает ему удостоверение об избрании. Согласно ст. 8 ФЗ от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3336), решения об избрании (о назначении) членов Совета Федерации направляются в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти субъектов Федерации не позднее пяти дней после вступления в силу указанных решений. В тот же срок избранный (назначенный) член Совета Федерации должен представить в Совет Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей. В соответствии с ч. 3 и 4 ст. 6 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ, с изм. (СЗ РФ, 1999, N 28, ст. 3466), член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, являющиеся на день начала срока соответствующих полномочий военнослужащими, лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работниками органов прокуратуры, органов налоговой полиции и таможенных органов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, приостанавливают на весь срок указанных полномочий военную службу или службу в перечисленных органах и учреждениях. Срок приостановления военной службы или службы в указанных органах и учреждениях засчитывается в выслугу лет военнослужащих или работников этих органов и учреждений. В течение данного срока выплата денежного довольствия (денежного содержания) и иных средств, предусмотренных федеральным законодательством для военнослужащих и работников указанных органов и учреждений, а также присвоение очередных воинских или специальных званий и классных чинов не производятся. В течение этого срока член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе уволиться с военной службы или службы в указанных органах и учреждениях по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством. Если первое предложение ч. 2 комментируемой статьи относится к членам обеих палат Федерального Собрания, то второе предложение касается Если первое предложение ч. 2 комментируемой статьи относится к аналогичным образом. Частично это вытекает из текста ст. 12 упомянутого ФЗ о порядке формирования Совета Федерации, распространившей на членов Совета Федерации действие определенных положений излагаемых ниже норм ФЗ о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы. Согласно п. "а" ст. 6 этого ФЗ член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не вправе быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать государственную или муниципальную должность на соответственно государственной или муниципальной службе. В соответствии с п. "б" ч. 1, ч. 4 и 5 ст. 4 данного ФЗ в случае избрания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно назначения на иную государственную или муниципальную должность на соответствующей службе полномочия этого парламентария прекращаются. Полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы также досрочно прекращаются в случаях поступления на государственную или муниципальную службу, вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, занятия предпринимательской или иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, а также в случаях утраты российского гражданства или приобретения иностранного, вступления в законную силу обвинительного приговора или судебного решения о признании безвестно отсутствующим или об объявлении умершим, об ограничении дееспособности или о признании недееспособным, призыва (с собственного согласия) на военную службу. Естественно, полномочия прекращаются в случае смерти парламентария. Дата прекращения полномочий определяется постановлением палаты. 3. Только к депутатам Государственной Думы относится конституционное требование работать на постоянной профессиональной основе, содержащееся в первом предложении комментируемой части. Законодательная деятельность, предполагающая основательное изучение социальных проблем, скрупулезную работу над формулировками текстов законов, участие в обсуждении их во фракциях или в депутатских группах, в комитетах и на пленарных заседаниях Государственной Думы, контрольная деятельность парламента, обсуждение проблем текущей политики, которые тоже требуют подготовки, контакты с избирателями, с государственными органами и учреждениями, с общественностью, - все это неизбежно поглощает рабочее время депутата и почти не оставляет ему возможности для каких-либо иных занятий (разумеется, если депутат относится к своим обязанностям добросовестно). В связи с этим вызывает известное недоумение тот факт, что Конституция не предъявляет аналогичного требования членам Совета Федерации, компетенция которого почти столь же значительна, как и компетенция Государственной Думы, и работа в котором, следовательно, также не может не требовать больших временных затрат. Впрочем, изменение состава Совета Федерации, предусмотренное ФЗ от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3336,) создает условия для такой же постоянной профессиональной работы членов Совета Федерации, а статья 12 этого ФЗ равно как ч. 1 ст. 6 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ, с изм. (СЗ РФ, 1999, N 28, ст. 3466; 2001, N 32, ст. 3317) прямо распространяют на членов Совета Федерации обязанность осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Второе предложение ч. 3 запрещает депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой Второе предложение ч. 3 запрещает депутатам Государственной Думы который, как показано выше, следует из депутатского мандата. Но дело не только в этом. При осуществлении деятельности депутат должен быть свободен от влияния государственных органов и учреждений, должностных лиц, прежде всего исполнительной власти. Недопустимость службы депутата в органах или аппарате исполнительной и судебной властей вытекает из сформулированного в ст. 10 Конституции принципа разделения властей. Кроме того, государственная служба по определению предполагает, организованных структур и состоят в отношениях руководства и подчинения (это относится и к службе в аппарате самого парламента). Следовательно, находясь на государственной службе, депутат неизбежно попадает в подчинение к вышестоящим должностным лицам, которые тем самым получают определенную возможность влиять на деятельность депутата по осуществлению им своего мандата. Другая оплачиваемая деятельность возбраняется депутатам по тем же причинам. Речь может идти при этом о работе в государственных учреждениях, в аппарате общественных объединений, в публичных и частных хозяйственных формированиях разного рода, причем не только в качестве наемного работника, но и в качестве собственника, партнера и т.п. Очевидно, что оплачиваемая деятельность охватывает и индивидуальную трудовую (хозяйственную, коммерческую) деятельность. Получение депутатом дохода от подобной структуры может привести к тому, что он начнет отстаивать в Государственной Думе частные интересы такой структуры, даже если это наносит ущерб интересам общенациональным, государственным. Оплата деятельности депутата может при этом выразиться не только в форме заработной платы, жалованья, гонорара и т.п., но и в таких доходах, как специально увеличенный процент на банковский вклад, специально повышенный размер дивиденда на акции и т.п. Все это недопустимо. Очевидно, что в ряде случаев сложение несовместимых обязанностей в случае избрания означает и отказ, хотя бы временный, от соответствующих прав, в том числе отказ от права лично управлять своим капиталом; управление должно быть передано другому лицу (поверенному, банку и т.п.). Из изложенных выше правил Конституция делает исключение: депутату разрешается преподавательская, научная и иная творческая деятельность. Это не значит, что депутат может занимать административные должности в соответствующих учреждениях и общественных объединениях: ректором или проректором университета, оплачиваемым председателем союза композиторов и т.п. он быть не вправе. Весьма сомнительно его право занимать соответствующие должности даже на общественных началах, поскольку и в этом случае осуществляются властные функции. Но заведовать кафедрой, сектором, отделом НИИ, руководить факультетом депутат может, если оплата такого руководства представляет собой лишь процентную надбавку к оплате основной творческой деятельности. Но это не может не считаться работой по совместительству либо на других условиях частичной занятости. Депутат вправе получать гонорар за свою творческую деятельность, однако размер гонорара не должен превышать обычный. В отношении членов Совета Федерации аналогичных ограничений в Конституции не установлено. Однако ФЗ о порядке формирования Совета Федерации и ФЗ о статусе членов Совета Федерации и статусе депутатов Государственной Думы в действующей редакции распространяют эти ограничения на членов Совета Федерации. Статья 98 1. Неприкосновенность парламентариев призвана гарантировать им возможность беспрепятственного осуществления их мандата. Она должна защитить их от силовых воздействий исполнительной и судебной власти. Ведь бывает достаточно задержать парламентария по пути на заседание палаты, где должно состояться голосование по важному вопросу, чтобы лишить его возможности принять участие в этом голосовании, а тем самым порой предопределить исход голосования и характер принимаемого палатой решения. Из комментируемой части следует, что неприкосновенность парламентария возникает с началом его полномочий и оканчивается с их прекращением. Эти два момента определены текущим законодательством. Согласно ст. 9 ФЗ от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3336), полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) в соответствии с данным ФЗ, начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации или высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем его высшего исполнительного органа государственной власти). Эти полномочия могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) члена Совета Федерации органом государственной власти субъекта Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение). В соответствии со ст. 3 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г., в ред. от 4 августа 2001 г. (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74; 1999, N 28, ст. 3466; 2001, N 32, ст. 3317) срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается со дня начала работы Думы нового созыва, если не прекратился досрочно. Здесь, правда, можно отметить некоторую неточность законодательного регулирования. Во-первых, и в день избрания, и в течение ряда последующих дней до объявления результатов выборов даже само избранное лицо не знает о своем избрании, а тем более не знают этого другие лица, включая тех, которые могут посягнуть на депутатскую неприкосновенность. Во-вторых, согласно ч. 1, 2, 4 ст. 84 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы" от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3178), извещенный о своем избрании депутат Государственной Думы обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копии документов, удостоверяющих, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей. Если он этого не сделает, то избирательная комиссия аннулирует результаты выборов по одномандатному избирательному округу и назначает повторные выборы. Если требования не выполнены без вынуждающих к тому обстоятельств, избранный кандидат должен полностью возместить связанные с проведением повторных выборов расходы средств федерального бюджета, произведенные соответствующими избирательными комиссиями. Избранный кандидат, баллотировавшийся по федеральному списку кандидатов, исключается в таком случае из списка, а его депутатский мандат передается ЦИК РФ зарегистрированному кандидату из того же федерального списка кандидатов. Неизвестно, какова теперь дата избрания этого нового кандидата - то ли дата всеобщего голосования, в результате которого ему мандат первоначально не достался, то ли дата передачи ему мандата ЦИК РФ. Возникает также вопрос: действует ли неприкосновенность до регистрации депутата? Во всяком случае, депутатом станет то лицо, которое в этом качестве зарегистрировано, и лишь с момента регистрации будет очевидно, что статус депутата, включая его неприкосновенность, начал действовать в полной мере. Несомненно, что в случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращается и их неприкосновенность. Согласно ч. 1 и 2 ст. 4 действующей редакции ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрены следующие основания для досрочного прекращения полномочий членов обеих палат российского парламента: - письменное заявление члена Совета Федерации о сложении своих полномочий; - избрание члена палаты Федерального Собрания депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, назначения на иную государственную или муниципальную должность; - поступление члена палаты Федерального Собрания на государственную или муниципальную службу, вхождение его в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, занятие предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; - утрата гражданства Российской Федерации либо приобретение гражданства иностранного государства; - вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена палаты Федерального Собрания; - вступление в законную силу судебного решения об ограничении дееспособности члена палаты Федерального Собрания либо о признании его недееспособным; - признание члена палаты Федерального Собрания безвестно отсутствующим либо объявление его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу; - призыв члена палаты Федерального Собрания на военную службу с его согласия; - смерть члена палаты Федерального Собрания. Полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Во всех случаях неприкосновенность члена палаты Федерального Собрания прекращается со дня, предусмотренного постановлением палаты о прекращении полномочий своего члена. Что касается депутатов Государственной Думы, то их полномочия, а равно и неприкосновенность прекращаются также в случае досрочного роспуска палаты в соответствии со ст. 111 и 117 Конституции, причем полномочия депутатов, а следовательно, и их неприкосновенность прекращаются со дня роспуска. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный постановлением Совета Федерации от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), с последующими изменениями, вплоть до внесенных постановлением от 6 июня 2001 г. N 188-СФ (СЗ РФ, 2001, N 25, ст. 2522), установил в ст. 5, что вопрос о подтверждении, прекращении (досрочном прекращении) полномочий члена Совета Федерации предварительно рассматривается Комиссией Совета Федерации по регламенту и парламентским процедурам, которая проверяет соответствие документов, подтверждающих полномочия члена Совета Федерации либо устанавливающих основания для прекращения (досрочного прекращения) полномочий члена Совета Федерации, положениям федеральных законов "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" и "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". По результатам проверки Комиссия готовит заключение, в котором, в частности, указывает дату начала осуществления, прекращения (досрочного прекращения) полномочий члена Совета Федерации. Вопрос о подтверждении, прекращении (досрочном прекращении) полномочий члена Совета Федерации включается в повестку дня ближайшего заседания Совета Федерации по предложению комиссии. Решение о подтверждении, прекращении (досрочном прекращении) полномочий члена Совета Федерации принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением палаты. Регламент Государственной Думы, утвержденный постановлением от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801) и действующий ныне с последующими изменениями, вплоть до внесенных постановлением от 22 июня 2000 г. N 1689-III ГД (СЗ РФ, 2001, N 27, ст. 2734) подобных положений не содержит. Второе предложение ч. 1 комментируемой статьи определяет объем неприкосновенности парламентариев. Он охватывает: а) недопустимость Второе предложение ч. 1 комментируемой статьи определяет объем недопустимость личного досмотра. Задержание, согласно ст. 122 УПК, применяется к лицам, подозреваемым в совершении преступления, наказуемого лишением свободы. Согласно ч. 2 ст. 22 Конституции, оно не должно превышать 48 часов, хотя часть 3 указанной статьи УПК допускает общую продолжительность задержания до 72 часов. Административное задержание применяется к лицам, совершившим определенные административные правонарушения, и длится, как правило, до трех часов (ст. 239-246 КоАП). Поэтому задержанный по любому из отмеченных оснований парламентарий должен быть немедленно освобожден, как только предъявит доказательства своего членства в Федеральном Собрании. Арест (заключение под стражу) применяется к лицам, обвиняемым в совершении преступления, наказуемого лишением свободы на срок, как правило, не менее года (ч. 1 ст. 96 УПК). Продолжительность ареста в зависимости от тяжести преступления, вменяемого обвиняемому, может составить до полутора лет (ч. 1-3 ст. 97 УПК). Административный арест на срок до 15 суток есть исключительная мера административного взыскания за отдельные виды административных правонарушений, налагаемая судом (ст. 32 КоАП). Обыск, предусмотренный в ст. 168-177 УПК, производится для отыскания или изъятия предметов или документов, имеющих значение для расследуемого дела. Упомянутыми статьями 239-246 КоАП предусмотрены такие меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств и изъятие вещей и документов. Все эти уголовно- и административно-процессуальные меры не подлежат применению к членам Федерального Собрания. В то же время Конституция допускает два исключения из установленной для парламентариев неприкосновенности. Во-первых, член Совета Федерации или депутат Государственной Думы может быть задержан на месте преступления. Эта оговорка помещена после запрещения задержания, ареста, обыска, но до запрещения личного досмотра. Отсюда можно сделать вывод, что задержанный на месте преступления парламентарий может быть затем подвергнут аресту и обыску. Что касается объема обыска, то, исходя из того что в комментируемой части упомянут обыск вообще, а не личный обыск (в УПК эти понятия различаются), сама неприкосновенность и исключение из нее должны в данном случае распространяться также на постоянное и временное жилище парламентария, на его служебные и личные средства транспорта. Поскольку речь идет в данном случае о задержании на месте преступления, это положение нельзя применять к случаям административного задержания при совершении административного правонарушения. Административное задержание даже на месте правонарушения подлежит немедленному прекращению, как только будет установлено членство лица в Федеральном Собрании. Во-вторых, член Совета Федерации или депутат Государственной Думы может быть подвергнут личному досмотру в случаях, когда федеральный закон предусматривает необходимость такого досмотра для обеспечения безопасности других лиц. Здесь важно подчеркнуть, что обязательность для парламентария личного досмотра устанавливается только федеральным законом, но никак не подзаконным актом, не законом или иным актом субъекта Федерации. ФЗ о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, по существу, ограничился воспроизведением в ч. 2 ст. 19 конституционных положений, включая возможность личного досмотра (п. "в"). Определение конкретных случаев, когда досмотр необходим, ФЗ оставил на усмотрение органов исполнительной власти. Следует, однако, признать, что, каким бы ни было подзаконное регулирование этого вопроса, досматривающее лицо не вправе выходить за рамки целей досмотра: читать находящиеся при парламентарии бумаги, изымать ценности и т.д. Определение же конкретных случаев допустимости досмотра парламентариев, не связанного с уголовным судопроизводством и производством по делам об административных правонарушениях, можно найти в подзаконных актах. Такой досмотр может быть, например, предусмотрен в отношении пассажиров гражданских самолетов или в отношении лиц, следующих на особо охраняемые объекты (АЭС, служебные кабинеты высоких должностных лиц и т.п.). Так, применительно к гражданской авиации личный досмотр и досмотр вещей пассажиров предусмотрены постановлением Правительства РФ от 30 июля 1994 г. N 897 "О Федеральной системе обеспечения защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства", в ред. постановлений Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. N 462 и от 6 марта 1998 г. N 291 (СЗ РФ, 1994, N 15, ст. 1795; 1997, N 17, ст. 2011; 1998, N 11, ст. 1293). Согласно п. 6 Положения о Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, утвержденного этим постановлением, авиационная безопасность обеспечивается комплексом мер, предусматривающих, в частности, досмотр пассажиров, ручной клади, багажа, почты, а согласно п. 12, в целях обеспечения авиационной безопасности в аэропортах (городских аэровокзалах) и на прилегающих к ним территориях администрация имеет право в зависимости от складывающейся обстановки вводить дополнительные меры безопасности (контроль допуска граждан в аэровокзалы, досмотр на входах, контроль за передвижением и стоянками транспортных средств и т.д.). Приложение к указанному Положению образуют Нормы, правила и процедуры по авиационной безопасности, п. 2 которых устанавливает, что досмотр членов экипажа, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, почты, грузов и бортовых запасов осуществляется для предотвращения несанкционированной доставки на борт воздушного судна оружия, боеприпасов, взрывчатых, отравляющих, легковоспламеняющихся и других веществ, которые могут использоваться для совершения акта незаконного вмешательства. При отказе пассажира от досмотра перевозчик вправе расторгнуть договор воздушной перевозки. Пассажиры с дипломатическим статусом, обладающие дипломатическим иммунитетом, а также фельдъегери, сопровождающие официальную корреспонденцию, проходят досмотр на общих основаниях, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Стало быть, и члены Федерального Собрания, и их багаж подлежат досмотру. Установленный в ч. 1 комментируемой статьи объем неприкосновенности парламентария является предельным. Он не должен увеличиваться (равно как Установленный в ч. 1 комментируемой статьи объем неприкосновенности парламентария может быть возбуждено уголовное дело или дело об административном правонарушении, наказуемом в судебном порядке, и по отношению к нему допустимы любые следственные действия (допросы, очные ставки и др.), за исключением тех, которые нарушают установленную Конституцией неприкосновенность. Не могут служить основанием для возбуждения дела деяния парламентария, совершенные во исполнение его мандата. Однако ФЗ о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы в первоначальной редакции расширил объем неприкосновенности парламентариев, установив в ч. 1 ст. 18, что привлечение парламентария к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также его допрос возможны только с согласия соответствующей палаты Федерального Собрания (ныне ч. 2 ст. 19). Конституционный Суд в постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ВКС РФ, 1996, N 2) признал, что эта норма соответствует Конституции только в случае, если речь идет о действиях по осуществлению депутатской деятельности; в остальных же случаях норма неконституционна, т.е. привлечение парламентария к уголовной или административной ответственности или его допрос могут производиться без согласия соответствующей палаты. Однако и в этих случаях по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд требуется, согласно постановлению Конституционного Суда, все же согласие соответствующей палаты Федерального Собрания (п. 1 и 2 резолютивной части постановления). Признана конституционной норма ч. 2 ст. 18 указанного Закона, согласно которой неприкосновенность парламентария распространяется на его жилое, служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи и принадлежащие ему документы. Вместе с тем Конституционный Суд указал законодателю на необходимость разрешить вопрос о допустимости и порядке осуществления следственных действий в случае возбуждения уголовного дела с учетом вышесказанного. Согласно ч. 4-6 ст. 19 ФЗ в действующей редакции, в случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении начато в отношении действий парламентария, связанных с осуществлением им своих полномочий, Генеральный прокурор РФ в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания РФ представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности. После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания и другие действия, соответствующие их статусу, включая период после истечения срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае, если парламентарий лишен неприкосновенности. При общей логичности такого подхода остается открытым вопрос о том, как отличить деяния, совершенные парламентарием при осуществлении своего мандата, от прочих его деяний и, главное, кто это будет решать. Очевидна необходимость законодательного ответа на эти вопросы. Пока что, как видим, в п. "а" ч. 2 ст. 19 действующей редакции ФЗ о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы сохраняется без каких-либо оговорок норма, запрещающая без согласия палаты привлекать парламентария к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. 2. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы могут быть лишены неприкосновенности. Такое решение может быть принято лишь соответствующей палатой Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор вносит представление в палату, если считает, что в интересах следствия к парламентарию необходимо применить меры пресечения или провести в отношении него следственные действия, перечисленные в ч. 1 комментируемой статьи. Представление необходимо для рассмотрения палатой вопроса о лишении следственные действия, перечисленные в ч. 1 комментируемой статьи. административном аресте. В соответствии с ч. 2-4 ст. 20 ФЗ о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы палата Федерального Собрания рассматривает представление Генерального прокурора РФ в порядке, установленном ее регламентом, принимает по данному представлению мотивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора. Она может истребовать от Генерального прокурора дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса на заседании палаты Федерального Собрания вправе участвовать парламентарий, в отношении которого внесено представление. Отказ палаты Федерального Собрания дать согласие на лишение члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы неприкосновенности исключает производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении и влечет прекращение таких дел. Решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств. О возбуждении уголовного дела или о начале производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, о прекращении соответствующего дела или о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы орган дознания, следователь или суд в трехдневный срок сообщает соответствующей палате. Соответственно Регламент Совета Федерации в ч. 3-6 ст. 6 предусмотрел, что представление Генерального прокурора РФ о лишении члена Совета Федерации неприкосновенности предварительно рассматривается Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам и Комиссией по регламенту и парламентским процедурам, которые готовят заключения. По их предложению данный вопрос включается в повестку дня очередного заседания Совета Федерации. Совет Федерации может истребовать от Генерального прокурора дополнительные материалы. По результатам рассмотрения представления Генерального прокурора Совет Федерации может дать согласие на лишение члена Совета Федерации неприкосновенности или отказать в даче такого согласия. Решение принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации и должно быть мотивировано. Оно оформляется постановлением, не требующим дополнительного голосования. Это постановление в течение трех дней направляется Генеральному прокурору РФ. Регламент Государственной Думы в действующей редакции по данному вопросу никакого регулирования не содержит. Каковы последствия отказа палаты в лишении неприкосновенности ее члена? Такой отказ, согласно тексту Конституции, казалось бы, не препятствует продолжению уголовного или административного процесса вплоть до вынесения судебного решения. Однако вышеупомянутое постановление Конституционного Суда делает в этом случае невозможной передачу дела в суд. Если же палата даст согласие на лишение неприкосновенности, то досрочное прекращение полномочий парламентария будет, в соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 4 ФЗ о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы, обязательно иметь место только в случае, если в отношении этого парламентария вступит в законную силу обвинительный приговор суда. При этом не имеет значения, какое наказание установлено приговором, включает оно лишение свободы или нет. Следует подчеркнуть, что лишение палатой своего члена неприкосновенности не означает лишения его мандата (это палата вообще не вправе делать). Прочие судебные решения в отношении парламентария подлежат исполнению в законном порядке. Статья 99 1. Характеристика Федерального Собрания как постоянно действующего органа означает, что на протяжении всего созыва оно вправе в любое время само принимать решения в сфере своей компетенции. Для этого не существует никаких особых периодов - сессий (в изначальном, включая советское, их понимании), вне пределов которых Федеральное Собрание было бы неправомочно и вместо него могли бы действовать какие-либо иные государственные органы. Парламентские каникулы, равно как и перерывы в заседаниях палат Федерального Собрания, не означают перехода его полномочий к какому бы то ни было иному государственному органу, даже если бы он был образован самим Федеральным Собранием. Правда, Регламент Государственной Думы, утвержденный ее постановлением от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801), с последующими изменениями вплоть до утвержденных постановлением от 22 июня 2001 г. N 1001-III ГД (СЗ РФ, 2001, N 689, ст. 2734), предусматривает сессии, однако они, в отличие от советского времени и от опыта ряда современных государств, не представляют собой временнoго ограничения компетенции Государственной Думы. Это просто период, когда депутаты в сборе и Государственная Дума и ее органы заседают и принимают решения. Это не значит, что заседания проводятся каждый день, но во время сессии они в принципе могут проводиться в любое время. В период сессии Государственной Думы проводятся пленарные заседания самой палаты, заседания ее Совета, комитетов и комиссий, парламентские слушания, ведется работа депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах, а также с избирателями. Согласно ст. 40 Регламента, Государственная Дума собирается на сессии, как правило: а) весеннюю - с 12 января по 20 июня; б) осеннюю - с 1 сентября по 25 декабря. Заседания Государственной Думы проходят по средам и четвергам. Дума может назначить дополнительное или внеочередное заседание. На заседаниях по средам после утверждения порядка работы Думы проводится "час голосования". По решению Совета Государственной Думы либо по решению палаты, принятому большинством голосов общего числа депутатов, может быть определен иной день и иное время проведения "часа голосования". На "час голосования" выносятся только те законы, законопроекты и проекты постановлений, которые уже были предметом обсуждения палаты: а) законопроекты, рассматриваемые в третьем чтении; б) законопроекты о федеральном бюджете на очередной год (итоговое голосование при рассмотрении в четвертом чтении); в) законопроекты о ратификации международных договоров Российской Федерации; г) законы, отклоненные Советом Федерации; д) законы, отклоненные Президентом РФ; е) проекты постановлений Государственной Думы по вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Думы. Очередные заседания Совета Государственной Думы проходят по вторникам, за исключением дней работы депутатов в избирательных округах. Комитеты и комиссии заседают по понедельникам и пятницам. Вторник отводится для работы депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах. Парламентские слушания проводятся в дни и время, определенные Советом Государственной Думы. Проведение парламентских слушаний во время заседаний Думы не допускается, если она не примет иное решение. Каждая последняя неделя месяца во время сессии, а также период с 26 декабря по 11 января, период с 21 июня до дня начала ежегодного оплачиваемого отпуска депутата Государственной Думы и период со дня, следующего за днем окончания этого отпуска, по 31 августа предназначаются для работы депутатов с избирателями. В период проведения выборов депутатов Государственной Думы нового созыва (со дня назначения выборов до дня выборов) для работы депутатов с избирателями предназначаются первая и вторая недели каждого месяца; при этом заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и пятницам, а заседания Совета Думы - по понедельникам и четвергам. Согласно ст. 14 и 43 Регламента, внеочередные заседания Думы созываются Советом Государственной Думы по предложению Президента, по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем 1/5 голосов общего числа депутатов Государственной Думы, или по предложению Председателя Думы. Внеочередные заседания могут проводиться как во время сессии Государственной Думы, так и в период между сессиями. Если проведения внеочередного заседания палаты требует депутатское объединение, оно должно внести в Совет Государственной Думы соответствующие проекты постановлений палаты. На него же возлагается подготовка проекта порядка работы внеочередного заседания Думы. В случае одобрения Советом Государственной Думы порядка работы внеочередного заседания палаты Совет вносит его на рассмотрение Думы для принятия или отклонения, причем внесение дополнений и изменений в данный порядок при его принятии не допускается. Если Дума отклонит порядок работы внеочередного заседания палаты, проводимого во время очередной сессии, Совет предлагает новый проект порядка работы, а в случае отклонения Думой порядка работы внеочередного заседания палаты, проводимого в период между сессиями, Совет Государственной Думы может предложить иной проект порядка работы Думы. Все же получается, что в общей сложности на три месяца деятельность Государственной Думы замирает, и она сама в целом и ее структуры и депутаты не могут функционировать. Такое самоограничение не соответствует смыслу ч. 1 комментируемой статьи. Из нее вытекает, напротив, что палаты, в том числе Государственная Дума, в любое время могут прервать каникулы, чтобы возобновить рассмотрение вопросов своей компетенции или рассмотреть новые такие вопросы. Совет Федерации ни в своем Регламенте, ни при опубликовании стенографических отчетов о своих заседаниях термином "сессия" не пользовался и не пользуется. Так, согласно ч. 1 ст. 50 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ, утвержденного постановлением Совета Федерации от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), в ред. постановления от 26 декабря 1996 г. N 464-СФ (СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 45), заседания Совета проводятся в период с 16 сентября по 15 июля. Формулировка, возможно, слишком категорична, однако статья 53 Регламента, в ред. постановления от 9 июня 1999 г. N 259-СФ (СЗ РФ, 1999, N 24, ст. 2921), предусматривающая возможность проведения внеочередных заседаний Совета, вполне может быть истолкована и так, что внеочередные заседания допустимы и в период с 16 июля по 15 сентября, что соответствовало бы смыслу ч. 1 комментируемой статьи. Регламент предусматривает, что первый день заседания Совета Федерации по решению его членов может быть определен как день работы в комитетах, комиссиях палаты. На каждом заседании Совет Федерации может принять решение о проведении "часа голосования" по федеральным законам. Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федерации, комитета Совета Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению, субъекта Федерации либо по предложению не менее 1/3 общего числа членов палаты. Предложение комитета или субъекта Федерации должно быть поддержано голосами не менее 1/5 общего числа членов Совета Федерации, а предложение субъекта Федерации, кроме того, оформлено решениями его законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти. Инициаторы предложения должны представить в Совет Федерации следующие материалы: - обоснование необходимости созыва внеочередного заседания палаты; - проект повестки дня внеочередного заседания палаты; - проекты актов Совета Федерации и пояснительные записки к ним; - списки предполагаемых докладчиков и приглашенных лиц. Дату и порядок проведения внеочередного заседания палаты Председатель Совета Федерации согласовывает с Советом палаты. Следует отметить, что прежний Совет Федерации, состоявший из председателей законодательных органов и глав исполнительной власти субъектов Федерации, заседал относительно нечасто в силу большой занятости его членов по основному месту службы. Можно надеяться, что нынешний порядок формирования состава палаты, предусмотренный ФЗ от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3336), даст возможность превратить Совет Федерации в действительно постоянно действующую палату и тем самым более последовательно реализовать принцип, установленный в ч. 1 комментируемой статьи. Можно также предположить, что соответствующие изменения претерпит и Регламент Совета Федерации. Конституционный Суд в своем постановлении от 11 ноября 1999 г. N 15-П по делу о толковании статей 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции Российской Федерации (ВКС РФ, 1999, N 6) отметил в п. 3 мотивировочной части, что статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется: - обязанностью Президента РФ одновременно с роспуском Государственной Думы назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Дума во всяком случае собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска; - осуществлением всех избирательных действий и созыва вновь избранной Государственной Думы на первое заседание в указанные Конституцией сроки, возможностью законодательно установить в этих целях также необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур; - правом Президента Российской Федерации созвать заседание вновь избранной Государственной Думы ранее чем на 30-й день после ее избрания; - невозможностью роспуска Совета Федерации; - установленными в ч. 3 ст. 92 и ч. 3-5 ст. 109 Конституции запретами роспуска Государственной Думы при определенных обстоятельствах - установленными в ч. 3 ст. 92 и ч. 3-5 ст. 109 Конституции 2. Конституция подчеркивает самостоятельность Государственной Думы тем, что предписывает ей собираться на первое заседание по собственному праву на 30-й день после избрания. Государственная Дума, таким образом, в принципе не нуждается в том, чтобы кто-либо ее созывал. Практика Государственной Думы уже трех созывов показала, что днем ее избрания считается день всеобщего голосования на выборах: Государственная Дума первого созыва, избранная 12 декабря 1993 г., собралась на первое заседание 11 января 1994 г.; Государственная Дума второго созыва, избранная 17 декабря 1995 г., первое свое заседание провела 16 января 1996 г., а нынешняя Государственная Дума, избранная 19 декабря 1999 г., собралась впервые 18 января 2000 г. Вопрос об определении места и часа первого заседания Государственной Думы юридически не урегулирован. Местом ее собрания, естественно, является зал заседаний в ее собственном здании. Относительно же часа еще с советских времен сложилась традиция, в соответствии с которой утренние заседания коллегиального законодательного органа начинаются в 10 часов. В ст. 55 Регламента Государственной Думы указано это время, с тем уточнением, что заседания палаты должны проводиться в рабочие дни, хотя палата может принять решение и об ином времени проведения заседания. В то же время Конституция предоставляет главе государства - Президенту РФ право созвать Государственную Думу ранее указанного срока. Это право логически вытекает из возложенной на него функции обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (см. комм. к ч. 2 ст. 80). Практически такой созыв может иметь место, конечно, не ранее, чем избирательные комиссии огласят свои решения о признании избранными определенных баллотировавшихся кандидатов. Конституция не установила минимального числа депутатов, необходимого для признания Государственной Думы правомочной. Поскольку для принятия ряда ее решений требуются голоса не менее 2/3 общего числа депутатов, т.е. 300, это число, видимо, и следовало бы считать таким минимумом. Однако часть 2 ст. 44 Регламента Государственной Думы признает правомочным такое ее заседание, на котором присутствует большинство общего числа депутатов, т.е. 226. Следовательно, Президент может созвать Государственную Думу досрочно при условии, что установлено избрание хотя бы такого минимального числа депутатов. Применительно к Совету Федерации Конституция не содержит нормы, относящейся к созыву его первого заседания. Первое заседание Совета Федерации, в соответствии с ч. 8 раздела второго Конституции состоялось также на 30-й день после его избрания. Первое заседание Совета Федерации, сформированного на основании ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4869), было назначено на 23 января 1996 г. Указом Президента РФ от 5 января 1996 г. N 8 "О созыве Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 69). В этом указе законодательным и исполнительным органам субъектов Федерации предлагалось до 10 января 1996 г. представить Президенту сведения о членах Совета Федерации, а список их подлежал опубликованию в "Российской газете", что и было сделано в день открытия первого заседания Совета Федерации. В дальнейшем говорить о первом заседании Совета Федерации не приходится, так как срок полномочий каждому его члену определяется индивидуально в зависимости от обновления законодательных и исполнительных органов в конкретном субъекте Федерации. Это не изменилось и со вступлением в силу действующего Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации. 3. Опираясь на мировую и отечественную практику, комментируемая часть предусмотрела такой порядок открытия первого заседания Государственной Думы, который не создает преимуществ какой-либо из представленных в ней политических сил и никого из них не ущемляет. Регламент Государственной Думы в ч. 2 ст. 32 устанавливает, что первое заседание Думы открывает старейший по возрасту депутат, а в дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними. Первое заседание ныне действующей Государственной Думы открыл старейший депутат Е.К. Лигачев (избирательное объединение КПРФ). Регламент палаты не установил порядок определения старейшего депутата. Очевидно, это делает ЦИК РФ "в рабочем порядке", поскольку, согласно ФЗ от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СФ РФ, 1999, N 26, ст. 3178), в ее обязанности не входит установление старейшего депутата; она лишь опубликовывает данные об избранных депутатах, включая год (но не дату) рождения (ч. 5 ст. 85 ФЗ). Неплохо было бы использовать опыт тех парламентов, в которых депутат, выйдя на трибуну, чтобы открыть заседание в качестве старейшего, прежде всего объявляет дату своего рождения и спрашивает, нет ли в зале депутатов с более ранней датой рождения. Ведь при всей тщательности работы ЦИК РФ не исключены ошибки. После перерыва на первом заседании в дальнейшем председательствовали Ж.И. Алферов (Избирательное объединение КПРФ), Ю.Н. Родионов (фракция "Единство"), В.Г. Куликов (фракция ОВР), О.А. Финько (фракция ЛДПР). Затем председательство перешло к Г.Н. Селезневу, избранному Председателем Государственной Думы. Согласно ст. 33 Регламента, на первом заседании Государственной Думы председательствующий сообщает палате фамилии избранных депутатов Государственной Думы согласно списку депутатов, официально переданному ей ЦИК и составленному на день открытия первого заседания Государственной Думы. На заседании 18 января 2000 г. председательствующий ограничился тем, что упомянул о передаче ЦИК РФ списков избранных депутатов и указал, что они находятся на руках у депутатов. В отношении Совета Федерации комментируемая статья соответствующего регулирования не содержит. Согласно ч. 8 раздела второго Конституции, первое заседание Совета Федерации первого созыва открывалось Президентом РФ. В упомянутом выше Указе Президента РФ о созыве Совета Федерации предусматривалось, что первое заседание палаты открывается Президентом, а затем вплоть до избрания Председателя Совета Федерации ведется старейшим членом Совета. Вопрос о сроке, на который избирается Председатель Совета, остался открытым. Если не будет никакого иного решения, таким сроком, очевидно, станет срок полномочий соответствующего члена Совета Федерации, избранного Председателем палаты. 4. Выше уже обращалось внимание на то, что в период между днем выборов (точнее, днем оглашения их результатов) и днем первого заседания новоизбранной Государственной Думы действуют полномочия депутатов обоих созывов (см. комм. к ч. 1 ст. 98). В этот период еще правомочна Государственная Дума прежнего созыва, которая может собираться и принимать решения. Относительно масштабности и серьезности таких решений никаких юридических ограничений не существует, однако политическая этика должна подсказать, что лучше бы Государственной Думе прежнего созыва решений в такой период вообще не принимать, а если обойтись без них нельзя, то эти решения по своему значению должны быть минимальными, продиктованными лишь срочной необходимостью. Впрочем, более целесообразно в таких ситуациях было бы использование Президентом РФ своего права на досрочный созыв новоизбранной Государственной Думы. Как вытекает из упомянутого выше постановления Конституционного Суда от 11 ноября 1999 г. (п. 4 мотивировочной части и п. 1 резолютивной части), комментируемая часть статьи относится только к случаям, когда Государственная Дума нового созыва избирается в силу истечения срока полномочий Государственной Думы предыдущего созыва. Если же Дума распущена, то ее полномочия прекращаются с момента назначения новых выборов, которое имеет место одновременно с решением о роспуске (см. комм. к ч. 2 ст. 109). Соответственно измененная в августе 2001 г. статья 3 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г. в ред. от 4 августа 2001 г. (СЗ РФ, 2001, N 32, ст. 3317), предусматривает, что срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается со дня начала работы Думы нового созыва, если не прекратился досрочно. Статья 100 1. Положение о раздельном проведении заседаний палатами Федерального Собрания было включено в Конституцию, чтобы преодолеть существовавшую в советские времена традицию преимущественно совместных заседаний палат Верховных Советов СССР и позднее также РСФСР (первоначально Верховный Совет РСФСР был однопалатным). Поскольку каждая из палат предназначена для представительства различных интересов (преимущественно социально-политических - Государственная Дума и преимущественно региональных - Совет Федерации), целесообразно, чтобы проекты решений Федерального Собрания оценивались каждой палатой самостоятельно, без влияния другой палаты. Для лучшего осуществления указанного в комментируемой части принципа палаты занимают даже разные здания. Это не исключает проведения совместных заседаний в случаях, установленных Конституцией (см. комм. к ч. 3 данной статьи). 2. Открытость заседаний палат Федерального Собрания есть одно из проявлений демократичности российского парламента. Народ должен иметь полную возможность следить за работой своих избранников, когда они принимают законодательные и иные важные государственные решения. Однако толкование этого принципа, даваемое самими палатами в их регламентах, носит весьма ограничительный характер, конституционность которого не бесспорна. Регламент Совета Федерации (утв. постановлением Совета от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ. - СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), регулирует осуществление данного принципа в ст. 51, в текст которой внесены изменения постановлениями палаты от 13 марта 1998 г. N 100-СФ, от 27 января 1999 г. N 4-СФ и от 9 июня 1999 г. N 259-СФ (СЗ РФ, 1998, N 12, ст. 1389; 1999, N 6, ст. 72; N 24, ст. 2921), и в ст. 52, в ред. постановлений от 10 апреля 1996 г. N 124-СФ и от 26 июня 1996 г. N 255-СФ (СФ РФ, 1996, N 16, ст. 1774; N 27, ст. 3204). Воспроизведя сам конституционный принцип открытости заседаний, Регламент установил, что стенограмма заседания (кроме закрытого) публикуется в "Бюллетене заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Что касается права лиц, не состоящих членами Совета Федерации, присутствовать на его заседаниях, то Президент РФ, его полномочный представитель в Совете Федерации, председатели и члены Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, председатель Счетной палаты РФ и его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор РФ, председатель ЦИК вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты. Статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти - вправе присутствовать на открытых заседаниях Совета Федерации. По решению Совета Федерации на заседания палаты приглашаются представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым вопросам. Очевидно, что они могут приглашаться как на открытые, так и на закрытые заседания палаты либо на какую-то часть последних. Присутствие представителей средств массовой информации на открытых заседаниях палаты регулируется Пресс-службой Совета Федерации. Другие лица, не являющиеся членами Совета Федерации, могут присутствовать на открытых заседаниях только по специальному разрешению, выдаваемому за подписью Председателя Совета Федерации или Руководителя Аппарата Совета Федерации. На заседаниях Совета Федерации запрещается использование индивидуальных радиопередающих устройств. Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом, Председателем Правительства, членом Совета, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета численностью не менее 30 человек. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Содержание закрытого заседания Совета Федерации, сведения, составляющие государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну, могут быть использованы членами Совета Федерации только для их деятельности в Совете Федерации. В случае принятия решения о проведении закрытого заседания палаты председательствующий объявляет дополнительный перерыв на 30 минут. На закрытом заседании палаты запрещается использование электронных средств приема, передачи и накопления информации (звукозаписывающей и вычислительной техники, теле- и радиоприемников, приемно-передающей аппаратуры и т.п.). Все устройства, применяемые в зале заседаний при проведении закрытого заседания, должны быть закреплены за соответствующими работниками Аппарата Совета Федерации и службой, обеспечивающей сохранение информации, которая составляет государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну в соответствии с российским законодательством. Председательствующий на заседании информирует членов Совета Федерации и присутствующих на заседании лиц о правилах проведения закрытого заседания и запрете распространения информации, составляющей государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну. Стенограмма закрытого заседания палаты хранится в соответствующем структурном подразделении Аппарата Совета Федерации на правах секретного документа. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации (утв. постановлением Думы от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД. - СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801), содержит по рассматриваемому вопросу ряд норм, аналогичных нормам Регламента Совета Федерации или сходных с ними. Согласно ст. 37 Регламента в ред. Постановления Государственной Думы от 4 декабря 1998 г. N 3324-II ГД (СЗ РФ, 1998, N 52, ст. 6348) заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации. По решению палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Государственной Думой законопроектам и иным вопросам. Представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их аккредитации в Государственной Думе. Государственная Дума может большинством голосов числа депутатов, принявших участие в голосовании, постановить о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено председательствующим на заседании Государственной Думы, Советом Государственной Думы, Президентом РФ, комитетом Государственной Думы или депутатским объединением, Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства РФ. Закрытое заседание Думы назначается, как правило, не менее чем за один час до планируемого времени его проведения. Запрещается проносить на закрытое заседание Думы и использовать в ходе закрытого заседания фото-, кино- и видеотехнику, средства телефонной связи и радиосвязи, а также средства звукозаписи и обработки информации. Представители средств массовой информации на закрытые заседания Думы не допускаются. Сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, обсуждаемые на закрытом заседании Государственной Думы, разглашению и распространению не подлежат. Председательствующий на закрытом заседании палаты в начале заседания уведомляет депутатов и приглашенных лиц об основных правилах проведения закрытого заседания, о степени секретности обсуждаемых на нем сведений и предупреждает об ответственности за разглашение и распространение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну. Стенограмма закрытого заседания Государственной Думы, а также документы, имеющие отношение к рассматриваемым на этом заседании вопросам, учетные данные электронной системы о регистрации депутатов и результаты их голосования, в том числе поименного, хранятся в структурном подразделении по защите государственной тайны Аппарата Государственной Думы в режиме секретного документа. Ознакомление депутатов со стенограммой закрытого заседания и с приобщенными к ней материалами производится в указанном подразделении Аппарата Думы под расписку. Порядок организационно-технического обеспечения закрытых заседаний Государственной Думы, закрытых парламентских слушаний, закрытых заседаний комитетов и комиссий Думы устанавливается положением, утверждаемым распоряжением Председателя Государственной Думы по согласованию с Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Регламент в ст. 38, также измененной постановлением палаты от 4 декабря 1998 г. N 3324-II ГД, устанавливает, что Президент РФ, его полномочный представитель в Государственной Думе, Председатель Совета Федерации, члены Совета Федерации, Председатель и члены Правительства РФ, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, члены Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Счетной палаты РФ, его заместители и аудиторы Счетной палаты, Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель ЦИК РФ вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты. Нетрудно видеть, что перечень этих лиц не во всем совпадает с аналогичным перечнем, предусмотренным Регламентом Совета Федерации. Статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти - могут присутствовать на открытых заседаниях Государственной Думы, а на закрытых заседаниях палаты - только при наличии специальных пропусков, оформляемых по письменному разрешению Председателя Государственной Думы или - по его поручению - одного из его заместителей. Другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только при наличии специальных пропусков, оформляемых по письменному разрешению Председателя Государственной Думы или - по его поручению - одного из его заместителей. Присутствие других лиц вообще не предусмотрено. Статья 39 Регламента предусматривает среди прочего, что стенограммы заседаний Государственной Думы подлежат официальному опубликованию, за исключением стенограмм закрытых заседаний, однако, в отличие от Регламента Совета Федерации, не указано, где они публикуются. Примечательно, что Государственная Дума допускает на любые свои заседания членов Совета Федерации, но взаимностью в этом отношении не пользуется. Впрочем, это может объясняться и тем, что Дума, в отличие от Совета Федерации, весьма многочисленный орган. Странно, однако, что даже Председатель Государственной Думы и его заместители не пользуются правом присутствия на любых заседаниях Совета Федерации. Допускает Дума на любые свои заседания и аудиторов Счетной палаты, тогда как Совет Федерации ограничивается допуском только Председателя этого органа и его заместителя. Известно, что в ряде зарубежных стран на заседания палат парламентов допускается публика. В России здания, в которых размещены палаты Федерального Собрания, для этого не приспособлены. Соответствующая их реконструкция стоила бы весьма дорого. В перспективе тем не менее представляется необходимым решение этой проблемы - либо путем реконструкции существующих помещений, либо путем строительства новых зданий специально для палат Федерального Собрания. Возможен и другой путь- выделение специального телевизионного канала для трансляции всех открытых заседаний палат с постоянным обзором всего зала. Открытость работы палат Федерального Собрания в определенной мере обеспечивается средствами массовой информации, прежде всего государственными. 13 января 1995 г. принят ФЗ N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 170). Согласно ст. 4 этого ФЗ пресс-службы федеральных органов государственной власти ведут аудио- и видеозапись, в частности, всех заседаний Совета Федерации и Государственной Думы. Для таких записей устанавливается бессрочный режим хранения. Записи закрытых мероприятий производятся и хранятся в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. Журналисты средств массовой информации имеют право знакомиться с записями и снимать копии с них, кроме записей закрытых мероприятий. ФЗ не ограничивает право аккредитованных журналистов производить собственную аудио- и видеозапись на заседаниях, совещаниях и иных открытых официальных мероприятиях. Как указано в ст. 5 ФЗ, государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации обязаны обеспечивать распространение в числе прочих следующих теле- и радиопрограмм в полном объеме не менее чем по одному общероссийскому телеканалу и одному общероссийскому радиоканалу в удобное для телезрителей и радиослушателей время, но не позднее чем через 24 часа с момента совершения соответствующих событий: - обращений и заявлений Совета Федерации и Государственной Думы, трансляция которых предусмотрена этими органами; - открытия первого заседания Совета Федерации; - открытия первого заседания Государственной Думы. Государственные аудиовизуальные средства массовой информации включают в информационные программы в день, когда состоялось соответствующее событие, сообщения о решениях и действиях: - Совета Федерации в случаях рассмотрения им вопросов об отрешении от должности Президента РФ, об утверждении изменения границ между субъектами Федерации, об утверждении указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения, о возможности использования российских Вооруженных Сил за пределами территории России, о назначении выборов Президента РФ; - Государственной Думы в случаях рассмотрения ею вопросов о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, о доверии Правительству РФ, об объявлении амнистии, о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Кроме того, государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации включают в информационные программы в день, когда состоялось соответствующее событие, сообщения: - о решениях и действиях Совета Федерации, когда он осуществляет назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, назначения на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов, голосование федерального закона и участие в создании согласительной комиссии для преодоления разногласий с Государственной Думой; - о решениях и действиях Государственной Думы, когда она осуществляет назначения на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, принятие федеральных законов и участие в создании согласительной комиссии для преодоления разногласий с Советом Федерации; - о заявлениях и об обращениях Совета Федерации и Государственной Думы; - о выступлениях Председателя Правительства РФ на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы; - о пресс-конференциях Председателя Совета Федерации, Председателя Государственной Думы; - об иных общественно значимых фактах деятельности Федерального Собрания и его палат. Наконец, государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации должны обеспечивать оперативное информирование телезрителей и радиослушателей, в частности об официальных визитах за рубеж делегаций Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 6 ФЗ). Согласно ст. 7 ФЗ государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации должны еженедельно, за исключением времени, когда заседания Совета Федерации и Государственной Думы не проводятся, выпускать в эфир по одному из общероссийских телеканалов и по одному из общероссийских радиоканалов обзорные информационно-просветительские программы продолжительностью не менее 45 минут об итогах работы Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, депутатских объединений в Думе, о проведении парламентских слушаний, об истории и о практике российского и зарубежного парламентаризма. Порядок вещания разрабатывается руководством редакций соответствующих средств массовой информации по представлению пресс-служб обеих палат. Прием этих программ телезрителями и радиослушателями подлежит обеспечению государственными федеральными аудиовизуальными средствами массовой информации на территориях всех субъектов Федерации. В ст. 8 ФЗ требует, чтобы в информационных программах государственных аудиовизуальных средств массовой информации сообщения о заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, как правило, передавались отдельным блоком и сопровождались видеорядом данного заседания, если видеосюжет технически подготовлен к передаче в эфир. В ст. 13 ФЗ запрещает прерывать тематические теле- или радиопрограммы государственных средств массовой информации о деятельности органов государственной власти Российской Федерации рекламными материалами или сообщениями. Обеспечению открытости заседаний палат Федерального Собрания служат и приводимые ниже некоторые положения Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (ВСНД и ВС РФ, 1992, N 7, ст. 300), в частности нормы ст. 47 о правах журналиста. Так, журналист имеет право: 1) искать, запрашивать, получать и распространять информацию; 2) посещать государственные органы либо их пресс-службы; 3) быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации; 4) получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну; 5) копировать, публиковать, оглашать или иным способом воспроизводить документы и материалы при условии соблюдения прав на интеллектуальную собственность; 6) производить записи, в том числе с использованием средств аудиои видеотехники, кино- и фотосъемки, за исключением случаев, предусмотренных законом. Согласно ст. 48 Закона, редакция имеет право подать заявку в государственный орган на аккредитацию при нем своих журналистов. Государственный орган аккредитует заявленных журналистов при условии соблюдения редакциями правил аккредитации, установленных этим органом. Аккредитовавший журналистов орган обязан предварительно извещать их о заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами, создавать благоприятные условия для производства записи. Аккредитованный журналист имеет право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшим его органом, за исключением случаев, когда приняты решения о проведении закрытого мероприятия. Журналист может быть лишен аккредитации, если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство органа, аккредитовавшего журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда. Журналист, в свою очередь, обязан, согласно ст. 49, проверять достоверность сообщаемой им информации, а при получении информации от граждан и должностных лиц ставить их в известность о проведении аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки. Государство гарантирует журналисту в связи с осуществлением им профессиональной деятельности защиту его чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества как лицу, выполняющему общественный долг. Учредители, редакции, издатели, распространители, государственные органы, организации, учреждения, предприятия и общественные объединения, должностные лица, журналисты, авторы распространенных сообщений и материалов несут ответственность за нарушения законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации. В то же время из ст. 57 следует, что редакция, главный редактор, журналист не несут ответственности за распространение сведений, не соответствующих действительности и порочащих честь и достоинство граждан и организаций, либо ущемляющих права и законные интересы граждан, либо представляющих собой злоупотребление свободой массовой информации и (или) правами журналиста, если такие сведения суть дословное воспроизведение, в частности, фрагментов выступлений парламентариев, а также официальных выступлений должностных лиц палат Федерального Собрания. 3. Совместные заседания палат Федерального Собрания могут иметь место только в трех указанных в Конституции случаях: а) при заслушивании посланий Президента РФ; б) при заслушивании посланий Конституционного Суда РФ; в) при заслушивании выступлений руководителей иностранных государств. В отношении посланий обоих федеральных органов государственной власти нормативных предписаний немного. Тематика посланий Президента РФ определена п. "е" ст. 84 Конституции, который также предусмотрел, что послания являются ежегодными, а в отношении посланий Конституционного определена п. "е" ст. 84 Конституции, который также предусмотрел, что от 12 июля 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447) установлено, что они принимаются только на пленарных заседаниях Суда. Периодичность посланий Конституционного Суда не установлена. Процедура совместных заседаний палат Федерального Собрания специально не урегулирована. На этих заседаниях никакие обсуждения не проводятся, вопросы не задаются и решения не принимаются. Однако в последующем на раздельных заседаниях палат такие обсуждения возможны. Например, согласно п. "а" ст. 55 Регламента Совета Федерации, послания и обращения Президента РФ рассматриваются на заседании палаты в первую очередь. В п. "а" ч. 1 ст. 51 Регламента Государственной Думы также установлено, что послания и обращения Президента РФ подлежат внеочередному рассмотрению на заседании палаты. Очевидно, что инициатива выступления с посланием Федеральному Собранию принадлежит управомоченному Конституцией автору послания. Порядок организации выступлений перед Федеральным Собранием руководителей иностранных государств также не урегулирован. Очевидно, что вопрос этот решается по согласованию по крайней мере с председателями обеих палат. Согласно, например, ст. 219 Регламента Совета Федерации, эта палата утверждает согласованный с Государственной Думой единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения парламентских делегаций иностранных государств и международных парламентских организаций в Российской Федерации. Следует отметить, что в соответствии со ст. 203 Регламента Государственной Думы руководителям парламентов, главам государств и правительств, руководителям парламентских делегаций других государств по их желанию может быть предоставлена возможность выступить на заседании Государственной Думы. Совет Государственной Думы по письменному представлению принимающего парламентскую делегацию комитета Думы или депутатского объединения в Государственной Думе вносит в порядок работы Думы предложение о таком выступлении. В предложении должны быть указаны день, время, продолжительность выступления. Как правило, такие предложения рассматриваются на заседании Совета Государственной Думы не позднее чем за два дня до предполагаемой даты выступления. Статья 101 1. Смысл содержания ч. 1 комментируемой статьи заключается, заместители не образуют коллегиального руководящего органа палаты, а осуществляют свои полномочия единолично. Разумеется, палата вправе отменить решение Председателя или заменяющего его заместителя Председателя. Некоторые решения по ведению дел палаты принимаются или обсуждаются ее советом. Избрание наряду с Председателем палаты также его заместителей позволяет не только (и не столько) решать проблему, связанную с необходимостью продолжать руководство палатой при временном отсутствии Председателя (есть ведь и другие способы решения этой проблемы), но и придать руководству палаты представительный характер путем обеспечения интересов существующих в палате меньшинств: Председатель и его заместители на практике представляют весь спектр политических интересов, отраженных в составе палаты, или его основную часть. Число заместителей определяется палатой. В Государственной Думе сложилась характерная для мирового опыта практика избрания заместителями Председателя палаты представителей всех ее фракций и депутатских групп, хотя лидирующая фракция получает, кроме должности Председателя палаты, нередко еще и должность одного из заместителей Председателя. В Совете Федерации практика была до последнего времени несколько иная: с 23 января 1996 г. должность Председателя палаты занимает губернатор Орловской области Е.С. Строев, обладающий определенной харизмой. Его кандидатура была на выборах единственной, и избран он был тайным голосованием бюллетенями в первом же туре. Его заместителями избираются более или менее влиятельные в масштабе страны руководящие лица регионов. Впрочем, с завершением в 2001 г. преобразования Совета Федерации на основании ФЗ от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3336) практика формирования руководства палаты несомненно претерпит определенные изменения. Порядок выборов председателей палат Федерального Собрания и их заместителей определяется регламентами палат. 1.1. Выборы Председателя Совета Федерации и его заместителей регулируются ст. 7-9 Регламента этой палаты, утвержденного ее постановлением от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655). Они избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Совет Федерации может принять решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы или открытого голосования. Председатель палаты и его заместители не могут быть представителями от одного субъекта Федерации. Постановлением Совета Федерации от 11 ноября 1999 г. N 424-СФ (СЗ РФ, 1999, N 47, ст. 5630) в Регламент палаты была введена ст. 7.1, согласно которой Председатель Совета Федерации, его заместитель избираются на срок своих полномочий в качестве главы законодательного (представительного) или главы исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. В случае же их избрания на должность главы законодательного (представительного) или главы исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации на новый срок их полномочия в качестве соответствующих должностных лиц Совета Федерации подтверждаются палатой большинством голосов общего числа ее членов, т.е. числа, установленного ч. 2 ст. 95 Конституции (постановление Конституционного Суда от 12 апреля 1995 г. N 2-П по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции). Очевидно, что новый порядок формирования палаты, установленный действующим ФЗ, требует определенной корректировки содержания приведенной статьи Регламента. Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами Совета Федерации. Каждый член Совета Федерации вправе предложить только одну кандидатуру. Член Совета Федерации, выдвинутый для избрания на должность Председателя Совета Федерации, имеет право заявить о самоотводе. Это заявление принимается без обсуждения и голосования. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы ее членов. После обсуждения Совет Федерации утверждает список кандидатур для голосования. Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов общего числа членов Совета Федерации, т.е. не менее 90 голосов. В случае если на должность Председателя Совета Федерации было выдвинуто более двух кандидатур и ни одна из них не получила требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. Избранным на должность Председателя Совета Федерации по итогам второго тура голосования считается тот кандидат, который получил наибольшее число голосов, но не менее половины голосов общего числа членов Совета Федерации, т.е. не менее 89 голосов. Если во втором туре голосования Председатель Совета Федерации не избран, то вся процедура выборов повторяется, начиная с выдвижения кандидатур. Что касается заместителей Председателя Совета Федерации, то палата прежде всего принимает решение об их числе. Кандидатуры на должность заместителя Председателя Совета Федерации предлагаются Председателем Совета Федерации. По каждой из предложенных кандидатур проводятся обсуждение и раздельное голосование в том же порядке, в каком обсуждаются и голосуются кандидатуры на должность Председателя палаты. В случае если ни один из кандидатов, выдвинутых на должность заместителя Председателя Совета Федерации, не наберет требуемого для избрания числа голосов либо будет избрано меньшее число заместителей Председателя, чем определено палатой, вся процедура выборов повторяется, начиная с выдвижения кандидатур. Последняя норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 9 Регламента, не совсем ясна. Из ее буквального текста следует, что, если число избранных заместителей Председателя окажется меньше требуемого, их избрание аннулируется. Логику здесь усмотреть трудно. Результаты голосования оформляются постановлениями Совета Федерации. Регламент при этом не говорит о последствиях возможного непринятия постановления. На практике все первые четыре заместителя Председателя Совета были избраны 24 января 1996 г. тайным голосованием с использованием электронной системы в первом же туре. Их кандидатуры были предложены Председателю Совета объединениями регионов - ассоциациями "Большая Волга", "Черноземье" и "Сибирское соглашение", а также регионами Северного Кавказа и соседними с ними. Впоследствии в связи с выбытием из состава палаты главы законодательного органа Татарстана и губернатора Красноярского края 10 июня 1998 г. заместителями Председателя были избраны представитель "Сибирского соглашения" и глава законодательного органа Москвы. Выборы были проведены открытым голосованием с использованием электронной системы. Согласно ст. 12 Регламента, Председатель Совета Федерации или его заместитель может быть освобожден от должности на основании решения Совета, принятого большинством 2/3 голосов общего числа его членов (т.е. 119 голосами) и оформленного постановлением палаты. Ранее требовалось большинство голосов членов палаты, но вышеуказанным постановлением от 11 ноября 1999 г. N 424-СФ условия освобождения от должности были ужесточены. Вопрос об освобождении от должности указанных должностных лиц рассматривается Советом Федерации по их личному заявлению или по предложению не менее 1/5 общего числа членов Совета. Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя рассматривается также по требованию Председателя Совета. Без голосования и обсуждения этот вопрос включается в повестку дня ближайшего заседания Совета, на котором соответствующему должностному лицу должно быть предоставлено слово. Однако в период подготовки и проведения выборов глав законодательных (представительных) и глав исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, представители которых избраны на должности Председателя Совета или его заместителя, вопрос об освобождении их от должности в повестку дня не включается. Это последнее положение также подлежит корректировке с учетом нового порядка формирования палаты. Помимо всего прочего остается неясным вопрос, что будет, если при голосовании в палате по заявлению должностного лица о своей отставке не наберется 2/3 голосов. По истечении срока полномочий Председателя Совета либо при освобождении его от этой должности заместители Председателя продолжают исполнять свои обязанности. Распределение обязанностей между заместителями председателей палат производится соответственно Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы с согласия ее Совета. Это делается обычно с учетом личных особенностей каждого из заместителей (региона, опыта работы и пр.). 1.2. Согласно ст. 8-10 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания (утв. постановлением Думы от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД. - СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801), Председатель Государственной Думы, его первый заместитель и заместители избираются из числа депутатов Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования. Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты Государственной Думы. В ходе обсуждения, которое проводится по всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться на должность Председателя Думы, кандидаты выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы депутатов Государственной Думы. Представители каждого депутатского объединения и депутаты Думы, выдвинувшие своего кандидата, имеют право высказаться за или против кандидата, после чего обсуждение прекращается. В список для голосования вносятся все кандидаты, выдвинутые на должность Председателя Государственной Думы, за исключением лиц, взявших самоотвод, который принимается без голосования. Депутат считается избранным Председателем Государственной Думы, если за него проголосовало более половины общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 226 или более (вышеуказанное постановление Конституционного Суда). Если выдвинуто несколько кандидатур, голосование, согласно ст. 86 Регламента может проходить в два тура. В первом туре депутаты могут голосовать за любое число кандидатур (рейтинговое голосование). В случае если на должность Председателя Государственной Думы было выдвинуто более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. При этом каждый депутат Думы может голосовать только за одного кандидата. Избранным на должность Председателя Государственной Думы по итогам второго тура голосования считается кандидат, за которого проголосовало более половины общего числа депутатов Государственной Думы. Если во втором туре голосования ни один из двух кандидатов не набрал требуемого для избрания числа голосов депутатов Государственной Думы, Дума проводит повторные выборы Председателя Государственной Думы либо принимает решение о выборах первого заместителя и заместителей Председателя. Повторные выборы Председателя Государственной Думы проводятся в том же порядке. При этом допускается выдвижение кандидатов, которые выдвигались ранее. Если Дума принимает решение о переходе к выборам первого заместителя и заместителей Председателя Государственной Думы, то после избрания по крайней мере одного из заместителей Дума проводит повторные выборы Председателя. Решение о переходе к выборам первого заместителя и заместителей Председателя Государственной Думы принимается большинством голосов общего числа депутатов. Решение об избрании Председателя Государственной Думы оформляется постановлением Думы без дополнительного голосования. Здесь, таким образом, не может возникнуть та проблема, на которую выше было указано при анализе положений Регламента Совета Федерации. Государственная Дума третьего созыва 18 января 2000 г. избрала открытым голосованием на безальтернативной основе Председателем палаты Г.Н. Селезнева -представителя фракции Коммунистической партии Российской Федерации (КПРФ). Фракции Союза правых сил (СПС), "Яблоко" и "Отечество - Вся Россия" (ОВР) в голосовании не участвовали, сочтя, что имел место сговор двух крупнейших фракций - КПРФ и пропрезидентского "Единства". Дума принимает решение о числе заместителей Председателя Государственной Думы. Кандидатов на должности заместителей Председателя могут выдвигать депутатские объединения, депутаты Государственной Думы. Палата может провести обсуждение выдвинутых кандидатур, причем кандидаты обязаны ответить на вопросы депутатов. Они могут заявить самоотвод. Кандидаты, не заявившие самоотвод, включаются в список для тайного голосования. Кандидатам, включенным в список для голосования, предоставляется слово на заседании палаты для выступления и ответов на вопросы депутатов Государственной Думы. Кандидатуры, выдвинутые на должности заместителей Председателя Государственной Думы, могут быть предварительно рассмотрены депутатскими объединениями и Советом Государственной Думы в целях утверждения списка кандидатов. В этом случае Дума может провести открытое голосование по списку в целом. Избранными на должности заместителей Председателя Государственной Думы считаются кандидаты, за которых проголосовало большинство от общего числа депутатов Думы. В случае голосования по списку в целом избранными являются все кандидаты, включенные в список, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов. Решение об избрании первого заместителя и заместителей Председателя Государственной Думы оформляется постановлением палаты без дополнительного голосования. В связи с тем что в Государственной Думе нынешнего созыва 6 фракций и 3 депутатские группы, число заместителей Председателя было увеличено с 7 до 8, и таким образом каждая из них получила представительство в руководстве Государственной Думы (КПРФ имеет два места - Председателя и одного из заместителей Председателя). Решение об освобождении от должности Председателя Государственной Думы, его первого заместителя и заместителя принимается большинством голосов общего числа депутатов. Регламент Думы, в отличие от Регламента Совета Федерации, не содержит подробного регулирования вопроса о досрочном прекращении полномочий Председателя палаты и его заместителей. 1.3. В каждой из палат образован Совет, во главе которого находится Председатель палаты. В Совете Федерации Совет палаты учрежден ее постановлением от 27 января 1999 г. N 4-СФ (СЗ РФ, 1999, N 6, ст. 762), которое включило в Регламент Совета Федерации новую главу 2.1 (ст. 121-125). Совет палаты образуется для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием, и представляет собой его постоянно действующий коллегиальный орган. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и комиссии по регламенту и парламентским процедурам. Председательствует на заседаниях Совета палаты Председатель Совета Федерации или один из его заместителей. В заседаниях Совета палаты вправе участвовать любой ее член, которому это поручено комитетом или комиссией палаты, а также полномочный представитель Президента РФ и полномочный представитель Правительства РФ в Совете Федерации. Совет палаты: а) формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации; б) согласовывает порядок обсуждения вопросов на заседании; в) предварительно обсуждает степень подготовки вопросов, выносимых на заседание; г) формирует список лиц, приглашенных для выступления на заседании. Решения Совета палаты оформляются в виде выписок из протокола его заседания, который подписывается председательствующим. В Государственной Думе Совет действует с первого ее созыва. Согласно ныне действующему Регламенту (ст. 13-15), Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. В состав Совета с правом решающего голоса входят Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений, а с правом совещательного голоса в работе Совета участвуют заместители Председателя Государственной Думы и председатели ее комитетов. В случае отсутствия Председателя председательствующий на заседании Совета Государственной Думы один из его заместителей имеет право решающего голоса. В отсутствие руководителей депутатских объединений и председателей комитетов Думы по их поручению в заседании Совета Государственной Думы принимают участие их представители из числа депутатов Государственной Думы, и при этом представители депутатских объединений имеют право решающего голоса. Председательствуют на заседаниях Совета Государственной Думы Председатель Думы или его заместители. Кроме того, в заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать полномочный представитель Президента и полномочный представитель Правительства в Государственной Думе, а также представители субъектов права законодательной инициативы, если на заседании Совета Государственной Думы рассматривается вопрос о внесенных ими законопроектах. Любой депутат вправе присутствовать на заседании Совета Думы и вносить предложения по проекту порядка ее работы. Совет Государственной Думы: а) формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; б) принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Думы на текущую сессию; в) формирует проект календаря рассмотрения Государственной Думой вопросов на очередной месяц с указанием тематических блоков (государственное строительство и конституционные права граждан; экономическая политика; социальная политика; бюджетное, налоговое, финансовое законодательство; оборона и безопасность; ратификация международных договоров Российской Федерации) только для законопроектов, рассматриваемых в первом чтении; г) формирует проект порядка работы Думы на очередном заседании; д) созывает по предложению Президента, по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем 1/5 голосов общего числа депутатов, или по предложению Председателя Государственной Думы внеочередные заседания палаты и определяет даты их проведения; е) назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку к рассмотрению Думой законопроекта, внесенного в Думу субъектом права законодательной инициативы, направляет его для рассмотрения в комитеты палаты, депутатские объединения, а в случае необходимости - другим субъектам права законодательной инициативы и определяет срок подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту; ж) направляет законопроект, подготовленный ответственным комитетом палаты к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему Президенту, субъекту права законодательной инициативы, внесшему в Думу данный законопроект, в Правительство, депутатам Государственной Думы в сроки, установленные Регламентом; з) согласовывает с Правительством вопрос о сроке подготовки на законопроект заключения Правительства, предусмотренного в ст. 104 (ч. 3) Конституции, в случае невозможности дачи такого заключения в месячный срок по не зависящим от Правительства обстоятельствам; и) по предложению комитетов Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы, если им не выполнены требования ст. 104 (ч. 1 и 3) Конституции или Регламента; к) принимает решение о проведении парламентских слушаний; л) принимает решение о награждении Почетной грамотой Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; м) решает иные вопросы организации работы Думы в соответствии с Регламентом. Решения Совета Государственной Думы оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета, который подписывается председательствующим на заседании. Материалы для рассмотрения на очередном заседании Совета Государственной Думы и проекты его решений Совета представляются в Секретариат Совета, как правило, до 16 часов пятницы, предшествующей дню заседания. Повестка заседания Совета Государственной Думы и материалы к ней направляются в понедельник, предшествующий дню заседания Совета, Председателю Государственной Думы, руководителям депутатских объединений, заместителям Председателя и председателям комитетов Думы. На каждом очередном заседании Государственной Думы депутатам раздается информация об основных вопросах, рассмотренных на состоявшемся накануне заседании Совета Государственной Думы, которая подготавливается Секретариатом Совета. Совет направляет свои решения, документы, материалы и иную информацию депутатам, в депутатские объединения и комитеты Думы. Государственная Дума вправе отменить решение Совета. 2. В комментируемой части компетенция Председателей палат Федерального Собрания и их заместителей определена самым общим образом. То, что они ведут заседания, понять несложно, а вот в отношении значения формулы "ведают внутренним распорядком", заимствованной из советских конституций, можно строить множество предположений, плодотворных и не очень. Под распорядком, насколько можно судить по документам, понимается график работы палаты. "Видение" этим распорядком, очевидно, заключается в организации его составления и обеспечении его соблюдения. Регламенты палат регулируют компетенцию председателей палат и их заместителей более подробно. Из регламентарных полномочий председателей неукоснительно следует, что они ни в коей мере не олицетворяют возглавляемые ими палаты и не вправе без специального полномочия предпринимать от имени палат политические акции. Их компетенция носит главным образом внутриорганизационный характер. 2.1. Согласно ст. 10 Регламента Совета Федерации (в ред. постановления палаты от 9 июня 1999 г. N 259-СФ. - СЗ РФ, 1999, N 24, ст. 2921), Председатель Совета: а) представляет на рассмотрение Совета палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации; б) организует работу Совета палаты; в) ведет заседание палаты; г) подписывает постановления Совета Федерации; д) созывает заседание Совета Федерации, в том числе внеочередное заседание палаты; е) приводит к присяге лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда; ж) ведает внутренним распорядком деятельности палаты в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Конституцией и настоящим Регламентом; з) направляет для рассмотрения в комитеты Совета Федерации проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, одобренные Государственной Думой, федеральные законы, принятые Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Думу в качестве законодательной инициативы; и) направляет Президенту для подписания и официального опубликования законы Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и федеральные законы, одобренные Советом Федерации; к) публикует для всеобщего сведения уведомления о принятых законах Российской Федерации о поправках к Конституции; л) направляет в комитеты Совета Федерации для подготовки предложений нормативные правовые акты Парламентского Собрания Союза Белоруссии и России, модельные законодательные акты, принятые Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств, Межпарламентским комитетом Республики Белоруссия, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан; м) направляет для рассмотрения в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации принятые законы Российской Федерации о поправках к Конституции; н) распределяет обязанности между заместителями Председателя Совета Федерации; о) представляет палату во взаимоотношениях с Президентом, Государственной Думой, Правительством, органами государственной власти субъектов Федерации, Конституционным Судом, Генеральной прокуратурой, а также с общественными объединениями, государственными деятелями и парламентами иностранных государств, международными парламентскими организациями; п) участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти последних; р) решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, Регламентом палаты и другими нормативными правовыми актами; с) направляет деятельность Аппарата палаты и контролирует ее; т) принимает решение о награждении граждан и организаций Российской Федерации, а также граждан иностранных государств Почетной грамотой Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и подписывает ее; у) подписывает и направляет приглашения палаты членам Правительства в порядке, установленном Регламентом палаты. Председатель Совета Федерации издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции. Совет Федерации вправе отменить любое распоряжение, поручение Председателя палаты, если оно противоречит законодательству Российской Федерации и Регламенту. Председатель представляет Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы. Доклады Председателя Совета Федерации обсуждаются на заседаниях палаты, которая может по результатам обсуждения принимать постановления. Что же касается заместителей Председателя Совета Федерации, то они на основании ст. 11 Регламента (в ред. постановлений от 23 января 1997 г. N 26-СФ и от 27 января 1999 г. N 4-СФ. - СЗ РФ, 1997, N 5, ст. 629; 1999, N 6, ст. 762) замещают Председателя палаты в его отсутствие, по его поручению имеют право подписывать постановления палаты, издавать распоряжения, вручать от имени Председателя Совета Федерации Почетную грамоту Совета Федерации, организуют взаимодействие комитетов, комиссий Совета Федерации, по поручению Председателя Совета Федерации осуществляют контроль за исполнением решений палаты, принимаемых по вопросам организации ее внутренней деятельности, а также осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом и распределением обязанностей между ними Председателя Совета Федерации. 2.2. Полномочия Председателя Государственной Думы, установленные в ст. 11 Регламента Думы, в основном аналогичны полномочиям Председателя Совета Федерации, однако имеют некоторые отличия. Эти отличия отчасти обусловлены особенностями компетенции и организации обеих палат, а отчасти, похоже, представляют собой просто упущения, допущенные той или иной палатой. Так, в отличие от Председателя Совета Федерации Председатель Государственной Думы не может созывать внеочередные заседания палаты, ибо Регламент (п. "д" ч. 1 ст. 14) отнес это полномочие к ведению Совета Думы. Руководитель Аппарата палаты назначается и освобождается от должности в Совете Федерации единолично Председателем палаты, а в Государственной Думе - с согласия Совета Думы и по представлению Комитета по Регламенту и организации работы Думы. Постановлением от 16 июля 1998 г. N 2833-II ГД (СЗ РФ, 1998, N 30, ст. 3699) Государственная Дума отнесла к полномочиям своего Председателя также представление к назначению на должность и к освобождению от должности постоянного представителя Думы в Конституционном Суде, чего в Регламенте Совета Федерации нет, что, возможно, представляет собой упущение. Пример очевидного упущения - это различие в перечне органов государственной власти, во взаимоотношениях с которыми Председатель представляет палату. В отличие от Регламента Государственной Думы Регламент Совета Федерации не упоминает в этом перечне Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Центральную избирательную комиссию, Центральный банк, Уполномоченного по правам человека, Счетную палату. Зато в Регламенте Государственной Думы отсутствует перечень документов, направляемых Председателем палаты в комитеты для подготовки предложений и включающих нормативные правовые акты Парламентского Собрания Союза Белоруссии и России, модельные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств, Межпарламентского комитета Республики Белоруссия, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан. Регламент Думы уполномочивает ее Председателя по собственному усмотрению включать в повестку дня заседания Думы вопросы о выборах на вакантную должность заместителя Председателя Думы и о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях Думы. Что касается докладов Председателя Думы о деятельности палаты, то они представляются по истечении сессии (см. комм. к ч. 1 ст. 99) и включают характеристику проекта программы законопроектной деятельности на следующую сессию. Полномочия заместителей Председателя Государственной Думы аналогичны полномочиям заместителей Председателя Совета Федерации, хотя формулировка ст. 12 Регламента Думы по этому вопросу более обща по сравнению с формулировкой ст. 11 Регламента Совета Федерации. 3. Упомянутые в комментируемой части комитеты и комиссии представляют собой вспомогательные органы палат Федерального Собрания, образуемые палатами из своего состава. Комитеты суть постоянные органы; в Государственной Думе они действуют на протяжении созыва Думы. Комиссии же могут быть как постоянными, так и временными. Постоянные комиссии отличаются от комитетов тем, что выполняют функциональные, обслуживающие палату задачи, тогда как предметы ведения комитетов образуют отрасли и сферы управления с их конкретными проблемами. Временные комиссии создаются для решения конкретной задачи, по выполнении которой прекращают свое существование. Комитеты разрабатывают и обсуждают законопроекты и проекты иных актов палаты или Федерального Собрания, готовя их к рассмотрению на пленарных заседаниях палат либо реализуя высказанные палатами замечания. Кроме того, комитеты готовят проекты решений по иным вопросам, входящим в компетенцию соответствующей палаты, организуют парламентские слушания. По основным направлениям своей деятельности комитеты могут образовывать подкомитеты. Комиссии создаются палатами либо на весь срок полномочий (в Совете Федерации - на неопределенный срок), как, например, счетные комиссии или комиссии, специально предусмотренные регламентами палат, либо временно -до выполнения задачи или истечения установленного срока. Палаты создают также согласительные комиссии для урегулирования разногласий по федеральным законам, принятым Государственной Думой, или специальные комиссии по федеральным законам, принятым Федеральным Собранием и отклоненным Президентом РФ. Статус комитетов и комиссий палат Федерального Собрания регулируется регламентами палат. Регламенты предусматривают, что каждый член палаты, кроме Председателя и его заместителей (в Государственной Думе - также руководителей депутатских объединений), должен входить в состав одного из комитетов, но в то же время не более чем одного. Численный состав комитетов определяется палатой, однако комитет Совета Федерации должен насчитывать не менее 8 членов, а численный состав комитета Государственной Думы - от 12 до 35 депутатов. Комитеты и комиссии Думы образуются, как правило, на основе пропорционального представительства депутатских объединений. Персональный состав комитета и его председатель (в Государственной Думе это относится также к комиссиям) утверждаются постановлением палаты, причем председатель комитета и его заместители избираются на заседании комитета большинством голосов общего числа его членов. 3.1. В соответствии со ст. 15 Регламента, с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Совета Федерации от 10 апреля 1996 г. N 124-СФ (СЗ РФ, 1996, N 16, ст. 1774), в Совете Федерации действуют следующие 11 комитетов: - по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; - по вопросам безопасности и обороны; - по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; - по вопросам социальной политики; - по вопросам экономической политики; - по международным делам; - по делам Содружества Независимых Государств; - по аграрной политике; - по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; - по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; - по делам Севера и малочисленных народов. Совет Федерации может ликвидировать отдельные комитеты или образовать новые. Что же касается постоянных и временных комиссий Совета Федерации, то в их состав могут входить члены комитетов Совета. Временные комиссии создаются Советом Федерации для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. В состав временных комиссий палаты могут входить Председатель Совета Федерации и его заместители. Регламентом (ст. 27.1) предусмотрена постоянная комиссия Совета Федерации по регламенту и парламентским процедурам. Эта комиссия: а) готовит заключения по принятым Государственной Думой федеральным законам по вопросам, регулирующим статус члена Совета Федерации, и нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность Совета Федерации; б) анализирует и обобщает предложения, поступающие от комитетов и членов Совета Федерации, вырабатывает рекомендации и вносит на рассмотрение палаты предложения об изменении Регламента; в) консультирует руководство Совета Федерации, комитетов, комиссий палаты, членов Совета Федерации, руководство Аппарата Совета Федерации, руководителей его структурных подразделений по положениям Регламента; г) проверяет соответствие документов, подтверждающих полномочия членов Совета Федерации, положениям ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"; д) готовит заключения и вносит на заседание Совета Федерации проекты постановлений Совета о признании, прекращении или подтверждении полномочий его членов; е) готовит заключения по представлению Генерального прокурора о лишении члена Совета Федерации неприкосновенности; ж) организует аналитическую работу по проблемам парламентских процедур в Совете Федерации, в том числе с использованием опыта парламентов иностранных государств, государств - участников Содружества Независимых Государств, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, Советом Федерации образован ряд других комиссий, в частности временная комиссия по защите интересов субъектов Федерации, юридических лиц и граждан от неблагоприятных последствий ракетно-космической деятельности (29 марта 2000 г.), временная комиссия по вопросам государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции, пива (17 мая 2000 г.), комиссия по международному техническому и гуманитарному сотрудничеству (17 мая 2000 г.), временная комиссия по вопросам прав собственности, недвижимости и оценочной деятельности (25 октября 2000 г.), комиссия по реформе межбюджетных отношений в Российской Федерации (4 апреля 2001 г.). Председатель комитета Совета Федерации и его заместитель не могут быть представителями одного субъекта Федерации. Комитет может освободить председателя и его заместителя от исполнения их обязанностей, однако в отношении председателя такое решение комитета подлежит утверждению постановлением Совета Федерации. Процедура комитетов и комиссий определена в ст. 32-37 Регламента. Заседания комитетов и комиссий проводятся не реже раза в месяц и правомочны в присутствии большинства членов комитета, комиссии. Комитеты могут заседать и в субъектах Федерации (очевидно, иных, чем Москва) с уведомлением Совета Федерации. Внеочередное заседание созывается председателем комитета, комиссии по своей инициативе либо по поручению Председателя Совета Федерации или его заместителя, координирующего работу данного комитета, либо по предложению не менее 1/4 общего числа членов комитета, комиссии. Председатель комитета или комиссии не позднее чем за 72 часа уведомляет о заседании членов комитета, комиссии, Председателя Совета Федерации, соответствующие комитеты, комиссии Государственной Думы, Правительство, соответствующие федеральные министерства и ведомства, а также инициатора обсуждаемого законопроекта. Эта информация помещается, кроме того, на доске объявлений палаты. Комитеты, комиссии могут проводить и совместные заседания. Деятельность комитетов и комиссий осуществляется на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Члены Совета Федерации, не являющиеся членами данного комитета или комиссии, могут присутствовать на заседании с правом совещательного голоса и выступать в течение времени, определенного комитетом, комиссией. В заседании могут участвовать также представитель Президента, представитель и члены Правительства, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной палаты. Представители органов государственной власти и общественных объединений участвуют в заседаниях комитета, комиссии с согласия председателя комитета, комиссии. При обсуждении вопросов, входящих в их компетенцию, приглашаются, кроме того, работники правового управления и иных структурных подразделений Аппарата Совета Федерации. Могут приглашаться также представители средств массовой информации. Комитет, комиссия Совета Федерации вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства и руководителям федеральных органов исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений, должностных лиц. Комитет, комиссия Совета Федерации вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства и руководителям федеральных органов исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений, должностных лиц. Указанные органы и лица обязаны сообщать о результатах рассмотрения письменных обращений и принятых по ним мерах, а также предоставлять запрашиваемые материалы и документы комитету, комиссии Совета Федерации в согласованные с ними сроки. Для подготовки вопросов и организации парламентских слушанийкомитет, комиссия могут создавать рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей федеральных министерств и ведомств, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Федерации. Комитет, комиссия могут создавать также экспертные советы на общественных началах, привлекать экспертов и назначать независимую экспертизу законопроектов. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны представлять комитетам и комиссиям запрашиваемые ими материалы и документы. Совет Федерации заслушивает отчеты своих комитетов и комиссий по вопросам их ведения. Процедурные решения комитета, комиссии принимаются большинством голосов присутствующих членов, решения комитета о созыве внеочередного заседания Совета Федерации - 2/3 общего числа членов комитета, остальные решения - большинством общего числа членов комитета, комиссии. 3.2. Согласно ст. 20 Регламента, в ред. постановлений от 19 января 2000 г. N 11-III ГД (СЗ РФ, 2000, N 4, ст. 365) и от 15 марта 2000 г. N 177-III ГД (СЗ РФ, 2000, N 13, ст. 1326), Государственная Дума образует следующие 28 комитетов: - по законодательству; - по государственному строительству; - по труду и социальной политике; - по бюджету и налогам; - по кредитным организациям и финансовым рынкам; - по экономической политике и предпринимательству; - по собственности; - по промышленности, строительству и наукоемким технологиям; - по энергетике, транспорту и связи; - по обороне; - по безопасности; - по международным делам; - по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками; - по делам Федерации и региональной политике; - по вопросам местного самоуправления; - по Регламенту и организации работы Государственной Думы; - по информационной политике; - по охране здоровья и спорту; - по образованию и науке; - по делам женщин, семьи и молодежи; - по аграрным вопросам; - по природным ресурсам и природопользованию; - по экологии; - по делам общественных объединений и религиозных организаций; - по делам национальностей; - по культуре и туризму; - по проблемам Севера и Дальнего Востока; - по делам ветеранов. В случае необходимости могут образовываться и другие комитеты. Решение об образовании или о ликвидации комитета Думы оформляется постановлением палаты. Комитеты образуются на срок, не превышающий срокполномочий Государственной Думы данного созыва. Положение о комитетах Думы утверждается постановлением палаты. Таким образом, Государственная Дума по сравнению со вторым созывом сохраняет то же число комитетов (в Думе первого созыва было 23 комитета), причем среди "отраслевых" комитетов остался и один функциональный - по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Осенью 2001 г. ожидается реформа системы комитетов, предполагающая существенное сокращение их числа. Согласно ст. 30 Регламента, Государственная Дума образует из числа депутатов комиссии: - мандатную; - по этике; - для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах; - для дачи заключения относительно инициативы выдвижения обвинения в адрес Президента Российской Федерации с целью отрешения его от должности, - а также другие. Из них, помимо указанных выше (счетной и пр.), можно отметить в качестве примера комиссию по проблемам реструктуризации, несостоятельности (банкротства) и ликвидации кредитных учреждений (создана 22 декабря 2000 г.), комиссию по проблемам народонаселения (создана 4 апреля 2001 г.). Задачи комиссии, срок ее деятельности, ее полномочия, состав, положение о комиссии, а также дата представления и форма отчета о деятельности комиссии, включающего информацию об израсходованных финансовых средствах, определяются постановлением палаты. Мандатная комиссия образуется на срок полномочий Государственной Думы данного созыва и в части обеспечения своей деятельности имеет статус комитета Государственной Думы. Председатель мандатной комиссии избирается в том же порядке, что и председатели комитетов, и в ее состав не могут избираться Председатель Государственной Думы и его заместители. Председатели комитетов избираются палатой. Должности председателей комитетов распределяются обычно по пакетному принципу, т.е. по договоренности между всеми депутатскими объединениями. Однако в Государственной Думе третьего созыва должности председателей комитетов были распределены по договоренности только между двумя крупнейшими фракциями - КПРФ и "Единством", к которым примкнули некоторые другие депутатские объединения. В результате представители фракции КПРФ руководят 9 комитетами, фракции "Единство" - 6, депутатской группы "Народный депутат" - 5, фракции ОВР, депутатских групп "Регионы России" и Агропромышленной партии - двумя каждая, фракции СПС и ЛДПР - одним комитетом каждая. Представители фракции "Яблоко" не руководят ни одним комитетом. Процедура комитетов и комиссий в основном аналогична процедуре комитетов и комиссий Совета Федерации и лишь в отдельных частностях имеет свои особенности. Заседания проводятся не реже двух раз в месяц. Депутат обязан присутствовать на заседаниях комитета или комиссии, в состав которых входит. В заседании комитета, комиссии Государственной Думы могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты, не входящие в их состав. На заседании вправе присутствовать полномочные представители Президента и Правительства в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании, а также могут присутствовать статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти. На заседание могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации. Комитеты, комиссии вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются комитетами, комиссиями раздельно. Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий, они могут организовывать парламентские слушания, проводить конференции, совещания, "круглые столы", семинары и принимать участие в их работе. В случае проведения указанных мероприятий в регионах командирование депутатов Государственной Думы, работников аппарата Государственной Думы осуществляется в соответствии с установленным порядком. Вопрос о проведении указанных мероприятий, требующих дополнительных финансовых средств либо намеченных на дни заседаний Думы, решается Советом Государственной Думы по представлению комитета, комиссии. 3.3. Оба регламента в специальных главах урегулировали процедуру парламентских слушаний. В соответствии с Регламентом Совета Федерации парламентские слушания в палате проводятся по инициативе Председателя Совета Федерации, его заместителей, комитетов палаты в пределах их полномочий или группы членов Совета Федерации численностью не менее 10 человек. Парламентские слушания могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы. Председатель Совета Федерации возлагает организацию проведения парламентских слушаний на соответствующий комитет. Распоряжение о проведении парламентских слушаний, включающее в себя информацию о теме, времени и месте проведения парламентских слушаний, комитете Совета Федерации, ответственном за их подготовку и проведение, не позднее чем за 12 дней до начала парламентских слушаний передается в пресс-службу палаты, которая оповещает средства массовой информации и общественность о предстоящих парламентских слушаниях не позднее чем за 10 дней до их начала. Состав лиц, приглашаемых на парламентские слушания, определяется комитетом Совета Федерации, ответственным за их организацию и проведение. Их список не позднее чем за 7 дней до начала парламентских слушаний представляется комитетом Председателю Совета Федерации или его заместителю, который вправе дополнить этот список. Приглашенным лицам заблаговременно рассылаются официальные уведомления. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. На закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы, связанные с государственной, служебной или иной охраняемой законом тайной. Члены Совета Федерации, полномочный представитель Президента в Совете Федерации вправе участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях. Список лиц, имеющих право присутствовать на закрытых парламентских слушаниях, определяется комитетом, ответственным за подготовку и проведение парламентских слушаний, и согласовывается Председателем Совета Федерации или с его заместителем. Представители средств массовой информации и общественности на закрытые парламентские слушания не допускаются. Председательствовать на парламентских слушаниях может Председатель Совета Федерации или его заместитель, председатель или заместитель председателя комитета, ответственного за подготовку и проведение парламентских слушаний. Информационные материалы к парламентским слушаниям, проекты заключений и рекомендаций, а также проекты иных документов, которые предполагается принять по результатам парламентских слушаний, включая законопроекты и проекты постановлений Совета Федерации, готовятся комитетом, ответственным за подготовку и проведение парламентских слушаний. Парламентские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения слушаний, составе приглашенных лиц. Затем слово предоставляется представителю комитета, ответственного за подготовку и проведение парламентских слушаний, или приглашенному лицу для доклада по обсуждаемому вопросу (до 30 минут), после чего слово для выступления предоставляется членам Совета Федерации и приглашенным лицам. Все желающие выступить на слушаниях берут слово только с разрешения председательствующего. После выступлений приглашенных лиц следуют вопросы членов Совета Федерации, которые могут быть заданы как в устной, так и в письменной форме. Приглашенные лица на открытых парламентских слушаниях могут не отвечать на вопросы членов Совета Федерации, если они касаются сведений, составляющих государственную, служебную или иную охраняемую законом тайну. По результатам парламентских слушаний могут быть приняты мотивированное заключение по обсуждаемому вопросу, рекомендации и иные документы. Они считаются принятыми, если одобрены большинством членов Совета Федерации, принявших участие в парламентских слушаниях. Во время парламентских слушаний ведутся протокол и стенограмма. Они подписываются председательствующим. Открытые парламентские слушания освещаются в средствах массовой информации. Согласно Регламенту Государственной Думы, на парламентских слушаниях депутатами и приглашенными могут обсуждаться: законопроекты, требующие публичного обсуждения; международные договоры России, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; направленные в Государственную Думу рекомендательные законодательные и иные правовые акты Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств и других межпарламентских организаций СНГ, включающих в себя делегацию Федерального Собрания РФ; другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Информация о теме парламентских слушаний, времени и месте их проведения передается средствам массовой информации не позднее чем за 10 дней до начала парламентских слушаний. Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами, комиссиями Думы, которыми организуются эти слушания. Парламентские слушания проводятся Государственной Думой по инициативе ее Совета, комитетов и комиссий, депутатских объединений. Дата парламентских слушаний определяется Советом Государственной Думы. Проводятся они в Москве в зданиях Думы либо в иных помещениях, находящихся в распоряжении Думы или других федеральных органов государственной власти, по согласованию. За пределами Москвы парламентские слушания могут проводиться в исключительных случаях по решению Совета Государственной Думы. Комитеты и комиссии Думы могут совместно организовывать парламентские слушания. Финансирование парламентских слушаний, проведение которых требует дополнительных расходов, осуществляется на основании решения Совета Государственной Думы и распоряжения ее Председателя. Проведение парламентских слушаний во время заседаний Думы не допускается, если Государственная Дума не примет иное решение. Как правило, парламентские слушания открыты для представителей средств массовой информации, общественных объединений и общественности. Однако Совет Государственной Думы по предложению соответствующих комитета или комиссии может принять решение о проведении закрытых парламентских слушаний. Президент РФ, полномочный представитель Президента в Государственной Думе, Председатель Совета Федерации, члены Совета Федерации, Председатель Правительства, члены Правительства, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе, члены Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Председатель Счетной палаты, его заместители, аудиторы Счетной палаты, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Генеральный прокурор, Председатель ЦИК вправе участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях. Процедура парламентских слушаний в Государственной Думе в основном аналогичне такой процедуре в Совете Федерации. В числе возможных инициаторов парламентских слушаний предусмотрен также Совет палаты. Регламент Думы особо запрещает приглашенным лицам вмешиваться в ход парламентских слушаний, прерывать их выкриками, аплодисментами. Председательствующий на парламентских слушаниях может удалить нарушителей из зала заседаний. Материалы закрытых парламентских слушаний предназначаются только для депутатов Государственной Думы, Президента, Правительства, а также государственных органов, представители которых принимали участие в парламентских слушаниях. 4. Принятие каждой палатой своего регламента и самостоятельное решение ею вопросов внутреннего распорядка своей деятельности суть выражение ее автономии, традиционной для парламентских учреждений. Регламенты палат Федерального Собрания утверждаются, изменяются и отменяются постановлениями палат. Действующий Совет Федерации, сформированный в январе 1996 г. на иной основе, чем Совет Федерации первого созыва, принял на своем первом заседании новый Регламент, который пока что продолжает действовать. Однако в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации ФЗ N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3336), который был подписан Президентом РФ 5 августа 2000 г. (см. комм. к ч. 2 ст. 96), есть основания предполагать, что изменится и порядок деятельности Совета Федерации, что потребует, вероятно, и нового Регламента. Государственная Дума второго созыва, избранная в 1995 г., первоначально, напротив, сохранила Регламент своей предшественницы, внеся в него ряд небольших изменений, однако 22 января 1998 г. постановлением N 2134-II ГД приняла новый Регламент. Государственная Дума третьего созыва, избранная в 1999 г., сохраняет этот Регламент, хотя и внесла в него изменения. Датировка обоих регламентов и ссылки на источники их официального опубликования приведены выше. Отстаивая автономию палат Федерального Собрания, Конституционный Суд РФ в п. 3 мотивировочной части своего постановления от 6 апреля 1998 г. N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (ВКС РФ, 1998, N 4), сформулировал правовую позицию, согласно которой "Президент Российской Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты, - он лишь может обратиться в Конституционный Суд с соответствующим запросом". Очевидно, что эта правовая позиция применима и к Регламенту Государственной Думы. Что касается внутреннего распорядка работы палат, то, например, в Государственной Думе он согласуется Советом Думы. Первый такой распорядок Государственной Думы второго созыва на период до летних каникул был согласован 22 января 1996 г. В нем установлены периоды, в течение которых имеют место пленарные заседания Думы, работают ее фракции, депутатские группы, комитеты и комиссии, а также перемежающиеся с ними периоды, во время которых ведется работа с избирателями и в избирательных округах. Ныне в Думе практикуется принятие постановлений о распорядке работы на той или иной сессии, однако на некоторых сессиях это не делается (можно предположить, что применяется предыдущий распорядок). Например, 27 октября 2000 г. Государственная Дума приняла постановление N 775-III ГД "О распорядке работы депутатов Государственной Думы в октябре - декабре 2000 года (осенняя сессия)", в которое постановлением от 29 ноября 2000 г. N 856-III ГД были внесены изменения (СФ РФ, 2000, N 45, ст. 4427; N 50, ст. 4871). На весенней сессии 2001 г. такое постановление не принималось (по крайней мере не было опубликовано). В Совете Федерации с учетом того, что его члены до последнего времени работали практически не на постоянной основе, распорядок ограничивался графиком заседаний, который утверждался самим Советом. На месяц планировалось одно-два заседания продолжительностью три дня каждое. Возможно, в скором времени будет установлен новый распорядок. 5. Комментируемая часть определяет задачу Счетной палаты - парламентского контрольного органа, который призван следить за исполнением федерального бюджета. Принципы ее формирования установлены п. "и" ч. 1 ст. 102 и п. "г" ч. 1 ст. 103 Конституции. Регулирование же состава и порядка деятельности Счетной палаты Конституция возложила на федерального законодателя. Статус этого органа регулируется сегодня ФЗ от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167). Закон в ст. 1 определяет Счетную палату как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Задачи Счетной палаты, согласно ст. 2 Закона, следующие: - организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; - оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; - финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; - анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; - контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; - регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности (ст. 3). Счетная палата состоит из Председателя, назначаемого Государственной Думой, его заместителя, назначаемого Советом Федерации, аудиторов, назначаемых на паритетной основе (по 6 человек) палатами Федерального Собрания, и аппарата (ст. 4-6 Закона). Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы назначаются на 6 лет. На эти должности могут назначаться граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Нельзя не отметить определенной расплывчатости профессиональных требований к руководителям и аудиторам Счетной палаты: далеко не каждый, кто профессионально работал в системе государственного управления или даже государственного контроля, разбирается в бюджетно-финансовых и экономических проблемах. Неясно также, каким должен быть этот опыт. К тому же Федеральный закон допускает, что до 1/4 аудиторов могут иметь опыт профессиональной деятельности иного профиля. Оба руководителя Счетной палаты не могут состоять в родственных отношениях с Президентом РФ и руководителем его Администрации, председателями палат Федерального Собрания, Правительства, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генеральным прокурором. Они, а также аудиторы не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Правительства, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Все члены Счетной палаты имеют право принимать участие в заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Председатель и его заместитель могут участвовать в заседаниях Правительства и его президиума, а аудиторы - в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов. Любой член Счетной палаты, согласно ст. 29 Закона, не может быть задержан, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия назначившей его палаты Федерального Собрания. Уголовное дело в отношении него может возбуждаться только Генеральным прокурором. После вступления в силу постановления Конституционного Суда от 20 февраля 1996 г. N 5-П (см. комм. к ст. 98), сузившего иммунитет членов Федерального Собрания, иммунитет членов Счетной палаты выглядит чрезмерно широким. Инспектор Счетной палаты при выполнении служебных обязанностей может быть привлечен к уголовной ответственности только с согласия коллегии палаты. Досрочное освобождение от должности члена Счетной палаты допустимо назначившей его палатой Федерального Собрания лишь в случаях: - нарушения законодательства Российской Федерации или совершения злоупотребления по службе (требуются голоса 2/3 состава соответствующей палаты Федерального Собрания); - личного заявления об отставке; - признания недееспособным вступившим в законную силу решением суда; - достижения возраста 65 лет; - формирования палаты Федерального Собрания нового созыва(решение может быть принято 2/3 состава палаты не ранее чем через 6 месяцев после начала ее работы). Последнее основание, относящееся, по существу, только к Государственной Думе, по смыслу носит политический характер и противоречит общей концепции Счетной палаты как деполитизированного органа. Оно нарушает равенство членов Счетной палаты. Нельзя также не отметить, что содержащееся в ФЗ требование квалифицированного большинства в палатах Федерального Собрания при решении вопроса о досрочном освобождении от должности членов Счетной палаты не согласуется с ч. 3 ст. 102 и ч. 3 ст. 103 Конституции, из которых следует, что требование специального большинства при голосовании в палатах Федерального Собрания может устанавливаться только самой Конституцией, а она в данном случае такого большинства не предусмотрела. ФЗ запрещает приостанавливать деятельность Счетной палаты в связи с роспуском Государственной Думы. Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, статья 7 Закона предусматривает образование коллегии Счетной палаты, в состав которой входят Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы. Непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты осуществляются ее инспекторами. В планы и программы работы Счетной палаты обязательно включаются поручения палат Федерального Собрания и обращения не менее 1/5 состава любой из них. При этом обязательно рассматриваются запросы Президента РФ, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Федерации. Годовой план утверждается коллегией. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений палат Федерального Собрания, по обращению не менее 1/5 состава любой из них или на основании решения коллегии. О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их досведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций. При выявлении нарушения законов, влекущего уголовную ответственность, Счетная палата передает материалы в правоохранительные органы (ст. 15). Опыт работы Счетной палаты свидетельствует о слабой ее эффективности как в силу недостаточной инициативы самой Счетной палаты и недостаточного стимулирования и поддержки ее со стороны палат Федерального Собрания, так и вследствие препятствий со стороны должностных лиц подконтрольных организаций. В печати нередко приводились примеры того, как правоохранительные органы саботировали привлечение к ответственности лиц, злоупотребления которых были установлены Счетной палатой. Статья 102 1. В ч. 1 комментируемой статьи определены те полномочия Совета Федерации, которые он осуществляет самостоятельно, независимо, в частности, от согласия другой палаты Федерального Собрания - Государственной Думы. Конечно, в ряде случаев осуществлению Советом Федерации указанных полномочий должно предшествовать какое-то юридическое событие или юридический факт, включая действия других государственных органов, однако решение Совета Федерации ни от воли, ни от действий этих органов не зависит. Оно представляет собой властный акт и обладает юридической силой. Перечисленные в п. "а"-"в" комментируемой части полномочия Совета Федерации обеспечивают осуществление парламентского контроля. В определенной мере этой цели служат также полномочия, указанные в п. "г", "е", "з", "и". а) Возможность изменения границ между субъектами Федерации предусмотрена в ч. 3 ст. 67 Конституции, согласно которой такое изменение требует их взаимного согласия. Однако комментируемый пункт означает, что помимо этого взаимного согласия требуется еще согласие Совета Федерации, которое проявляется в форме утверждения договора или соглашения, заключенного заинтересованными субъектами Федерации по поводу изменения границы между ними. Дело в том, что изменение границ между субъектами Федерации может затронуть федеральный интерес или интересы третьих субъектов Федерации. Такая возможность вытекает, в частности, из наличия договоров между Российской Федерацией и ее субъектами относительно разграничения предметов ведения и полномочий, в результате чего может изменяться правовой режим объектов, расположенных на территории, которая переходит от одного субъекта Федерации к другому. Возможны и иные причины заинтересованности Российской Федерации и третьих ее субъектов в определенном решении данного территориального вопроса. Совет Федерации призван интегрировать интересы всех субъектов Федерации. Если Совет Федерации откажет в утверждении, договор или соглашение между субъектами Федерации считается несостоявшимся. Конечно, нельзя исключать, что через какое-то время вопрос вновь встанет и Совету Федерации опять придется решать эту проблему. Однако в каком порядке все это должно совершаться, надлежит урегулировать законодателю. Пока что в определенной части этот порядок регулируется Регламентом Совета Федерации, утвержденным постановлением Совета от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), с последующими изменениями, который определил в гл. 15 процедуру осуществления данного полномочия. Для рассмотрения Советом Федерации вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Федерации в Совет представляются: - соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти каждого из этих субъектов; - согласованное с субъектами Федерации обоснование соглашения; - карта местности. Председатель Совета Федерации направляет эти материалы на заключение в комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике. На заседание комитета приглашаются полномочные представители соответствующих субъектов Федерации, представители Правительства и других органов государственной власти. Заключение должно быть подготовлено комитетом в течение 30 дней с момента получения материалов. Оно принимается большинством голосов общего числа членов комитета. Совет Федерации рассматривает вопрос в месячный срок с момента поступления вышеуказанных материалов (нельзя не видеть, что этот срок плохо согласуется со сроком, установленным для комитета). На заседание Совета приглашаются представители Правительства. Процедура рассмотрения вопроса на заседании Совета включает доклады полномочных представителей законодательных (представительных) органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации и оглашение заключения комитета по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике. Утверждение изменения границ оформляется постановлением Совета Федерации. Если проект постановления об утверждении изменений границ не получил большинства голосов общего числа членов Совета, ходатайство об изменении границ отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации. (Регламентом не урегулирована ситуация, при которой отклоняющее постановление также не получило большинства голосов, требуемого согласно ч. 3 комментируемой статьи.) Постановление Совета Федерации в недельный срок направляется в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения. б) Возможность введения военного положения Президентом РФ предусмотрена в ч. 2 ст. 87 Конституции. Указанное положение обязывает Президента незамедлительно сообщить о введении военного положения на территории России или в отдельных ее местностях палатам Федерального Собрания. Очевидно, что Совет Федерации должен оценить обоснованность этой меры в целом и целесообразность отдельных ее составляющих. Ему принадлежит окончательное решение вопроса. Порядок утверждения соответствующего указа Президента урегулирован в гл. 16 Регламента Совета Федерации. Согласно Регламенту, указ незамедлительно должен быть направлен в Совет Федерации (такая конкретизация конституционной нормы должна была бы содержаться не в Регламенте, а в федеральном законе). Незамедлительно же Председатель Совета направляет текст указа на заключение в комитет по вопросам безопасности и обороны (головной) и в комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике. Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации не позднее чем через 72 часа с момента его обнародования. Председатель Совета обязан обеспечить сбор членов Совета в срок не более двух суток после обнародования указа. Члены Совета в случае обнародования указа обязаны прибыть к месту проведения заседания Совета возможно быстрее без специального вызова. Рассмотрение на заседании Совета Федерации вопроса об утверждении указа Президента о введении военного положения начинается с доклада Президента либо по его поручению полномочного представителя Президента в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения комитета Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны и комитета по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике. Утверждение указа оформляется постановлением Совета Федерации. Если проект постановления об утверждении указа не получил большинства голосов, требуемого в ч. 3 комментируемой статьи, указ не утверждается, что оформляется постановлением Совета (здесь уместно то же замечание, которое сделано выше для аналогичной ситуации в комментарии к п. "а"). В этом случае указ теряет силу через 72 часа после обнародования. Постановление незамедлительно направляется Президенту РФ и в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел. В случае неутверждения указа Совет Федерации может предложить Президенту создать совместную согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, включив соответствующий пункт в свое постановление. Срок действия военного положения на всей территории России или в отдельных ее местностях может быть продлен указом Президента РФ. В Совете Федерации вопрос о продлении военного положения рассматривается в том же порядке. в) Что касается такого полномочия Совета Федерации, как утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, то оно связано с полномочием Президента издавать такие указы, установленным в ст. 88 Конституции. Здесь действует полная аналогия с п. "б" ч. 1 комментируемой статьи. И Регламент Совета Федерации регулирует процедуру утверждения таких указов в той же гл. 16 и совершенно аналогично процедуре утверждения указов о введении военного положения. г) Данный пункт комментируемой статьи определяет в самой общей форме полномочия Совета Федерации в принятии решений относительно использования Вооруженных Сил РФ за пределами государственной территории, т.е. вне сухопутной территории, воздушного пространства и территориальных вод Российской Федерации. Здесь не определяются цели использования военных формирований и персонала, основания, при которых допускается применение Вооруженных Сил. Частично названные вопросы регулируются Федеральным законом "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" от 23 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2401). Данный закон регламентирует порядок предоставления военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. Согласно Закону, деятельность по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности включает в себя операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые Советом Безопасности ООН в соответствии с ее Уставом, региональными международными органами либо в рамках региональных органов или соглашений, либо на основании двусторонних и многосторонних международных договоров и не являющиеся, согласно Уставу ООН, принудительными действиями, а также международные принудительные действия, осуществляемые по решению Совета Безопасности ООН, принятому в соответствии с Уставом ООН для устранения угрозы миру, нарушений мира или акта агрессии. Военный, равно как и гражданский, персонал может направляться: для проведения наблюдения и контроля за соблюдением соглашений о прекращении огня и других враждебных действий, разъединения конфликтующих сторон, разоружением и расформированием воинских подразделений, производством инженерных и других работ; для оказания содействия в решении проблем беженцев, оказания медицинской, иной гуманитарной помощи и других функций по обеспечению безопасности населения и соблюдению прав человека. Согласно ст. 7 и 10 Закона, решение о направлении за пределы территории Российской Федерации воинских формирований для участия в миротворческой деятельности и международных принудительных действиях принимается Президентом РФ на основании соответствующих постановлений Совета Федерации, содержащих согласие на использование национальных вооруженных подразделений. В обоих случаях вносимые Президентом предложения должны содержать сведения о районе действий указанных воинских формирований, их задачах, общей численности, типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замен, об условиях вывода и некоторые другие. Постановлением от 25 июня 1999 г. N 262-СФ (СЗ РФ, 1999, N 19, ст. 3190) Совет Федерации выразил согласие на использование воинских формирований Вооруженных Сил России в международном присутствии по безопасности в Косово, Союзная Республика Югославия. Со своей стороны Президент РФ на основании этого постановления Указом от 25 июня 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 6, ст. 3183) возложил на российский военный контингент, направляемый для использования в международном присутствии по безопасности в Косово выполнение задач в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН N 1244 от 10 июня 1999 г. В соответствии со ст. 5 настоящего закона Российская Федерация как суверенное государство самостоятельно, с учетом своих обязательств по Уставу ООН, определяет в каждом случае целесообразность своего участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. В соответствии с этим действие настоящего ФЗ не распространяется на порядок использования Вооруженных Сил РФ при осуществлении неотъемлемого права Российской Федерации на индивидуальную или коллективную самооборону для отражения вооруженного нападения в соответствии со ст. 51 Устава ООН. Решения о направлении за пределы территории России гражданского персонала для участия в миротворческой деятельности принимаются Правительством РФ. Однако практика использования российских воинских формирований не ограничивается исключительно целями поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Так, по Соглашению "О взаимодействии пограничных войск государств-участников Содружества Независимых Государств при возникновении кризисных ситуаций" от 17 мая 1996 г. (БМД, 2001, N 1; вступило в силу 27 января 2000 г.) стороны договорились о создании "пограничных группировок" - формирований сил и средств пограничных войск государств-участников Содружества для выполнения задач по усилению охраны участков внешних границ в районах кризисных ситуаций. Стороны, участвующие в создании пограничной группировки, определяют продолжительность ее действия на участке внешней границы, где возникла кризисная ситуация, а также порядок ее ввода и вывода. Из этого можно заключить, что конституционная норма не рассматривается исполнительной ветвью власти в качестве препятствия для принятия на себя обязательств по международным договорам, предусматривающим направление российских военных формирований для участия в операциях, не связанных с поддержанием или восстановлением мира на территории иностранных государств. Представляется, что возможность несогласия Совета Федерации на использование воинских формирований ограничено конституционным принципом ч. 4 ст. 15 Конституции, согласно которому международные договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации. В тех случаях, когда международным договором предусматривается отличное от закона правило поведения, действуют нормы международного договора. К тому же своими решениями Совет Федерации не должен создавать препятствий для выполнения международных обязательств, связанных с использованием военной силы за пределами страны и выполнение которых направлено на соблюдение общепризнанного принципа международного права -pacta sunt servanda. По ст. 106 Конституции в полномочия Совета Федерации входит рассмотрение законов по вопросам ратификации международных договоров, статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации, войны и мира. Само по себе рассмотрение и одобрение принятых в установленном порядке Государственной Думой законов по данным вопросам можно расценивать как выражение данной палатой Федеральной Собрания предварительного согласия на применение российских Вооруженных Сил. Представляется, что согласие Совета Федерации на использование вооруженных сил за границами России необходимо запрашивать во всех случаях, когда применение вооруженных сил не связано с выполнением международных обязательств. Процедура решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации регламентируется главой 17 Регламента Совета Федерации. Регламент исходит из того, что вопрос о посылке вооруженных формирований может быть внесен не только Президентом, но и самим Советом Федерации. Совет Федерации приступает к обсуждению вопроса после получения заключения и обращения Президента, содержащего обоснование выдвигаемой инициативы. Совет Федерации приглашает на обсуждение Президента, Председателя Правительства, министра обороны, начальника Генерального штаба, министра внутренних дел, министра иностранных дел, руководителя Федеральной службы безопасности и руководителя Службы внешней разведки. Решение принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением. Если решение не набирает необходимого числа голосов, Вооруженные силы РФ не могут быть использованы за пределами территории России. д) Совет Федерации должен принять постановление о назначении выборов Президента Российской Федерации в одном из двух случаев: когда истекает срок полномочий Президента или когда должность Президента освободилась досрочно (см. комм. к ст. 92 (1, 2)). ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" от 31 декабря 1999 г. N 228-ФЗ (СЗ РФ, 2000, N 1 (ч. II), ст. 11) предусмотрел в ст. 5, что проведение выборов Президента РФ в сроки, установленные Конституцией и данным ФЗ, является обязательным. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 150 дней и не позднее чем за 120 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае если Совет Федерации не назначит выборы Президента в указанный период, выборы проводятся ЦИК во второе или в третье воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ. Решение ЦИК о проведении выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения вышеуказанного срока официального опубликования решения о назначении выборов. Если Президент РФ прекратит осуществлять свои полномочия до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом РФ. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия. В случае если Совет Федерации не назначит в установленное время досрочные выборы Президента РФ, они проводятся ЦИК в первое или во второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом. Решение ЦИК о проведении выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов. Примечательно, что федеральный законодатель, очевидно, принимая во внимание уровень политической культуры российского общества, подстраховался на случай обструкционистского поведения большинства членов Совета Федерации в вопросе о назначении президентских выборов и наделил соответствующими полномочиями Центральную избирательную комиссию РФ. Сроки осуществления избирательных действий в случаях досрочного прекращения полномочий Президента сокращаются на четверть. Если день голосования на назначаемых либо проводимых выборах Президента совпадает с предпраздничным или праздничным днем либо с днем, следующим за праздничным днем, голосование должно состояться в следующее воскресенье. Регламент Совета Федерации урегулировал порядок назначения выборов Президента РФ в гл. 18. Это регулирование в основном соответствует конституционному и законодательному регулированию, но в дополнение к нему установило, что в случае отставки Президента или его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия Совет Федерации назначает досрочные выборы в недельный срок с момента досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом. В случае отрешения Президента от должности Совет Федерации должен назначить досрочные президентские выборы в этот же день. Здесь остается открытым вопрос о порядке установления даты, с которой Президент не может исполнять обязанности в силу стойкой неспособности к этому по состоянию здоровья. Проект постановления Совета Федерации о назначении выборов Президента РФ вносится на заседание палаты комитетом по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Ни Конституция, ни упомянутый закон, ни Регламент не урегулировали вопроса о назначении президентских выборов в случае смерти Президента. Очевидно, что Совет Федерации должен будет по аналогии принять решение либо в тот же день, когда кончина Президента будет в установленном порядке констатирована, либо, если это по этическим соображениям признается нецелесообразным или если окажется невозможным незамедлительный созыв заседания Совета, то в течение недели с тем чтобы по возможности соблюсти трехмесячный срок для выборов нового Президента, установленный в ч. 2 ст. 92 Конституции. В связи с приближением окончания срока полномочий Президента РФ, избранного 12 июня 1991 г., Совет Федерации 15 ноября 1995 г. принял постановление N 697-I СФ (СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4474), которым назначил выборы Президента на 16 июня 1996 г. В связи с отставкой 31 декабря 1999 г. Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Совет Федерации 5 января 2000 г. постановлением N 4-СФ назначил досрочные президентские выборы на 26 марта 2000 г. е) Условия и порядок отрешения Президента Российской Федерации от должности в принципе урегулированы в ст. 93 Конституции. Никакого законодательного регулирования по этому вопросу нет. В гл. 19 Регламента Совета Федерации содержатся детальные правила процедуры, применяемой для решения Советом этого вопроса. Для рассмотрения Советом Федерации данного вопроса необходимы следующие документы: - постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; - заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления; - заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента; - стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента. По получении из Государственной Думы этих документов Председатель Совета Федерации направляет их в Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам и созывает Совет Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд, чтобы получить заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Вопрос об отрешении Президента от должности включается без обсуждения первым в повестку дня заседания Совета Федерации, созываемого его Председателем в срок не позднее 72 часов по получении заключения Конституционного Суда. О дате этого заседания уведомляются Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ. Приглашаются на это заседание Президент, Председатель Государственной Думы, Председатель Правительства, члены специальной комиссии Государственной Думы, Председатель Конституционного Суда и Председатель Верховного Суда. Рассмотрение вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента, после чего Председатель Конституционного Суда оглашает заключение Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения, а Председатель Верховного Суда - заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, и, наконец, заслушивается заключение Комитета по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Президенту РФ или его представителю может быть предоставлено слово по их желанию. Постановление об отрешении Президента от должности принимается тайным голосованием бюллетенями и установленным в Конституции большинством в 2/3 общего числа членов Совета, т.е. не менее чем 119 голосами. В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. В противном случае обвинение считается отклоненным. Хотя в Конституции об этом ничего не говорится, следует полагать, что в случае принятия Советом Федерации решения об отрешении Президента от должности полномочия Президента прекращаются немедленно. Правда, остается открытым вопрос о возможности судебного оспаривания данного решения Совета Федерации как по существу, так и по порядку принятия. Открытым этот вопрос останется до толкования соответствующих положений Конституции Конституционным Судом РФ, потребность в котором может возникнуть, видимо, лишь если вопрос об отрешении встанет на практике. При отсутствии требуемого большинства голосов членов Совета Федерации рассмотрение обвинения прекращается, что оформляется постановлением Совета (см. замечание по аналогичному вопросу в комментарии к п. "а"). Постановление незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения. ФЗ от 12 февраля 2001 г. N 12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" (СЗ РФ, 2001, N 7, ст. 617) предусмотрел определенное полномочие Совета Федерации по лишению неприкосновенности Президента РФ, прекратившего осуществление своих полномочий по иным основаниям, нежели отрешение от должности. Согласно ч. 2 ст. 3 этого ФЗ, Совет Федерации, получив представление Генерального прокурора РФ и постановление Государственной Думы о даче согласия на лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего осуществление своих полномочий, в трехмесячный срок рассматривает вопрос о лишении неприкосновенности экс-Президента, принимает по данному вопросу постановление и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора РФ. В рассмотрении вопроса на заседании палаты вправе участвовать Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, в отношении которого внесено представление. В этих законоположениях можно усмотреть неопределенность с точки зрения их конституционности, поскольку Конституция не предусматривает возможности расширения компетенции палат Федерального Собрания посредством принятия федеральных законов. Однако в пользу их конституционности говорит то, что Президент, прекративший осуществление полномочий (употребленное в ФЗ выражение "исполнение полномочий" фразеологически представляется неправильным), признается, как в большинстве стран, Президентом, хотя и не находящимся в должности, а следовательно, указанные законоположения, как и касающиеся Государственной Думы (см. комм. к п. "ж" ч. 1 ст. 103), представляют собой конкретизацию положений ст. 91 Конституции, где не сказано, что речь идет о действующем Президенте. Толкование Конституционного Суда было бы здесь полезно. ж) Предусмотренное комментируемым пунктом полномочие Совет Федерации осуществляет по представлению Президента РФ (п. "е" ст. 83 Конституции). Таким образом, формирование высшего эшелона судебной власти производится путем согласования воль главы государства и верхней палаты парламента. Сам Совет Федерации и его члены выдвигать кандидатуры судей не могут. Они вправе лишь внести Президенту предложения о таких кандидатурах, и то лишь когда речь идет о кандидатурах судей Конституционного Суда (ст. 9 ФКЗ от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". - СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447). Согласно ч. 2 и 3 ст. 13 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1), Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ, основанному на заключении квалификационных коллегий судей этих судов. Заместители председателей и другие судьи Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ, основанному на представлении соответственно Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ и заключении квалификационных коллегий судей этих судов. Порядок назначения Советом Федерации судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ урегулирован в гл. 20 Регламента Совета. Постановлением Совета от 10 апреля 1996 г. N 124-СФ "О внесении изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 16, ст. 1774) урегулирован также порядок назначения судей Экономического Суда СНГ, предусмотренного Соглашением о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 6 июля 1992 г. (Cодружество, Минск, 1992, вып. 6). Эти судьи назначаются в том же порядке, что и судьи Высшего Арбитражного Суда. Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры лично или через своего полномочного представителя в палате. Совет Федерации должен рассмотреть представленные Президентом кандидатуры судей Конституционного Суда РФ в течение 14 дней, причем в случае необходимости заседание палаты созывается специально. Кандидатуры судей предварительно обсуждаются в Комитете по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по каждой кандидатуре. Кандидаты могут быть приглашены на заседание Комитета. На заседании Совета Федерации председатель Комитета знакомит членов Совета с заключениями Комитета по представленным кандидатурам. После обсуждения каждая кандидатура включается в бюллетень для тайного голосования. Совет может принять решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы. Назначенным считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета, что оформляется постановлением. Если кандидатура, представленная Президентом РФ для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Экономического Суда Содружества Независимых Государств, не набрала большинства голосов общего числа членов Совета Федерации, она отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации. Специального голосования для принятия указанного постановления не требуется. Эта норма логична, потому что позволяет избежать патовой ситуации, на возможность которой указано выше, в комментарии к п. "а". Однако она противоречит ч. 3 комментируемой статьи, требующей для принятия постановления палаты большинства голосов общего числа ее членов, если иное не предусмотрено Конституцией. А здесь иное предусмотрено Регламентом Совета Федерации. При отклонении Советом Федерации кандидатур, представленных Президентом для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Экономического Суда Содружества Независимых Государств, Совет Федерации может принять постановление с предложением Президенту о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий. Указанное постановление в течение трех суток направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из членов Совета Федерации либо поручает проведение консультаций Председателю Совета Федерации. В практике возникал вопрос, можно ли представлять вновь уже отвергнутую Советом кандидатуру. Такие попытки делались, в частности, при представлении кандидатур на должности судей Конституционного Суда, однако успеха не имели. Следует признать, что законодательное запрещение таких попыток, по крайней мере в течение определенного срока, выглядит целесообразным. После оглашения результатов голосования Председатель Совета объявляет время приведения к присяге лиц, назначенных судьями Конституционного Суда. Присягу они приносят на заседании Совета Федерации в торжественной обстановке при наличии в зале Государственного герба и Государственного флага Российской Федерации. Председатель Совета приглашает назначенного судью на трибуну, где тот произносит текст присяги, положив руку на текст Конституции Российской Федерации. Затем он подписывает текст присяги с указанием даты принесения, и этот текст остается на хранении в Совете Федерации. Председатель Совета поздравляет судью со вступлением в должность и передает ему мантию как символ судебной власти. После принесения судьями присяги звучит Государственный гимн Российской Федерации. Установленный Регламентом Совета Федерации порядок назначения на должности судей Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Экономического Суда Содружества Независимых Государств распространяется согласно его ст. 1841 и на порядок назначения на должность председателя Верховного Суда, заместителей председателя Верховного Суда, членов Президиума Верховного Суда, председателя Кассационной коллегии Верховного Суда и членов Кассационной коллегии Верховного Суда, председателя Высшего Арбитражного Суда, заместителей председателя Высшего Арбитражного Суда. В Конституции не говорится о возможности освобождения Советом Федерации судей указанных судов от должности. Однако в ч. 4 ст. 18 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" сказано, что в случае нарушения порядка назначения судьи этого Суда на должность его полномочия прекращаются Советом Федерации по представлению Суда. То же имеет место в случае совершения судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи, однако представление Суда в этом случае должно быть принято большинством не менее 2/3 общего числа судей. В Регламенте Совета Федерации по этим вопросам не содержится никакого регулирования. Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г. (ВСНД и ВС РФ, 1992, N 30, ст. 1792), с последующими изменениями, и Регламент Совета Федерации не предусматривают никакого участия Совета Федерации в прекращении полномочий судей, которых он назначил. Приостановление или прекращение полномочий судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда производится по решению соответствующих квалификационных коллегий. з) Применительно к Генеральному прокурору РФ полномочие Совета Федерации по его назначению сходно с вышеизложенным. Сходна и процедура, установленная в гл. 21 Регламента. Однако есть и отличие, заключающееся в том, что, согласно самой Конституции, Совет не только назначает, но и освобождает Генерального прокурора от должности по представлению Президента РФ. По своей инициативе он этого сделать не может, равно как и Президент не может сместить Генерального прокурора без решения Совета Федерации. ФЗ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в ред. ФЗ от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ (СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472), с последующими изменениями, воспроизведя конституционные положения о назначении и освобождении от должности Генерального прокурора РФ, установил в ч. 2, 3 и 6 ст. 12, что если предложенная Президентом РФ кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. Председатель Совета Федерации в порядке, установленном Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ. Сообщение о назначении Генерального прокурора на должность и об освобождении его от должности публикуется в печати. О порядке освобождения Генерального прокурора от должности ФЗ стыдливо умалчивает. Регламент Совета Федерации в гл. 21 урегулировал порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ, его первого заместителя и заместителей следующим образом. Кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора РФ представляет Совету Федерации Президент РФ либо по его поручению его полномочный представитель в Совете Федерации. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента. Кандидатура, представленная Президентом, предварительно обсуждается в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по представленной кандидатуре. Кандидат на должность Генерального прокурора может быть приглашен на заседание Комитета. Рассмотрение вопроса на заседании Совета Федерации начинается с представления кандидатуры, предложенной Президентом, и выступления Президента или его полномочного представителя в Совете Федерации. Затем слово предоставляется председателю Комитета по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, после чего выступает кандидат на должность Генерального прокурора. В ходе обсуждения члены Совета Федерации задают вопросы Президенту или его официальному представителю и кандидату на должность Генерального прокурора, высказываются за или против кандидата. После обсуждения кандидатуры проводится тайное голосование. Генеральный прокурор РФ считается назначенным на должность, если за представленную кандидатуру проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации. Назначение на должность Генерального прокурора оформляется постановлением Совета Федерации. Специального голосования для принятия указанного постановления не требуется. Если кандидатура, представленная Президентом либо по его поручению его полномочным представителем в Совете Федерации для назначения на должность Генерального прокурора, при голосовании не наберет требуемого количества голосов, Президент либо по его поручению его полномочный представитель в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. После оглашения результатов голосования, если Генеральный прокурор назначен, Председатель Совета Федерации приводит его к присяге. Присягу он произносит вслух, стоя, положив руку на Конституцию Российской Федерации. Присягу Генерального прокурора все находящиеся в зале заседаний заслушивают стоя. Принесение присяги удостоверяется личной подписью Генерального прокурора РФ под текстом присяги с указанием даты ее принесения. Документ остается на хранении в Совете Федерации. Председатель Совета Федерации поздравляет Генерального прокурора со вступлением в должность. После принесения Генеральным прокурором присяги звучит Государственный гимн Российской Федерации. Вопрос об освобождении Генерального прокурора от должности рассматривается на основании предложения Президента РФ. При рассмотрении этого вопроса на заседании Совета Федерации присутствует Генеральный прокурор, которому по его просьбе предоставляется слово. Если предложение Президента об освобождении от должности Генерального прокурора не набрало большинства голосов общего числа членов Совета Федерации, оно отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации. Специального голосования для принятия указанного постановления не требуется. Генеральный прокурор РФ считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за его освобождение от должности проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации. Освобождение Генерального прокурора от должности оформляется постановлением Совета Федерации. Специального голосования для принятия указанного постановления не требуется. Генеральный прокурор считается освобожденным от должности с момента принятия Советом Федерации соответствующего постановления. При отклонении Советом Федерации кандидатуры, представленной Президентом РФ для назначения на должность Генерального прокурора РФ или предложения Президента об освобождении от должности Генерального прокурора Совет Федерации может принять постановление с предложением Президенту провести консультации с целью преодоления возникших разногласий. Указанное постановление в течение трех дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту. Для проведения консультаций Совет Федерации образует группу из членов Совета Федерации либо поручает проведение консультаций Председателю Совета Федерации. Кандидатуры для назначения на должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора и вопросы об их освобождении от должности представляются Генеральным прокурором в порядке, предусмотренном для представления Президентом кандидатуры для назначения на должность и предложения об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. Попутно нельзя не заметить, что ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" и вслед за ним Регламент Совета Федерации, отнеся к ведению палаты назначение и освобождение от должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора, вышли за рамки конституционной компетенции Совета Федерации без какого-либо конституционного уполномочия на это. Применительно к заместителям председателей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда это было сделано все же федеральным конституционным законом, а здесь - обычным федеральным законом и на его основе Регламентом палаты парламента. На практике в связи с назначением и освобождением от должности Генерального прокурора РФ имели место расхождения воль первого Президента РФ и Совета Федерации. После отставки Генерального прокурора А.И. Казанника Президент назначил 26 февраля 1994 г. исполняющим обязанности Генерального прокурора А.Н.Ильюшенко, кандидатуру которого Совет Федерации 25 октября того же года отклонил. Спустя год, 24 октября 1995 г., Генеральным прокурором был назначен Ю.И.Скуратов. В 1999 г. Совет Федерации трижды - 17 марта, 21 апреля и 13 октября - отклонил представление Президента об освобождении Ю.И.Скуратова от должности Генерального прокурора. 2 апреля 1999 г. Президент Указом N 415 (СЗ РФ, 1999, N 14, ст. 1711) отстранил Ю.И.Скуратова от должности Генерального прокурора на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Совет Федерации обратился в Конституционный Суд, полагая, что Президент вторгся в его компетенцию. В своем постановлении от 1 декабря 1999 г. N 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела (ВКС РФ, 1999, N 6) Конституционный Суд указал в п. 1 резолютивной части, что в соответствии с Конституцией к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела и что, исходя из Конституции и в отсутствие иного законодательного регулирования, акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент РФ. 17 мая 2000 г. по представлению уже нынешнего Президента РФ Совет Федерации освободил Ю.И.Скуратова от должности Генерального прокурора. и) Совет Федерации на паритетной основе участвует вместе с Государственной Думой в формировании Счетной палаты (см. комм. к ч. 5 ст. 101), назначая заместителя Председателя палаты и 6 из 12 ее аудиторов. Регламент Совета Федерации урегулировал порядок их назначения в гл. 22. Кандидатуры в состав Счетной палаты представляет Совету Федерации его Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию. Каждая кандидатура обсуждается, и затем по ней проводится тайное голосование. Если какая-либо кандидатура не соберет большинства голосов, требуемого для принятия постановления Совета, то на вакантные места Комитет представляет новые кандидатуры. Назначения оформляются постановлениями Совета. Порядок голосования при назначении аудиторов утвержден особым постановлением палаты от 14 мая 1997 г. N 133-СФ (СЗ РФ, 1997, N 21, ст. 2391). Согласно этому порядку, в случае если Комитетом Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности (так Комитет именовался в то время) представлено более двух кандидатур, голосование проводится в два этапа. На первом этапе проводится тайное рейтинговое голосование с использованием электронной системы подсчета голосов, по результатам которого определяется количество голосов членов Совета Федерации, поданных за каждую из кандидатур. По результатам голосования на первом этапе формируется список для тайного альтернативного голосования на втором этапе, в который включаются две кандидатуры, получившие наибольшее число голосов членов Совета Федерации. Если две кандидатуры наберут наибольшее равное число голосов членов Совета Федерации, то обе эти кандидатуры включаются в бюллетень для тайного альтернативного голосования. Если же таких кандидатур окажется более двух, то по ним проводится дополнительное тайное рейтинговое голосование. Две кандидатуры, получившие в результате дополнительного тайного рейтингового голосования наибольшее число голосов членов Совета Федерации, включаются в бюллетень для тайного альтернативного голосования. Если по результатам голосования на первом этапе одна кандидатура получила наибольшее число голосов и несколько кандидатур получили следующее за наибольшим равное число голосов, то по кандидатурам, получившим равное число голосов, проводится дополнительное тайное рейтинговое голосование. В бюллетень для тайного альтернативного голосования включаются кандидатура, получившая наибольшее число голосов по результатам тайного рейтингового голосования, и кандидатура, получившая наибольшее число голосов по результатам дополнительного тайного рейтингового голосования. На втором этапе проводится тайное альтернативное голосование с использованием бюллетеней в соответствии со списком, сформированным по результатам голосования на первом этапе. Кандидат считается назначенным на должность аудитора Счетной палаты РФ, если за него проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации. 3 июля 1997 г. этот порядок был дополнен постановлением N 223-СФ (СЗ РФ, 1997, N 28, ст. 3311), согласно которому если в результате голосования на втором этапе ни одна из кандидатур не получила необходимого числа голосов, то проводится третий этап. На третьем этапе при тайном голосовании используется электронная система для подсчета голосов, а в список для голосования включается кандидатура, получившая наибольшее число голосов по результатам голосования на втором этапе. Хотя в Конституции об этом ничего не сказано, ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167) предусмотрел неприкосновенность членов палаты, а Регламент Совета Федерации урегулировал процедуру лишения неприкосновенности членов палаты, назначенных Советом. Вопрос этот решается Советом Федерации по представлению Генерального прокурора. В недельный срок со дня внесения представления Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию совместно с Комитетом по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам готовит заключение на представление и проект постановления Совета Федерации. При необходимости от Генерального прокурора могут быть истребованы дополнительные материалы. В проекте постановления формулируется одно из следующих предложений: - согласиться на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности заместителя Председателя или аудитора Счетной палаты; - отказать в согласии на это. Освобождение от должности назначенных Советом Федерации членов Счетной палаты, возможность которого предусмотрена Конституцией, может иметь место при наличии оснований, указанных в упомянутом законе, если соответствующее представление сделает Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию. Члены палаты, об освобождении которых от должности идет речь, приглашаются на заседание Совета Федерации и по своей просьбе получают слово. Вакантные должности подлежат замещению в течение двух месяцев. Выше, в комментарии к п. "з", уже высказано сомнение в правомерности расширения компетенции Совета Федерации федеральным законом. Однако пример, приведенный там, не единственный. ФЗ от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в ред. ФЗ от 30 марта 1999 г. N 55-ФЗ, возложил на Совет Федерации полномочие участвовать в формировании Центральной избирательной комиссии РФ. Согласно ч. 2 ст. 22 этого ФЗ ЦИК РФ состоит из 15 членов, из которых пять назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации. Из ч. 5 ст. 24 ФЗ следует, что досрочное освобождение от должности члена ЦИК производит в случаях: - подачи членом Комиссии письменного заявления о сложении своих полномочий; - утраты им гражданства Российской Федерации; - вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена Комиссии; - признания члена Комиссии решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или умершим; - смерти члена Комиссии; - признания члена Комиссии на основании заявления Комиссии решением суда, вступившим в законную силу, систематически не выполняющим обязанности; - установления у члена Комиссии занятий или отношений, несовместимых по закону с его мандатом. Часть 7 этой статьи обязывает Совет Федерации назначить нового члена ЦИК РФ вместо досрочно выбывшего не позднее чем в месячный срок, а в период проведения соответствующих выборов и (или) референдума - не позднее чем через 10 дней. Порядок назначения и освобождения от должности этих членов ЦИК урегулирован в гл. 23 Регламента Совета Федерации. Регламент устанавливает, что по кандидатурам, предложенным для назначения на должности членов ЦИК, Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике в установленном порядке формирует списки кандидатур по группам субъектов Федерации. Председатель этого Комитета доводит до сведения палаты заключения Комитета по предложенным кандидатурам. По решению Совета Федерации может быть проведено обсуждение предложенных кандидатур. По кандидатурам, предложенным для назначения на должности членов ЦИК, проводится тайное голосование. Оно может проводиться в один или в два этапа. Голосование проводится в один этап, если каждая из групп субъектов Федерации предложила не более одной кандидатуры. Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно. Если хотя бы одна из групп субъектов Федерации предложила более одной кандидатуры, голосование проводится в два этапа. На первом этапе проводится тайное голосование по установлению очередности включения кандидатур из списков кандидатур, сформированных по группам субъектов Федерации, в списки (бюллетени) для тайного голосования По результатам голосования на первом этапе кандидатуры в списках, сформированных по группам субъектов Федерации, располагаются в порядке убывания голосов, поданных за каждую из кандидатур. Голосование на втором этапе проводится в один или несколько туров и считается законченным, когда назначены все пять кандидатов или проведено голосование по всем предложенным кандидатурам. В списки (бюллетени) для тайного голосования в каждом из последующих туров вносятся кандидатуры от каждой из групп субъектов Федерации, по которым член ЦИК не был назначен. Число кандидатур, включенных в списки (бюллетени) для тайного голосования, в каждом из туров не может превышать числа вакантных мест. В каждом последующем туре в список (бюллетень) для тайного голосования не может вноситься кандидатура, по которой проводилось голосование в предыдущем туре, а голосование по кандидатурам из списков кандидатур, сформированных по группам субъектов Федерации, проводится последовательно, в порядке убывания числа голосов, поданных за каждую из кандидатур на первом этапе. Если по результатам всех проведенных голосований один или несколько членов ЦИК не назначены, процедура назначения повторяется, начиная с предложения кандидатур. Назначенным на должность члена ЦИК считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением Совета Федерации. Специального голосования для принятия указанного постановления не требуется. Вопрос о досрочном освобождении от должности члена ЦИК РФ, назначенного на должность Советом Федерации, рассматривается Советом Федерации в случаях, предусмотренных ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (получается, что и в случае смерти члена Комиссии). По вопросу освобождения от должности члена ЦИК проводится тайное голосование. Член Комиссии считается освобожденным от должности, если за это проголосовало более половины общего числа членов Совета Федерации. Решение Совета Федерации об освобождении от должности члена Комиссии оформляется постановлением Совета Федерации, по которому специального голосования не требуется. ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 2 декабря 1990 г. N 394-1 в ред. от 26 апреля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1593), с последующими изменениями, предусмотрел в ст. 20, что в целях совершенствования денежно-кредитной системы Российской Федерации при Банке России создается Национальный банковский совет, состоящий из представителей палат Федерального Собрания, Президента, Правительства, Банка России, кредитных организаций, а также экспертов и возглавляемый Председателем Банка России. Совет Федерации назначает в этот орган двух своих представителей, однако в Регламенте палаты порядок их назначения не урегулирован. 2. Из комментируемой части следует, что актами Совета Федерации являются постановления, которые он может принимать только по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией. Речь в данном случае идет о полномочиях, не только перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, но и содержащихся в других статьях, в том числе - и прежде всего -относящихся к законодательному процессу (см. комм. к ст. 104-108). На практике же Совет Федерации принимает постановления по более широкому кругу вопросов, включая те, о которых сказано в комментарии к предыдущей части, а также вопросы своей внутренней организации, о которых в Конституции ничего не говорится (например, о досрочном прекращении полномочий своих членов, об их удостоверениях и т.п.). Возможно, что акты по вопросам внутренней организации Совета Федерации следовало бы именовать как-то иначе, да и принимать в упрощенном порядке. Во избежание сомнений в конституционности таких актов здесь было бы уместно толкование Конституционного Суда. Постановления Совета Федерации могут носить как чисто нормативный характер (например, постановления о принятии Регламента палаты или внесении в него изменений), так и выраженно индивидуальный, когда постановлением решается какой-то конкретный вопрос (например, назначение на должность или освобождение от нее). Могут быть постановления и смешанного характера, содержащие и нормы, и однократные распоряжения. 3. В комментируемой части определен порядок принятия постановлений Совета Федерации. Как общее правило, постановления принимаются абсолютным большинством голосов состава Совета. Конституционный Суд в постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции (ВКС РФ, 1995, N 2-3) истолковал содержащееся в Конституции понятие "общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией. Хотя о комментируемой статье речь в данном постановлении не шла, так как эта статья не была упомянута в запросе Государственной Думы, по смыслу данное толкование относится и к ней. Поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 65 и ч. 2 ст. 95 Конституции общее число членов Совета Федерации составляет 178, для принятия постановления необходимо не менее 90 голосов. Вместе с тем в комментируемой части содержится оговорка, допускающая иной порядок принятия постановлений Совета, если он предусмотрен Конституцией. И действительно, Конституция в отношении некоторых постановлений такой порядок допускает, устанавливая требование квалифицированного большинства для их принятия. Так, для принятия постановления об одобрении федерального конституционного закона необходимо большинство не менее 3/4 голосов общего числа членов Совета, т.е. 134 голоса, а для принятия постановления о повторном одобрении федерального закона, отклоненного Президентом РФ, - не менее 2/3 голосов общего числа членов Совета, т.е. 119 голосов (ч. 2 ст. 108 и ч. 3 ст. 107 Конституции). Статья 103 1. В комментируемой части определены те полномочия Государственной Думы, которые она осуществляет самостоятельно, независимо, в частности, от согласия другой палаты Федерального Собрания - Совета Федерации. Конечно, в ряде случаев осуществлению Думой указанных полномочий должно предшествовать какое-то юридическое событие или юридический факт, включая действия других государственных органов, однако решение Думы ни от воли, ни от действий этих органов не зависит. Оно представляет собой властный акт и обладает юридической силой. Перечисленные в комментируемой части полномочия Думы, кроме указанного в п. "е", обеспечивают, в частности, осуществление ею функции парламентского контроля. а) Полномочие Государственной Думы, содержащееся в комментируемом пункте, предусматривает ее участие в формировании Правительства Российской Федерации. Данная конституционная норма тесно связана с положениями п. "а" ст. 83, ст. 111 и ч. 5 ст. 117 Конституции (см. комм. к соответствующим статьям). Регламент Государственной Думы, утвержденный ее постановлением от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801), урегулировал процедуру дачи Думой согласия на назначение Председателя Правительства в гл. 17. Согласно Регламенту, в случае внесения в Государственную Думу Президентом РФ предложения о кандидатуре Председателя Правительства РФ Председатель Государственной Думы незамедлительно извещает об этом депутатов. Дума рассматривает представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Президент либо его полномочный представитель в Государственной Думе официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства. Кандидат на эту должность представляет Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства. Перед обсуждением кандидатуры кандидат отвечает на вопросы депутатов в течение времени, определенного Государственной Думой, но не свыше 30 мин. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства принимается по усмотрению Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с использованием электронной системы подсчета голосов либо открытым голосованием, если большинством голосов от общего числа депутатов такое решение будет принято. Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство общего числа депутатов. Результат голосования о даче согласия на назначение Председателя Правительства оформляется постановлением Государственной Думы. Если Дума отклонит кандидатуру на должность Председателя Правительства, Президент в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. Обсуждение и согласование новой кандидатуры на должность Председателя Правительства происходят в том же порядке в течение недели со дня ее представления Президентом. В случае двукратного отклонения Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Президент в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру. Обсуждение и согласование третьей кандидатуры на должность Председателя Правительства происходят в сроки и в порядке, которые предусмотрены настоящим Регламентом для обсуждения и согласования первых двух кандидатур. Как видно из изложенного, Государственная Дума истолковала соответствующие положения Конституции определенным образом, а именно сочла, что в случае отклонения представленной кандидатуры Председателя Правительства Президент должен представить вторую кандидатуру и затем, возможно, третью. Но Регламент, будучи актом палаты, не обязателен для Президента. В 1998 г. Президент трижды представлял Думе одну и ту же кандидатуру, в результате чего Государственная Дума под страхом роспуска дала требуемое согласие, однако обратилась в Конституционный Суд с запросом о толковании ч. 4 ст. 111 Конституции, и в частности попросила разъяснить, вправе ли Президент вновь представить отклоненную Думой кандидатуру Председателя Правительства и каковы правовые последствия троекратного отклонения одной и той же кандидатуры. В постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции (ВКС РФ, 1999, N 2) Конституционный Суд указал, что Президент вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. При этом должны реализовываться конституционные требования о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, т.е. Президент и Дума должны стараться договориться о взаимоприемлемых кандидатурах (хотя, разумеется, Государственная Дума не может предлагать своих кандидатов). Независимо от числа представлявшихся кандидатов после третьего отклонения представленной кандидатуры Государственная Дума подлежит роспуску. б) Полномочие, записанное в комментируемом пункте, дает Государственной Думе возможность, хотя и в ограниченной мере, препятствовать осуществлению нежелательной для нее политики Правительства РФ. Данная конституционная норма тесно связана с положениями п. "в" ст. 83, п. "б" ст. 84, ч. 1 ст. 109, ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции. Вотум недоверия Правительству означает правительственный кризис, который может быть разрешен либо отставкой Правительства и созданием нового, которое пользовалось бы доверием Государственной Думы, либо роспуском Думы и избранием новой, с которой Президент легче нашел бы взаимопонимание в вопросе о кандидатуре главы Правительства и, соответственно, о правительственной политике. Порядок решения вопроса о доверии Правительству урегулирован в гл. 18 Регламента Государственной Думы. Согласно Регламенту, мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа численностью не менее 1/5 общего числа депутатов. Это предложение вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления Думы и списка депутатов - инициаторов выражения недоверия Правительству. В списке указываются номера избирательных округов либо наименования депутатских объединений, проставляются дата и личные подписи депутатов. Дума рассматривает вопрос о выражении недоверия Правительству в недельный срок после его внесения. Председатель Правительства, а в его отсутствие один из его заместителей, исполняющий его обязанности, вправе выступить на заседании Государственной Думы с заявлением в связи с внесенным предложением о выражении недоверия Правительству. В ходе обсуждения предложения депутаты задают вопросы Председателю и другим членам Правительства, высказываются за выражение недоверия Правительству или против этого, причем преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений. Председатель Правительства или его заместитель, исполняющий его обязанности, получает слово последним. В ходе обсуждения Председатель и другие члены Правительства могут получать слово для справки, но не более трех минут. Обсуждение прекращается по предложению об этом, одобренному большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании. Если в ходе обсуждения депутаты - инициаторы выражения недоверия Правительству отзывают свои подписи и при этом численность депутатов, внесших предложение о выражении недоверия Правительству, становится менее 1/5 общего числа депутатов Государственной Думы, то вопрос о выражении недоверия Правительству исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования. Дума принимает постановление о недоверии Правительству большинством голосов общего числа депутатов. Это постановление принимается открытым или тайным голосованием по решению Государственной Думы. Предложение о выражении недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов депутатов. В случае если Президент не согласился с решением Государственной Думы о недоверии Правительству и Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, наступают последствия, предусмотренные в ч. 3 ст. 117 Конституции. В соответствии с ч. 4 ст. 117 Конституции Председатель Правительства может поставить перед Думой вопрос о доверии Правительству. Этот институт представляет собой средство в руках Правительства для давления на Думу. Регламент Государственной Думы предписывает, что такое представление Председателя Правительства должно быть мотивировано, а текст представления подлежит немедленному распространению среди депутатов. Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству. В случае если Председатель Правительства поставит перед Думой вопрос о доверии Правительству в период внесения либо рассмотрения депутатами предложения о выражении недоверия Правительству, первым рассматривается предложение депутатов о выражении недоверия Правительству. В случае принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству и объявления Президентом о несогласии с решением Государственной Думы представление Председателя Правительства рассматривается по истечении трех месяцев со дня его внесения. Обсуждение вопроса о доверии Правительству РФ, поставленного Председателем Правительства, проводится в том же порядке, какой предусмотрен Регламентом для рассмотрения предложения о недоверии Правительству. Решение о доверии Правительству принимается большинством голосов общего числа депутатов, а результаты голосования оформляются постановлением. Если решение о доверии Правительству не принимается, на голосование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству. Если ни одно из этих решений не принято, рассмотрение вопроса прекращается. Изложенные нормы Регламента Государственной Думы, относящиеся к рассмотрению вопроса о доверии Правительству, свидетельствуют о непонимании разработчиками Регламента цели и сути данного конституционного института или о нежелании их понимать. Трудно себе представить, чтобы Правительство могло поставить перед Думой вопрос о доверии абстрактно, по принципу: "Ты меня уважаешь?" В мировой практике правительство ставит вопрос о доверии в случае, когда палата не желает принимать внесенный правительством акт, принятие которого необходимо для проведения правительственной политики. Подтверждение доверия означает одновременно принятие этого акта палатой, и, наоборот, отказ в доверии значит, что проект внесенного Правительством акта отклоняется. Поэтому невозможно выразить доверие Правительству и одновременно отклонить внесенный им проект акта, в связи с которым поставлен вопрос о доверии. Примечательно, что в ст. 146 первого Регламента Государственной Думы (постановление от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД. - ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160) устанавливалось, что непринятие решения о доверии Правительству означает отказ в доверии, и это было правильно. К сожалению, это правильное и четкое положение было заменено текстом, предусматривавшим отложение вопроса до неизвестного времени (постановление от 15 ноября 1995 г. N 1320-I ГД. - СЗ РФ, 1995, N 48, ст. 4628). Боялись депутаты роспуска Государственной Думы. В практике Государственной Думы пока что случаев вотума недоверия Правительству или постановки вопроса о доверии не было. в) Норма, изложенная в комментируемом пункте, связана с положениями ч. 1 и 2 ст. 75 и п. "г" ст. 83 Конституции. Председатель Центрального банка России - одна из ключевых фигур в системе управления экономикой страны. Не случайно конституционализация центральных банков стала одной из тенденций современного конституционного развития в мире. На основании ст. 12 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в ред. от 26 апреля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1593) с последующими изменениями, Председатель Банка России назначается Государственной Думой сроком на четыре года. Кандидатуру для назначения Президент должен представить не позднее чем за три месяца до истечения полномочий предыдущего Председателя. В случае досрочного выбытия Председателя кандидатура должна быть представлена в двухнедельный срок. В случае отклонения кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру, причем одна и та же кандидатура не может представляться более двух раз. Лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд. Государственная Дума вправе освободить Председателя Банка России от должности по представлению Президента. Помимо истечения срока полномочий, освобождение от должности может иметь место только в следующих случаях: - невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии; - отставки по личному заявлению; - совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; - нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России. Согласно ст. 13 ФЗ, Государственная Дума по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ, назначает сроком на четыре года членов Совета директоров Банка России и досрочно освобождает их от должности. В ст. 20 ФЗ предусмотрел, что в целях совершенствования денежно-кредитной системы Российской Федерации при Банке России создается Национальный банковский совет, состоящий из представителей палат Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, Банка России, кредитных организаций, а также экспертов и возглавляемый Председателем Банка России. Государственная Дума назначает в этот орган двух своихпредставителей и еще до 6 его членов. Согласно ст. 25 ФЗ, Банк России ежегодно не позднее 15 мая представляет Государственной Думе годовой отчет, утвержденный Советом директоров. Она направляет этот отчет Президенту, а также для заключения в Правительство и рассматривает его до 1 июля года, следующего за отчетным. По итогам рассмотрения годового отчета Банка России Дума принимает решение. До завершения отчетного года Государственная Дума принимает решение об аудите Банка России и определяет аудиторскую фирму, имеющую лицензию на осуществление банковского аудита на территории Российской Федерации (ст. 93 ФЗ). В связи с этим возникает вопрос, допустимо ли федеральным законом увеличивать компетенцию палат Федерального Собрания за пределы, очерченные в данном случае комментируемой статьей Конституции. Видимо, здесь необходимо толкование Конституционного Суда. Регламент Государственной Думы регулирует порядок осуществления Думой данных полномочий в гл. 21 Согласно Регламенту, кандидатура для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Эти комитеты вносят проект (проекты) постановления Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Кандидат на должность Председателя Центрального банка выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений и комитетов палаты. Председатель Центрального банка РФ считается назначенным, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса. Повторное рассмотрение той же кандидатуры или рассмотрение новой кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ производится в том же порядке, что и первоначальное рассмотрение первой кандидатуры. Представление Президента об освобождении от должности Председателя Центрального банка предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Эти комитеты вносят проект (проекты) постановления Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты Решение об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ принимается Государственной Думой большинством голосов общего числа депутатов. Способ голосования определяется Думой в ходе обсуждения данного вопроса. При назначении членов Совета директоров Центрального банка каждая кандидатура предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Эти комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Каждый кандидат выступает перед депутатами с изложением своих взглядов на предстоящую деятельность, и в дальнейшем применяется та же процедура, что и при назначении Председателя Банка России. Досрочное освобождение от должности членов Совета директоров Государственная Дума производит по представлению Председателя Центрального банка большинством голосов общего числа депутатов. Представление Председателя Центрального банка РФ об освобождении от должности члена (членов) Совета директоров предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса. Кандидатуры в члены Национального банковского совета, представленные Председателем Центрального банка РФ, предварительно рассматриваются на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Эти комитеты вносят проект (проекты) постановления Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Кандидатуры для избрания двух представителей Государственной Думы в состав Национального банковского совета при Центральном банке РФ выдвигаются депутатами. Для избрания двух представителей Думы в состав Национального банковского совета Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам представляют на рассмотрение Думы по одной кандидатуре. Эти комитеты вносят проекты постановлений Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Остальные шесть членов Национального банковского совета, которые не состоят в нем по должности и не назначены Советом Федерации в качестве своих представителей, назначаются Государственной Думой по представлению Председателя Центрального банка РФ. Процедура назначения - та же, что описана выше. Годовой отчет Банка России предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Эти комитеты вносят проект (проекты) постановления Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству готовит заключение по указанному вопросу, которое направляет в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. При рассмотрении годового отчета Банка России Дума заслушивает доклад его Председателя о деятельности Банка России, а также содоклады представителей комитетов Государственной Думы по бюджету и налогам, по кредитным организациям и финансовым рынкам и по экономической политике и предпринимательству. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Председателю Центрального банка РФ и его содокладчикам, высказывать свое мнение о деятельности Банка России и его годовом отчете. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений и комитетов палаты. По итогам рассмотрения годового отчета Банка России Дума принимает постановление. Кроме того, статья 174 Регламента Государственной Думы обязывает Банк России ежегодно не позднее 1 октября представлять в Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря - основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Эти основные направления предварительно рассматривает Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, который вносит проект постановления Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Комитеты Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам и по экономической политике и предпринимательству готовят заключения по указанному вопросу, которые направляют в Комитет по бюджету и налогам. Государственная Дума рассматривает указанные основные направления в течение осенней сессии текущего года и заслушивает доклад Председателя Центрального банка РФ о деятельности Банка России, а также содоклады представителей упомянутых комитетов. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы докладчику и содокладчикам, высказывать свое мнение по рассматриваемому вопросу. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений Думы и комитетов палаты. По итогам рассмотрения Государственная Дума принимает постановление. Согласно ст. 175 Регламента Государственной Думы, до завершения отчетного года Дума принимает решение об аудите Банка России и определяет аудиторскую фирму, имеющую лицензию на осуществление банковского аудита на территории Российской Федерации. Предложения о назначении аудиторской фирмы - аудитора Банка России предварительно рассматриваются рабочей группой, создаваемой комитетами Государственной Думы по бюджету и налогам и по кредитным организациям и финансовым рынкам на основе равного представительства. Эта рабочая группа направляет свои рекомендации по определению аудитора в оба комитета, которые рассматривают вопрос на своих заседаниях (совместных или раздельных) и вносят проект (проекты) соответствующего постановления Государственной Думы на рассмотрение палаты. При рассмотрении данного вопроса Дума заслушивает доклады представителей обоих комитетов. г) Государственная Дума на паритетных началах с Советом Федерации участвует в формировании Счетной палаты (см. комм. к ч. 5 ст. 101). Как и Совет Федерации (см. комм. к п. "и" ч. 1 ст. 102), Государственная Дума назначает 6 аудиторов Счетной палаты на 6-летний срок, однако наряду с этим, в отличие от Совета Федерации, назначает не заместителя Председателя, а Председателя Палаты. Порядок выборов урегулирован в гл. 20 Регламента Думы. Согласно Регламенту, кандидатуры на должности Председателя и аудиторов Счетной палаты представляются Комитетом по бюджету и налогам. Назначение производится на сессии, ближайшей к моменту истечения полномочий назначенных в Счетную палату лиц. Кандидат на должность Председателя Счетной палаты должен выступить на заседании Думы с краткой программой предстоящей деятельности и ответить на вопросы депутатов. Обсуждение должно занимать не более 30 минут, а преимущественное право для выступлений принадлежит представителям фракций, депутатских групп и комитетов палаты. Для назначения Председателя и каждого из аудиторов требуется большинство голосов общего числа депутатов, т.е. не менее 226 голосов. В случае отклонения Думой кандидатуры Комитет вправе предложить для нового рассмотрения ту же или новую кандидатуру. Повторное рассмотрение той же кандидатуры или рассмотрение новой кандидатуры проводится в том же порядке на следующий день после внесения предложения. Вопрос о досрочном освобождении от должности назначенных Думой Председателя Счетной палаты и аудиторов решается по представлению Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам на заседании палаты. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов, а в случаях заявления об отставке, признания недееспособности вступившим в законную силу решением суда или достижения возраста 65 лет - простое большинство общего числа депутатов. Назначение и освобождение от должности оформляются постановлением Думы. В отличие от Совета Федерации, оформляющего назначение каждого аудитора отдельным постановлением, Государственная Дума оформила одним постановлением назначение всех аудиторов на открытые в данный момент вакансии. д) Институт Уполномоченного по правам человека, который назначается и освобождается от должности Государственной Думой, должен, как видно из текста комментируемой части, регулироваться особым федеральным конституционным законом. 26 февраля 1997 г. Президент РФ подписал ФКЗ N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 9, ст. 1011), который подробно определил статус этого органа. Согласно указанному ФКЗ должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Указанными в ФКЗ средствами Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты (ст. 1). Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства. Ему подведомственны жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Однако Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. Подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте Федерации не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению федеральным Уполномоченным. При осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. В своей деятельности он руководствуется Конституцией, данным ФКЗ, российским законодательством, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. Его деятельность дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории России либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции. На должность Уполномоченного назначается гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. Истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами и депутатскими объединениями в Государственной Думе. Эти предложения вносятся в Думу в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Каждая кандидатура при назначении Уполномоченного включается в список для тайного голосования 2/3 голосов общего числа депутатов Государственной Думы. Государственная Дума назначает Уполномоченного на должность и освобождает его от должности большинством голосов общего числа депутатов тайным голосованием. Постановление о назначении на должность Уполномоченного она принимает не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного. При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу следующего содержания: "Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести". Уполномоченный не может быть членом Федерального Собрания или законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Деятельность, несовместимую с его статусом, Уполномоченный обязан прекратить не позднее 14 дней со дня вступления в должность. В противном случае его полномочия прекращаются и Государственная Дума назначает нового Уполномоченного. Государственная Дума досрочно освобождает Уполномоченного от должности в случае нарушения требований относительно несовместимости должности с другими должностями и занятиями и в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного. Полномочия Уполномоченного могут быть прекращены Думой также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности. Уполномоченный может быть освобожден от должности и в случае подачи им заявления о сложении полномочий. В случае досрочного освобождения Уполномоченного от должности новый Уполномоченный должен быть назначен Государственной Думой в течение двух месяцев. Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. В случае задержания Уполномоченного на месте преступления должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Государственную Думу, которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры. При неполучении в течение 24 часов согласия Думы на задержание Уполномоченный должен быть немедленно освобожден. Уполномоченный вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением его обязанностей. Жалоба подается Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. В жалобе следует указать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложить существо решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также приложить к ней копии решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке. Государственной пошлиной жалоба не облагается. Жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, просмотру администрацией этих мест не подлежат и в течение 24 часов направляются Уполномоченному. Получив жалобу, Уполномоченный имеет право: - принять жалобу к рассмотрению; - разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; - передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; - отказать в принятии жалобы к рассмотрению. О принятом решении Уполномоченный в 10-дневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. Уполномоченный вправе обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. Проверка не может быть поручена государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. Отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован и обжалованию не подлежит. При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе: - беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; - запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; - получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; - проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; - поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; - знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания. При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом. О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан известить заявителя. В случае установления факта нарушения прав заявителя Уполномоченный принимает меры в пределах своей компетенции. Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод. До вынесения окончательного решения материалы, полученные при рассмотрении жалобы, разглашению не подлежат. Уполномоченный не вправе разглашать ставшие ему известными в процессе рассмотрения жалобы сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: - обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; - обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; - обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; - изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; - обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Заявление или жалоба, направляемые Уполномоченным в суд или прокуратуру, государственной пошлиной не облагаются. Уполномоченный вправе опубликовать принятое им заключение. Периодическое печатное издание, одним из учредителей (соучредителей) которого являются государственные или муниципальные органы, органы местного самоуправления, государственные предприятия, учреждения и организации либо которое финансируется полностью или частично за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов Уполномоченного. По результатам изучения информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе: - направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур; - обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации либо о восполнении пробелов в законодательстве, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение законодательства, либо в силу существующих пробелов в законодательстве, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы. Уполномоченный вправе обратиться в Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях. По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генеральному прокурору. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете", специальные доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в "Российской газете" и в других изданиях. Должностные лица обязаны бесплатно и беспрепятственно предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий. Запрошенные материалы и документы и иная информация должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившие заключение Уполномоченного с его рекомендациями, обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному. Вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных данным Федеральным конституционным законом, а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме влекут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. Для обеспечения деятельности Уполномоченного создается рабочий аппарат. При Уполномоченном в целях оказания консультативной помощи может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина. Финансирование деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета. Материальные гарантии независимости Уполномоченного, связанные с оплатой труда, медицинским, социальным и иным обеспечением и обслуживанием, устанавливаются применительно к соответствующим гарантиям, предусмотренным законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации для должностных лиц, занимающих государственные должности. Местом постоянного нахождения Уполномоченного является город Москва. Регламент Государственной Думы дополнил изложенные законодательные нормы в относительно небольшой степени. Каждый кандидат, предложенный на должность Уполномоченного по правам человека, выступает на заседании Государственной Думы с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. Если кандидатура на должность Уполномоченного по правам человека палатой отклонена, может быть предложена для нового рассмотрения та же или новая кандидатура. В случае если в Думу было внесено более одной кандидатуры и в результате тайного голосования ни одна из них не набрала необходимого числа голосов, могут быть предложены для нового рассмотрения те же или новые кандидатуры. Повторное рассмотрение кандидатур проводится на ближайшем заседании палаты после получения ею соответствующего представления. После оглашения результатов голосования по кандидатурам на должность Уполномоченного по правам человека, в случае если кандидат набрал необходимое количество голосов, председательствующий на заседании Государственной Думы объявляет о времени принесения присяги лицом, назначенным на должность Уполномоченного. Приведение к присяге лица, назначенного на должность Уполномоченного по правам человека, производится председательствующим на заседании Государственной Думы. Текст присяги произносится Уполномоченным по правам человека вслух, стоя, положив руку на текст Конституции. Принесение присяги удостоверяется подписью Уполномоченного, проставленной под текстом присяги, с указанием даты ее принесения. Текст присяги хранится в Государственной Думе. Несмотря на отсутствие в это время федерального конституционного закона об Уполномоченном по правам человека и пробелы в регламентарном регулировании, первым Уполномоченным был 17 января 1994 г. назначен депутат Государственной Думы, известный правозащитник, сурово преследовавшийся коммунистическим режимом, С.А. Ковалев. Когда началась война в Чечне, он решительно выступил за ее прекращение и даже призвал западные державы оказать на Россию давление, чтобы остановить эту войну. Тем самым он навлек на себя гнев значительного числа депутатов. По предложению фракций КПРФ, ЛДПР и некоторых других депутатских объединений Государственная Дума 10 марта 1995 г. отменила назначение Уполномоченным С.А. Ковалева. 22 мая 1998 г. Уполномоченным был назначен депутат Государственной Думы проф. О.О. Миронов, кандидатура которого была предложена фракциями КПРФ, "Наш дом - Россия", ЛДПР и депутатской группой "Народовластие". е) Амнистия есть однократное освобождение от уголовной ответственности или ее смягчение для лиц, совершивших определенные актом об амнистии преступления до установленной в этом акте даты. Круг таких лиц может быть различным и определяться: видом совершенных преступлений, размером назначенных наказаний, возрастом, полом, наличием детей, характером работы, выполняемой при отбывании наказания, прежними заслугами и иными обстоятельствами. Амнистия может быть общей или частной. Общая амнистия распространяется на всех лиц, подпадающих под общие условия акта, частная - на конкретных лиц либо без персональной конкретизации на всех лиц, совершивших определенные преступления в определенном месте и в определенное время. Амнистируются как те, кто подвергается уголовному преследованию или осужден, так и те, кто уголовному преследованию не подвергся, хотя должен был подвергнуться. Амнистию следует отличать от помилования, которое тоже представляет собой освобождение от уголовной ответственности или ее смягчение, но носит исключительно индивидуальный характер, применяется по отношению к лицам, уже осужденным вступившим в законную силу приговором суда, и, как правило, по их просьбе. Все изложенное представляет собой доктринальные суждения. К сожалению, в российском законодательстве до недавнего времени не было определения понятий "амнистия" и "помилование" и не было целостного регулирования этих институтов, хотя на практике применялось и то и другое. Правда, действующий УПК в п. 4 ст. 5 предписывает не возбуждать уголовное дело, а возбужденное прекращать, в частности, "ввиду помилования отдельных лиц". Из этого следует, что законодатель считает возможным помилование лиц, не подвергавшихся уголовному преследованию, что правильнее было бы именовать амнистией. Комментируемая часть имеет в виду амнистию, а помилование Конституция отнесла к компетенции Президента РФ (см. комм. к п. "в" ст. 89). Новый УК от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (СЗ РФ, 1996, N 25, ст. 2954), действующий с 1 января 1997 г. и не раз измененный, установил в ст. 84, что амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально не определенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности, а осужденные за совершение преступлений могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом, либо они могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии судимость может быть снята. Порядок объявления Думой амнистии урегулирован гл. 23 ее Регламента. Согласно Регламенту, объявление амнистии осуществляется Думой путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке ее применения. Проект постановления об объявлении амнистии вносится в Думу и рассматривается ею в порядке, установленном для внесения и рассмотрения законопроектов (см. комм. к ст. 104). Постановление об объявлении амнистии принимается большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы, подписывается ее Председателем и подлежит официальному опубликованию в течение трех дней. Поскольку подписание постановления Председателем Думы в данном случае, в отличие от прочих, оговорено специально, можно сделать вывод, что никто другой из руководства палаты подписывать этот документ не вправе. В отношении постановления о порядке исполнения амнистии никаких норм в Регламенте не содержится. Этот порядок обычно регулируется самими актами об амнистии. В практике Государственной Думы имел место случай, когда круг лиц, амнистированных 26 мая 2000 г. в связи с 55-летием победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 г. (постановление N 398-III ГД; постановление о порядке его применения N 399-III ГД - СЗ РФ, 2000, N 22, ст. 2286) был 28 июня того же года (постановление N 492-III-ГД - СЗ РФ, 2000, N 29, ст. 3059) сужен. Это породило вопрос о том, вправе ли была Дума так поступить. Постановлением N 492 была прекращена амнистия в отношении лиц, ранее награжденных орденами и медалями СССР или РФ, инвалидов I или II группы, а также больных туберкулезом, отнесенных к I или II группе диспансерного учета, но совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления. Конституционный Суд РФ в постановлении по жалобам нескольких оставшихся в заключении осужденных, подлежавших ранее амнистии, и по запросу одного из районных судов вынес по этому делу 5 июля 2001 г. постановление N 11-П (ВКС РФ, 2001, N 6). Конституционный Суд установил, что постановление Государственной Думы, которым объявляется амнистия, есть уникальный нормативно-правовой акт в сравнении с постановлениями Государственной Думы по другим вопросам, а также в сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме постановлений. Принятие Государственной Думой постановлений об амнистии предусмотрено самой Конституцией РФ, что отличает эти постановления от других нормативных актов, включая большинство законов, и таким образом, они имеют особую конституционную природу. В отсутствие федерального закона об общих условиях осуществления амнистии именно нормативные предписания, содержащиеся в постановлении об амнистии, могут и должны выполнять функцию законодательного регулирования, тем более что издание законов по вопросам амнистии не предусматривается Конституцией РФ как необходимое и обязательное. При освобождении одних лиц от уголовной ответственности и наказания за деяния, наиболее опасные для охраняемых Конституцией ценностей, Государственная Дума, реализуя в акте об амнистии гуманистические задачи, в то же время должна взвешивать конкурирующие конституционные ценности и, исходя из обеспечения их баланса, не может допускать, чтобы права других лиц и являющиеся необходимым условием их реализации законность, правопорядок и общественная безопасность были поставлены под угрозу нарушения. Иное не согласуется с вытекающими из конституционно-правовой характеристики России как правового государства (ст. 1 Конституции) требованиями справедливости о соразмерности при регулировании общественных отношений и может рассматриваться как противоречащее Конституции РФ. Приняв постановление от 26 мая 2000 г. N 398, Государственная Дума допустила явные искажения целей и задач института амнистии и ориентированной на них общей концепции этого акта. Впоследствии сама Государственная Дума, обсуждая необходимость внесения изменений в первоначальный акт об амнистии, отмечала, что его реализация без соответствующих корректив привела бы к нарушению баланса конституционно защищаемых ценностей в области противодействия преступности, к искажению общих правовых представлений о целях установления уголовной наказуемости и, соответственно, исключения безнаказанности в случае совершения деяний, признаваемых уголовным законом преступными. При всей социальной обоснованности исправлений, внесенных в акт об амнистии постановлением N 492 от 28 июня 2000 г., ими вводились новые ограничения для освобождения от уголовной ответственности и наказания по кругу лиц и деяний. В результате лица, чье правовое положение полностью зависело от государства, которое первоначально предоставило им право на восстановление правового статуса, а затем - вследствие несвоевременного устранения дефектов собственного правового акта - лишило их возможности воспользоваться амнистией, претерпели излишние, не обусловленные целями уголовной ответственности и назначенным наказанием страдания, что противоречит содержащемуся в Конституции РФ запрету унижающего человеческое достоинство обращение со стороны государства и его органов по отношению к любому лицу (ст. 21). Вследствие предпринятого Государственной Думой дополнительного регулирования правовой статус лиц, подлежавших ранее амнистии, фактически мог быть не восстановлен и в связи с теми или иными находящимися вне контроля - как субъективными, так и объективными - обстоятельствами правоприменительной деятельности, что недопустимо с точки зрения требований законности, справедливости и соразмерности в правовом государстве, в соответствии с которыми Государственная Дума, руководствуясь ст. 19 и 21 Конституции РФ, напротив, должна исключать возможность какого-либо произвольного применения нормативных предписаний. Оценка Государственной Думой постановления от 26 мая 2000 г. как не отражающего подлинных целей амнистии и обусловленная этим его новая редакция привели к восстановлению действия уголовного закона в отношении еще не освободившихся по амнистии лиц, которым вменялось совершение тяжких и особо тяжких преступлений, и тем самым к исключению в дальнейшем их амнистирования. Наступлению такого негативного последствия не препятствует признание Конституционным Судом РФ внесенных Государственной Думой изменений противоречащими конституционным запретам, вытекающим из взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 21 и 50, ч. 1 и 2 ст. 54 и 55 Конституции РФ, поскольку потребовавшее корректив в этой части первоначальное решение Государственной Думы также не соответствует конституционным требованиям, обусловленным природой правового государства. В результате Конституционный Суд признал не соответствующим ч. 2 ст. 1, 2 и 6, ч. 3 ст. 17, ч. 1 ст. 18 и 21 и ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, нормативное положение, содержащееся во взаимосвязанных предписаниях п. 12 постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 г., согласно которому применение амнистии к вышеуказанным лицам исключалось лишь после принятия постановления от 28 июня 2000 г. "В силу того, что Постановление Государственной Думы от 26 мая 2000 г. в связи с неадекватностью отдельных его положений целям объявленной амнистии изменено Постановлением Государственной Думы от 28 июня 2000 г. и в этой части не может рассматриваться как соответствующее Конституции Российской Федерации, а его положения в новой редакции, как противоречащие Конституции Российской Федерации, не имеют юридической силы, в отношении законно не освобожденных от уголовной ответственности или наказания лиц, указанных в подпунктах "б" и "д" пункта 2 акта об амнистии, которым вменяется совершение перечисленных в его пункте 12 деяний, восстанавливается действие уголовного закона", - заявил Конституционный Суд в п. 1 резолютивной части постановления. ж) По вопросу об отрешении Президента РФ от должности никакого законодательного регулирования нет. Общая характеристика этого института содержится в ст. 93 Конституции. Порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента урегулирован в гл. 22 Регламента Думы, хотя ряд содержащихся там положений должен был бы устанавливаться федеральным законом или даже федеральным конституционным законом. Согласно Регламенту, предложение выдвинуть обвинение против Президента с целью отрешить его от должности может быть внесено не менее чем 1/3 ее депутатов, т.е. не менее чем 150 депутатами. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое предусмотрено в ст. 93 Конституции (государственная измена или иное тяжкое преступление) и вменяется в вину Президенту. Это предложение направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Думой в составе председателя, его заместителя и 13 членов. Председатель комиссии избирается Думой открытым голосованием большинством голосов общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению депутатских объединений общим списком большинством голосов общего числа депутатов. Заместитель председателя комиссии избирается на ее заседании. Состав комиссии формируется с учетом пропорционального представительства депутатских объединений. Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвижения обвинения против Президента, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов, а также соблюдение других процедурных правил, установленных Регламентом, до принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. На своих заседаниях специальная комиссия заслушивает лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента. Заключение специальной комиссии о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения принимается большинством голосов членов комиссии. Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым. Палата большинством голосов общего числа депутатов может обратиться к средствам массовой информации с предложением о прямой трансляции обсуждения данного вопроса. Проект постановления о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента вместе со списком приглашаемых экспертов и других лиц вносятся специальной комиссией в Совет Государственной Думы. Этот проект должен включать предложения о продолжительности доклада, содокладов, выступлений; о времени, отводимом на вопросы депутатов к докладчику, содокладчикам и членам специальной комиссии; о списке приглашаемых экспертов и других лиц, а также о последовательности и продолжительности их выступлений. Совет Государственной Думы направляет проект постановления не позднее чем за три дня до дня заседания Думы ее депутатам, Президенту и вносит проект постановления на рассмотрение палаты. Государственная Дума большинством голосов общего числа депутатов принимает проект постановления за основу, а если нет письменных поправок, то принимает его в целом. Внесенные письменные поправки к проекту постановления должны быть поставлены на голосование. Для обоснования поправки предоставляется слово автору поправки, заслушивается мнение председателя специальной комиссии и полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе. После голосования по всем поправкам постановление о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента принимается палатой в целом большинством голосов общего числа депутатов. По решению палаты, принятому большинством голосов общего числа депутатов, может быть установлена общая продолжительность обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента. После принятия постановления о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента РФ с докладом выступает председатель специальной комиссии; содоклады делают депутат Государственной Думы, уполномоченный депутатами палаты, внесшими предложение о выдвижении обвинения, а также Президент или его полномочный представитель в Государственной Думе. Члены специальной комиссии, имеющие особое мнение по заключению специальной комиссии, вправе выступить с содокладами по вопросам, являющимся предметом их особого мнения. По окончании доклада и содокладов депутаты вправе задать вопросы докладчику, содокладчикам и членам специальной комиссии в пределах отведенного палатой времени. В обсуждении предложения о выдвижении обвинения против Президента РФ принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица. Преимущественное право на выступление имеют представители фракций и депутатских групп. После прекращения обсуждения представителям фракций и депутатских групп предоставляется слово для выступления по мотивам голосования в течение не более пяти минут каждому. По итогам обсуждения Государственная Дума 2/3 голосов общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления отдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения. Проекты постановлений по каждому предложению о выдвижении обвинения готовятся специальной комиссией и вносятся на рассмотрение Думы. Постановления принимаются тайным голосованием с использованием бюллетеней либо открытым голосованием с использованием именных бюллетеней. Решение о способе проведения голосования принимается палатой большинством голосов общего числа депутатов. При проведении голосования подсчет голосов поручается Счетной комиссии Государственной Думы. Форма бюллетеня для голосования по предложению Счетной комиссии утверждается решением Государственной Думы, принятым большинством голосов общего числа депутатов. Бюллетени для голосования изготавливаются под контролем Счетной комиссии. Количество изготовленных бюллетеней должно соответствовать числу избранных депутатов Государственной Думы. Бюллетень должен содержать предложение о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. При проведении открытого голосования с использованием именных бюллетеней в них указываются фамилия, имя и отчество депутата, наименование и номер одномандатного избирательного округа либо наименование избирательного объединения, по спискам которого он был избран. Если в выдвинутом обвинении содержится несколько предложений о выдвижении обвинения, бюллетени изготавливаются по каждому из них. Оставшиеся у Счетной комиссии неиспользованные бюллетени после завершения голосования погашаются путем отрезания нижнего левого угла. После подсчета голосов неиспользованные бюллетени опечатываются председателем Счетной комиссии в присутствии ее членов и хранятся до окончания процедуры отрешения Президента РФ от должности. Время, место и продолжительность голосования, порядок его проведения устанавливаются Государственной Думой большинством голосов общего числа депутатов по рекомендации Счетной комиссии и объявляются председателем Счетной комиссии. Депутату Государственной Думы по каждому предложению о выдвижении обвинения, содержащемуся в выдвинутом обвинении против Президента, выдается один бюллетень. Бюллетени для голосования выдаются депутатам Счетной комиссией в соответствии со списком депутатов по предъявлении ими удостоверения депутата. При получении бюллетеня депутат Государственной Думы расписывается против своей фамилии в указанном списке и на лицевой стороне получаемого бюллетеня. Бюллетени для голосования опускаются в специальный ящик, опечатанный Счетной комиссией. Бюллетени неустановленной формы, а также бюллетени, по которым невозможно определить волеизъявление депутата, при подсчете голосов депутатов считаются недействительными. Дополнения, внесенные в бюллетень, не учитываются. О результатах голосования Счетная комиссия составляет протокол, который подписывается всеми ее членами. Доклад Счетной комиссии о результатах голосования палата принимает к сведению. На основании принятого палатой к сведению доклада Счетной комиссии о результатах голосования председательствующий по каждому предложению о выдвижении обвинения объявляет, какое решение принято ("за", положительное, или "против", отрицательное). Решение о выдвижении обвинения, за которое было подано 2/3 голосов общего числа депутатов палаты, оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Постановление Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Нельзя не обратить внимания на определенное противоречие между регламентами палат Федерального Собрания в данном вопросе. Если ч. 10 ст. 180 Регламента Государственной Думы предусматривает именно ее обращение в Конституционный Суд РФ за заключением о соблюдении установленной процедуры, то согласно ч. 1 ст. 173 Регламента Совета Федерации запрос в Конституционный Суд направляется Советом Федерации. 2. Из комментируемой части следует, что актами Государственной Думы являются постановления, которые она может принимать только по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией. Речь в данном случае идет не только о полномочиях, перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи, но и о полномочиях, содержащихся в других статьях, в том числе - и прежде всего - относящихся к законодательному процессу (см. комм. к ст. 104, 105, 107, 108). На практике же Дума принимает постановления по более широкому кругу вопросов, включая вопросы своей внутренней организации, о которых в Конституции ничего не говорится (например, о досрочном прекращении полномочий своих членов, о системе обеспечения своей работы и т.п.). Возможно, что такие акты следовало бы именовать как-то иначе, да и принимать в упрощенном порядке. Постановления Государственной Думы могут носить как чисто нормативный характер (например, постановления о принятии Регламента палаты или внесении в него изменений), так и выраженно индивидуальный, когда постановлением решается какой-то конкретный вопрос (например, назначение на должность или освобождение от нее). Могут быть постановления и смешанного характера, содержащие и нормы, и однократные распоряжения. 3. В комментируемой части определен порядок принятия постановлений Государственной Думы. Как общее правило, постановления принимаются большинством голосов общего числа депутатов. При этом Конституционный Суд в постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции (ВКС РФ, 1995, N 2-3) истолковал содержащееся в Конституции понятие "общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией. Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции общее число депутатов Государственной Думы составляет 450, для принятия постановления необходимо не менее 226 голосов. Вместе с тем в комментируемой части содержится оговорка, допускающая иной порядок принятия постановлений Думы, если он предусмотрен Конституцией. И действительно, Конституция в отношении некоторых постановлений такой порядок допускает, устанавливая требование квалифицированного большинства для их принятия. Так, для постановления об одобрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации или Президентом РФ, или федерального конституционного закона необходимо большинство не менее 2/3 голосов общего числа депутатов (ч. 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции). Как мы только что видели, иногда требование квалифицированного большинства для принятия постановлений Думы содержится в федеральных конституционных законах (например, в ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"), что ставит под сомнение конституционность данного требования. Статья 104 Комментируемая статья и четыре последующие статьи Конституции регулируют основы законодательного процесса, в котором участвуют субъекты права законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент РФ. Существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока такой федеральный закон отсутствует. Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их соответствующими регламентами. 1. Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения, вносимые субъектами (т.е. носителями) этого права, Государственная Дума обязана рассматривать, хотя, разумеется, не обязана принимать. Различие между законопроектом и законопредложением заключается в том, что законопроект представляет собой надлежащим образом оформленный текст возможного будущего закона, содержащий статьи, главы и т.п. Законопредложение же означает идею, концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самой Думе, если она согласится с законопредложением. Это, впрочем, не препятствует ей отклонить подготовленный по ее поручению законопроект, если она найдет его неудовлетворительным. Можно попутно отметить, что в некоторых зарубежных странах (например, во Франции) законопроекты вносятся только правительством, а документы, вносимые депутатами, независимо от их внешнего оформления, именуются законопредложениями. Но это особенности терминологии. Субъекты, перечисленные в первом предложении комментируемой части, пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. они могут вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Напротив, высшие судебные органы Российской Федерации, перечисленные во втором предложении, могут вносить законопроекты и законопредложения только по вопросам своего ведения. Последнее, впрочем, не совсем ясно. Например, когда Конституционный Суд РФ внес проект федерального конституционного закона о себе самом, можно было слышать утверждения о том, что подготовка такого законопроекта -вопрос не его ведения. Государственная Дума, правда, этим утверждениям не вняла. В целом ряде своих постановлений по конкретным делам Суд обязал Федеральное Собрание урегулировать в законодательном порядке те или иные вопросы, однако это не рассматривается как реализация права законодательной инициативы, поскольку нет официального внесения в Думу законопроекта или законопредложения. К сожалению, Федеральное Собрание не всегда должным образом реагирует на указанные положения постановлений Конституционного Суда. Можно также лишь сожалеть, что в число субъектов права законодательной инициативы в Российской Федерации не вошли группы избирателей, что предусмотрено конституциями многих демократических государств мира. 2. Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по работе с законопроектами и по принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу. Отражением этого подхода служит и комментируемая часть. Порядок осуществления законодательной инициативы регулируется в деталях пока что только в гл. 12 Регламента Государственной Думы, который был утвержден ее постановлением от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801), со множеством позднейших изменений. Правда, порядок принятия законов Российской Федерации о поправках к Конституции урегулирован ФЗ от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 10, ст. 1146), однако его содержание излагается ниже (см. комм. к ст. 136). Комментируемая статья Конституции, как и четыре последующих статьи, имеет в виду не реформы Конституции, а текущее законодательство - федеральные конституционные законы и обычные федеральные законы. Согласно Регламенту, право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: - проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов; - законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории России актов законодательства СССР; - поправок к законопроектам. Отсюда, в частности, следует, что в действующие еще акты законодательства СССР вносить изменения не предполагается. В случае необходимости таких изменений будут приниматься новые российские законы. Собственно, практика уже давно такова. При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены: - пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; - текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; - перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; - финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); - заключение Правительства РФ в случаях, когда вносятся законопроекты финансового характера (о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства) или предусматривающие бюджетные расходы. Эти документы должны дать парламентариям возможность более или менее адекватно представить себе социальные последствия принятия предлагаемого закона и сопоставить возможные выгоды и затраты. При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту. Копии текста законопроекта и указанных прилагаемых материалов должны быть представлены на магнитном носителе. Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Думы. Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения: - о сроке и о порядке вступления в силу предлагаемого закона или отдельных его положений; - о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона или федерального закона; - о приведении Президентом и Правительством своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом. Подготовленный к внесению в Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным в Думу со дня его регистрации в управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта. В электронной регистрационной карте фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Думу, о прохождении законопроекта в Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом. Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет (в случае необходимости совместно с правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям Конституции и Регламента Государственной Думы и представляет законопроект в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы. В этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями. Если законопроект внесен в период парламентских каникул, то он представляется соответствующим комитетом на рассмотрение Совета Думы не позднее чем через 14 дней после начала очередной сессии. В случае несоответствия внесенного в Государственную Думу законопроекта требованиям Конституции и Регламента Совет Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору для выполнения указанных требований. После выполнения этих требований субъект права законодательной инициативы может вновь внести законопроект в Думу. Совет Государственной Думы назначает компетентный комитет Думы ответственным по законопроекту и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту, в Совет Федерации, в Правительство, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний. С учетом предложений ответственного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Думой. В случае если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы. Если же альтернативные законопроекты внесены в Думу до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Думу ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным ранее. После того как Совет Государственной Думы принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Думы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается. Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту, кроме заключений Правительства, определяются ответственным комитетом самостоятельно, если иное не предусмотрено решением Совета Государственной Думы, в соответствии с Регламентом, а также с примерной программой законопроектной работы Думы на текущую сессию. Срок подготовки к рассмотрению Думой законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом Государственной Думы, но ответственный комитет должен подготовить законопроект к первому чтению в течение трех месяцев, не считая периодов между сессиями. Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы, представителей соответствующего субъекта права законодательной инициативы, представителей органов государственной власти, других организаций, экспертов и специалистов. Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает из своего состава докладчика. Он координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта. По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению ее Совета или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответственный комитет может поручить правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта. На основании результатов правовой экспертизы законопроекта правовое управление готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы: - соответствует или не соответствует законопроект Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие этим актам, то должно быть указано, какому из них не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие; - не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия; - является ли исчерпывающим приведенный перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта? Если перечень неполный, то следует указать акты, которые в этом перечне должны быть, но отсутствуют. Заключение правового управления Аппарата Государственной Думы подписывает начальник управления либо один из его заместителей с указанием фамилии и даты подписания. В случае если дать заключение в установленный срок нет возможности, срок может быть продлен Советом Государственной Думы по мотивированному предложению правового управления. Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета, на которое могут быть приглашены работники правового управления Аппарата Государственной Думы, осуществлявшие правовую экспертизу. До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право изменить по предложению ответственного комитета текст законопроекта или отозвать внесенный им законопроект, подав письменное заявление. Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации. С правом совещательного голоса при этом могут присутствовать депутаты, не являющиеся членами ответственного комитета, члены Совета Федерации, полномочные представители Президента и Правительства в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, а также представители государственных органов, других организаций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний. Законопроект, подготовленный к рассмотрению Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Думы, как правило, не позднее чем за 14 дней до этого. Дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы, ответственный комитет представляет: - проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении; - заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта; - заключение правового управления Аппарата Государственной Думы; - проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета. Ежеквартально Аппарат Государственной Думы информирует все субъекты права законодательной инициативы о поступивших на рассмотрение Думы законопроектах, стадиях их рассмотрения, в том числе о получении заключения Правительства, результатах рассмотрения принятых Думой законов в Совете Федерации и Президентом. 3. В связи с содержанием комментируемой части возникает вопрос о том, кто обращается в Правительство РФ за заключением. Из конституционного текста недвусмысленно вытекает, что эта обязанность лежит на инициаторе законопроекта, ибо без такого заключения нельзя вносить законопроект в Думу. Действующий Регламент Государственной Думы это подтверждает, поскольку заключение Правительства принадлежит к числу документов, обязательно прилагаемых к соответствующим законопроектам при их внесении в Думу. Президент РФ уже обращал внимание на то, что в Федеральном Собрании допускалось несоблюдение этого положения, и возвращал принятые таким образом федеральные законы без рассмотрения по этой причине. Правовое значение заключения, как свидетельствует практика, чисто консультативное. Оно содержательно не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента. Однако это совершенно необходимая для них информация, которая позволяет судить о том, имеют ли возможные последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже. Ведь Правительство, возглавляющее федеральную государственную администрацию и ответственное за исполнение федерального бюджета, наиболее тесно из всех федеральных органов государственной власти связано с обществом, которым непосредственно управляет, и раньше других органов ощущает существующие в этом обществе проблемы. Поэтому представляется целесообразным придание заключению Правительства обязывающего характера, чтобы при отрицательном заключении законопроект не рассматривался и не принимался Государственной Думой. Существовавшая ранее практика принятия популистских законов, не имевших финансового обеспечения, лишь компрометировала власть. Порядок подготовки Правительством соответствующих заключений урегулирован постановлением Правительства от 11 апреля 1994 г. N 310 "О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой" (САПП РФ, 1994, N 16, ст. 1276). Согласно этому постановлению, письмо с заключением по вносимому в Государственную Думу законопроекту должно быть подготовлено в течение 14 дней с момента поступления проекта. В необходимых случаях этот срок может быть продлен до 30 дней с уведомлением Думы. Федеральные органы исполнительной власти выполняют поручения Правительства о подготовке заключений в течение 7 дней, если иной срок не предусмотрен в поручении. Если требуется продление срока, федеральный орган исполнительной власти обращается в Правительство с соответствующей мотивированной просьбой, и срок может быть продлен не более чем на 15 дней. При невозможности дачи заключения по не зависящим от Правительства обстоятельствам вопрос о сроке решается Правительством по согласованию с Государственной Думой. Статья 105 1. Смысл ч. 1 комментируемой статьи заключается в том, что с момента принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным законом. Конечно, это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты. Для рассмотрения законопроектов Регламент Государственной Думы, утвержденный ее постановлением от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801), предусмотрел в гл. 13, что рассмотрение Думой законопроектов осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом. Термин "чтение" не означает, что законопроект зачитывается на заседании палаты. Когда-то в парламентах это действительно имело место, но теперь чтение - просто определенная стадия законодательной процедуры в палате, этап обсуждения законопроекта. После каждого чтения Дума своим постановлением решает, принять или отклонить законопроект. Законопроект становится федеральным законом после того, как принят Государственной Думой в третьем чтении. В порядке исключения Дума может принять федеральный закон и после обсуждения только в первом чтении, а федеральный закон о федеральном бюджете проходит четыре чтения. 1.1. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Думы. Законопроекты, за исключением финансовых и др., которыми предусматриваются бюджетные расходы, могут быть рассмотрены Думой без отзывов на них Правительства, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срок. При рассмотрении Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции, его актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. Если же законопроект внесен Президентом, Советом Федерации, Правительством, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, Конституционным Судом, Верховным Судом или Высшим Арбитражным Судом, то его обсуждение начинается с обоснования представителями инициаторов необходимости принять закон и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний. При рассмотрении законопроекта палата большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, может отвести время для ответов на вопросы депутатов по существу законопроекта, а затем заслушиваются предложения и замечания депутатских объединений, депутатов Государственной Думы, полномочных представителей Президента и Правительства в Государственной Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства. По результатам обсуждения Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект, или принять закон. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется соответствующим постановлением Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается инициатору. При наличии альтернативных законопроектов все они одновременно выносятся на рейтинговое голосование. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если же ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы. Не принятые Думой альтернативные законопроекты считаются отклоненными. Решение оформляется соответствующим постановлением Думы без дополнительного голосования. Копии постановлений Государственной Думы вместе с отклоненными законопроектами направляются инициаторам. В постановлении о принятии законопроекта в первом чтении Дума устанавливает срок представления поправок к законопроекту, который, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, этот срок устанавливается большинством голосов общего числа депутатов. Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Постановление Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам права законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции, причем в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд должны направляться законопроекты по вопросам ведения этих судов (какие это вопросы, пока что остается неясным), а законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. В случае принятия законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Если имеются возражающие против этого предложения, председательствующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии закона, председательствующий ставит предложение ответственного комитета на голосование. Федеральный закон считается принятым, если за это проголосовало большинство общего числа депутатов. Если решение не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном порядке. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Эти поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в ч. 1 ст. 104 Конституции. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Он вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции и федеральным конституционным законам. В случае выявления несоответствия комитет сообщает об этом авторам поправок, а если не выполнены требования Регламента, ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок может уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете. Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в последней, утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Государственной Думы. Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета, о времени заседания которого уведомляются инициатор законопроекта либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы, внесшие поправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители. Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Думе принять таблицу поправок, одобренных ответственным комитетом, внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых к отклонению, а также таблицу поправок, по которым ответственный комитет не принял решений. Депутатам, внесшим законопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении. Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений. Все три таблицы должны содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета (последнее в третьей таблице, естественно, отсутствует). По поручению ответственного комитета правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение. Ответственный комитет в случае несогласия с этим заключением вправе пригласить на свое заседание при рассмотрении законопроекта работников правового управления, подготовивших заключение, для разъяснения его содержания. Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов законов. Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Думы: - проект постановления Государственной Думы по законопроекту; - вышеуказанные три таблицы поправок; - текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении); - заключение правового управления Аппарата Государственной Думы. Совет Думы принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой, о направлении законопроекта Президенту, в Совет Федерации, в Правительство, инициатору законопроекта, депутатам и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета. Законопроект вместе с материалами к нему рассылается, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Думой во втором чтении. Ответственный комитет представляет законопроект на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении в течение четырех месяцев со дня принятия законопректа в первом чтении, если постановлением Государственной Думы не установлен иной срок. В этот срок не засчитываются периоды между сессиями Государственной Думы. 1.2. В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента в Думе, представители инициатора законопроекта, полномочный представитель Правительства в Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов или приглашенных представителей инициатора законопроекта возражения депутатских объединений, депутатов или приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта. При наличии возражений у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, которые рекомендуются ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и не вызывают возражений, а затем отдельно каждую поправку, по которой имеются возражения. Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения против рекомендаций ответственного комитета. Если возражений нет, то на голосование для отклонения ставятся все поправки, рекомендованные для отклонения, а если возражения имеются - те поправки, против отклонения которых нет возражений. При согласии Государственной Думы с мнением ответственного комитета об отклонении поправок председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки. Если же при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для отклонения, Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок. Далее председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. По спорным поправкам автор поправки, представитель ответственного комитета, а также депутат Государственной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки. Если по поправке ответственный комитет решение не принял, выступить может только ее автор. По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется инициатору законопроекта. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов общего числа депутатов, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения ее Совета. В этом случае Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Думы. Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов общего числа депутатов. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного закона принимается не менее чем 2/3 голосов общего числа депутатов. 1.3. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет направляет текст законопроекта и заключение правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, Правительство, депутатам Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект не принят Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Думы, стенограммами ее заседаний, заключениями Правительства и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются ею на рассмотрение Совета Федерации. 2. В комментируемой части выражение "федеральные законы" охватывает как обычные федеральные законы, так и федеральные конституционные законы. Это вытекает из допускаемой данной нормой возможности принятия федеральных законов иным большинством, нежели большинство общего числа депутатов. Иное большинство, в частности, предусмотрено в ч. 2 ст. 108 Конституции для принятия федеральных конституционных законов, а также в ст. 136 Конституции для принятия поправок к Конституции, оформляемых законами Российской Федерации о таких поправках. Соответственно часть 1 ст. 126 Регламента Государственной Думы установила, что федеральный закон принимается Думой большинством голосов общего числа депутатов палаты. Закон РФ о поправках к Конституции, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем 2/3 общего числа депутатов. Термины "принятие" и "одобрение" в данном контексте равнозначны в том смысле, что означают положительное завершение производства в палате по соответствующему законодательному тексту. Конституционный Суд в постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции (ВКС РФ, 1995, N 2-3) истолковал содержащееся в Конституции понятие "общее число депутатов" как число членов палаты, определенное Конституцией. Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции общее число депутатов Государственной Думы составляет 450, для принятия обычного федерального закона необходимо не менее 226 голосов. 3. Упомянутый в ч. 3 комментируемой статьи срок начинает течь, по смыслу, на следующий день после принятия Государственной Думой федерального закона в третьем чтении. В течение этого срока есть возможность окончательно оформить текст принятого федерального закона и постановления о его направлении в Совет Федерации. Правда, в Конституции отсутствует какое бы то ни было официальное толкование относительно того, какие дни имеются в виду - рабочие или календарные, исключается ли из этого срока каникулярное время. Нет такого толкования и в Регламенте Государственной Думы. Если принять во внимание краткость указанного в комментируемой части срока, есть основания полагать, что имеются в виду рабочие дни во время сессии. Однако окончательное толкование остается за Конституционным Судом. 4. Комментируемая часть устанавливает порядок прохождения обычных федеральных законов, принятых Государственной Думой, через Совет Федерации. 4.1. Первое предложение комментируемой части предусматривает необходимость выраженного или молчаливого одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой. Без этого дальнейшее его движение невозможно. Выраженное одобрение заключается в соответствующем постановлении Совета, молчаливое - в отсутствии реакции Совета на федеральный закон в течение 14 дней по его поступлении. Возможность молчаливого одобрения предусмотрена с целью не допустить применения Советом "карманного вето", т.е. задержки закона на неопределенное время, и, возможно, навсегда, чтобы обойти положение ч. 5 комментируемой статьи. Регламент Совета Федерации, утвержденный постановлением Совета от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), впоследствии многократно измененным, урегулировал в гл. 10 порядок рассмотрения Советом федеральных законов, принятых Думой. Эти федеральные законы направляются на имя Председателя Совета Федерации. К ним прилагаются стенограмма заседания Государственной Думы и материалы, которые были представлены при внесении законопроекта в Думу. Если в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения их от уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства РФ, Совет Федерации обязан запросить заключения на указанные федеральные законы в Государственной Думе. Отсутствие заключений Правительства может служить основанием для отклонения указанных федеральных законов. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Официальные документы, сопровождающие федеральный закон, поступившие из Думы дополнительно, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с соответствующим федеральным законом. Официальные отзывы Правительства о рассматриваемых Советом Федерации федеральных законах подлежат оглашению или распространению на заседании комитета, комиссии Совета Федерации. Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя. Председатель Совета Федерации или его заместитель вправе передать федеральный закон нескольким комитетам Совета Федерации, определив при этом ответственный комитет. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний по нему направляют их в ответственный комитет. Установленный комментируемой частью 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации. Если первый и последний день срока приходятся на нерабочий день, то днем поступления федерального закона в Совет Федерации или окончания срока его рассмотрения в Совете Федерации считается следующий за ним рабочий день. Аппарат ответственного комитета совместно с правовым управлением Аппарата Совета Федерации обобщает все поступившие замечания и предложения по этому федеральному закону и готовит материал для рассмотрения комитетом Совета Федерации. Ответственный комитет (комитеты) рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Если ответственными за рассмотрение федерального закона являются несколько комитетов, то они вправе провести совместное заседание. Рассмотрение комитетом (комитетами) федерального закона происходит открыто. Комитет (комитеты) может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, представителей средств массовой информации. На заседании присутствуют работники правового управления Аппарата Совета Федерации, которые по просьбе любого члена комитета (комитетов) должны предоставить в устной или письменной форме справку правового характера по рассматриваемому федеральному закону. Заключение по этому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов общего числа членов комитета. Если подготовка заключения по федеральному закону поручена нескольким комитетам и единое заключение не выработано, то каждый комитет представляет свое заключение. Ответственный комитет (комитеты) должен указать в заключении, подлежит ли рассматриваемый федеральный закон в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации. В заключении ответственного комитета (комитетов), по федеральному закону, не подлежащему обязательному рассмотрению Советом Федерации, дается оценка рассматриваемого федерального закона и предлагается либо одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты, либо рекомендовать Совету Федерации рассмотреть этот федеральный закон на его заседании. Решение ответственного комитета (комитетов) оставить принятый Думой федеральный закон без рассмотрения на заседании палаты принимается в случае, когда комитет (комитеты) считает возможным одобрить федеральный закон в целом без внесения в него изменений и дополнений. Решение же рекомендовать Совету Федерации обсудить на его заседании принятый Думой федеральный закон принимается в случае, когда комитет (комитеты) считает необходимым отклонить федеральный закон в целом либо внести в него изменения и дополнения. Такое решение должно быть мотивировано. Заключение ответственного комитета (комитетов) представляется Председателю Совета Федерации. В необходимых случаях ответственный комитет (комитеты) должен представить проект требующихся, по его мнению, изменений и дополнений к тексту федерального закона. В отношении принятых Государственной Думой федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, которые комитет (комитеты) предлагает одобрить и не вносить на рассмотрение палаты, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя либо соглашается с решением комитета, либо отклоняет его и включает федеральный закон в повестку дня заседания Совета Федерации. Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент РФ, Правительство РФ или оба члена Совета Федерации, представляющие один субъект Федерации, настаивают на рассмотрении федерального закона Советом Федерации и если не истек установленный комментируемой частью 14-дневный срок. В случае если ответственный комитет Совета Федерации в течение 14 дней со дня поступления в Совет Федерации федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению этой палатой, не представил Председателю Совета Федерации заключения по нему, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя либо включает в повестку дня заседания Совета Федерации вопрос о рассмотрении федерального закона, если не истек 14-дневный срок, либо направляет федеральный закон Президенту для подписания и официального опубликования как считающийся одобренным Советом Федерации. Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета (комитетов), результатов юридической экспертизы правового управления Аппарата Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом (комитетами). Затем слово предоставляется представителю Правительства для защиты позиций Правительства, оглашения официального отзыва Правительства о рассматриваемом Советом Федерации федеральном законе. Официальный отзыв о рассматриваемом Советом Федерации федеральном законе может не оглашаться, если его текст был представлен членам Совета Федерации в письменном виде. После выступления представителя Правительства Совет Федерации большинством голосов общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. По результатам обсуждения Совет Федерации одобряет принятый Государственной Думой федеральный закон или отклоняет его. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации. Решение должно быть принято до истечения 14-дневного срока, исчисляемого, как указано выше. Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в этот срок, он направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации. По рассматриваемому палатой федеральному закону постановлением Совета Федерации оформляется только одно, окончательно принятое в течение одного заседания, решение палаты. Если в течение одного заседания палаты члены Совета Федерации принимают решение о возвращении к рассмотрению федерального закона, то это означает отмену ранее принятого по нему решения. Голосование по принятию указанного решения проводится в порядке, в котором принималось отменяемое решение. Результаты промежуточных голосований, проводимых по одному федеральному закону в течение одного заседания, заносятся в протокол заседания палаты и не оформляются постановлением Совета Федерации. Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона вместе с федеральным законом, равно как и постановление Совета Федерации об одобрении принятого Думой федерального закона в пятидневный срок направляются в Государственную Думу. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования. На практике встречались случаи, когда Совет Федерации рассматривал федеральный закон после истечения упомянутых 14 дней. Это - нарушение Конституции. Действующая редакция ч. 3 ст. 116 Регламента Совета Федерации, введенная постановлением от 10 июля 1998 г. N 325-СФ (СЗ РФ, 1998, N 29, ст. 3475), предусматривает, что принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации и не рассмотренный палатой в установленный 14-дневный срок, на 15-й день со дня поступления федерального закона из Думы направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования, о чем направляется уведомление в Государственную Думу. Официальные документы, касающиеся замены отдельных страниц текста федерального закона, поступившие в Совет Федерации после направления федерального закона для подписания и официального опубликования, направляются Президенту без рассмотрения на заседании Совета Федерации. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Советом Федерации принятого Думой федерального закона без обсуждения. Если же при повторном рассмотрении Дума приняла федеральный закон в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения по отношению к ранее принятой редакции, федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый. 4.2. Второе предложение комментируемой части предусматривает возможность согласования позиций палат по принятому Государственной Думой федеральному закону, с которым не согласен или не вполне согласен Совет Федерации. В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного федерального закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии. Процедура работы над федеральным законом, отклоненным Советом Федерации, урегулирована в гл. 11 Регламента Совета Федерации и гл. 14 Регламента Государственной Думы. Согласно Регламенту Совета Федерации, для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, может быть создана согласительная комиссия как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Думой, так и по инициативе Думы, поддержанной Советом Федерации. Комиссия образуется на паритетных началах из представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Решение о создании согласительной комиссии принимается на заседании палаты большинством голосов общего числа ее членов. Члены комиссии и ее сопредседатель от Совета Федерации избираются Советом Федерации и образуют депутацию от Совета Федерации в согласительной комиссии. Членом комиссии от Совета Федерации может быть только член Совета Федерации. Избранными членами согласительной комиссии от Совета Федерации считаются те кандидаты, которые из всех предложенных на заседании палаты кандидатур получили наибольшее число голосов, но не менее половины числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании. Постановление СоветаФедерации об избрании членов согласительной комиссии и ее сопредседателя от Совета Федерации в срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу. Член согласительной комиссии обязан присутствовать на ее заседаниях и заблаговременно информировать сопредседателя комиссии от Совета Федерации о невозможности своего присутствия на заседании согласительной комиссии по уважительной причине. Члены Совета Федерации, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях и высказывать свое мнение по существу обсуждаемых вопросов. Депутация от Совета Федерации в комиссии может привлекать работников структурных подразделений Аппарата Совета Федерации для подготовки решений согласительной комиссии, а также специалистов внешних организаций в качестве экспертов. Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения федерального закона, по которым возникли разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого федерального закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Депутация от Совета Федерации в комиссии принимает решения открытым голосованием. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. При принятии решения депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии вправе голосовать за предложения по редакции соответствующих положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого федерального закона, отличные от предложенных Советом Федерации. По результатам работы комиссия составляет протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность преодоления разногласий данным составом комиссии. Если протокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению возникших разногласий, он вносится на рассмотрение Государственной Думы. Если Дума после отклонения одного или нескольких предложений согласительной комиссии предложит Совету Федерации продолжить работу комиссии, Совет Федерации вправе принять решение о продлении срока работы согласительной комиссии либо отказаться от участия в ее работе. Если протокол согласительной комиссии содержит обоснование невозможности преодоления возникших разногласий данным составом комиссии, он передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы. Такой протокол рассматривается на ближайшем заседании Совета Федерации. При его рассмотрении Совет Федерации вправе принять одно из следующих решений: - отменить постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции; - изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона; - изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии; - отказаться от участия в работе согласительной комиссии. Принятое решение подтверждается соответствующим постановлением, которое не позднее чем через пять дней после его принятия направляется в Государственную Думу. Если в процессе работы согласительной комиссии депутация от Совета Федерации снимает его предложения по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона, то федеральный закон в ранее принятой редакции рассматривается на ближайшем заседании Совета Федерации. При его рассмотрении Совет Федерации вправе принять одно из следующих решений: - отменить постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции; - изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона; - изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии. Принятое решение подтверждается соответствующим постановлением, которое не позднее чем через пять дней после его принятия направляется в Государственную Думу. Согласно Регламенту Государственной Думы, федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Думе: - создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий; - принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции; - снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой. Государственная Дума может принять участие в создании по инициативе Совета Федерации либо по собственной инициативе согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации на паритетных началах. Решение о создании комиссии и об избрании в ее состав депутатов Государственной Думы, а также об избрании сопредседателя согласительной комиссии от Государственной Думы оформляется постановлением Думы, проект которого вносится ответственным комитетом на ее Совет для включения вопроса в проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание. Указанное постановление направляется в Совет Федерации, а также Президенту, в Правительство, если постановление палаты предусматривает приглашение их представителей. Сопредседатель и члены комиссии образуют депутацию Государственной Думы в согласительной комиссии. Процедурные положения, связанные с участием Думы в согласительной комиссии, во многом схожи с изложенными выше процедурными положениями Совета Федерации. Из имеющихся отличий можно отметить то, что Регламент Государственной Думы предусматривает по итогам каждого заседания и по результатам работы составление согласительной комиссией не только протокола, но также сопоставительной таблицы статей закона, в которые были внесены изменения. В таблице содержатся предложения о преодолении разногласий. Протокол и сопоставительная таблица подписываются сопредседателями согласительной комиссии от Совета Федерации и от Государственной Думы. Мнения представителя Президента и представителя Правительства, участвующих в заседании согласительной комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому комиссией решению. Протокол согласительной комиссии и сопоставительная таблица, а также проект постановления Думы и завизированный сопредседателем комиссии от Государственной Думы федеральный закон в редакции, предлагаемой согласительной комиссией, и заключение правового управления Аппарата Государственной Думы вносятся сопредседателем комиссии от Государственной Думы на рассмотрение ее Совета для определения даты повторного рассмотрения федерального закона. При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Думой не рассматриваются. Государственная Дума принимает решение по предложениям комиссии большинством голосов общего числа депутатов палаты. В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Дума может предложить комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления согласительной комиссией новых предложений. Новые предложения комиссии рассматриваются Государственной Думой в таком же порядке. Принятый Думой федеральный закон в редакции согласительной комиссии оформляется комиссией совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации с приложением необходимых материалов. Следует учитывать, что изложенная здесь согласительная процедура носит факультативный, а не обязательный характер. Если какая-либо из палат или обе они этой процедуры не хотят, она и не будет иметь места. Одобрение Советом Федерации в любой форме федерального закона означает, что последний принят Федеральным Собранием. Это подтверждается постановлением Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. N 10-П о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции (ВКС РФ, 1996, N 3). 5. В комментируемой части предусмотрена возможность для Государственной Думы преодолеть возражения Совета Федерации против принятого ею федерального закона. Данная норма может подлежать применению, если предусмотренная предыдущей частью согласительная процедура не достигла успеха. При этом следует иметь в виду, что Дума не обязана применять данную норму: она вправе примириться с тем, что принятый ею ранее федеральный закон в силу не вступит. Согласно положениям гл. 14 Регламента Государственной Думы, если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов. Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель Государственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту для подписания и обнародования и уведомляет об этом Председателя Совета Федерации. Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается непринятым. Если же предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в ранее принятой редакции при голосовании также не набрало необходимого числа голосов, Государственная Дума может принять решение о создании согласительной комиссии. Если предложение о создании комиссии не было внесено либо при голосовании не набрало необходимого числа голосов, федеральный закон считается непринятым. Статья 106 Смысл комментируемой статьи заключается в том, что одобрение Советом Федерации перечисленных категорий федеральных законов может иметь место только в выраженной форме. Молчаливое одобрение здесь не допускается. Более того, без выраженного согласия Совета Федерации соответствующий федеральный закон не может считаться принятым Федеральным Собранием. И еще: учитывая особую процедуру принятия федеральных конституционных законов и законов Российской Федерации о поправках к Конституции, урегулированную в ст. 108 и 136 Конституции, следует заключить, что в комментируемой статье речь идет только об обычных федеральных законах. Кроме того, из приведенного перечня категорий федеральных законов можно сделать недвусмысленный вывод о том, что указанные в перечне общественные отношения входят в законодательную компетенцию Федерального Собрания, а следовательно, должны в принципе регулироваться федеральным законом. Все перечисленные в рассматриваемой статье категории федеральных законов непосредственно затрагивают интересы субъектов Федерации, хотя и относятся к исключительному ведению Российской Федерации (см. комм. к ст. 71). В связи с применением комментируемой статьи возник вопрос: распространяется ли на указанные в ней категории федеральных законов 14-дневный срок, установленный в ч. 4 ст. 105 Конституции (см. комм. к данной статье) для одобрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой? Конституционный Суд в постановлении от 23 марта 1995 г. N 1-П по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции (ВКС РФ, 1995, N 2-3) указал в п. 1 и 2 резолютивной части, что в этот срок Совет Федерации должен начать рассмотрение поступившего из Государственной Думы федерального закона, подпадающего под действие ст. 106 Конституции, и может продолжить его на следующем заседании до вынесения решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. Конституционный Суд при этом особо отметил в п. 3 резолютивной части, что его толкование не распространяется на те федеральные законы, которые по решению Совета Федерации подлежат его обязательному рассмотрению, но не перечислены в ст. 106 Конституции; для них, следовательно, действует обычный порядок, урегулированный в ч. 4 ст. 105 Конституции. Регламент Совета Федерации урегулировал некоторые особенности законодательного процесса при прохождении через палату перечисленных в комментируемой статье категорий федеральных законов. Так, по федеральным законам, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, может только рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой, или отклонить этот федеральный закон, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить. Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание Председателем Совета Федерации (либо по его поручению заместителем Председателя) соответствующего распоряжения. По результатам рассмотрения такого федерального закона председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. В случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Указанное решениепринимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В отношении категорий федеральных законов, подлежащих обязательному расмотрению Советом Федерации, необходимо отметить следующее. а) Федеральный бюджет - это роспись государственных доходов и расходов Российской Федерации на соответствующий календарный год. В бюджете указаны источники и суммы поступлений финансовых средств в казну Российской Федерации, цели, на которые ассигнуются бюджетные средства, размеры этих средств, а иногда и сроки их расходования. Формулировка комментируемой статьи "Федеральные законы по вопросам федерального бюджета" охватывает, однако, более широкий круг федеральных законов, нежели ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год и возможные федеральные законы, которые вносят в утвержденный ранее федеральный бюджет те или иные изменения. В этот круг входят и такие федеральные законы, которые устанавливают порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета на следующий год и которые регулируют бюджетное хозяйство в целом, включая бюджетный процесс. Это прежде всего БК от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3823), с последующими изменениями. б) Федеральные налоги и сборы суть источники доходов федерального бюджета. Поэтому естественно, что федеральные законы, регулирующие этот институт, должны обязательно рассматриваться Советом Федерации. К данной категории федеральных законов относятся как те, которые непосредственно устанавливают те или иные федеральные налоги и сборы и распределяют полученные в результате их взимания суммы, так и те, которые в принципе устанавливают налоговую систему, действующую в Российской Федерации. Это прежде всего НК (ч. I от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ. - СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3824, с изм.; ч. II от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ - СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3340, с изм.), объединяющий регулирование и системы налогов, и федеральных налогов в отдельности. в) Содержание комментируемого пункта также затрагивает ряд источников доходов федерального бюджета, из чего, естественно, следует, что соответствующие федеральные законы должны обязательно рассматриваться Советом Федерации. Что же касается денежной эмиссии, то исключительная важность этой деятельности для всей российской экономики вполне оправдывает требование обязательного рассмотрения Советом Федерации соответствующих федеральных законов. г) Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов о ратификации или денонсации означает, что верхняя палата парламента не может уклониться от обсуждения и вынесения решения по представленным ему законам. Результатом обязательного рассмотрения может быть либо одобрение закона, либо его отклонение Советом Федерации. Наделение Совета Федерации правом обязательного рассмотрения федеральных законов о ратификации международных договоров делает его участником процесса заключения и введения в силу международных договоров. Учитывая, что, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции, международные договоры являются составной частью правовой системы России, а также то, что процесс ратификации в Конституции изложен не вполне отчетливо, представляется целесообразным остановиться на этом вопросе несколько подробнее. В тексте Конституции не содержится указания на то, какой орган государственной власти осуществляет ратификацию международных договоров Российской Федерации. Косвенно, путем анализа содержания п. "г" ст. 106 Конституции можно сделать вывод лишь о том, что ратификация осуществляется федеральным законом. Именно таким образом законодательная власть истолковала положение Конституции, включив в ст. 14 Закона о международных договорах норму, согласно которой ратификация международного договора осуществляется в форме федерального закона или федерального закона о ратификации международного договора (см. также ч. 1 и 2 ст. 17 и ст. 18 Закона). Процесс ратификации международного договора является многоступенчатым. Его участниками выступают Государственная Дума, Совет Федерации и Президент РФ, наделенные Конституцией соответствующими полномочиями. Статья 17 Закона о международных договорах предусматривает процедуру, в соответствии с которой принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров России подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Соответственно принятый Федеральным Собранием закон о ратификации направляется Президенту согласно Конституции для подписания и обнародования. Не рассмотренный Советом Федерации закон о ратификации международного договора не может быть направлен Президенту, и этим нарушается процедура прохождения закона. Одновременно это означает приостановление процесса ратификации международного договора. Наряду с этим п. 5 ст. 16 Закона предусматривает и другую процедуру внесения международного договора на ратификацию - в порядке законодательной инициативы. Согласно ей, субъекты права законодательной инициативы обладают правом представлять в Государственную Думу законопроекты о ратификации договоров, которые не вступили в силу, но, согласно Закону от 15 июля 1995 г., подлежат ратификации. В этом случае Государственная Дума направляет законопроект Президенту для внесения по нему предложений. Данная норма вторгается в сферу деятельности исполнительной власти по заключению международных договоров и представлению их на ратификацию. Изложенная процедура, таким образом, устраняет от этого Совет Федерации вопреки его конституционным полномочиям, предусмотренным в п. "г" ст. 106. И кроме того, из Конституции не вытекает обязанности исполнительной власти представлять договор, подлежащий в соответствии с законодательством ратификации, на утверждение Государственной Думы, если она не намерена участвовать в таком договоре. Не совсем ясна позиция Государственной Думы, которая в соответствии со своей компетенцией должна принять закон или отвергнуть законопроект, а не направлять его Президенту. В соответствии со ст. 15 Закона от 15 июля 1995 г. ратификации подлежат международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила поведения; предметом которых являются права и свободы человека и гражданина; о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами; об основах межгосударственных отношений; по вопросам обороноспособности, разоружения, обеспечения международного мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах и межгосударственных объединениях. В соответствии с положениями международного права помимо указанных категорий договоров на ратификацию представляются международные договоры, при заключении которых стороны условились о ратификации. Помимо изложенной выше процедуры ратификации международных договоров статья 22 ФЗ о международных договорах вводит особый порядок выражения статья 22 ФЗ о международных договорах вводит особый порядок выражения договоров, требующих изменения отдельных положений российской Конституции. Ратификация такого договора, как следует из данной статьи, возможна только после внесения в Конституцию поправок или ее пересмотра. Следует обратить внимание на то, что термин "изменение", использованный законодателем как родовое понятие, включающее в себя и поправки и пересмотры, не соответствует конституционному содержанию. Процесс ратификации международного договора, не вступившего в силу, может быть приостановлен по предложению Конституционного Суда в случаях, не терпящих отлагательства, до завершения рассмотрения Судом дела (ч. 3 ст. 42 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Под денонсацией в международном праве понимается отказ государства от договора с уведомлением другой стороны (сторон), изложенным в порядке и в сроки, предусмотренные в самом договоре. Порядок внесения и рассмотрения предложений о денонсации международных договоров регламентируется Законом о международных договорах. Согласно ч. 1 ст. 37 Закона, денонсация международных договоров осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации. д) Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов по вопросам статуса и защиты государственной границы обусловливается тем, что данные вопросы, согласно п. "н" ст. 71 Конституции, отнесены к ведению Российской Федерации. Соответственно этому в их решении и законодательном урегулировании должны принимать участие обе палаты Федерального Собрания. Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает не только законы, определяющие собственно правовой статус и регулирующие режимы охраны и защиты государственной границы, но и федеральные законы о ратификации международных договоров России о территориальном разграничении с пограничными государствами, включая договоры о прохождении государственной границы, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. Это непосредственно вытекает из положений ч. 1 ст. 15 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". е) Вопросы войны и мира, согласно п. "к" ст. 71 Конституции, являются предметом ведения Российской Федерации. Эта группа вопросов включает законы, касающиеся обороноспособности, разоружения, международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, объявления состояния войны и мира, коллективной безопасности и целого ряда других проблем. Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает и законы о ратификации международных договоров, заключаемых Россией, по вопросам войны и мира. Обязательное рассмотрения перечисленных вопросов должно проводиться с учетом обеспечения соответствующих национальных интересов Российской Федерации. Принятые на основании рассмотрения решения не должны создавать препятствий для выполнения международных обязательств и обязательных резолюций Совета Безопасности ООН. Статья 107 1. В практике применения комментируемой статьи возникли вопросы о том, что означает выражение "принятый федеральный закон" и кто направляет его Президенту РФ для подписания и обнародования. Были случаи, когда Совет Федерации первого созыва рассматривал принятый Государственной Думой федеральный закон после истечения предусмотренного в ч. 4 ст. 105 Конституции 14-дневного срока, а Президент получал федеральный закон для подписания и обнародования и от одной, и от другой палаты Федерального Собрания. В постановлении от 22 апреля 1996 г. N 10-П по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции (ВКС РФ, 1996, N 3) Конституционный Суд в п. 1 и 2 истолковал комментируемую часть следующим образом: под "принятым федеральным законом", по смыслу ч. 1 ст. 107, понимаются: - закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1-4 ст. 105 Конституции; - закон, повторно принятый Государственной Думой после отклонения Советом Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции; - закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания после отклонения Президентом в соответствии с ч. 3 ст. 107. Совет Федерации обязан в течение пяти дней направить Президенту для подписания и обнародования федеральный закон независимо от того, одобрен он Советом путем голосования или без рассмотрения (молчаливо). Только в том случае, если федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, повторно принят Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции, сама Дума в указанный срок и направляет этот федеральный закон Президенту. Следует отметить, что новый Регламент Совета Федерации, утвержденный его постановлением от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), установил в ч. 3 ст. 116, в ред. постановления от 10 июля 1998 г. N 325-СФ (СЗ РФ, 1998, N 29, ст. 3475), что принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции и не рассмотренный палатой в установленный в ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и ст. 104 Регламента 14-дневный срок, на 15-й день со дня поступления федерального закона из Государственной Думы направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования, о чем направляется уведомление в Думу. Таким образом, спорный ранее вопрос получил исчерпывающее нормативное регулирование. На практике, к сожалению, и позднее имели место случаи, когда Cовет Федерации рассматривал федеральные законы, не подпадающие под действие ст. 106 Конституции, после истечения установленного 14-дневного срока, нарушая тем самым и Конституцию, и свой Регламент, и отмеченное постановление Конституционного Суда. В известной мере это было обусловлено тем, что члены Совета Федерации совмещали свою функцию парламентариев с функциями руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Ныне, когда такое совмещение исключено, никаких объективных оснований для несоблюдения указанного 14-дневного срока уже нет. 2. В комментируемой части не вполне ясно, охватывает ли установленный для Президента РФ 14-дневный срок и подписание, и обнародование федерального закона. Термин "обнародование" в законодательстве часто употребляется как синоним термина "официальное опубликование", за исключением некоторых законодательных актов. Это недвусмысленно вытекает и из правовой позиции Конституционного Суда, которая сформулирована в п. 6 мотивировочной части постановления от 24 октября 1996 г. N 17-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 ФЗ от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"" (ВКС РФ, 1996, N 5) и согласно которой дата выпуска "Собрания законодательства Российской Федерации", содержащего текст федерального закона, не может считаться днем его обнародования, ибо это дата подписания в печать и адресаты закона в этот день еще не получают информации о содержании закона. Сравнительное толкование конституционного текста, особенно формулировки второго предложения ч. 3 комментируемой статьи, приводит к выводу, что 14-дневный срок относится только к подписанию федерального закона, но не к его обнародованию, которое может иметь место позднее, причем подчас по объективным причинам. Например, в соответствии с Конституцией Президент подписал федеральный закон на 14-й день по его получении из Федерального Собрания, а обнародовать в этот день оказывается физически невозможно - "Российская газета" и "Парламентская газета" уже вышли; более того, это может оказаться невозможно и на следующий день, если он праздничный или для обеих газет выходной. "Собрание законодательства Российской Федерации" выходит вообще еженедельно, и выход в свет соответствующего выпуска может иметь место даже через несколько дней после подписания содержащегося в нем федерального закона. Учитывая, что текст федерального закона и сопутствующие материалы, которые бывают весьма обширны, подлежат тщательному изучению Президентом и его аппаратом, вряд ли было бы правильно сокращать срок для подписания федерального закона, с тем чтобы успеть его обнародовать. К тому же и для комментируемой статьи остается открытым вопрос о том, какие дни имеются в виду - календарные или рабочие. Практика и здесь склонна понимать эти дни как календарные, хотя бывали случаи несоблюдения срока. Если считать, что Президент связан 14-дневным сроком только для подписания федерального закона, то возникает вопрос о том, в течение какого времени после подписания федеральный закон должен быть обнародован. Поскольку в Конституции подписание и обнародование федерального закона упоминаются в тесной связи, напрашивается вывод, что интервал между этими действиями не должен быть сколько-нибудь значительным. Очевидно, что распоряжение об обнародовании федерального закона Президент обязан отдать немедленно по его подписании, а само обнародование должно иметь место в ближайшее время. Наряду с термином "обнародование" Конституция употребляет и термин "опубликование" и более узкий термин "официальное опубликование" (см. комм. к ч. 3 ст. 15). ФЗ от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801), в ред. ФЗ от 22 октября 1999 г. N 185-ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 43, ст. 5124), говорит в ст. 5 об опубликовании актов Федерального Собрания и его палат в печатных изданиях или в виде отдельных изданий, о доведении до всеобщего сведения (обнародовании) по телевидению и радио, о рассылке государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, о передаче по каналам связи, о распространении в машиночитаемой форме. Как следует из этого текста, под обнародованием понимается только доведение федерального закона до всеобщего сведения по телевидению и радио, а под опубликованием - воспроизведение его текста в печати или на магнитных носителях. ФКЗ от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ, 2001, N 23, ст. 2277) также различает обнародование и опубликование. Например, в его ст. 6 сказано: "Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию". Вряд ли это можно считать адекватным толкованием конституционных терминов: весьма сомнительно, чтобы комментируемая часть обязывала Президента доводить федеральный закон до всеобщего сведения только посредством радио и телевидения, не говоря о том, что с помощью этих средств массовой информации уяснить точное содержание законодательного текста весьма трудно, а подчас и невозможно, если объем текста значителен. Скорее всего, разработчики данных федеральных законодательных актов просто не позаботились о точном употреблении конституционных терминов, равно как и редакторы конституционного текста не унифицировали терминологию ч. 3 ст. 15 и ст. 107 и 108. Конституционный Суд в изложенной выше правовой позиции истолковал оба термина в соответствии с логикой Конституции. К тому же в ч. 2 ст. 12 ФЗ от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" сказано, что Президент РФ в срок не позднее 14 дней со дня получения закона Российской Федерации о поправке к Конституции подписывает его и осуществляет официальное опубликование. В упомянутых выше законодательных актах вместо термина "обнародование" лучше было бы использовать термин "оглашение" или "оповещение". Согласно ч. 1 ст. 3 упомянутого ФЗ 1994 г., официальное опубликование федеральных законов должно иметь место в течение 7 дней после дня их подписания Президентом. Таким официальным опубликованием, согласно ч. 1 ст. 4, считается первая публикация полного текста федерального закона в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". На практике законодательные тексты появляются в "Парламентской газете" и "Российской газете" раньше, чем в "Собрании законодательства", еженедельные выпуски которого выходят в свет значительно позже обозначенной на них даты. Любые прочие издания официальными не являются. Федеральные конституционные законы и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если другой порядок вступления в силу не предусмотрен в них самих. Закон РФ о поправке к Конституции вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. 3. Комментируемая часть устанавливает так называемое право вето Президента Российской Федерации в отношении поступивших к нему на подпись федеральных законов и возможность его преодоления Федеральным Собранием. Вето Президента является, таким образом, не абсолютным, а отлагательным (суспенсивным). Цель данного института заключается в том, чтобы дать Президенту возможность воспрепятствовать вступлению в силу федерального закона, в котором имеются неприемлемые, с точки зрения Президента, положения. В то же время Конституция дает возможность Федеральному Собранию добиться вступления в силу данного федерального закона при условии, что он поддерживается квалифицированным большинством состава обеих палат. 3.1. Первое предложение комментируемой части управомочивает Президента в течение 14-дневного срока отклонять впервые поступивший к нему на подпись федеральный закон и обязывает Государственную Думу и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассмотреть данный федеральный закон. Из текста Конституции следует, что Президент, даже если не согласен с каким-то отдельным положением федерального закона, отклоняет закон целиком. В п. 3 резолютивной части указанного выше постановления от 22 апреля 1996 г. Конституционный Суд установил, что отклонение федерального закона Президентом, согласно комментируемой части, означает принятое в течение 14 дней по получении федерального закона решение об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. Очевидно, что мотивировка отклонения необходима потому, что при повторном рассмотрении федерального закона палаты Федерального Собрания должны представлять себе, какие его положения вызвали возражения Президента и почему. Важно подчеркнуть, что, как упомянуто в п. 5 мотивировочной части постановления, решение Президента об отклонении федерального закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, значения вето не имеет и юридических последствий не порождает. Далее в п. 3 резолютивной части постановления Конституционного Суда говорится, что не является отклонением федерального закона в смысле комментируемой части возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. По таким основаниям Президент как гарант Конституции в силу ч. 2 ее ст. 80 неоднократно возвращал в Федеральное Собрание федеральные законы без рассмотрения их по существу. В п. 5 мотивировочной части постановления Конституционного Суда указано, что Президент имеет право на такое возвращение только в случае, если нарушение конституционных требований в какой-либо палате ставит под сомнение результаты волеизъявления палат и само принятие федерального закона. Такой федеральный закон не считается принятым в смысле ч. 1 комментируемой статьи. Конституционный Суд в п. 4 резолютивной части указанного постановления истолковал также конституционное указание на то, что повторное рассмотрение палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом федерального закона должно проводиться в установленном Конституцией порядке. Это означает, что на рассмотрение такого федерального закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о 14-дневном сроке для Совета Федерации в толковании, которое дано в постановлении Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. N 1-П по делу о толковании части 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации (ВКС РФ, 1995, N 2-3), а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции. Совет Федерации в данном случае не вправе ограничиваться молчаливым одобрением федерального закона. В отношении предусмотренного комментируемой частью 14-дневного срока, так же как и в предыдущих случаях, не установлено, в каких днях этот срок исчисляется - в календарных или в рабочих. Если Государственная Дума внесет в федеральный закон какие-либо изменения, он считается принятым заново, и тогда в отношении прохождения его применяются без каких-либо оговорок положения ч. 3 ст. 104, ч. 2-5 ст. 105 и ст. 106 Конституции, а затем и комментируемая статья. 3.2. Второе предложение комментируемой части определяет условия, при которых вето Президента считается преодоленным, а сам он обязывается подписать федеральный закон в течение 7 дней и обнародовать его. Это имеет место в том случае, если ни одна из палат при повторном рассмотрении не внесла в федеральный закон никаких изменений и одобрила его установленным в Конституции квалифицированным большинством голосов - 2/3 общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд в п. 2 резолютивной части постановления от 12 апреля 1995 г. N 2-П по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции (ВКС РФ, 1995, N 2-3) разъяснил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование и определение результатов раздельно по палатам, при том что, согласно п. 1 резолютивной части, общим числом членов каждой палаты считается конституционное число, т.е. 178 членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной Думы. Для преодоления вето Президента по федеральному закону требуются, следовательно, не менее 300 голосов в Государственной Думе и не менее 119 голосов в Совете Федерации. Согласно положениям гл. 15 Регламента Думы (утв. постановлением от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД. - СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801), с последующими изменениями, федеральный закон, отклоненный Президентом РФ, передается Советом Государственной Думы на заключение в ответственный комитет, который рассматривает в течение 10 дней мотивы решения Президента об отклонении федерального закона. По итогам рассмотрения ответственный комитет вносит проект постановления Государственной Думы, в котором может рекомендовать Думе: - принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом; - согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Думой; - принять федеральный закон с учетом предложений Президента; - создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей; - одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции. Совет Государственной Думы по получении заключения ответственного комитета включает во внеочередном порядке вопрос о повторном рассмотрении федерального закона в проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание. О дате и времени повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом, не позднее чем за три дня до его рассмотрения на заседании Государственной Думы сообщается Президенту. Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом, начинается с выступления полномочного представителя Президента в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента. Затем излагается заключение ответственного комитета и принимается одно из постановлений, указанных выше. Если палата принимает решение о проведении обсуждения перед голосованием, то в обсуждении участвуют только представители депутатских объединений. Заключительное слово предоставляется полномочному представителю Президента в Думе либо иному официальному представителю Президента. По окончании обсуждения первым ставится на голосование предложение одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом, либо согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов. Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал необходимого для принятия числа голосов, то палата по предложению полномочного представителя Президента в Думе либо иного официального представителя Президента может принять решение о продолжении работы над указанным федеральным законом, начиная с процедуры первого чтения законопроекта. В случае принятия постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии федеральный закон передается данной комиссии для выработки согласованной редакции. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу "одна сторона - один голос", причем члены комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента РФ стороны пришли к единому мнению. По окончании работы комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты федеральный закон в согласованной редакции с протоколом и сопоставительной таблицей. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы. Если палата принимает решение принять федеральный закон с учетом предложений Президента, то на голосование ставится каждое предложение (поправка) Президента. Перед каждым голосованием слово предоставляется полномочному представителю Президента в Государственной Думе либо иному официальному его представителю, а затем представителю ответственного комитета. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов. Если предложения Президента не сформулированы в виде конкретных поправок, то Дума может большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы отложить принятие федерального закона с учетом предложений Президента и обратиться к нему с предложением представить тексты поправок к данному федеральному закону. В случае одобрения Думой части предложений (поправок) Президента принятие федерального закона откладывается. Ответственному комитету поручается с привлечением правового управления Аппарата Государственной Думы подготовить текст федерального закона с учетом одобренных Думой предложений (поправок) Президента и представить федеральный закон на рассмотрение Думы. Федеральный закон считается принятым с учетом предложений (поправок) Президента, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. В случае отклонения хотя бы одного предложения (поправки) Президента Государственная Дума может принять решение о продолжении работы над федеральным законом, поручив ее ответственному комитету либо специальной комиссии. По предложению ответственного комитета на голосование палаты может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Решение в этом случае принимается большинством не менее 2/3 голосов общего числа депутатов. Принятый или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации. Регламент Совета Федерации (утв. постановлением от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ. - СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), с последующими изменениями, в гл. 12 требует, чтобы вместе с текстом федерального закона, отклоненного Президентом РФ и повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации направлялись также постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона, письмо Президента, стенограмма заседания Думы, на котором повторно рассматривался отклоненный Президентом федеральный закон, заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо Президента. Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, считается издание Председателем Совета Федерации либо по его поручению заместителем Председателя соответствующего распоряжения. Если при повторном рассмотрении Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый. Комитет (комитеты) Совета Федерации, который давал ранее заключение по данному федеральному закону, рассматривает высказанные в письме Президента замечания, а также текст федерального закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и дает по нему повторное заключение. Повторное заключение готовится тем же комитетом (комитетами), который работал с текстом федерального закона ранее. По получении заключения комитета (комитетов) Председатель Совета Федерации включает в повестку дня заседания палаты вопрос о повторном рассмотрении федерального закона. При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции либо обсудить федеральный закон. По результатам обсуждения председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе перенести его рассмотрение на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае переноса данного вопроса на следующее заседание его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении данного федерального закона. При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее 2/3 голосов общего числа членов Совета Федерации. Если за его одобрение проголосовало менее 2/3 общего числа членов Совета Федерации, федеральный закон считается отклоненным палатой. Федеральный закон, представленный Государственной Думой, вместе с постановлением Совета Федерации об одобрении федерального закона в течение пяти дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования. Постановление Совета Федерации об отклонении федерального закона вместе с федеральным законом в течение пяти дней направляется Председателем Совета Федерации в Государственную Думу. В практике палат Федерального Собрания бывали случаи неоднократного голосования по повторно рассматриваемому федеральному закону, если сразу требуемое квалифицированное большинство получить не удается. Конституционность такой практики вызывает сомнения, ибо, по существу, она означает выкручивание рук парламентариям. 3.3. В мае и июне 1997 г. Президент РФ отказался подписать повторно принятый Федеральным Собранием Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", ссылаясь на то, что при повторном его рассмотрении была нарушена конституционная процедура. В числе прочего это относилось к предусмотренному Регламентом Совета Федерации голосованию путем опроса посредством подписных листов. Конституционный Суд в постановлении от 6 апреля 1998 г. N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (ВКС РФ, 1998, N 4) подтвердил обязанность Президента подписать и обнародовать принятый Федеральный закон, указав, что это не препятствует обращению в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности Федерального закона, в частности и по порядку принятия. В п. 3 мотивировочной части постановления Конституционный Суд отметил, что Президент не вправе оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, поскольку такая оценка - прерогатива Конституционного Суда, в который Президент может обратиться с соответствующим запросом. Статья 108 1. Составители первоначального проекта Конституции считали его достоинством по сравнению с проектом, разработанным Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации, меньший объем. С этой целью часть конституционной материи должна регулироваться федеральными конституционными законами, которые по своей юридической силе находятся между Конституцией и обычными федеральными законами, что следует из ч. 3 ст. 76 Конституции (см. комм. к данной статье). В ч. 1 ст. 76 Конституции установлено, что федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Российской Федерации, перечисленным в ст. 71 Конституции. Кроме того, еще в 12 статьях Конституции указаны конкретные предметы ведения России, подлежащие регулированию федеральными конституционными законами. Это ст. 56, устанавливающая конституционные принципы режима чрезвычайного положения; ч. 2 ст. 65, регулирующая возникновение новых субъектов Федерации; ч. 5 ст. 66, регулирующая изменение статуса субъекта Федерации; ч. 1 ст. 70, посвященная государственным символам Российской Федерации; п. "в" ст. 84, посвященный назначению референдума; ч. 3 ст. 87, относящаяся к режиму военного положения; ст. 88 о полномочии Президента РФ вводить чрезвычайное положение; п. "д" ч. 1 ст. 103, относящийся к статусу Уполномоченного по правам человека; ч. 3 ст. 118, относящаяся к установлению судебной системы России; ч. 3 ст. 128, относящаяся к установлению полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов; ч. 2 ст. 135, относящаяся к созыву Конституционного Собрания; ч. 1 ст. 137, определяющая порядок изменения Конституции в связи с изменением состава Российской Федерации. Как видно из приведенного перечня, предметов регулирования федеральным конституционным законом меньше, чем статей Конституции, в которых упоминаются федеральные конституционные законы, ибо в разных статьях Конституции, указывающих на необходимость принятия таких законов, речь подчас идет об одном и том же предмете. Правда, в ч. 3 ст. 128 Конституции сформулирован предмет для регулирования несколькими федеральными конституционными законами. В литературе существует различное истолкование комментируемой части. Большинство авторов считают, что только указанные в приведенных статьях предметы могут и должны регулироваться федеральными конституционными законами. Есть, однако, и другая позиция, которая исходит из того, что предметы, указанные в вышеприведенном перечне статей, составляют лишь обязательный минимум для регулирования федеральными конституционными законами, тогда как Федеральное Собрание может в такой форме регулировать и другие общественные отношения, если сочтет это необходимым. Пока нет официального толкования, данного Конституционным Судом, обе позиции имеют право на существование. Первая позиция обусловлена строго формальным подходом к проблеме. В пользу второй позиции имеются два аргумента - теоретический и практический. Первый аргумент заключается в том, что приведенный перечень оставляет без внимания многие общественные отношения, имеющие по своему характеру конституционный характер. Не урегулированы, например, содержание и процедура заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, предусмотренных в ч. 3 ст. 11 Конституции, а ведь эти договоры с очевидностью регулируют конституционную материю - распределение компетенции между обоими уровнями управления. Очевидно, что данный институт нуждается в конституционном регулировании, которое может осуществляться посредством федерального конституционного закона. Да и такой акт, как ГК, две части которого, принятые до сих пор, подписаны Президентом РФ соответственно 30 ноября 1994 г. за N 51-ФЗ и 26 января 1996 г. за N 14-ФЗ (ч. I - СЗ РФ, 1994, N 32, ст. 3301; ч. II - СЗ РФ, 1996, N 5, ст. 410) и который в публицистике называют конституцией рыночного хозяйства, должен был быть принят (если не целиком, то по крайней мере его часть первая) в форме федерального конституционного закона, тем более если есть намерение не допускать существования законодательных норм, ему противоречащих (согласно абз. 2 ч. 2 ст. 3 ГК, "нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу"). Сейчас же юридическая ситуация такова, что федеральный закон, содержащий нормы гражданского права, не соответствующие ГК, должен получить преимущество перед ГК, если издан позднее. Можно назвать ФЗ от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 10, ст. 1146), который непосредственно регулирует чисто конституционную материю. Второй аргумент состоит в том, что на практике Федеральное Собрание уже вышло за рамки, содержащиеся в приведенном перечне. Например, ФКЗ от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ (СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921) "О референдуме Российской Федерации" регулирует институт федерального референдума целиком, а не только порядок его назначения, как следовало бы, если буквально придерживаться текста п. "в" ст. 84 Конституции. Точно так же ФКЗ от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" в ред. ФКЗ от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ (СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5712; 1998, N 1, ст. 1) регулирует статус Правительства в целом, а не только порядок его деятельности, как это предписывает ч. 2 ст. 114 Конституции. И этот подход Федерального Собрания единственно правилен, ибо иначе федеральные конституционные законы регулировали бы изолированные, притом не самые важные, элементы соответствующих правовых институтов. К сожалению, порой Федеральное Собрание идет на поводу у консервативно мыслящих теоретиков той или иной отрасли права и, определяя форму законодательного акта, игнорирует требования Конституции. Так, многие специалисты в области процессуального права не приемлют для судебно-процессуальных кодексов форму федерального конституционного закона, хотя, согласно ч. 3 ст. 128 Конституции (см. комм. к указанной статье), порядок деятельности федеральных судов устанавливается федеральным конституционным законом. А этот порядок регулируется как раз процессуальными кодексами. В вопиющем противоречии с этим находится тот факт, что АПК от 5 мая 1995 г. N 70-ФЗ принят в форме обычного федерального закона. И проекты новых уголовного и гражданского процессуальных кодексов также пока что мыслятся как обычные федеральные законы. Можно привести кучу практических доводов в пользу этого, но ни одним из них нельзя обосновать несоблюдение конституционных положений. В настоящее время действуют также следующие федеральные конституционные законы: от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447) в ред. ФКЗ от 8 февраля 2001 г. N 1-ФКЗ (СЗ РФ, 2001, N 7, ст. 607); от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1589); от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1); от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 9, ст. 1011); от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3170); от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 52 (ч. I), ст. 5020); от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 52 (ч. I), ст. 5021); от 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ "О Государственном гимне Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 52 (ч. I), ст. 5022), в ред. ФКЗ от 22 марта 2001 г. N 2-ФКЗ (СЗ РФ, 2001, N 13, ст. 1139); от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ, 2001, N 23, ст. 2277). 2. Комментируемая часть определяет условия принятия федеральных конституционных законов. Как следует из постановления Конституционного Суда от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции (ВКС РФ, 1995, N 2-3), для принятия федерального конституционного закона требуется не менее 134 голосов в Совете Федерации и не менее 300 голосов в Государственной Думе. Хотя, исходя из текста комментируемой части, можно было бы признать, что в отношении принятия федеральных конституционных законов палаты Федерального Собрания полностью равноправны, ч. 2 ст. 104 Конституции подлежит применению и здесь: проекты федеральных конституционных законов вносятся в Государственную Думу. Вообще к порядку прохождения через палаты Федерального Собрания федеральных конституционных законов относятся все положения ст. 104 и 105 (кроме ее ч. 5 и кроме возможности молчаливого одобрения Советом Федерации, предусмотренного ч. 4) Конституции (см. комм. к указанным статьям) и соответствующие положения регламентов обеих палат. Разумеется, требования к большинству голосов в палатах иные, а именно те, которые установлены в ч. 2 комментируемой статьи (см. ниже). Регламент Государственной Думы (утв. постановлением от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД. - СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801), с последующими изменениями, специально процедуру принятия федеральных конституционных законов не регулирует. Зато Регламент Совета Федерации (утв. постановлением от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". - СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655), с последующими изменениями, посвящает этой процедуре специальную 13-ю главу. Следует сразу же отметить, что одобрение Государственной Думой проекта федерального конституционного закона не превращает его в такой закон. Это превращение происходит лишь с одобрением проекта Советом Федерации. Согласно Регламенту, Совет Федерации рассматривает проект федерального конституционного закона, который уже рассмотрен и одобрен Государственной Думой. Вместе с проектом федерального конституционного закона, одобренным Думой, в Совет Федерации направляются также стенограмма заседания Думы и документы, которые были представлены при внесении проекта федерального конституционного закона в Государственную Думу. Если проект федерального конституционного закона содержит нормы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, он должен быть направлен в Совет Федерации с заключением Правительства РФ; отсутствие такого заключения может служить основанием для отклонения проекта федерального конституционного закона. Поступивший из Государственной Думы проект одобренного ею федерального конституционного закона регистрируется в Совете Федерации и в срок не более 48 часов вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Дополнительно поступившие из Думы официальные документы, сопровождающие проект федерального конституционного закона, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с проектом соответствующего федерального конституционного закона. Официальные отзывы Правительства РФ о рассматриваемых Советом Федерации проектах федеральных конституционных законов подлежат оглашению или распространению на заседании комитета, комиссии Совета Федерации. Комитет, ответственный за рассмотрение проекта федерального конституционного закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя. Председатель Совета Федерации или его заместитель может передать проект федерального конституционного закона нескольким комитетам. Члены Совета Федерации организуют обсуждение проекта федерального конституционного закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний направляют их в ответственный комитет (комитеты). Ответственный комитет (комитеты) Совета Федерации в своем заключении по проекту федерального конституционного закона рекомендует Совету Федерации: - одобрить проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой; - отклонить этот проект; - внести в него изменения и дополнения и одобрить проект федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации. В последнем случае комитет представляет Совету Федерации редакцию проекта федерального конституционного закона. Рассмотрение одобренного Государственной Думой проекта федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета (комитетов) Совета Федерации, результатов юридической экспертизы правового управления Аппарата Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом (комитетами). Затем слово предоставляется представителю Правительства для защиты позиций Правительства, оглашения его заключения на рассматриваемый проект или официального отзыва о нем. Официальный отзыв может не оглашаться на заседании, если его текст был представлен членам Совета Федерации в письменном виде. Если соответствующий комитет рекомендовал Совету Федерации одобрить проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой, Совет Федерации большинством голосов общего числа членов Совета Федерации принимает решение провести голосование без обсуждения или обсудить проект. По результатам обсуждения проекта федерального конституционного закона, одобренного Государственной Думой, председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. Проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой, считается одобренным Советом Федерации, если за его одобрение проголосовало не менее 134 членов Совета Федерации. Этот проект считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении проекта федерального конституционного закона оформляется постановлением Совета Федерации. Если комитет рекомендовал Совету Федерации внести изменения и дополнения в одобренный Государственной Думой проект федерального конституционного закона и одобрить проект федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации, Совет Федерации проводит обсуждение проекта в редакции, предложенной комитетом. Это происходит на заседании палаты, если проект федерального конституционного закона, одобренного Государственной Думой, будет отклонен Советом Федерации. По результатам обсуждения председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении в предложенной редакции. Проект федерального конституционного закона считается одобренным Советом Федерации в редакции Совета Федерации, если за его одобрение в предложенной редакции проголосовало не менее 134 членов Совета Федерации. В этом случае палата принимает постановление, в котором содержится предложение Государственной Думе одобрить проект федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации. При отклонении Советом Федерации одобренного Государственной Думой проекта федерального конституционного закона Совет Федерации может принять постановление, в котором содержится предложение Думе согласовать процедуру преодоления возникших разногласий. Постановление Совета Федерации об отклонении одобренного Государственной Думой проекта федерального конституционного закона может содержать предлагаемую Советом Федерации редакцию отдельных разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей проекта федерального конституционного закона. При принятии Советом Федерации решения об одобрении проекта федерального конституционного закона, одобренного Государственной Думой, федеральный конституционный закон вместе с постановлением Совета Федерации в течение пяти дней со дня принятия постановления направляется Президенту для подписания и официального опубликования. Президент не вправе отказаться от этого или задержаться с подписанием и опубликованием. Права вето у него в данном случае нет. Здесь действуют те же правила, что и предусмотренные в ч. 3 ст. 107 Конституции или вытекающие из нее (см. комм. к данной статье). Постановление Совета Федерации об отклонении проекта федерального конституционного закона, одобренного Государственной Думой, вместе с проектом федерального конституционного закона направляется в Думу в течение пяти дней со дня принятия постановления. Если Совет Федерации одобрит проект федерального конституционного закона в своей редакции, то указанный проект вместе с постановлением Совета Федерации направляется в Государственную Думу. В случае одобрения Думой проекта федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации повторное голосование на заседании Совета Федерации по одобрению проекта не проводится. Если при повторном рассмотрении Государственной Думой проекта федерального конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, Дума одобрит его с учетом всех предложений Совета Федерации по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей проекта, соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение провести голосование на заседании Совета Федерации по одобрению проекта без обсуждения. Если при повторном рассмотрении проекта федерального конституционного закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума одобрит его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения, проект рассматривается Советом Федерации как вновь принятый. Для преодоления возникших разногласий в связи с отклонением Советом Федерации одобренного Государственной Думой проекта федерального конституционного закона Совет Федерации может предложить Государственной Думе создать согласительную комиссию. Статья 109 1. Роспуск главой государства парламента или его нижней палаты - конституционное средство разрешения правительственного кризиса, вызванного конфликтом между законодательной и исполнительной властями или невозможностью в течение длительного времени сформировать правительство, пользующееся поддержкой парламентского большинства. Институт такого роспуска представляет собой характерную черту парламентарной или смешанной формы правления. Лишь президентские республики (США, Мексика, Бразилия и др.) не знают этого института. Роспуск парламента или его нижней палаты - это баланс их права выражать недоверие правительству, влекущее его отставку. Посредством роспуска и последующих выборов избирателям предоставляется возможность разрешить конфликт между властями: в зависимости от того, какие партии одержат победу на выборах, решится вопрос о том, сохранится прежний глава правительства (а следовательно, во многом и остальной его состав) или будет заменен новым. В России попытка создания в 1991 г. формы правления, близкой к американской, успеха не имела. Низкий уровень политической культуры общества привел к тому, что законодательная и исполнительная власть не сумели наладить сотрудничество, оказались неспособными к компромиссам и конфликт между ними чуть не вызвал в 1993 г. гражданскую войну. Конституционных же выходов из возникшего тупика не было. Поэтому при разработке действующей Конституции было решено такие выходы создать, и одним из них стал институт роспуска Государственной Думы Президентом РФ. Это полномочие Президента записано в п. "б" ст. 84 Конституции и урегулировано в упомянутых ее ст. 111 и 117 в связи с формированием Правительства РФ и его взаимоотношениями с Государственной Думой (см. комм. к указанным статьям). Из Конституции не ясно, с какого момента прекращаются полномочия Государственной Думы в случае ее роспуска: может ли она сохранять их до начала работы следующей Государственной Думы, как предусмотрено на случай истечения срока ее полномочий в ч. 4 ст. 99 Конституции (см. комм. к данной статье)? Конституционный Суд в постановлении от 11 ноября 1999 г. N 15-П по делу о толковании статей 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции (ВКС РФ, 1999, N 6) указал в п. 1 резолютивной части, что роспуск Государственной Думы Президентом означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом, Советом Федерации, другими органами государственной власти. 2. Комментируемая часть представляет собой конституционную гарантию того, что страна в случае роспуска Государственной Думы не будет долгое время оставаться без законодательного органа. Совет Федерации роспуску не подлежит, однако без Думы он может осуществлять лишь полномочия, перечисленные в ст. 102 Конституции, тогда как законодательная функция Федерального Собрания после роспуска Государственной Думы не может осуществляться. Чтобы был соблюден установленный в комментируемой части четырехмесячный срок, не позднее которого вновь избранная Дума должна начать работу, необходимо, чтобы выборы были проведены не позднее чем через три месяца после роспуска, ибо, согласно ч. 2 ст. 99 Конституции, на свое первое заседание Государственная Дума должна собраться на 30-й день после избрания. С учетом этой даты должна планироваться избирательная кампания. ФЗ от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 38, ст. 4339), в ред. ФЗ от 30 марта 1999 г. N 55-ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 14, ст. 1653) и ФЗ от 10 июля 2001 г. N 89-ФЗ (СЗ РФ, 2001, N 29, ст. 2944) предусмотрел в ч. 1, 3 и 4 ст. 10 определенные гарантии на случай, если при роспуске Государственной Думы глава государства почему-либо не назначит новые выборы. В соответствии с этим ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий органа (в данном случае Государственной Думы) выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. Голосование должно быть проведено не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов. Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до истечения срока полномочий органа или части депутатов. Указанное решение подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия. Если уполномоченное на то должностное лицо (в данном случае - Президент РФ или замещающее его лицо) не назначит выборы в соответствии с установленным порядком при досрочном прекращении органом (в данном случае Государственной Думой) исполнения своих полномочий, а также при отсутствии уполномоченного на то должностного лица выборы проводятся соответствующей (т.е. Центральной) избирательной комиссией не позднее чем через 180 дней со дня досрочного прекращения полномочий органа. При этом решение избирательной комиссии о проведении выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного срока опубликования решения о назначении выборов. Если же и ЦИК РФ не назначит в установленный срок выборы, а также если она отсутствует и не может быть сформирована в установленном порядке, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции (в данном случае Верховным Судом Российской Федерации). При этом выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, порядок формирования которой в данном случае остался открытым (при выборах на нижестоящих уровнях она формируется ЦИК или избирательной комиссией субъекта Федерации в количестве не более 15 членов с соблюдением установленных требований к ее составу в течение 7 дней со дня вступления судебного решения в законную силу). Соответственно ФЗ от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3178), в ред. ФЗ от 12 апреля 2001 г. (СЗ РФ, 2001, N 16, ст. 1532), установил в ч. 4 и 5 ст. 5, что при роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Думы. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия. Если же Президент, распустив Думу, не назначит выборы депутатов Государственной Думы нового созыва, эти выборы проводятся ЦИК РФ в первое или во второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска Думы. Решение ЦИК о проведении выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов. В этих случаях сроки осуществления избирательных действий сокращаются на четверть. Если воскресенье, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с предпраздничным или праздничным днем либо с днем, следующим после праздничного дня, выборы назначаются на следующее воскресенье. 3. В комментируемой части содержится первое ограничение возможности роспуска Государственной Думы. В течение года после избрания Думы она не может быть распущена, если выразит недоверие Правительству или откажет ему в доверии (см. комм. к ч. 3 и 4 ст. 117). Очевидно, что в этих случаях Президент должен принять отставку Правительства или отправить его в отставку, если оно само в отставку не подаст. Государственная Дума подлежит в этот период роспуску только в случае, если трижды отклонит представленные Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства (см. комм. к ч. 4 ст 111). 4. Комментируемая часть означает второе ограничение возможности роспуска Государственной Думы. Роспуск невозможен после того, как Дума приняла постановление о выдвижении против Президента обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (см. комм. к ч. 1 и 2 ст. 93 и п. "ж" ч. 1 ст. 103). Запрещение роспуска действует на период, пока Совет Федерации не примет своего решения по обвинению или пока не истечет предусмотренный в ч. 3 ст. 93 Конституции трехмесячный срок. Если Президент отрешен от должности, то, естественно, распускать Думу не может. То же относится и к Председателю Правительства, который в случае отрешения Президента от должности, а также в иных случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, замещает его (см. комм. к ч. 3 ст. 92). Если же Президент остался в должности, то после соответствующего постановления Совета Федерации или истечения указанного в ч. 3 ст. 93 Конституции трехмесячного срока его полномочие распускать в установленных случаях Государственную Думу восстанавливается. 5. В комментируемой части установлены еще два ограничения возможности роспуска Государственной Думы. Первое из них имеет силу в период действия военного или чрезвычайного положения. Очевидно, что в условиях, когда в силу чрезвычайных обстоятельств полномочия исполнительной власти расширяются, особенно важно, чтобы существовал серьезный противовес ей в лице полноценной законодательной власти. В такой период парламент должен особенно тщательно следить за тем, чтобы военное или чрезвычайное положение длилось не дольше необходимого времени и чтобы исполнительная власть оставалась в рамках Конституции и федеральных законов, включая федеральные конституционные законы. Следует подчеркнуть, что полномочие Президента РФ распускать в установленных случаях Государственную Думу приостанавливается только в том случае, если военное или чрезвычайное положение объявлено на всей территории Российской Федерации, а не на ее части. Другое ограничение, предусмотренное в комментируемой части, относится к последним шести месяцам пребывания Президента в должности. Данная конституционная норма имеет целью избавить Президента от искушения перед оставлением своей должности "хлопнуть дверью" и заставить страну проводить в короткий срок две избирательные кампании с частичным наложением одной на другую или совместить парламентские и президентские выборы. Обе ситуации серьезно осложнили бы положение и кандидатов, и избирателей. Глава 6. Правительство Российской Федерации Статья 110 1. Природа и место Правительства РФ в системе органов государственной власти в процессе конституционных преобразований и проведения политических реформ существенно менялись. В силу Конституции 1978 г. (с изм. и доп., внесенными Законом от 27 октября 1989 г. - ВВС РСФСР, 1989, N 44, ст. 1303) Совет Министров РСФСР являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти РСФСР, ответственным и подотчетным перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР. Поскольку в компетенции высших представительных органов государственной власти советского типа было осуществление не только законодательной функции, но и полномочий по исполнению законов, Совет Министров был правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению РСФСР, за исключением тех, которые входили в компетенцию Съезда народных депутатов и Верховного Совета. С введением в Российской Федерации поста Президента на основе решений референдума 1991 г. Правительство было включено в систему федеральной исполнительной власти, возглавляемой Президентом РФ. Закон "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" 1992 г. (ВВС РФ, 1993, N 1, ст. 14) урегулировал отношения в сфере осуществления федеральной исполнительной власти с учетом того, что Президент был наделен конституционными полномочиями по руководству Советом Министров как органом, ему подотчетным. При этом вопросы исполнительной власти были полностью сосредоточены в руках Президента и Правительства вследствие того, что Конституция 1978 г. провозгласила в качестве незыблемой основы конституционного строя разделение властей (ст. 3 Конституции 1978 г., в ред. Закона РФ от 21 апреля 1992 г. - ВВС РФ, 1992, N 20, ст. 1084). Принятие Конституции 1993 г. знаменует новый этап в развитии института исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение имеют конституционные положения, согласно которым Правительство самостоятельно осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами РФ (ст. 10 и 11 Конституции). Формула прежней Конституции о подотчетности федерального Правительства Президенту в текст новой Конституции не включена, учитывая, что Президент РФ провозглашен главой государства, а не главой исполнительной власти, и при том, что исполнительная власть прямо возложена на Правительство. Вместе с тем Конституция предоставила Президенту РФ как главе государства, обладающему рядом функций, ставящих его над другими властями, в том числе исполнительной, обширные полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия Правительства РФ и других органов государственной власти, а также по формированию Правительства, направлению его деятельности. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Президент назначает Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов Правительства, принимает решения о его отставке и об освобождении от должности отдельных членов Правительства, утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, вправе отменять постановления и распоряжения федерального Правительства. Президент наделен Конституцией и на ее основе федеральными законами определенными полномочиями, позволяющими утверждать о наличии у главы государства функций исполнительной власти. К их числу, в частности, относятся руководство рядом органов исполнительной власти, внешней политикой, право председательствовать на заседаниях Правительства и др. Кроме того, Президент, реализуя свои конституционные полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80), осуществляет исполнительную власть на практике, принимая многочисленные указы, обусловленные требованием проведения политической, экономической и социальной реформ, в том числе указы по вопросам, находящимся в силу ст. 114 Конституции в компетенции Правительства. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", принятый 17 декабря 1997 г., закрепил на основе Конституции новое положение Правительства РФ в системе органов государственной власти России как высшего органа, осуществляющего исполнительную власть и возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5712; 1998, N 1, ст. 1). Закон в качестве основных требований к деятельности Правительства определил следование его принципам верховенства Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Правительство обязано не только выполнять Конституцию, законы и указы Президента, но и в пределах своих полномочий организовывать систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимать меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. Правительство вносит Президенту предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина. В пределах своих полномочий Правительство, как орган общей компетенции, обеспечивает руководство народным хозяйством, организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, формирует федеральные целевые программы, реализует право законодательной инициативы, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам, а также осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании соответствующих соглашений. В соответствии с Конституцией федеральное Правительство в рамках, определенных законом, осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, также и за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации. Правительством обеспечивается соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации; в порядке, установленном законом, разрешаются споры и устраняются разногласия между ними, создаются согласительные комиссии. Правительство руководит работой федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, которые, в свою очередь, подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Правительство РФ утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников аппаратов и размер ассигнований на их содержание в пределах средств федерального бюджета. Заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся федеральными министрами, и их заместители, руководители органов и организаций при Правительстве, члены коллегий федеральных органов исполнительной власти назначаются и освобождаются от должности Правительством. Для осуществления своих полномочий Правительство может создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Закон "О Правительстве Российской Федерации" устанавливает особенности руководства некоторыми федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента РФ. Президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и др., утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ (Указ от 17 мая 2000 г. N 867 - СЗ РФ, 2000, N 21, ст. 2168; N 39, ст. 3856; N 49, ст. 4799). Правительство в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента координирует деятельность таких федеральных органов исполнительной власти. Конституция изменила принцип взаимоотношений органов законодательной и исполнительной властей, а также характер ответственности Правительства перед парламентом. В соответствии с Конституцией с Государственной Думой должно быть согласовано назначение Председателя Правительства; эта палата вправе вынести вотум недоверия Правительству, а Председатель Правительства поставить перед ней вопрос о доверии. Порядок рассмотрения данных вопросов конкретизирован в гл. 17 и 18 Регламента Государственной Думы (СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801; с изм.). Конституция, провозгласив принцип разделения властей, вывела Правительство из прямого подчинения парламенту, сохранив за Государственной Думой контроль в ключевой сфере - бюджетной политике. Правительство представляет Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, информирует Думу о ходе исполнения федерального бюджета, предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета. В соответствии с Конституцией и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство дает письменные заключения на законопроекты, требующие финансирования из федерального бюджета, о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие проекты. Правительство как высший государственный орган, осуществляющий исполнительную власть, должно исполнять и проводить в жизнь федеральные законы. При этом в законах зачастую не только определяется компетенция Правительства в соответствующей сфере, но и содержатся поручения по реализации законов. Деятельность федерального Правительства оценивается и при рассмотрении палатами Федерального Собрания практики выполнения конкретных законов. Как субъект законодательной инициативы Правительство обеспечивает подготовку и внесение в Государственную Думу значительной части законопроектов. Правительство может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых федеральных законах и законопроектах. Взаимодействие Правительства с палатами Федерального Собрания обеспечивается полномочными представителями Правительства в соответствующих палатах, назначаемыми на должность Правительством, и статс-секретарями - заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти. Утверждено Положение о полномочных представителях Правительства РФ в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, которые обеспечивают представление интересов Правительства, координируют работу статс-секретарей по вопросам, связанным с законодательным процессом, выполняют другие функции, возложенные на них Правительством (СЗ РФ, 2000, N 23, ст. 2435). По вносимым Правительством в Государственную Думу законопроектам назначаются официальные представители. В связи с рассмотрением палатами Федерального Собрания иных законопроектов могут также назначаться специальные представители Правительства, которые наделяются соответствующими полномочиями. Правительство информирует Президента о своей законопроектной деятельности, а также о ходе исполнения поручений Президента по подготовке законопроектов. Председатель Правительства или его заместитель дают в устной или письменной форме ответы на парламентские запросы, запросы и обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат (Регламент Государственной Думы и Регламент Совета Федерации. - СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801; 1996, N 7, ст. 655; с изм.). Правительство взаимодействует с органами судебной власти, обеспечивает в пределах своих полномочий возможность независимого осуществления правосудия, исполнение судебных решений, участвует в проведении судебной реформы. На основе Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" Правительство разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Высших Судов Российской Федерации, генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде и Советом судей РФ. В случае признания судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции, федеральным законам и указам Президента Правительство принимает решения о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Конституция предоставляет право Правительству обращаться в Конституционный Суд с запросами о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов федеральных органов государственной власти, конституций республик, уставов, а также нормативных актов субъектов Федерации, некоторых других правовых актов, определенных Конституцией, с запросами о толковании Конституции, а также в связи с разрешением споров о компетенции (ст. 125). Координацию деятельности по представлению интересов Правительства в Конституционном Суде, Верховном Суде и Высшем Арбитражном Суде осуществляет полномочный представитель Правительства, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством (СЗ РФ, 2001, N 31, ст. 3289). В случае обращения Правительства в суд общей юрисдикции или арбитражный суд соответствующим федеральным органам исполнительной власти(в зависимости от характера заявленных требований) Правительством поручается представлять его интересы в суде (СЗ РФ, 1994, N 17,ст. 2003). 2. Конституция конкретно определяет круг высших должностных лиц, которые входят в состав Правительства РФ. Это Председатель Правительства, заместители Председателя и федеральные министры. Следует отметить, что в силу Конституции РСФСР 1978 г. и Закона РФ 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" помимо руководителей федеральных органов исполнительной власти, в состав федерального Правительства входили по должности председатели Советов Министров республик в составе России. Если в соответствии с прежней Конституцией на назначение министровиностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел Президенту требовалось согласие Верховного Совета (ст. 109 (п. 3 ч. 1), 121-5 (п. 5) Конституции 1978 г., в ред. Закона от 9 декабря 1992 г. - ВВС РФ, 1993, N 2, ст. 55), то по действующей Конституции весь состав Правительстваутверждается Президентом РФ самостоятельно, и только на назначение Председателя Правительства требуется согласие Государственной Думы (п."а" ч. 1 ст. 103, 111). Новая Конституция сократила число должностных лиц, входящих в состав Правительства, установив, что его члены должны быть в ранге не ниже федерального министра. Поскольку формирование Правительства тесно связано с его структурой (ст. 112 Конституции) и зависит от усмотрения Президента, решающего эти вопросы по представлению ПредседателяПравительства, то на практике в состав Правительства включаются и должностные лица, не возглавляющие какие-либо министерства, а получившие ранг министра в связи с возложением на них специальных государственных функций в соответствии с указами Президента и вследствие этого входящие в состав Правительства (СЗ РФ, 1999, N 22, ст. 2746; N 34, ст. 4268; 2000, N 3, ст. 269; N 21, ст. 2225; N 49, ст. 4798 и др.). Структура федеральных органов исполнительной власти, наличие в ней министерств и иных органов, возглавляемых руководителями в рангеминистра, так и не являющихся министрами, обусловлена задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными Конституцией и конкретизированными в Законе "О Правительстве Российской Федерации", других федеральных законах. Правительство РФ является коллегиальным органом. Законом определен перечень вопросов, решаемых исключительно на заседаниях Правительства. Среди них вопросы о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении, об утверждении номенклатуры товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен, об объемах выпуска государственных ценных бумаг, о внесении Правительством законопроектов в Думу, о программах приватизации федеральной государственной собственности, о предоставлении дотаций, субсидий, оказания иной поддержки за счет средств федерального бюджета, о заключении подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации, о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации и др. На заседаниях Правительства утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, а также принимаются Регламент Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства (постановление Правительства от 18 июня 1998 г. N 604. - СЗРФ, 1998, N 27, ст. 3176; 2000, N 41, ст. 4091). Правительство РФ информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на своих заседаниях, и о принятых по этим вопросам решениях. Статья 111 1. Комментируемая часть предусматривает при назначении главы Правительства РФ необходимость согласования воль Президента РФ и Государственной Думы. Это парламентарный элемент в российской форме правления, характеризуемой как смешанная (президентско-парламентарная) республика. Такое согласование воль призвано придать Правительству необходимую устойчивость и авторитетность, создать лучшие условия для взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Само назначение имеет место в случае смены Президента или его повторного избрания, после чего Правительство слагает свои полномочия (см. комм. к ст. 116), или в случае отставки Правительства по любой причине (см. комм. к ст. 117). Первый Президент РФ Б.Н. Ельцин в 1998 и 1999 гг. четыре раза отправлял Правительство в отставку, после чего происходило назначение нового Председателя Правительства. Здесь важно отметить, что кандидатура будущего Председателя Правительства определяется Президентом, а Государственная Дума лишь соглашается или не соглашается с ней, но свою кандидатуру выдвинуть не может. 2. В комментируемой части устанавливаются сроки для внесения Президентом РФ в Государственную Думу кандидатуры Председателя Правительства РФ. Необходимость конституционного установления таких сроков диктуется стремлением обеспечить непрерывность функционирования исполнительной власти, не допустить длительного отсутствия полномочного Правительства. Сроки в комментируемой и следующей статьях установлены не в днях, как в остальных статьях Конституции, а в неделях, что не оставляет возможности различного толкования соответствующих периодов времени (не может быть вопроса о том, рабочая неделя имеется в виду или календарная). Из такого определения сроков следует, что Государственная Дума не может прервать свою работу, если Председатель Правительства не назначен. Впрочем, отсутствие унификации при определении конституционных сроков, скорее всего, объясняется недоработкой редакторов, готовивших текст Конституции к вынесению на референдум и не располагавших необходимым временем. 3. Комментируемая часть определяет срок для Государственной Думы, в течение которого она должна рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ. Процедура дачи Государственной Думой согласия на назначение Председателя Правительства урегулирована Регламентом Государственной Думы, который утвержден Постановлением от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801) и впоследствии неоднократно изменялся. Эта процедура изложена в комментарии к п. "а" ч. 1 ст. 103. 4. Комментируемая часть регулирует ситуацию, которая складывается в случае трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатур Председателя Правительства РФ, представленных Президентом РФ. Из текста Конституции неясно, вправе ли Президент повторно предлагать уже отклоненную кандидатуру и если он это сделает, то будет ли это считаться соответственно вторым или третьим представлением. Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции (ВКС РФ, 1999, N 2) разъяснил, что Президент при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение - с другой, должны реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике. Из текста комментируемой части следует со всей определенностью, что после третьего отклонения Думой представленной Президентом кандидатуры Председателя Правительства - независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, Президент уже обязан назначить Председателя Правительства и распустить Думу с назначением новых ее выборов. При назначении в этом случае Председателя Правительства Конституция уже ничем Президента не связывает: назначенной может быть любая из представлявшихся Думе кандидатур или даже лицо, кандидатура которого Думе представлена не была. После выборов, однако, необходимо получить на назначение согласие новой Государственной Думы. Это следует из общего принципа, содержащегося в ч. 1 комментируемой статьи. В случае трехкратного отказа в даче согласия должен последовать роспуск и этой Думы. Такая гипотетическая ситуация свидетельствовала бы о полной неспособности Президента к нахождению компромиссов с политическими силами, которые находятся к нему в оппозиции, однако пользуются в стране значительным влиянием, поскольку от созыва к созыву располагают абсолютным большинством голосов в Думе. Ни один бюджет не выдержит многократных парламентских перевыборов, а кроме того, это могло бы привести к острому кризису власти на фоне раздражения и усталости избирателей. Поэтому реализация положения ч. 4 комментируемой статьи на практике маловероятна. Весной и осенью 1998 г. применение комментируемой части чуть было не состоялось, когда Государственная Дума дважды отказала в согласии на назначение Председателем Правительства С.В. Кириенко и В.С. Черномырдина. На назначение первого из них Дума на третий раз все же дала согласие, а В.С. Черномырдина в третий раз Президент представлять не стал. Компромиссное решение в данном случае было найдено, и Председателем Правительства стал тогда Е.М. Примаков. Статья 112 1. В силу Конституции весь состав Правительства утверждается Президентом РФ в соответствии с предлагаемой структурой федеральных органов исполнительной власти. Конституция не дает однозначного ответа, кто утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, а лишь говорит о том, что предложения по данной структуре представляются главой Правительства Президенту РФ. При толковании понятия "структура федеральных органов исполнительной власти" Конституционный Суд в постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П указал на необходимость учитывать, что ст. 112 (ч. 1) Конституции находится в системной связи со ст. 83 (п. "д") Конституции. Из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве; структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции и конкретизированными в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством структуру федеральных органов исполнительной власти (СЗ РФ, 1999, N 6, ст. 866). Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента; изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год. Что касается системы федеральных органов исполнительной власти как основы для формирования структуры, то ни Конституция, ни Закон "О Правительстве Российской Федерации" также не указывают прямо на виды органов, образующих систему. Вместе с тем конституционные положения о регулировании посредством федеральных законов общих принципов организации и деятельности органов государственной власти предопределяют возможность закрепления системы федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе. При этом не исключается и возможность издания в этой сфере других нормативных актов, исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента, а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства. Структура федеральных органов исполнительной власти (утв. Указом Президента от 17 мая 2000 г. N 867) включает Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и некоторые иные федеральные органы исполнительной власти (СЗ РФ, 2000, N 21, ст. 2168; N 39, ст. 3856; N 49, ст. 4799; 2001, N 43, ст. 4071; РГ, 2001, 3 ноября). Создаваемые государственные органы призваны служить инструментом проведения политической и экономической реформ на основе Конституции, осуществлению полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Ряду федеральных органов исполнительной власти вышеназванным Указом Президента на основе Закона "О Правительстве Российской Федерации" придан особый статус: руководство их деятельностью в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами осуществляет Президент РФ. К числу этих органов отнесены: министерства внутренних дел, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, иностранных дел, обороны, юстиции; Государственная фельдъегерская служба, Служба внешней разведки РФ, иные федеральные службы, включая службы железнодорожных войск, безопасности, налоговой полиции, охраны, пограничную службу, службу специального строительства, а также Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ, Управление делами Президента РФ, Комитет Российской Федерации по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами. 2. Часть 2 комментируемой статьи тесно связана с ее ч. 1, поскольку формирование персонального состава Правительства РФ зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти и предопределено ч. 2 ст. 110 Конституции. Конституция не устанавливает срок для внесения Председателем федерального Правительства предложений по его персональному составу, в отличие от определенного ею недельного срока для предложений по структуре Правительства. На практике формирование нового Правительства в полном составе происходит при назначении его Председателя, в краткие сроки после утверждения структуры, а внесение отдельных персональных изменений в состав Правительства может осуществляться в течение всего срока полномочий Правительства. При этом Конституция особую роль в формировании Правительства отводит Президенту РФ, предусматривая его исключительные полномочия по представлению кандидатуры главы Правительства парламенту и утверждению персонального состава Правительства. Это обусловлено с конституционной ответственностью главы государства за работу Правительства, полномочиями по определению направлений его деятельности и контролю за ней. Статья 113 Правительство РФ является традиционно коллегиальным органом, каковыми были и его предшественники - Совет Народных Комиссаров, Совет Министров. При этом действующая Конституция отводит Председателю Правительства определяющую роль в направлении деятельности Правительства и организации его работы. Это обеспечивается конституционно установленным порядком назначения главы Правительства Президентом РФ с согласия Государственной Думы (ст. 111), правом Председателя Правительства ставить перед этой палатой Федерального Собрания вопрос о доверии Правительству (ч. 4 ст. 117), а также закреплением в Конституции важнейших полномочий Председателя Правительства, связанных с его участием в формировании состава Правительства и определении структуры федеральных органов исполнительной власти (ст. 112). Эти и другие положения Конституции дают основания для вывода о сочетании коллегиальности и единоначалия при определении конституционного статуса федерального Правительства в целом. Председатель Правительства осуществляет свою деятельность, руководствуясь Конституцией, в соответствии с федеральными конституционными и конституционными законами, указами Президента, исходя из основных направлений внутренней и внешней политики государства, одобряемых Президентом. В соответствии со своим статусом главы Правительства Председатель представляет Правительство РФ в отношениях с Президентом РФ, а также палатами Федерального Собрания, в том числе при представлении федерального бюджета и отчета о его исполнении, проектов федеральных законов. Представительские функции осуществляются Председателем федерального Правительства во взаимоотношениях с субъектами Федерации, а также за пределами территории России. Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, об отставке Правительства, поощрении членов Правительства и о наложении дисциплинарных взысканий, распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства. Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства, в том числе о ходе выполнения Правительством поручений Президента. Председатель Правительства проводит совещания со своими заместителями, на которых рассматривает ход выполнения программ и планов, принимает решения по оперативным вопросам и согласовывает проведение членами Правительства мероприятий на текущий период. Существенны полномочия Председателя Правительства по организации работы Правительства. Он руководит заседаниями Правительства, обладая правом решающего голоса (в соответствии с п. "б" ст. 83 Конституции заседания могут проходить под председательством Президента), утверждает план заседаний, одобряет проект повестки дня, принимаемый непосредственно на заседании Правительства (Регламент Правительства РФ. - СЗ РФ, 1998, N 27, ст. 3176; 2000, N 41, ст. 4091). На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием. По решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос Председателя Правительства. Председатель подписывает постановления и распоряжения Правительства. В соответствии с ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", другими федеральными законами, решениями Президента и Правительства РФ Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры представляют Российскую Федерацию в международных и межгосударственных организациях, проводят международные переговоры, принимают участие в иных международных мероприятиях. Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" установлены ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства. Так, Председатель Правительства, как и иные лица, входящие в его состав, не вправе занимать должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства, получать в связи с осуществлением своих полномочий не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств и т.д. (ст. 11). Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры обязаны при назначении на должность, а впоследствии ежегодно, представлять в налоговые органы сведения о полученных доходах, ценных бумагах, а также об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Такие сведения могут быть опубликованы. Председатель Правительства освобождается от должности Президентом: по заявлению об отставке, в случае невозможности исполнения своих полномочий. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Однако в этих случаях круг полномочий исполняющего обязанности Президента ограничен в соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции (постановления Конституционного Суда от 6 июля 1999 г. N 10-П и от 11 июля 2000 г. N 12-П. - СЗ РФ, 1999, N 29, ст. 3773; 2000, N 29, ст. 3118). Статья 114 1. Закрепленный в ст. 10 Конституции принцип разделения властей выражается в осуществлении каждой ветвью власти самостоятельно различных по содержанию функций. Осуществление исполнительной власти на федеральном уровне Конституция возлагает на Правительство РФ, полномочия которого определяются комментируемой статьей. а) Пунктом "а" ч. 1 комментируемой статьи определяются бюджетные полномочия федеральной законодательной и исполнительной властей. Бюджетные права Российской Федерации основываются на конституционных нормах, провозглашающих суверенитет России на всей ее территории и предусматривающих, что в ведении Федерации находится установление основ федеральной политики, федеральные программы развития всех сфер общественной жизни, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование (ч. 1 ст. 4, п. "е", "ж" ст. 71 Конституции). Субъекты Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных настоящей Конституцией и федеральными законами. Их участие в осуществлении бюджетных прав, принадлежащих непосредственно Российской Федерации, обеспечивается представительством в федеральных органах законодательной власти (ч. 2 ст. 95 Конституции). Закрепленный Конституцией правовой статус субъектов Федерации (ст. 5, 72, 73) и органов местного самоуправления (ст. 12, 130-132) предопределяет их бюджетную самостоятельность. Они имеют свой бюджет, собственные источники доходов, самостоятельно осуществляют бюджетный процесс, определяют направления расходования бюджетных средств, принимают свои нормативные правовые акты о порядке формирования и исполнения своих бюджетов (ст. 28, 31, 47, 84-87 БК). БК подразделяет бюджеты по уровням их формирования на федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты и определяет бюджетную систему как основанную на экономических отношениях и установленных юридических нормах совокупность указанных бюджетов. Взаимная связь бюджетов различных уровней обеспечивается через использование регулирующих доходных источников, создание целевых и региональных фондов и возможность их частичного перераспределения. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо актами о бюджете, принимаемыми в порядке, установленном уставами муниципальных образований. Деятельность органов законодательной и исполнительной властей по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета представляет собой бюджетный процесс. Распределение полномочий в сфере бюджетного процесса осуществляется на основании конституционного принципа разделения властей и разграничения их компетенции. Рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением федерального бюджета Конституция относит к компетенции Государственной Думы. На Правительство РФ возлагается обязанность разработать и представить Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечить его исполнение, представить Думе также отчет об исполнении федерального бюджета (ч. 1 ст. 10, ст. 105, п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции). Порядок составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета подробно регламентирован БК (разделы VI-VII). Согласно этому порядку, не позднее марта, предшествующего очередному финансовому году, Президент РФ направляет Федеральному Собранию Российской Федерации бюджетное послание, в котором определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год. Составление проекта федерального бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Правительство своим постановлением определяет порядок и сроки составления проекта федерального бюджета на соответствующий финансовый год и определяет механизм согласования представленных расчетов и заявок. Разработка федерального бюджета начинается с прогнозирования социально-экономического развития страны, составления сводного баланса финансовых ресурсов, определения основных направлений бюджетной и налоговой политики, прогнозирования консолидированного бюджета. После принятия Правительством основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год Министерство финансов в течение двух недель направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета и уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений. В установленные сроки министерства и ведомства представляют свои расчеты и обоснования планируемых на соответствующий период расходов на содержание учреждений и организаций, финансируемых из федерального бюджета, а субъекты Федерации представляют свои запросы и обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, размеров субвенций и дотаций, выделяемых из федерального бюджета. Министерство финансов анализирует представленные показатели и на их основе составляет контрольные цифры федерального бюджета. Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов. Вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств (внебюджетные государственные фонды), управляемые органами государственной власти Российской Федерации и предназначенные для реализации прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, по болезни и инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей, безработицы и т.д. Государственными внебюджетными фондами являются Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Государственный фонд занятости населения. Доходы указанных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленных федеральными законами, а также добровольных взносов юридических и физических лиц. Сбор и контроль за поступлением обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляется налоговыми органами. Проекты бюджетов данных фондов составляются органами управления этих фондов и представляются в Правительство. С 15 июля по 15 августа, предшествующего очередному финансовому году, Правительство рассматривает представленные проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год. БК (ст. 184) обязывает Правительство одновременно рассматривать проект перспективного финансового плана и представленные законопроекты об увеличении минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также проекты законодательных актов об отмене правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году. По итогам рассмотрения Правительство утверждает проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов и не позднее 15 августа текущего года вносит их в Государственную Думу. Полнота и реальность федерального бюджета достигаются путем включения в него всех видов источников бюджетных доходов и всех направлений расходов, связанных с финансированием из федерального бюджета. С момента вступления принятых федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов в силу они становится обязательными для исполнения на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции). В соответствии с БК в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов. Все поступающие в бюджет доходы зачисляются на единый счет бюджета, с которого осуществляется финансирование всех бюджетных расходов. В исполнении федерального бюджета в той или иной мере принимают участие все органы представительной и исполнительной властей, министерства, ведомства, учреждения и организации. Осуществление же практической работы по исполнению федерального бюджета возложено на Федеральное казначейство, которому принадлежит право открытия и закрытия счетов федерального бюджета и определения их режима. Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Казначейства. В процессе исполнения бюджета запрещается выполнение операций минуя систему балансовых счетов Казначейства, которое отражает все операции со средствами федерального бюджета в соответствующих регистрах учета. В ходе исполнения федерального бюджета Правительство может вносить изменения по доходам и расходам бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации, принимает меры к сокращению дефицита федерального бюджета, к укреплению его доходной части, предотвращению неконтролируемых расходов бюджета. Для этого Правительство должно иметь полную информацию о финансовых поступлениях в федеральный бюджет и предстоящих бюджетных расходах. С этой целью на конституционном уровне установлено, что все проекты законов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции). В конце каждого финансового года министр финансов издает распоряжение о подготовке отчета об исполнении федерального бюджета и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда. На основании этого распоряжения все получатели бюджетных средств готовят годовые отчеты и представляют их в Министерство финансов РФ, которое готовит сводный отчет об исполнении федерального бюджета и направляет его Правительству РФ. Правительство не позднее 1 июня, текущего года представляет в Государственную Думу и Счетную палату Российской Федерации отчет об исполнении федерального бюджета в форме федерального закона (ст. 275 Бюджетного кодекса). б) Финансовое, валютное, кредитное регулирование и денежная эмиссия находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. "ж" ст. 71 Конституции). Необходимость проведения в этой сфере деятельности единой политики обусловливается конституционными нормами, закрепляющими федеративное устройство Российского государства, основанное на ее государственной целостности, и конституционным статусом денежной системы России (ст. 5 и 75 Конституции). Единая финансовая, кредитная и денежная политика является мощным регулятором экономики страны и рыночных отношений и необходимым условием обеспечения гарантированного Конституцией (ст. 8) единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности. Проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики Правительство осуществляет через специально созданные для управления финансами органы. В числе этих органов ведущее место занимает Министерство финансов РФ, на которое возложено общее руководство организацией финансов в стране, обеспечение единых принципов финансирования производственной и социальной сфер, создание финансовой базы для комплексного развития территорий (Положение о Министерстве финансов, утв. постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1994 г. - СЗ РФ, 1994, N 19, ст. 2211). Федеральное казначейство и подчиненные ему территориальные органы Казначейства осуществляют управление доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета и контроль за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств (Положение о Федеральном казначействе Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864. - САПП РФ, 1993, N 35, ст. 3320). Властными полномочиями в области организации денежно-кредитного обращения наделен Центральный банк РФ. На него возложено осуществление денежной эмиссии и защиты, обеспечения устойчивости и повышения покупательной способности рубля, а также обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования формы расчетов (ст. 75 Конституции, Закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". - СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1593). Российская финансовая корпорация осуществляет от имени Правительства финансирование инвестиционных проектов на возвратной и платной основе за счет централизованных финансовых и кредитных ресурсов (Указ Президента РФ от 15 марта 1993 г. - САПП РФ, 1993, N 12, ст. 991; постановление Правительства РФ от 17 апреля 1993 г. N 336, в ред. постановления от 13 октября 1995 г. - САПП РФ, 1993, N 17, ст. 1548). Правительство, направляя деятельность министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов в области финансов, принимает меры к тому, чтобы эти органы в полном объеме использовали предоставленные им полномочия для выполнения возложенных на них задач и осуществления ими своих функций; принимает правовые акты, регулирующие порядок их деятельности, к числу которых относятся утверждаемые им положения об этих органах. Правительство имеет право отменять распоряжения подведомственных ему органов (ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации". - СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5712). в) Потребность в единой государственной политике в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии вытекает из единства закрепленных Конституцией прав и свобод для всех граждан России, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации человек проживает. Этим же обусловливается и нахождение вопросов по указанным сферам деятельности в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "д" - "ж" ст. 72 Конституции). Обеспечение проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии возлагается на Правительство РФ, социальная направленность деятельности которого определяется Конституцией, провозгласившей Российскую Федерацию социальным государством (ч. 1 ст. 7). Правительство призвано реализовать требования Конституции о создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Полномочия Правительства по конкретным направлениям деятельности в социально-культурной сфере устанавливаются отдельными законодательными актами, в числе которых Основы законодательства Российской Федерации о культуре (ВВС РФ, 1992, N 46, ст. 2615), Закон РФ "Об образовании", в ред. Закона от 13 января 1996 г. (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 150), Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318), Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" (ВВС РФ, 1992, N 10, ст. 457) и др. В соответствии с указанными актами Правительство: разрабатывает и организует реализацию государственных программ развития культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, охраны окружающей среды. Посредством налоговых льгот и кредитов стимулируется развитие государственных научных центров, специальных образовательных учреждений, школ, студий, укрепление материально-технической базы научных учреждений и объектов, образовательных учреждений и учреждений культуры. В целях охраны здоровья граждан Правительство: принимает меры по созданию благоприятных условий труда и отдыха, развитию государственной системы здравоохранения и предоставлению населению доступной медико-социальной помощи, по экологическому и социально-эпидемиологическому благополучию; осуществляет контроль за производством и реализацией доброкачественных продуктов питания; устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов; принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий и объектов и включения их в природно-заповедный фонд России; осуществляет координацию работы исполнительных органов всех уровне при реализации экологических программ федерального и международного значения, ликвидации последствий стихийных бедствий, крупных аварий и катастроф. Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области соблюдения и защиты прав и свобод граждан, разрабатывает и реализует программы социальной защиты пенсионеров и инвалидов, поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, а также других групп населения, нуждающихся в государственной поддержке, и выполняет другие полномочия, связанные с реализацией требований ст. 7 Конституции по обеспечению социальных прав граждан. г) Федеральная государственная собственность является одним из основных источников обеспечения функционирования государства и развития сфер экономики страны и находится в управлении и ведении Российской Федерации (п. "д" ст. 71 Конституции). Исключительно к государственной собственности относятся: объекты, составляющие основу национального богатства страны, в число которых входят ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, охраняемые или особым образом используемые природные объекты, историко-культурные и художественные ценности; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач, - государственная казна, имущество Вооруженных Сил и других войск, выполняющих задачи в области обороны, высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения и предприятия геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической службы, контроля за состоянием и охраной окружающей среды и природных ресурсов, стандартизации метрологии, санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы и др.; предприятия добывающей промышленности, топливно-энергетического комплекса, отраслей железнодорожного, воздушного и трубопроводного транспорта, речного и морского флота и другие объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства. В составе федеральной собственности находятся и такие объекты, которые могут быть переданы в государственную собственность субъектов Федерации (ВВС РФ, 1992, N 3, ст. 89). Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями на правах владения, пользования и распоряжения (ст. 214, 294 и 296 ГК). Управление федеральной собственностью возложено на Правительство РФ, которое принимает меры по рациональному использованию объектов федеральной собственности, рассматривает проекты программ о приватизации федеральной собственности и предложения об основных направления использования средств, получаемых от приватизации. Общее управление федеральной собственностью на территории России и за рубежом, а также проведение политики приватизации государственных предприятий и объектов недвижимости Правительство осуществляет через Министерство государственного имущества РФ, а оперативное решение вопросов управления государственными предприятиями и организациями - через отраслевые министерства и ведомства, которые во всех вопросах своей деятельности подведомственны и подконтрольны ему. д) Деятельность Правительства в области обороны страны, государственной безопасности и реализации внешней политики основывается на конституционных положениях об обязанности Российской Федерации обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4 Конституции). Система официально принятых взглядов на военное строительство, подготовку страны к обороне и использование Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов России определена Военной доктриной Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 17, ст. 1852). Конкретные полномочия Правительства в области обороны и безопасности страны определены законами Российской Федерации: "Об обороне", "О безопасности", "О Государственной границе", "О воинской обязанности и военной службе", "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей" и др. (ВВС РФ, 1992, N 42, ст. 2331; N 15, ст. 769; N 17, ст. 594; N 9, ст. 325, 328). В соответствии с указанными законами Правительство организует оснащение Вооруженных Сил, пограничных и других войск вооружением и военной техникой и обеспечение их материальными средствами и энергетическими ресурсами, определяет порядок предоставления Вооруженным Силам земель, лесов, вод и других природных ресурсов. С привлечением Министерства обороны, Федеральной пограничной службы, Федеральной службы внешней разведки Правительство разрабатывает и реализует программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса, оперативного оборудования территорий России в целях обороны, по социальному обеспечению военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, а также членов их семей. Правительство решает вопросы о создании и ликвидации военных образовательных учреждений профессионального образования, факультетов военного обучения и военных кафедр при образовательных учреждениях высшего учебного профессионального образования, утверждает положения о воинском учете, призыве на военную службу, проведении военных сборов, о военно-врачебной экспертизе. В пределах своей компетенции Правительство ведет международные переговоры и заключает межправительственные соглашения по вопросам военного сотрудничества, хозяйственной деятельности, а также по вопросам социально-культурной сферы и принимает меры к исполнению международных договоров России, обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях, осуществляет руководство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности (ст. 20 и 21 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). е) Конституция возлагает на Правительство РФ осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. В этих целях на основании предложений Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Прокуратуры РФ, Федеральной службы налоговой полиции РФ Правительство разрабатывает программы по усилению борьбы с преступностью, укреплению законности и правопорядка, координирует усилия правоохранительных органов по реализации указанных программ. На Министерство внутренних дел возлагается обеспечение личной безопасности граждан, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности (ст. 2 Закона РФ "О милиции" от 18 апреля 1991 г. - ВВС РФ, 1991, N 16, ст. 503). Налоговая полиция выявляет, предупреждает и пресекает налоговые преступления и правонарушения, осуществляет сбор и анализ информации об исполнении налогового законодательства, прогнозирование тенденций развития негативных процессов, связанных с налогообложением (ст. 2 Закона РФ от 20 мая 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции". - ВВС РФ, 1993, N 29, ст. 114). Правительство принимает меры по обеспечению деятельности судов, прокуратуры, органов внутренних дел, налоговой полиции, решает вопросы об их своевременном финансировании, а также о социальном обеспечении их сотрудников. Им устанавливается полный перечень специальных средств, состоящих на вооружении милиции и налоговой полиции, и правила их применения, утверждаются образцы единой форменной одежды сотрудников милиции, налоговой полиции, прокуратуры. ж) Содержащийся в ст. 114 Конституции перечень полномочий Правительства РФ не является исчерпывающим. Конституция (п. "ж" ст. 114) обязывает Правительство осуществлять и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента РФ. В частности, Конституция обязывает Правительство обеспечивать в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78), давать заключения по всем законопроектам о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (ч. 3 ст. 104). Законом "О Правительстве Российской Федерации" на Правительство возложена обязанность осуществлять руководство работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, утверждать положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ст. 12). ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (СЗ РФ, 1995, N 32, ст. 3198) на правительство возложено определение федерального перечня гарантированных государством для указанной категории граждан социальных услуг, а также порядок участия граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, в лечебно-трудовой деятельности в соответствии с медицинскими рекомендациями (ст. 13). В обязанность Правительства входит установление перечня товаров (работ) длительного пользования, которые по истечение определенного периода могут представлять опасность для жизни, здоровья потребителя, причинять вред его имуществу или окружающей среде, а также перечень товаров, не подлежащих обмену (ч. 2, 4 ст. 5, ч. 1 ст. 25 ФЗ "О защите прав потребителей". - СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 140). Дать исчерпывающий перечень полномочий Правительства в данном случае невозможно, поскольку оно осуществляет руководство практически всеми отраслями в области экономики, социально-культурной и административно-политической сфер, находящимися в ведении Российской Федерации и в совместном ведении Федерации и ее субъектов. 2. С принятием Конституции 1993 г., установившей принцип разделения властей, правовой статус Правительства РФ значительно повысился и его роль в проведении государственной внутренней и внешней политики, обеспечении и защиты гарантированных Конституцией прав и свобод граждан возросла. В силу этого Конституция устанавливает, что порядок деятельности Правительства должен определяться федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 114). Таким законом является Закон "О Правительстве Российской Федерации", которым определяются полномочия Правительства во всех сферах общественной жизни страны и порядок его деятельности, а также его взаимоотношения с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и органами государственной власти субъектов Федерации. Согласно данному закону, Правительство является коллегиальным органом, состоящим из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Для решения оперативных вопросов Правительство может образовать Президиум Правительства. Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц. В заседаниях вправе участвовать представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Центрального банка. Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства и Президиума Правительства. Законом "О Правительстве Российской Федерации" установлен перечень вопросов, которые решаются исключительно на заседаниях Правительства (ст. 28). В частности, исключительно на заседаниях Правительства принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон, устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен, рассматриваются проекты программ приватизации федеральной государственной собственности и вопросы предоставления субвенций, дотаций, оказания иной поддержки на безвозмездной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе и др. Правительство может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях. Правительство информирует граждан через средства массовой информации по вопросам, рассмотренным на своих заседаниях. Принимаемые Правительством постановления, за исключением постановлений, содержащих государственную тайну или конфиденциальную информацию, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного обнародования - безотлагательно. Постановления Правительства, затрагивающие права и свободы граждан, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Акты Правительства могут быть обжалованы в суд (ст. 23). Порядок внесения в Правительство на рассмотрение, согласование или заключение проектов решений Правительства и иных актов, подготовки и проведения заседаний Правительства определяются Регламентом Правительства РФ. Статья 115 1. Реализация конституционных полномочий Правительства РФ объективно требует издания большого числа правовых актов в целях решения задач, предопределяемых в ст. 114 Конституции, включая управление федеральной собственностью, разработку, координацию и выполнение программ экономических и других реформ, обеспечения прав и свобод граждан. Правотворческая деятельность Правительства осуществляется на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Федеральное Правительство не вправе подменять парламент и главу государства, его акты носят подзаконный характер и должны соответствовать нормативным указам Президента. Это правило не может рассматриваться как ограничение статуса Правительства и является следствием воплощения принципа разделения властей и разграничения полномочий между органами государственной власти. Конституция установила правовые формы актов Правительства в виде постановлений и распоряжений. Постановления принимаются, как правило, в целях нормативного урегулирования отношений или по наиболее важным вопросам, а распоряжения - как индивидуальные правовые акты по оперативным и текущим вопросам. Правительство принимает также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера. Порядок принятия актов Правительства устанавливается Правительством в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента. В целях обеспечения согласованной деятельности Президента и Правительства, в том числе и в сфере нормативного урегулирования вопросов исполнительной власти, установлено, что законопроекты, вносимые Правительством в Государственную Думу и затрагивающие полномочия Президента, направляются в порядке, установленном Президентом, в Администрацию Президента на согласование. Направляются на согласование также проекты решений Правительства, принимаемые в пределах его компетенции по вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Президента, принятие которых предусмотрено актами Президента или которые рассмотрены на заседаниях Правительства под председательством Президента. Регламентом Правительства на основе ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" определен общий порядок подготовки, внесения, принятия с последующим опубликованием актов Правительства. При этом устанавливается, что проекты актов нормативного характера разрабатываются, как правило, с участием Министерства юстиции РФ, а проекты, требующие в перспективе расходов за счет средств федерального бюджета, - Министерства финансов РФ. Предусматривается проведение необходимой экспертизы по законопроектам с целью обоснования их принятия и определения прогнозов социально-экономических и иных последствий реализации предлагаемых решений. Урегулирование в Законе основных правил подготовки решений Правительства и конкретизация этих правил в актах Правительства направлены также на обеспечение непротиворечивости правовых актов в единой системе исполнительной власти, сбалансированности положений федеральных актов и актов субъектов Федерации. Так, Правительство обязано направлять в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ (ст. 43 Закона "О Правительстве Российской Федерации". - СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5712; 1998, N 1, ст. 1; п. 53 и 54 Регламента Правительства Российской Федерации. - СЗ РФ, 1998, N 27, ст. 3176; 2000, N 41, ст. 4091). Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие, а также вносить предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обстоятельствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Акты высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации не должны противоречить принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов постановлениям Правительства РФ (ст. 18, 19 и 22 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. - СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005; 2000, N 31, ст. 3205; 2001, N 7, ст. 608). В соответствии с Конституцией и Законом "О Правительстве Российской Федерации" (ч. 9 ст. 23) акты Правительства могут быть обжалованы в суд. Вопросы конституционности нормативных решений Правительства разрешаются Конституционным Судом. При этом акты и их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (п. "а" ч. 2, ч. 6 ст. 125 Конституции). В соответствии с ГПК РСФСР дела об оспаривании законности ненормативных актов Правительства рассматривает по первой инстанции Верховный Суд РФ (ст. 116). Аналогичные полномочия Высшего Арбитражного Суда по признанию недействительными ненормативных актов Правительства, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, урегулированы в АПК (ч. 2 ст. 24). Что касается нормативных актов Правительства, то ГПК не относит дела об оспаривании этой категории актов к подведомственности общих судов, даже их высшего звена. Вместе с тем на основе ст. 120 (ч. 2) Конституции проверка соответствия актов, в том числе постановлений Правительства, федеральным законам возложена на суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Суд, установив несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8-БВС, N 1, 1996). Акты Правительства подписываются его Председателем, вступают в силу и публикуются в порядке, установленном на основе требований Конституции (ч. 3 ст. 15) федеральным законодательством. Так, Законом "О Правительстве Российской Федерации" предусмотрено, что постановления Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания (ст. 23). В развитие этих положений Закона Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 конкретизированы правила опубликования актов Правительства РФ, сроки их вступления в силу, порядок осуществления контроля за правильностью и своевременностью обнародования актов. Предусмотрено, что официальным опубликованием актов Правительства считается публикация их текстов в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации". Официальными являются также тексты актов Правительства, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система" (СЗ РФ, 1996, N 22, ст. 2663; 1997, N 20, ст. 2242; 1998, N 33, ст. 3967). Обеспечение исполнения постановлений и распоряжений Правительства Закон "О Правительстве Российской Федерации" возложил на Правительство в целом, а также персонально на его заместителей и федеральных министров (ст. 25 и 26); эти вопросы систематически рассматриваются на заседаниях Правительства. 2. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению всей системой исполнительных органов государственной власти, а также иными государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами, общественными объединениями, предприятиями, иными хозяйствующими субъектами, учреждениями, организациями (независимо от форм собственности). Эта обязательность актов Правительства проистекает из принципов, лежащих в основе деятельности России как демократического федеративного правового государства. Требование обязательности актов федерального Правительства, как и принцип обязательности для исполнения на территории Российской Федерации указов Президента, объективно следует из положений, на которых основано федеративное устройство России, - о государственной и территориальной целостности Российской Федерации, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами и др. Конституция возлагает на Президента и Правительство обязанность обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78). Правительство организует исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также обеспечивает исполнение собственных постановлений и распоряжений, принимает меры по устранению нарушений законодательства. На обязательность исполнения актов Правительства направлены правила их опубликования и вступления в силу на территории России. Исполнение поручений, содержащихся в актах Правительства, протоколах заседаний Правительства (Президиума Правительства), а также поручений Председателя Правительства и его заместителей организуется руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, которым адресованы поручения. В поручениях, как правило, устанавливается конкретный срок (календарная дата) их исполнения, а если срок исполнения поручения превышает 1 месяц, то и сроки представления докладов о ходе его исполнения. Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством, образуется Аппарат Правительства РФ, который действует в соответствии с Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации, (утв. постановлением Правительства от 18 июня 1998 г. N 604 (СЗ РФ, 1998, N 27, ст. 3176; 2000, N 41, ст. 4091). 3. Полномочие Президента РФ по отмене актов Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента проистекает из статуса Президента как главы Российского государства, гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. По запросам Президента и других, указанных в Конституции должностных лиц и государственных органов, вопросы конституционности нормативных актов Правительства разрешаются Конституционным Судом. При этом акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (п. "а" ч. 2, ч. 6 ст. 125 Конституции). В соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. В случае недостижения согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение Конституционного Суда, разрешающего споры о компетенции на основе ч. 3 ст. 125 Конституции, либо судов общей юрисдикции и арбитражных судов в соответствии с их полномочиями (ФЗ от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ. - СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176). Статья 116 Данная статья Конституции, по существу, предопределяет срок полномочий Правительства РФ, который проистекает из срока полномочий Президента РФ. Федеральный Президент в соответствии с ч. 1 ст. 81 Конституции избирается на четыре года и вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на предыдущих выборах, а при проведении досрочных выборов и в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы, - на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией РФ общих результатов выборов Президента РФ (ст. 78 ФЗ от 31 декабря 1999 г. N 228-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации". - СЗ РФ, 2000, N 1 (ч. II), ст. 11). Момент вступления в должность Президента Российской Федерации связывается с принесением Президентом присяги народу. Правительство исполняет свои полномочия в течение указанного периода, если не вступают в действие нормы Конституции об отставке Правительства либо о досрочном прекращении исполнения полномочий Президентом, в связи с чем Правительство также досрочно прекращает свои полномочия (п. "в" ст. 83, ст. 92, 93 и 117 Конституции, а также ч. 4 ст. 7 Закона о Правительстве). В соответствии с ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ (ч. 1 ст. 35). Статья 117 1. Изложенное в комментируемой части право Правительства РФ может осуществляться им в любое время. Никаких специальных оснований для этого не требуется. Систематический анализ конституционных положений приводит к заключению, что решение об отставке Правительства может принять единолично его Председатель. Поскольку остальные члены Правительства назначаются и освобождаются от должности по предложению его Председателя, назначение или отставка любого из них не означает и не влечет отставки Правительства. Даже если в отставку подадут все они, Председатель может предложить Президенту РФ новые кандидатуры на соответствующие должности, и Правительство будет продолжать считаться существующим. Напротив, если Председатель выбудет по какой бы то ни было причине, Правительство подлежит сформированию заново. Это положение содержится в ч. 4 ст. 7 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5712), в ред. ФКЗ от 25 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ (СЗ РФ, 1998, N 1, ст. 1). Если Президент примет отставку Правительства, то тогда он должен определить и представить Государственной Думе нового его главу в соответствии со ст. 111 Конституции (см. комм. к ней). Если же отклонит отставку, то возникнет ситуация, в которой надо разобраться. Трудно себе представить, чтобы не желающий оставаться на своей должности Председатель Правительства работал плодотворно. И вообще никого нельзя заставлять занимать должность против его воли. Правительство, скорее всего, может подать в отставку по своей инициативе (вероятнее, по инициативе Председателя) в случае какого-то расхождения между ним и Президентом. Если Президент отставку принимает, то, следовательно, имеет намерение назначить нового Председателя, с которым, предположительно, расхождений не предвидится. Напротив, если отставка отклоняется, это может лишь значить, что Президент желает сохранить данного Председателя Правительства и найден какой-то компромисс, позволяющий Правительству под руководством Президента работать дальше. В противном случае отклонение отставки Правительства выглядело бы бессмысленным. Конечно, нельзя исключать и такие мотивы для отставки, как усталость и просто нежелание заниматься данной деятельностью. 2. Комментируемая часть регулирует другую ситуацию, чем предыдущая, а именно устанавливает право Президента РФ по своему усмотрению в любое время отправить Правительство РФ в отставку. Здесь также не требуется никаких специальных оснований. И никакому обжалованию и оспариванию такое решение Президента не подлежит. В ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 7) особо предусмотрено право Президента РФ освобождать от должности Председателя Правительства РФ по его заявлению об отставке или в случае невозможности для него исполнять полномочия. Но в этих случаях отставка Председателя также автоматически распространяется на все Правительство. Согласно ч. 3 этой статьи Президент обязан уведомить Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения. Странно, что такая обязанность не возложена на Президента в случаях, когда он отправляет в отставку все Правительство. 3. В комментируемой части регулируется институт, именуемый обычно парламентским вотумом недоверия правительству. Это одна из парламентарных черт той формы правления - смешанной республики, которая установлена действующей Конституцией. В России, в отличие от зарубежных государств с парламентарными и смешанными формами правления, реализация последствий вотума недоверия усложнена. 3.1. Выражение недоверия Правительству РФ, о котором говорится в первом предложении комментируемой части, означает принципиальное несогласие Государственной Думы с правительственной политикой вообще или по какому-то весьма важному вопросу и невозможность дальнейшего ее взаимодействия с Правительством. Регламент Государственной Думы (утв. ее постановлением от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". - СЗ РФ, 1998, N 7, ст. 801) урегулировал процедуру выражения недоверия Правительству РФ. Изложение этой процедуры см. в комментарии к п. "б" ч. 1 ст. 103. 3.2. Второе предложение комментируемой части посвящено принятию Государственной Думой решения по вопросу о недоверии Правительству. Голосование может быть по решению Думы открытым или тайным. Если за предложение о выражении недоверия Правительству подано менее 226 голосов, оно считается отклоненным. 3.3. Третье предложение комментируемой части обязывает Президента сделать выбор между двумя альтернативными решениями: - согласиться с Думой и отправить Правительство в отставку; - не согласиться с Думой и сохранить существующее Правительство. Этот выбор Президент делает исключительно по собственному усмотрению. Разумеется, при этом он должен просчитать политические последствия того или иного решения, особенно с учетом положения, которое содержится в четвертом предложении комментируемой части. 3.4. Предусмотренный четвертым предложением трехмесячный срок начинает течь со дня, следующего за днем, когда Государственная Дума проголосовала за недоверие Правительству. Если повторное выражение Думой недоверия Правительству будет иметь место в рамках этого срока (оно может состояться и на следующий день после первого вотума недоверия), наступают последствия, предусмотренные данной нормой: Президент принимает одно из следующих решений: - отправляет Правительство в отставку; - распускает Государственную Думу. Хотя о новых выборах в данной норме не сказано, они должны быть назначены в соответствии с ч. 2 ст. 109 Конституции. 4. В комментируемой части урегулирован похожий, но все же иной институт, чем в ч. 3. Если там речь шла о вотуме недоверия по инициативе самой Думы, то здесь речь идет об отказе в доверии в ответ на требование Правительства выразить его. Этот институт представляет собой инструмент Правительства для давления на Думу в случаях, когда Правительство добивается, чтобы Дума приняла определенный федеральный закон или иное государственное решение. 4.1. Первое предложение уполномочивает Председателя Правительства на постановку перед Думой вопроса о доверии Правительству. Конечно, Председатель Правительства может поставить этот вопрос из чистого любопытства, но это было бы несерьезно. На практике вопрос о доверии ставится в тех случаях, когда выраженный или молчаливый отказ палаты принять закон или иное решение препятствует Правительству проводить ту политику, которую оно считает необходимой. Если вопрос о доверии увязан с находящимся на рассмотрении в палате конкретным проектом, то принятие проекта означает выражение доверия, и, наоборот, отклонение проекта означает отказ в доверии со всеми вытекающими отсюда последствиями. Подробнее процедура правительственного вопроса о доверии рассмотрена в комментарии к п. "б" ч. 1 ст. 103. 4.2. Отказ в доверии Правительству, о котором говорится во втором предложении комментируемой части, имеет место в случае, если при голосовании по вопросу Правительства о доверии за доверие не получено большинства голосов общего числа депутатов, т.е. хотя бы 226 голосов. То же самое имеет место, как упомянуто выше, если такое большинство голосов не было подано за проект, с которым Правительство связало вопрос о доверии. Такова мировая практика, и такая идея закладывалась в конституционный текст. Она содержалась и в первоначальной редакции ч. 2 ст. 146 Регламента Государственной Думы, согласно которой непринятие установленным абсолютным большинством голосов решения о доверии Правительству означает, что Государственная Дума отказывает в доверии Правительству. В комментарии к п. "б" ч. 1 ст. 103 раскрыт смысл регулирования данного института действующим Регламентом Государственной Думы, разработчики которого стремились освободить Думу от угрозы ее досрочного роспуска в случае ее отказа в доверии Правительству. Но такое регулирование противоречит смыслу конституционного института вопроса о доверии. На самом деле 7-дневный срок, предусмотренный комментируемой частью, должен отсчитываться со дня, следующего за днем, когда при голосовании в Государственной Думе вопроса о доверии Правительству (или о принятии проекта, с которым Правительство связало вопрос о доверии) в пользу доверия (или проекта) не было получено хотя бы 226 голосов. По истечении этих 7 дней Президент обязан принять одно из следующих решений: - отправить Правительство в отставку; - распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. В принципе вопрос о доверии Правительство может поставить и в связи с проектом, для принятия которого требуется квалифицированное большинство голосов в Государственной Думе, например в связи с проектом федерального конституционного закона. В этом случае отказ в доверии будет иметь место со всеми последствиями, если за проект будет подано менее 300 голосов депутатов. 5. Комментируемая часть имеет задачей не допустить ситуации, когда исполнительная власть хотя бы на какой-то период времени оставалась без руководства со стороны Правительства. Здесь, правда, следует иметь в виду, что Правительство в случае отставки или сложения полномочий продолжает действовать до сформирования нового Правительства по поручению Президента РФ. В случае сложения полномочий поручение должно исходить уже от новоизбранного Президента, который вообще-то может и не воспользоваться услугами прежнего Правительства, а сразу назначить новое, получив согласие Государственной Думы на кандидатуру нового Председателя Правительства. Согласно ч. 2 ст. 8 Закона "О Правительстве Российской Федерации", в случае освобождения от должности Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев. Остается неясным вопрос, с какого момента Правительство считается сформированным. В некоторых странах это момент, когда правительство принесло присягу. В России присяга Правительства пока что не предусмотрена и никакой другой момент ни конституционно, ни законодательно не определен. Здесь, следовательно, возможны разные варианты - назначение последнего федерального министра, назначение большинства федеральных министров и даже назначение только Председателя Правительства. Глава 7. Судебная власть Статья 118 1. Правосудие - вид государственной деятельности, связанной с разрешением различных споров о действительном или предполагаемом нарушении норм права. Оно осуществляется от имени государства судами путем рассмотрения в судебном заседании гражданских, уголовных и иных дел в установленных законом процессуальных формах при соблюдении порядка, правил и принципов судопроизводства. Правосудие - коллегиальная деятельность суда или единолично судьи в суде первой инстанции, коллегиальная - в вышестоящих судах и при рассмотрении дел по вновь открывшимся обстоятельствам. Суды, в соответствии со ст. 11 Конституции, олицетворяют судебную власть, являющуюся в соответствии со ст. 10 Конституции одной из трех ветвей государственной власти. В ст. 4 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1) "О судебной системе Российской Федерации" содержание ч. 1 комментируемой статьи конкретизируется положением, что правосудие осуществляется "только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим федеральным конституционным законом". В этой же статье Закона сказано, что в России действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации. К федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, Верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов. К судам субъектов Федерации относятся конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации. К осуществлению правосудия в порядке, установленном Законом, могут также привлекаться присяжные, народные и арбитражные заседатели (ст. 1 названного закона). Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия, если даже в их наименовании фигурирует термин "суд", например "суд чести" или "товарищеский суд". Важнейшей задачей судов является защита конституционных и иных прав и свобод граждан. На это указывается во многих статьях Конституции. В частности, в ст. 18 указывается, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Этой конституционной норме корреспондирует содержание ст. 46 Конституции, закрепившей неограниченное право на судебную защиту, действующую даже в условиях чрезвычайного положения (см. комм. к ст. 18, 46 и 56). В годы советской власти суды рассматривались как инструмент, проводник линии партии, действовали по ее указке. Во исполнение партийных решений принимались постановления, директивы и циркуляры высших судебных инстанций и органов юстиции о задачах судов в связи с проведением различных политических кампаний. В этих документах суды ориентировались на усиление борьбы с теми или иными преступлениями, которые, по мнению политического руководства, в данный момент были более опасны, на применение строгих уголовных наказаний. Осуждался либеральный подход, что исключало индивидуализацию наказаний. В практике судов широко использовались такие жестокие меры, как смертная казнь, длительное лишение свободы, конфискация имущества. Ссылка и высылка зачастую применялись к лицам, вообще не совершившим каких-либо противоправных деяний. Уголовные наказания и другие репрессивные меры применялись к членам семьи осужденного, которые зачастую даже не знали о характере преступления, вмененного осужденному. Вместо Исправительно-трудового кодекса применялись подзаконныенормативные акты, включая ведомственные. Уголовное законодательство, вплоть до принятия УК 1960 г., не содержало требования об ответственности лишь за деяния, содержащие признаки преступления, и при наличии вины. Допускалось применение закона по аналогии, т.е. за деяние, прямо в Уголовном кодексе или ином уголовном законе не упомянутое, но сходное с каким-то преступлением. В 1934-1937 гг. были приняты и активно применялись драконовские законы, сводившие на нет процессуальные гарантии, предусмотренные Уголовно-процессуальным кодексом. Был введен упрощенный порядок судопроизводства, который даже исключал участие в процессе адвоката и право осужденного на кассационное обжалование приговоров, в том числе и при осуждении к расстрелу. Так, постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 декабря 1934 г. предусматривалось, что при расследовании дел о террористических организациях и террористических актах против работников советской власти следствие нужно заканчивать в срок не более десяти дней, обвинительное заключение вручать обвиняемым за одни сутки до рассмотрения дела в суде, дела слушать без участия сторон, кассационного обжалования приговоров, как и подачи ходатайств о помиловании, не допускать, приговор к высшей мере наказания приводить в исполнение немедленно по вынесении приговора. Это постановление было отменено лишь 19 апреля 1956 г. От судов требовалось не принятие решений на основе полного, всестороннего и объективного исследования доказательств, а совсем другое - быстрое оформление материалов следствия и немедленное вынесение и исполнение жестоких обвинительных приговоров. Процессуальное законодательство и различного рода инструкции оставляли следствию простор для применения незаконных мер воздействия на обвиняемого, призванных получить от него признание, которое приобрело значение "царицы доказательств". У судов при таких процессуальных "правилах" оставалось мало возможностей для маневра. Конечно, и на этом фоне многие судьи стремились выносить справедливые решения, но в целом условия работы судов этому явно не благоприятствовали. Суды действовали прежде всего как карательные органы и воспринимались населением именно как таковые. И хотя научная доктрина и пропаганда утверждали, что интересы государства и личности не противопоставимы, а гармонично сочетаются, это было далеко не так. И суд, и другие карательные органы государства выступали не как беспристрастные арбитры, осуществляющие государственную власть, а как инструмент в чужих руках, как орудие партийной политики и партийного давления. О судебной власти в цивилизованном понимании этого понятия нельзя было говорить и потому, что параллельно с судами действовали многочисленные внесудебные органы, которые жесточайшим образом расправлялись с так называемыми вражескими элементами. В качестве органов, осуществлявших судебные функции, в разное время действовали ВЧК, ГПУ, ОГПУ, УНКВД, НКВД, МГБ, МВД, прокуратура и ее коллегии, комиссии, особые совещания, "двойки", "тройки" и другие подобные репрессивные органы. Эти внесудебные органы имели полномочия осуждать людей к расстрелу, направлению в лагеря, применять другие жестокие репрессивные меры. Различные административные органы подвергали граждан в административном порядке ссылке, высылке, направлению на спецпоселение, привлечению к принудительному труду в условиях ограничения свободы, а также иным ограничениям. Все это свидетельствует о том, что при формулировании ч. 1 комментируемой статьи был учтен печальный урок истории суда в России. Это подчеркивает значение конституционного требования, чтобы правосудие осуществлялось только судом. 2. Содержащееся в ч. 2 настоящей статьи указание на осуществление судебной власти посредством определенных видов судопроизводства подчеркивает, что деятельность судов, в отличие от всех других органов государственной власти, строго регламентирована процессуальными правилами, определяющими, как должно совершаться каждое действие суда. Судопроизводством является осуществляемое в установленном законом порядке рассмотрение и разрешение дел. Различия в его видах зависят от назначения соответствующего суда и характера рассматриваемых дел. Конституционный Суд посредством конституционного судопроизводства реализует функцию конституционного контроля и рассматривает дела, отнесенные к его ведению ст. 125 Конституции и ст. 3 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447). Конституционный Суд РФ при осуществлении своих полномочий руководствуется Конституцией и названным законом. Гражданское, уголовное и административное судопроизводство осуществляются судами общей юрисдикции, в том числе военными судами, а также мировыми судьями, рассматривающими гражданские, уголовные и административные дела. В соответствии с этим различается гражданский процессуальный, уголовно-процессуальный и административно-процессуальный порядки производства по делам, закрепляемые в ГПК, УПК и КоАП. По правилам гражданского процессуального законодательства рассматриваются дела искового производства, особого производства, дела, вытекающие из административно-правовых отношений. К числу дел, рассматриваемых по правилам ГПК, отнесен и ряд дел, которые вытекают из конституционных правоотношений. Это, например, касается жалоб на неправильности в списках избирателей и на отказ в разрешении на выезд из России за границу или на въезд в Россию из-за границы. К гражданскому судопроизводству относится по действующему законодательству и рассмотрение жалоб на решения и действия органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, государственных служащих, должностных лиц в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", с учетом положений Федерального закона от 14 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан"" (ВВС РФ, 1993, N 19, ст. 685; СЗ РФ, 1995, N 51, ст. 4970). Из ст. 118 (ч. 3) и 127 Конституции можно вывести, что особой формой судопроизводства, во многом сходной с гражданским, является производство по разрешению экономических споров арбитражными судами. Порядок производства в арбитражных судах определяется ФКЗ от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1589) и АПК от 5 мая 1995 г. N 1-ФКЗ (СЗ РФ, 1995, N 19, ст. 1709). Арбитражные процессуальные нормы содержатся и в ряде материально-правовых актов, например в ГК. Они связаны с гражданским судопроизводством по своему происхождению, процессуальным принципам и, так же как оно, обеспечивают применение норм гражданского права. В то же время законодательство об арбитражном судопроизводстве - новейшее процессуальное законодательство. В известной мере оно может рассматриваться и как дополняющее принятый еще в 1964 г. действующий ГПК, который также подлежит обновлению. В настоящее время завершена подготовка проекта нового гражданского процессуального кодекса, и он ждет рассмотрения в Государственной Думе. Уголовное судопроизводство регламентируется УПК, принятым более 40 лет назад и в значительной мере устаревшим, несмотря на постоянно вносимые в него изменения. Давно назрела крайняя необходимость в принятии нового уголовно-процессуального кодекса РФ, который бы полностью соответствовал Конституции и проводимой в стране правовой реформе. Наряду с УПК нормы, регламентирующие порядок производства по уголовным делам, имеются и в ряде других федеральных законов, которые, однако, не могут ни заменить, ни изменить УПК. Все перечисленное процессуальное законодательство (гражданское, арбитражное, уголовное) относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции), и поэтому соответствующие правила судопроизводства регламентируются только федеральными законами. Регулирование административного судопроизводства в соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако, согласно положению, закрепленному в ч. 2 ст. 76 Конституции, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. Поэтому установление порядка административного судопроизводства КоАП, который был принят до введения в действие Конституции, не противоречит конституционным положениям о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами, хотя в целом названный Кодекс содержит нормы, утратившие силу и даже прямо противоречащие Конституции. С учетом этого обстоятельства был подготовлен и принят Государственной Думой РФ новый Кодекс об административных правонарушениях. Он ждет утверждения Президента РФ. Важным обстоятельством обеспечения законности в деятельности судов является применение ими законов, конституционность которых не вызывает сомнений. В связи с этим необходимо отметить, что по вопросам, касающимся соответствия Конституции норм процессуального судопроизводства, принято много постановлений Конституционного Суда. Они позволили оперативно защитить права участников судопроизводства и в то же время сыграли неоценимое значение в деле формирования подготавливаемых процессуальных кодексов и других законов, статьи которых теперь будут соответствовать требованиям Конституции. Каждый из перечисленных в Конституции и Законе видов судопроизводства имеет свои специфические особенности, нередко весьма существенные. Но их главная и общая характеристика состоит в том, что, как указывается в самой комментируемой норме, посредством судопроизводства осуществляется судебная власть. Сочетание властных полномочий судов, выносящих общеобязательные решения с обязательными же для всех участников судопроизводства правилами процедуры создает специфику правосудия, представляющего собой особый род деятельности, характерный только для судов. Правосудию во всех видах судопроизводства свойственны определенные общие сущностные черты и принципы. К ним относятся закрепленные в Конституции (ст. 120 и 123) положения о независимости судов и судей, подчинение их только Конституции и закону, об открытом разбирательстве дел в судебных заседаниях с участием заинтересованных сторон на основе состязательности и равноправия (см. комм. к указанным статьям). 3. В Конституции в соответствии с содержанием ч. 3 комментируемой статьи приводятся основные положения, относящиеся к построению судебной системы Российской Федерации. Это касается формирования судейского корпуса, полномочий, порядка организации и деятельности судов, и прежде всего Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Эти положения воспроизводятся, конкретизируются и развиваются в Законе "О судебной системе Российской Федерации". В Законе есть нормы, посвященные судебной власти, лицам полномочным ее осуществлять, единству судебной системы. Раскрывается содержание принципов судопроизводства: самостоятельность судов, независимость судей, участие граждан в осуществлении правосудия, равенство всех перед законом и судом, язык судопроизводства и делопроизводства. Ряд статей Закона посвящен основам статуса судей в Российской Федерации, порядку создания и упразднения судов, органам судейского сообщества, обеспечения деятельности судов, аппарату суда, порядку введения Закона в действие. В Законе (ст. 11) установлено, что судьями являются лица, наделенные в соответствии с Конституцией и настоящим законом полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе. В развитие ст. 123 (ч. 3) и 32 Конституции в Законе установлено, что к осуществлению правосудия в установленном порядке могут привлекаться как присяжные заседатели, на что прямо указывается в Конституции, так и народные и арбитражные заседатели. Они, таким образом, также осуществляют судебную власть. Указывается на факторы, обеспечивающие единство судебной системы, и в их числе: соблюдение всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства, признание общеобязательности исполнения на всей территории Российской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу, финансирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета. В Законе воспроизведено конституционное положение о недопустимости создания чрезвычайных судов, что имело место в прошлом. Это положение дополняется правилом о недопустимости создания судов, не предусмотренных настоящим федеральным законом. При этом в ст. 4 приводится перечень федеральных судов и судов субъектов Федерации (см. комм. к ч. 1). Значительное место в Законе уделяется обеспечению самостоятельности судов и независимости судей. Развито положение ст. 19 Конституции о равенстве всех перед законом и судом. В Закон (ст. 7) включено правило, по которому суды не отдают предпочтения каким-либо органам, лицам и участвующим в процессе сторонам. Судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом в порядке, установленном федеральным законом (см. комм. к ст. 128). Подробно этот порядок регламентирован Законом "О судебной системе Российской Федерации". Установлено, в частности, что мировые судьи, а также судьи, председатели и заместители председателей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации назначаются (избираются) на должность в порядке, установленном законами субъектов Федерации. Отдельной нормой в названном Законе (ч. 9 ст. 13) сформулировано правило о том, что отбор кандидатов на должности судей осуществляется на конкурсной основе. В Законе (ст. 12) отмечается, что все судьи Российской Федерации обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией. В то же время подчеркивается, что особенности правового положения отдельных категорий судей определяются федеральными законами, а в случаях, ими предусмотренных, - также и законами субъектов Федерации. В ст. 2 Закона от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" N 3132-1 (ВВС, 1992, N 30, ст. 1792) содержится указание о том, что особенности правового положения судей Конституционного Суда определяются федеральным конституционным законом. Таким законом является ФКЗоКС, принятый 21 июля 1994 г. В нем статусу судей Конституционного Суда посвящены 12 статей, образующих гл. 2 Закона. В этой главе приводятся требования, предъявляемые к кандидату на должность судьи, регламентированы порядок его назначения, срок полномочий, гарантии независимости и неприкосновенности, приводится текст присяги судьи. Значительное место в Законе "О судебной системе Российской Федерации" уделяется порядку создания и упразднения судов, регламентации полномочий судов судебной системы. В заключительные положения Закона включены нормы об органах судейского сообщества, обеспечении деятельности судов, о судебном департаменте при Верховном Суде, об аппарате судов и о финансировании судов, символах государственной власти в судах. Статья 119 Большие разнообразные требования, предъявляемые к лицам, претендующим на должность судьи, обусловлены той высокой ролью, которая отводится судье как носителю судебной власти, действующему от имени государства, наделенному полномочиями по осуществлению правосудия и призванному при разрешении любых споров отстаивать законность и справедливость. Это важно отметить, ибо Конституция право на обращение в суд, закрепленное в ст. 46, рассматривает как универсальное, ничем не ограниченное. В настоящей статье приводятся лишь минимальные требования, предъявляемые к судьям всех судов судебной системы России. Эти требования касаются гражданства, возраста, образования, стажа работы по профессии. В то же время указывается, что федеральным законом к судьям могут быть предъявлены дополнительные требования. Такие требования в части судей общих судов и арбитражных судов содержатся в Законе РФ "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 30, ст. 1792; СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2399; СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3690; СЗ РФ, 2000, N 26, ст. 2736) и ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. N 3132-1 (СЗ РФ 1994, N 13, ст. 1447). При этом Закон о статусе судей, приводя дополнительные требования, сам также указывает, что к кандидатам на должности судей судов Российской Федерации федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования. Первое общее требование для всех судей - наличие у них гражданства Российской Федерации. Совершенно ясно, что иностранный гражданин или лицо без гражданства не может быть судьей России. Это конституционное требование, и оно не допускает исключения. От иностранца нельзя требовать, чтобы он присягал на верность Конституции и России. Возникает, однако, вопрос: вправе ли быть судьей, гражданин Российской Федерации, имеющий и другое гражданство? В Законе РФ от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве в Российской Федерации" N 1948-1 (с изм. и доп. от 17 июня 1993 г. и от 6 февраля 1995 г. - ВВС РФ, 1992, N 6, ст. 243; 1993, N 29, ст. 112; СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496) установлено, что "граждане Российской Федерации, имеющие также иное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах... вытекающих из гражданства Российской Федерации" (ст. 3). Представляется, однако, что особое положение судей не позволяет распространить это правило и на них. Возрастной ценз для судей - не менее 25 лет, выше, чем у депутатов Государственной Думы, который составляет не менее 21 года. К тому же лицо, достигшее 25 лет, может занимать должность судьи только первого звена судебной системы. В соответствии с дополнительными требованиями, установленными упомянутым законодательством, судьей вышестоящего суда может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, судьей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - 35 лет, а судьей Конституционного Суда, в соответствии со ст. 8 Закона о Конституционном Суде РФ, - 40 лет. Высокий возрастной ценз дает возможность формировать судейский корпус людьми, имеющими большой жизненный опыт, что чрезвычайно важно, когда возникает сложная ситуация. В соответствии с комментируемой конституционной нормой судьей может быть лишь лицо, имеющее высшее юридическое образование. Ранее действовавшие конституции СССР и входивших в него союзных республик, а также законодательство о судопроизводстве такого требования не знали, и судьями часто избирались и работали лица, окончившие юридические школы, а иногда и вовсе не имевшие юридического образования. Понятно, что наличие множества законодательных и иных нормативных актов, рассредоточенных в различных отраслях права, необходимость их глубокого знания и правильного применения в свете требований Конституции, федеральных законов, конституций (уставов) субъектов Федерации, международно-правовых актов требует разносторонней подготовки в области права, которую можно получить только в высшем учебном заведении. Конституционное требование, чтобы судья имел стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет, распространяется на всех судей первого звена. В стаж включается работа в органах прокуратуры, адвокатом, юрисконсультом и т.д. В понятие "юридическая профессия" входит также научная и преподавательская деятельность в области права. В вышестоящих судах требуется стаж работы по юридической профессии не менее 10 лет. Для занятия должности судьи Конституционного Суда нужно иметь стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет. Для судей Конституционного Суда существует и требование - обладать признанной высокой квалификацией в области права. Это требование учитывалось при назначении указанных судей на эту должность. Почти все они имеют ученую степень доктора или кандидата юридических наук, многие являются заслуженными юристами Российской Федерации, заслуженными деятелями науки, известны как специалисты в соответствующих отраслях права. Для судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов есть дополнительное требование - сдать квалификационный экзамен и получить рекомендацию квалификационной коллегии судей. Кроме упомянутых требований, ко всем судьям предъявляются высокие морально-этические требования, недопустимость совершения порочащих судью поступков. В отношении кандидатов на должность судьи Конституционного Суда сказано, что они должны иметь безупречную репутацию. Личные качества судьи чрезвычайно важны для принятия законного, обоснованного и справедливого решения. Такие качества, как честность, объективность, непредвзятость, неподкупность, умение терпеливо выслушать каждого участника процесса, рассудительность, способствуют не только осуществлению правосудия, как того требует Конституция и закон, но и играют роль воспитательного, профилактического характера, демонстрируют справедливость суда и правосудия. В Законе о статусе судей установлено, что судья "обязан неуклонно соблюдать Конституцию и законы, при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности" (ст. 3). Судья не вправе быть депутатом, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности. В отношении судей Конституционного Суда предусмотрены дополнительные требования и перечень занятий и действий, несовместимых с их должностью, расширен. В этом перечне есть требование, непосредственно связанное с их полномочиями. Судья Конституционного Суда не вправе, выступая в печати, иных средствах массовой информации и перед любой аудиторией, публично высказывать свое мнение о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде, а также который изучается или принят к рассмотрению Конституционным Судом, до принятия решения по этому вопросу (ст. 11 Закона о Конституционном Суде). Устанавливая высокие требования к судьям, Конституция и основанное на ней законодательство предоставляют им гарантии независимости, несменяемости, неприкосновенности и др. (см. комм. к ст. 118, 119, 120). Статья 120 1. Комментируемая статья, наряду со ст. 10 Конституции, провозглашает фундаментальный принцип, определяющий положение судебной власти и судей в современном, правовом демократическом государстве - принцип независимости судей (и судов) и их подчинения только Конституции и федеральному закону. Этот принцип воспроизведен практически во всех судоустройственных и процессуальных актах Российской Федерации - федеральных конституционных законах "О судебной системе Российской Федерации" (ст. 5 - СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1), "О Конституционном Суде Российской Федерации"ст. 5 и ст. 13, 1994, N 13, ст. 1447; - СЗ РФ, 2001, N 7, ст. 607, "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (ст. 6 - СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1589), "О военных судах Российской Федерации" (ст. 5 - СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3170); Законе РФ "О статусе судей в Российской Федерации" (ВВС РФ, 1992, N 30, ст. 1792; СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2399; 2000, N 26, ст. 2736), а также в ГПК (ст. 7), УПК (ст. 16), АПК (ст. 5). Однако наиболее полно рассматриваемый конституционный принцип был сформулирован в международных документах, таких, как Основные принципы, касающихся независимости судебных органов, разработанные и принятые VII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, одобренные в 1985 г. Генеральной Ассамблеей ООН, и "Эффективные процедуры осуществления Основных принципов, касающихся независимости судебных органов", принятые ЭКОСОС в 1990 г., а также в "Европейской хартии о статусе судей. Хартия не является международным актом в полном смысле этого слова. Она разработана и принята участниками многосторонней международной конференции под эгидой Совета Европы и авторитетных международных организаций судей", принятой 10 июля 1998 г. в Страсбурге. В этих документах, а также в документах о правах и свободах человека (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., международные пакты о правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и др.) содержатся общепринятые международные стандарты в сфере организации и осуществления правосудия, одним из которых и признается независимость судебной власти. Так пункт 1 Основных принципов предопределяет необходимость существования независимых судебных органов и обязанность всех государственных и других учреждений уважать и соблюдать эту независимость. Пункт 3 содержит правило, согласно которому судебные органы обладают компетенцией в отношении всех вопросов судебного характера и имеют исключительное право решать, входит ли переданное им дело в их установленную законом компетенцию. В п. 4 содержится запрет на неправомерное или несанкционированное вмешательство в процесс правосудия либо пересмотр судебного решения каким-либо иным органом, кроме суда. А пункт 7 закрепляет обязанность государства предоставлять соответствующие средства, позволяющие суду надлежащим образом выполнить свои функции. И наконец, пункт 5 содержит принцип беспристрастности: обязанность судебных органов решать переданные им дела беспристрастно, на основе фактов и в соответствии с законом, без каких-либо ограничений, неправомерного влияния, побуждения, давления, угроз или вмешательства, прямого или косвенного, с чьей бы то ни было стороны и по каким бы то ни было причинам. Обратим внимание, что и авторы международных документов, и российский законодатель, с одной стороны, различают, а с другой, связывают в неразрывное единство: независимость в институциональном аспекте этого понятия (или организационную самостоятельность судебных учреждений и отдельных судей по отношению к другим государственным или общественным органам и лицам) и независимость судебной власти и ее носителей в содержательном значении этого термина или беспристрастность. Реализация идеи обособленного от других органов государства, ветвей власти, общественных объединений и т.д. существования судебной власти предполагает: во-первых, рецепцию соответствующим государством принципа разделения властей со всеми вытекающими последствиями; во-вторых, ее закрепление на конституционном и законодательном уровнях; в-третьих, формирование самостоятельной, автономной и самоуправляющейся судебной системы или систем вне структур законодательной или исполнительной ветвей власти, вне каких-то иных органов и институтов гражданского общества. Сегодня суд в России - самостоятельный орган в организационном смысле этого слова, он не входит в качестве элемента ни в какой другой орган государства, общественного объединения или какую-либо систему органов, за исключением собственной. Суд самостоятелен и в части ресурсного обеспечения: собственно организационного, кадрового, материально-технического, финансового и т.д. Бюджет судебной системы сегодня - самостоятельные строки в федеральном бюджете (см. комм. к ст. 124). И наконец, суд имеет абсолютно обособленную, обладающую явно выраженной спецификой компетенцию, как предметную, так и территориальную (см. комм. к ст. 125-127), в реализации которой он не подотчетен кому-либо, в том числе и вышестоящему суду. Кроме того, в целях реализация идеи автономности суда на конституционном уровне сформированы и обеспечены на практике такие существенные дополнительные гарантии, как запрет иным государственным органам осуществлять судебную деятельность и запрет на создание чрезвычайных судов и трибуналов (см. комм. к ч. 1 и 3 ст. 119), имеющие также и самостоятельное значение. Эти положения в равной мере распространяются и на носителей судебной власти - судей. Независимость судьи в институциональном смысле этого понятия или его самостоятельность, так же как и самостоятельность судебной власти, сегодня общепризнанны. Судьи составляют самостоятельную часть гражданской или государственной службы - "категория А" (ст. 1 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990; 1999, N 8, ст. 974), и их правовой статус урегулирован специальным законом - Законом о статусе судей, отражающим особенности их правового положения. Обеспечение судей также осуществляется через специальный орган - Судебный департамент при Верховном Суде РФ в отношении судов общей юрисдикции, через соответствующие подразделения Верховного Суда - в отношении самого Верховного Суда, через соответствующие подразделения Высшего Арбитражного Суда РФ - в отношении федеральных арбитражных судов, через соответствующие подразделения конституционных (уставных) судов - в отношении этого вида судебных органов. И наконец, судьи также обладают четко определенной законом компетенцией - рассматривать административные, гражданские и уголовные дела в соответствующем суде. Причем судья не может быть привлечен к уголовной, административной, дисциплинарной и иной ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение или принятое решение, если его виновность в преступном злоупотреблении не будет установлена вступившим в юридическую силу приговором суда (ст. 16 Закона о статусе судей). Независимость судебной власти, в институциональном смысле этого понятия провозглашенная комментируемой статьей, не была непосредственным предметом рассмотрения в Конституционном Суде, но практически аналогичная действующему сегодня правилу норма ст. 167 Конституции 1978 г. (с изм. и доп.) послужила основанием для признания ряда положений Закона Кабардино-Балкарской Республики о статусе судей не соответствующими федеральной Конституции. Причем формулировка ч. 1 ст. 1 оспариваемого закона была признана сужающей содержание конституционного принципа независимости судей, поскольку ограничивала его действие лишь временем рассмотрения конкретных дел и материалов, но не содержала запрета вмешательства в судебную деятельность за пределами судебного разбирательства и тем самым не исключала подотчетности судей вне судебного процесса (п. 3-6 постановления Конституционного Суда от 30 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности Закона Кабардино-Балкарской Республики от 18 мая 1993 г. "О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике" и постановления Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики от 22 июля 1993 г. "О порядке и сроках проведения выборов судей Кабардино-Балкарской Республики". - ВКС РФ, 1994, N 6). С другой стороны, в России созданы условия для осуществления независимой судебной власти в смысле содержательном или, иными словами, беспристрастной судебной власти. Так же как в первом случае, здесь необходимо, с одной стороны, создание законодательных правил и формирование соответствующей практики. К числу первых относятся: а) собственно формирование принципа беспристрастности или подчинения судей и судов во время отправления правосудия только закону; б) создание юридических и иных гарантий беспристрастности; в) формирование соответствующих правовых институтов юридической ответственности (уголовного и административного характера) за вмешательство в осуществление правосудия (по сути, также являющихся юридическими гарантиями, но, учитывая их значимость, обычно выделяемыми в отдельный пункт). Принцип независимости судебной власти в ее содержательном аспекте наиболее ярко проявляется применительно к судьям, но имея в виду, что понятие "суд" многозначно, в том числе в процессуальном смысле этого слова суд есть совокупность ординарных (см. комм. к ст. 47) судей (а иногда и непрофессиональных судей; см. комм. к ст. 20 и 32), осуществляющих правосудие в конкретном судебном процессе, необходимо говорить и о беспристрастности суда. Так же как и основные принципы статуса судебной власти, принципы статуса судей исходят из представлений о естественном или должном правосудии и также нашли свое выражение в международных документах. "Статус судей означает обеспечение компетентности, независимости и беспристрастности, которых любой человек законно ожидает от судебных органов и от каждого судьи, которому доверена защита его прав. Он исключает любое положение и любую процедуру, способные поколебать доверие к этой компетентности, независимости и беспристрастности" (п. 1.1 Европейской хартии о статусе судей). Российское законодательство содержит сложную систему гарантий, призванных обеспечить как объективную, так и субъективную беспристрастность судьи в процессе рассмотрения им дела. Для российской науки более привычным по сравнению с критерием объективной беспристрастности предстает существование второго критерия независимости судей в содержательном смысле этого слова, или критерия субъективной беспристрастности, т.е. отсутствия предубеждений или тенденциозности при рассмотрении судьей конкретного дела, вызванной приверженностью каким-то идеям, членством в каких-то организациях, личными или семейными привязанностями. Иными словами, это проблема скорее субъективной свободы каждого судьи от идейного или эмоционального давления, связанная в большей степени с принципом господства права, признанием и уважением многообразия убеждений светского и религиозного типов, правом и свободой конкретного судьи выносить решения только на основе закона и в точном соответствии с ним. Заметим, что наличие или отсутствие беспристрастности судей, приверженность судей только закону и конституции является, пожалуй, основным источником авторитета судей в обществе. Российскому законодательству известно несколько видов возможного влияния (давления) на членов судейского корпуса в этом аспекте: общественное (в самом широком смысле этого слова), политическое или партийное, корпоративное и даже семейное. И как следствие, сформулировано общее правило ч. 3 ст. 3 Закона о статусе судей, которое устанавливает четкие требования, направленные на обеспечение субъективной беспристрастности: а) судья не вправе быть депутатом; б) судья не может принадлежать к политической партии и движению; в) судья не может осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности. Судья также не может состоять в профессиональном объединении, за исключением собственно судейского сообщества, но и в этом случае он ставится членом по должности, а не по желанию. Правила ч. 4 этой же статьи устанавливают режим несовместимости для судей, пребывающих в отставке (последнее необходимо в связи с особенностями правового положения судьи, пребывающего в отставке, суть которых заключается в возможности привлечения этих лиц к осуществлению правосудия без прохождения процедуры назначения на должность). Несколько иной перечень занятий и действий, несовместимых с должностью судьи (различия носят непринципиальный характер), содержится в Законе о Конституционном Суде (ст. 11). Правила, определяющие пределы несовместимости занятия судейской должности с другими занятиями, тесно связаны с процедурами приостановления и прекращения полномочий судьи, поскольку их нарушение является основанием для возбуждения соответствующих процедур (ст. 13 и 14 Закона о статусе судей; см. также комм. к ст. 121). Идея субъективной беспристрастности традиционно находит свое развитие в процессуальном законодательстве, в нормах которого детально урегулированы вопросы оснований и порядка отвода судьи в случаях сомнений в его объективности или заинтересованности в исходе дела, причем акцент, в отличие от судоустройственного законодательства, сделан на вопросах, связанных с личной заинтересованностью в исходе дела, а также с родственными или семейными связями (ст. 18 и 19 ГПК, ст. 59 и 60 УПК, ст. 16 и 18 АПК). Требования, обеспечивающие субъективную беспристрастность, содержатся и в Кодексе чести судьи Российской Федерации. Так, часть 1ст. 2 обязывает судью не допускать влияния на свою профессиональную деятельность кого бы то ни было, в том числе своих родственников, друзей или знакомых. А статья 3 содержит, с одной стороны, более широкий, с другой - и более детальный перечень занятий и действий, несовместимых с должностью судьи, чем названные выше ст. 3 Закона о статусе судей и ст. 11 Закона о Конституционном Суде. В литературе не раз - на наш взгляд, обоснованно - высказывались мнения о необходимости дополнения ст. 3 Закона о статусе судей, ее расширения и конкретизации, в том числе в форме заимствования норм ст. 3 Кодекса чести судьи. Объективную беспристрастность, т.е. беспристрастность судейского корпуса в целом, призваны обеспечить следующие меры. Первое. Государство обязано гарантировать существование такого порядка формирования судейского корпуса или отбора и назначения судьи, который не вызывал бы сомнений в его приверженности только интересам правосудия и исключал бы какие бы то ни было формы дискриминации (п. 10 Основных принципов). В Российской Федерации процесс формирования судейского корпуса содержит две стадии. Первая стадия - предварительный отбор - осуществляется в рамках судейского сообщества (ст. 5 и 18 Закона о статусе судей) и заключается в: 1) сдаче претендентом - лицом, соответствующим требованиям, предъявляемым к кандидату на должность судьи ст. 119 Конституции (см. комм. к указанной статье), - квалификационного экзамена на должность судьи; 2) получении заключения о рекомендации соответствующей квалификационной коллегии судей; 3) получении согласия председателя соответствующего суда, которое выражается в направлении представления о назначении Президенту РФ, после согласования с органом законодательной (представительной) власти субъекта Федерации, на территории которого расположен суд (см. комм. к ст. 128 и п. "л" ч. 2 ст. 72). Вторая стадия - собственно формирование - реализуется Советом Федерации Федерального Собрания РФ в отношении судей Верховного, Высшего и Конституционного судов (см. комм. к п. "ж" ч. 1 ст. 102 и ст. 128) и Президентом РФ в отношении всех иных судей федеральных судов (см. комм. к п. "е" ст. 83 и ст. 128, а также к п. "л" ст. 72), а также законодательными (представительными) органами. ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ (СЗ РФ, 1998, N 51, ст. 6270) содержит диспозитивную норму (ст. 6) о порядке формирования корпуса мировых судей соответствующим субъектом Федерации: путем избрания их населением или путем назначения (избрания) законодательными (представительными) органами государственной власти. К моменту подготовки настоящего комментария ни один из субъектов Федерации не воспользовался первым способом формирования субъектов Федерации в отношении судей судов субъектов Федерации. Таким образом, в процессе формирования судейского корпуса участвуют все три ветви государственной власти (в разных формах и в различной степени), и соответственно их возможности давления или иного влияния на существующие механизмы минимизированы. Мировая практика знает различные способы формирования судейского корпуса, но участие трех ветвей государственной власти (в самых различных формах) в этих процессах признается одной из наиболее существенных гарантий объективной беспристрастности, при условии что более половины состава органа, который осуществляет процедуру, представлены судьями (п. 1.3 Европейской хартии о статусе судей). С другой стороны, в рассматриваемом процессе обычно принимают участие и наиболее авторитетные представители иных юридических сообществ - адвокатского, научного и т.п. Думается, что существующий порядок формирования судейского корпуса вполне соответствует общепризнанным стандартам; хотя потенции судейского сообщества и реализуются здесь на первой стадии, но, по сути, являются решающими. Второе. Должно быть осуществлено формирование такого порядка приостановления и прекращения полномочий судьи (см. комм. к ст. 121), который бы также обеспечивал состояние независимости судьи и исключал возможность угрозы освобождения от должности не по причине неспособности выполнять свои обязанности судьи или за поведение, делающее их несоответствующими занимаемой должности (п. 17-18 Основных принципов), при условии сохранения требований упомянутого п. 1.3 Европейской хартии о статусе судей. В настоящий момент в Российской Федерации действует порядок приостановления полномочий судьи и прекращения их, установленный соответственно в ст. 13 и 14 Закона о статусе судей. Решение о приостановлении и о прекращении полномочий в обоих случаях принимает квалификационная коллегия судей, в состав которой входят судьи различных судов. В ближайшее время имеющийся сегодня элемент корпоративной заинтересованности, неоднократно отмечаемый по отношению к другим органам дисциплинарного типа как нарушающий принцип объективной беспристрастности Европейским Судом по правам человека, будет исключен, поскольку предполагается существенное расширение состава квалификационных коллегий судей за счет ученых, адвокатов и т.д. Решение квалификационной коллегии может быть обжаловано в Высшую квалификационную коллегию судей, последнее - в Верховный Суд РФ. Основания для приостановления и прекращения полномочий судьи перечислены в Законе исчерпывающим образом и в основном носят характер так называемых объективных (смерть, болезнь), т.е. не относящихся к рассматриваемому вопросу. Однако целый ряд оснований имеет оценочный или субъективный характер, например такие, как занятие деятельностью, несовместимой с должностью судьи, или совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи либо умаляющего авторитет судебной власти, что несколько усугубляет проблему. В качестве еще одной гарантии, освобождающей судью от корпоративной зависимости, сегодня оценивают и предложение Президента РФ о передаче полномочий квалификационных коллегий судей, связанных с решением вопросов о возбуждении в отношении судьи уголовного дела, его привлечения к уголовной ответственности, а также совершения таких мер, как обыск, задержание, арест, Верховному Суду РФ. Третье. Необходимо формирование такого порядка осуществления судьей своей деятельности, который также исключал бы возможность давления на судью в вопросах его перемещения по служебной лестнице, перемещения или перевода в другие суды, а также существование права судьи на отставку или принцип несменяемости судей (см. комм. к ст. 121). Четвертое. Признание государством принципа неприкосновенности (см. комм. к ст. 122) и безопасности судьи. Международные акты связывают эти два понятия. Российские законы рассматривают безопасность судьи в качестве самостоятельной гарантии его независимости. Судьям предоставляются специальные гарантии в форме государственной защиты, осуществляемой в соответствии с ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" (СЗ РФ, 1995, N 17, ст. 1455; 1999, N 2, ст. 238). Этот закон устанавливает широкий спектр мер, к которым судья или члены его семьи могут прибегнуть в случае необходимости: а) личная охрана, охрана жилища и имущества; б) выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности; в) временное помещение в безопасное место; г) обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах; перевод на другую работу (службу), изменение места работы (службы) или учебы; д) переселение на другое место жительства; е) замена документов, изменение внешности (ст. 5). Функцию обеспечения безопасности судей в течение рабочего дня отчасти выполняют и судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов (ст. 11 ФЗ "О судебных приставах". - СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3590). Обратим внимание, что гарантии безопасности распространяются и на присяжных, арбитражных и народных заседателей (естественно, в тот период времени, когда они осуществляли правосудие, или в связи с таким участием). Пятое. Государство обязано обеспечить выделение адекватных ресурсов, гарантирующих функционирование судебной системы, включая: назначение достаточного числа судей и формирование достаточного числа судов, соотносимых с числом рассматриваемых дел; обеспечение судов необходимым техническим персоналом и оборудованием, обеспечение вознаграждения и жалования (процедура 5 Эффективных процедур, а также Рекомендация R (86) 12 Комитета министров Совета Европы относительно мер по недопущению и сокращению чрезмерной нагрузки на суды). К сожалению, ни российская Конституция, ни текущее федеральное законодательство не восприняли этот принцип в полном объеме. Независимость судебной власти и ее конкретного носителя - судьи во многом определяется не только юридическими гарантиями их статуса, но и (а в нашей стране, увы, тем более) гарантиями материального свойства. Первый и очень серьезный аспект - наличие достаточного числа судов и судей. В течение последних 10 лет, с момента принятия Концепции судебной реформы в Российской Федерации (1991 г.), практически каждое решение Совета или Съезда судей России, каждая публикация, каждое выступление, посвященные проблемам судейства констатируют нехватку как судебных учреждений, так и судей. Этот факт стал, к сожалению, общим местом. Решение данной проблемы связано с существенными затратами ресурсов, что в условиях хронического недофинансирования уже существующих судов неизбежно ставит проблему в ряд трудноразрешимых. Но, помимо собственно материальных затрат на строительство новых зданий судов, оборудование их соответствующей техникой и т.п., включения в федеральный бюджет расходов на содержание таких новых зданий и т.д., учреждения соответствующего числа судейских мест и мест работников судов, включения в федеральный бюджет соответствующих расходов и т.п., существует и более сложная проблема, расчет затрат на решение которой не так очевиден. Новые судейские кресла, равно как и рабочие места сотрудников аппарата суда, должен кто-то занять. Следовательно, необходимо подготовить некоторое число юристов, а также обеспечить их практикой (учитывая наличие высоких квалификационных требований, предъявляемых к кандидатам на судейские должности), и, кроме того, необходимо предусмотреть существенные затраты на повышение уровня содержания судейского корпуса. Именно на эти параметры ориентирована Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России", одобренная Правительством РФ в конце сентября 2001 г. Первые шаги по преодолению этой проблемы, называемой в практике Европейского Суда по правам человека проблемой структурного портфеля нерассмотренных дел институционального характера, уже предприняты: во-первых, учрежден институт мировых судей. Несмотря на свое название и несколько отличный от федеральных судей порядок назначения (избрания) на должность, по своей правовой природе это скорее младшие или низшие государственные судьи, а не мировые судьи в классическом понимании института. По разным оценкам, число мировых судей будет колебаться от 5 до 7 тыс., что существенно увеличит объем судебной системы. С другой стороны, начала действовать Российская Академия правосудия. Однако останавливаться на этих и других предпринятых мерах нельзя. Например, с появлением мировых судей возникает проблема рассмотрения апелляционных жалоб в районных судах не единоличным судьей, но коллегией и т.п. Перспективным представляется и исследование проблем территориальной расположенности судов (Крайний Север и иные труднодоступные территории, мегаполисы, сельские местности) или так называемых гибких, или "резиновых", подходов к организации судебной системы. Своего решения ждет и проблема дальнейшей специализации. Второй аспект рассматриваемого пакета гарантий составляет принцип достаточного обеспечения: а) судов; б) судей и в) сотрудников аппарата судов. Виды обеспечения различаются не только по субъекту, но и по характеру предоставляемых ресурсов: финансовое, материально-техническое, организационное и т.д. Этот принцип нашел отражение в части финансового обеспечения и в нормах российской Конституции (ст. 124; см. комм. к данной статье). Российскому законодательству известна еще одна, дополнительная гарантия независимости судьи, выразившая в предоставлении мер материального и социального обеспечения и социальной защиты судьи и его семьи (ст. 19-20 Закона о статусе судей, ст. 29-31 Закона о военных судах, а также нормы ФЗ "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 3, ст. 144; 1997, N 30, ст. 3587), п. 2-7 Указа Президента РФ от 7 февраля 2000 г. "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей" (СЗ РФ, 2000, N 7, ст. 795). Наличие в таком количестве специальных норм, гарантирующих достаточное обеспечение не только судей, но и членов их семей, порождено, как представляется, конкретно-историческими причинами. В советский период роль судьи в обществе была незначительна. Судья замыкал цепочку должностных лиц правоохранительных органов, целью деятельности которых была охрана существующего политического и правового порядков. Наличие карательного или обвинительного характера деятельности суда в таких условиях было неизбежным, что, в свою очередь, порождало представление о суде только как о последнем звене, не имеющем самостоятельного значения и тем более не обладающие самостоятельностью в суждениях. Применительно к рассматриваемому вопросу последствия очевидны: денежное содержание судей было меньше, чем у работников правоохранительных органов, а заработная плата работников аппаратов суда столь ничтожной, что к середине 80-х годов аппараты нижестоящих судов были практически разрушены. Естественно, что в таких условиях в момент разработки и принятия Концепции судебной реформы и Закона о статусе судей в внимание к вопросам материального и социального обеспечения судей и работников аппарата судов было значительным, а гарантии материального свойства воспринимались как основные. Столь же логичным в этих условиях было распространение гарантий данного вида на членов семей судей. Во-первых, судейская профессия воспринималась и воспринимается, отчасти по отмеченной выше традиции, как сопряженная с опасностью для жизни, что компенсируется дополнительными социальными льготами по аналогии с обеспечением работников правоохранительных органов или военных. Во-вторых, уровень социального обеспечения судьи, особенно в случае ухода в отставку, выше, чем у обычного пенсионера, что требует его распространения и на семью судьи, особенно в случаях потери кормильца и т.п. Третьим (и, может быть, определяющим) фактором является состояние экономики. Думается, что по мере развития и преодоления негативных экономических явлений этот блок гарантий может прекратить свое существование. Как правило, в российской юридической литературе выделяется еще одна гарантия независимости судей и подчинения их только Конституции и закону (в аспекте объективной беспристрастности) - установленная законом процедура осуществления правосудия, исключающая постороннее воздействие на судей и заключающаяся в наличии в процессуальном законодательстве соответствующих норм, содержащих запреты подобного вмешательства, с одной стороны, и детализирующих принцип беспристрастности - с другой (например, нормы об оценке доказательств, отводах, тайне совещательной комнаты и др.). Несмотря на общепринятость этого мнения, полагаем необходимым заметить, что явление "связанности" органа государственной власти нормами материальных и процессуальных законов, исключения постороннего влияния и т.п. имеет универсальный характер в современном правовом государстве. Оно распространяется и на законодателя, и на исполнителя, каждый из которых в силу конституционной конструкции может действовать только в пределах своей компетенции, определенной законом, и в специальном порядке, также установленном законом, а зачастую и собственно Конституцией (ст. 111-116 Конституции; ст. 12-29 и др. ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5712, там же: 1998, N 1, ст. 1). Аналогичную роль играют запреты лоббизма, ведомственного и иного давления. Специфической гарантией независимости судебной власти в Российской Федерации является, наконец, и законодательное правило, обеспечивающее существование всех перечисленных выше гарантий и закрепленное в ст. 5 Закона о судебной системе и в ст. 9 Закона о статусе судей: существующие в России гарантии независимости судей не могут быть отменены, ограничены или снижены иными нормативными правовыми актами Российской Федерации или ее субъектов. 2. Комментируемая норма обладает существенной новизной; прежняя Конституция не действовала непосредственно (см. комм. к ч. 4 ст. 15), и, учитывая общественную значимость функции правосудия, конституционный законодатель, видимо, стремился особо подчеркнуть не только право, но и обязанность судьи подчиняться именно Конституции и федеральному закону, дополнительно акцентируя внимание на их верховенстве в системе источников российского права. С другой стороны, конституционная модель правовой системы также сильно отличается от ранее действовавшей; в частности, были учреждены институты не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Федерации. В этих условиях также имела смысл норма, дополнительно (по отношению к правилам ст. 76) раскрывающая конституционный принцип верховенства федерального закона. Однако данная норма на практике потребовала разъяснения ее смысла в сочетании с нормами ч. 2 и особенно ч. 5 ст. 125, ст. 126 и 127 Конституции, являющимися конкретизирующими по отношению к рассматриваемой (см. комм. к ст. 125 в части разграничения полномочий судов и п. 3 настоящего комментария). Пленум Верховного Суда РФ 31 октября 1995 г. в своем постановлении "О некоторых вопросах применения судами Конституции при осуществлении правосудия" (о правовой природе разъяснений см. комм. к ст. 126) установил, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности когда: а) закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения; б) суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции, противоречит ей; в) суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции; г) закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, противоречит Конституции, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует. В заключение отметим, что комментируемая часть содержит упоминание о федеральном законе, а не о законе вообще. Данная позиция корректируется правилом, содержащимся в этой же части. Норма, содержащаяся в ч. 2 комментируемой статьи, конкретизирует содержание ч. 1. Эта норма наделяет суд правом и обязанностью подчиняться только закону, не применяя в конкретном деле подзаконный акт в случае его несоответствия закону, т.е. и закону Российской Федерации, и закону любого из ее субъектов. Таким образом устраняется некоторая неясность, возникающая при анализе предыдущей нормы. Действия комментируемой нормы распространяются на все подзаконные акты: от актов Президента до актов органа местного самоуправления или органа юридического лица. Необходимо также иметь в виду, что реализация данного правила, равно как и положения ч. 1, относительно подчинения только Конституции, имеет две принципиально различные формы. Первая заключается в рассмотрении дела судом в порядке абстрактного судебного контроля за конституционностью (конституционные/уставные суды) или законностью, т.е. дела, в котором предметом рассмотрения является вопрос только о соответствии того или иного акта Конституции или закону. Вторая форма -конкретный судебный контроль (значительно более распространенный), напротив, предполагает рассмотрение конкретного гражданского, административного, трудового, жилищного, уголовного и тому подобных дел, в ходе которых встает соответствующий вопрос. Обе форме детально урегулированы судоустройственным и процессуальным законами. Вопрос о характере и пределах судебного контроля был предметом рассмотрения в Конституционном Суде (см. комм. к ст. 125, а также п. 2-7 постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции. - ВКС РФ, 1998, N 5; и п. 4-7 постановления Конституционного Суда от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. - СЗ РФ, 2000, N 16, ст. 1774). Статья 121 Самостоятельной гарантией независимости судебной власти (см. комм. к ст. 120) служит формирование такого порядка осуществления судьей своей деятельности, который также исключал бы возможность давления на судью в вопросах его перемещения по служебной лестнице (право на судейскую карьеру - п. 11 и 13 Основных принципов, касающихся независимости судебных органов, разработанных и принятых VII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями и одобренных в 1985 г. Генеральной Ассамблеей ООН, и п. 4 Европейской хартии о статусе судей, принятой 10 июля 1998 г. в Страсбурге (см. комм. к ст. 120), перемещения или перевода в другие суды (п. 12 Основных принципов), а также существование права судьи на отставку (право специального пенсионного обеспечения - п. 11 Основных принципов, п. 6 Европейской хартии) или принцип несменяемости. Российское законодательство содержит представления о каждом из перечисленных элементов, однако интегрированное понятие несменяемости отсутствует, и обычно к нему относят только представления о бессрочности занятия должности судьи, об установлении особого порядка прекращения и (или) приостановления полномочий судьи, а также о невозможности перевода или перемещения судьи на другую должность в том же суде или в другой суд. 1. Принцип бессрочности, невозможности ограничения полномочий судьи сроком занятия должности судьи в Российской Федерации воспринимается подавляющим большинством ученых и практиков как единственно возможная трактовка принципа несменяемости, провозглашенного комментируемой статьей. Представляется, что на самом деле ситуация не столь проста. Принцип бессрочности занятия судьей своей должности имеет долгую историю, и отношение к нему во все времена было неоднозначным, несмотря на то что назначение судьи на должность без определения срока, безусловно, делает его менее уязвимым для возможного давления. Однако еще Ш.Л. Монтескье (один из первых) критиковал систему бессрочного и пожизненного владения судебным патентом в современной ему Франции. С другой стороны, государственная практика Великобритании, считающаяся основой его концепции разделения властей, базируется как раз на принципе пожизненного занятия кресла судьи. Сходную позицию в этом вопросе занимает и законодатель США. Только в последнее время в этих странах срок судейской должности стал ограничиваться достижением преклонного или пенсионного возраста (около 70 лет - Великобритания, Греция, Израиль, Канада, Эстония и др.), но в каждом конкретном случае решение принимается в индивидуальном порядке. Существует устойчивая практика назначения (избрания) судей на срок, как правило длительный (от 7 до 15, 20 лет - Япония, Швейцария, Грузия, Румыния), гарантирующий независимость. Представление о возможности двух подходов является отправным и для международных документов, (см. п. 12 Принципа "Условия службы и срок полномочий" Основных принципов, касающихся независимости судебных органов, абз. ii подпункта "а" п. 2 и ч. 3 Принципа 1 "Общие принципы независимости судей" Рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам - членам о независимости, эффективности и роли судов N R (94) 12 от 13 октября 1994 г. и, что самое показательное, п.3.3 Европейской хартии о статусе судей). Эти акты содержат также упоминание о допустимости назначения (избрания) судьи на должность с испытательным сроком. Наиболее явно практика назначения (избрания) на срок прослеживается применительно к органам, осуществляющим функцию конституционного судебного контроля, в том числе к конституционным судам (практически повсеместно в странах, имеющих обособленные специализированные институции), а также к высшим судам страны (например, в Японии). В Российской Федерации, на наш взгляд, сложилась также достаточно сложная ситуация. Законодатель, с одной стороны, провозглашает несменяемость судей как бессрочность (ст. 15 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"), ч. 1 ст. 11 и ст. 12; ч. 1 ст. 11, ст. 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации", а с другой - как невозможность лишения судьи полномочий иначе как на основании и в порядке, предусмотренными законом, но в пределах установленного срока (ст. 15 Закона о судебной системе; ч. 1 ст. 11 Закона о статусе судей; ч. 2 и 3 ст. 11, ст. 12 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"; ст. 7 ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 51, ст. 6270). Критерием для различий в подходах выступает, во-первых, вид и уровень суда, в котором работает судья. Так, несменяемость в отношении судей Конституционного Суда, судей районных и гарнизонных судов, назначенных впервые, и мировых судей понимается как несменяемость в пределах срока. Во-вторых, таким критерием выступает первичность назначения на должность судьи, но опять-таки только в суды уровня районного и гарнизонного. Отметим, что российский закон не содержит требования о необходимости иметь какой-либо стаж судебной работы для кандидата в вышестоящие суды (о составе судебной системы см. комм. к ст. 118 и 128), и, следовательно, назначение в эти суды производится на основе бессрочности. Еще одно замечание. Продолжительность рассматриваемых сроков весьма различна: от 3 лет для судей районных и гарнизонных судов, 5 лет - для мировых судей (субъекты Федерации могут установить и иной, но меньший, срок занятия должности мировым судьей), до 15 лет - для судей Конституционного Суда. Любопытно отметить, что районные суды, судьи которых могут быть назначены на 3 года, являются вышестоящими по отношению к мировым судьям, назначенным на 5 лет. В отношении судей иных федеральных судов понятие "несменяемость" трактуется как бессрочность: а) в форме достижения преклонного возраста - 70 лет для судей Конституционного Суда, и б) в форме пожизненности для судей иных федеральных судов. Дополнительные гарантии несменяемости, в том числе связанные со сроком пребывания в должности, установлены для судей военных судов (ч. 3 ст. 26 ФКЗ "О военных судах Российской Федерации". - СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3170). Вопрос о конституционности существования сроков назначения на должность судей в Российской Федерации в различных его аспектах был предметом рассмотрения Конституционного Суда. Впервые этот вопрос был затронут в ходе рассмотрения дела о проверке конституционности Закона Кабардино-Балкарской Республики от 18 мая 1993 г. "О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике" и постановления Верховного Совета этой республики от 22 июля 1993 г. "О порядке и сроках проведения выборов судей в Кабардино-Балкарской Республике". В тот момент действовала Конституция РСФСР 1978 г. (с изм. и доп.), которая содержала ст. 164, гарантировавшую несменяемость судей. Упоминавшийся выше Закон о статусе судей уже действовал. Статья 11 оспариваемого закона содержала указание о введении для судей Кабардино-Балкарии 5-летнего срока занятия должности. Конституционный Суд констатировал, что подобные действия республики не основаны на нормах закона Российской Федерации, с одной стороны, а с другой - констатировал факт вторжения Кабардино-Балкарии в пределы исключительной компетенции Российской Федерации, так как она в тот момент определялась нормами Федеративного договора и Конституции (ВКС РФ, 1994, N 6). С другой стороны, Конституционный Суд рассматривал и вопрос о соответствии Конституции упомянутого выше трехгодичного срока назначения судей районных и гарнизонных судов на должности. Так, в определении от 1 декабря 1999 г. по делу об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Ю.Е. Багно на нарушение его конституционных прав п. 3 ст. 11 и подпунктом 4 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей и ч. 5 ст. 15 Закона о судебной системе Суд установил, что перечисленные нормы не нарушают положений ст. 32, 37, 119 и 121 Конституции (что утверждал заявитель), поскольку "по своей правовой природе трехлетний срок полномочий впервые назначенных судей имеет, по существу, значение предварительного испытательного срока" (п. 4 мотивировочной части). Кроме того, Суд отметил, "что по истечении этого срока либо полномочия судьи прекращаются, либо он назначается на судейскую должность без ограничения срока полномочий, т.е. пожизненно" (п. 2 мотивировочной части). В связи с изложенным Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы Ю.Е. Багно (ВКС РФ, 2000, N 2). Аналогичная правовая позиция содержится и в определении от 22 июня 2000 г. по жалобе Е.П. Усковой на нарушение ее конституционных прав положениями ст. 11 и 14 Закона РФ о статусе судей и ч. 2 ст. 15 Закона о судебной системе (См. также определение от 4 ноября 1996 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Верх-Исетского районного суда г. Екатеринбурга о конституционности ст. 11 и подпункта 4 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей относительно полномочий судей, избранных на должности на срок до вступления в силу Конституции РФ 1993 г.). Следующим важным элементом принципа несменяемости судьи является невозможность его перемещения в процессе осуществления им своих полномочий без его согласия. Отметим, что российский закон регулирует, хотя, увы, и не вполне очевидно, оба вида перемещений и переводов: вертикальный (в вышестоящий или нижестоящий суд) и горизонтальный (перемещение внутри одного суда или соответствующего уровня судов). В соответствии со ст. 12 Закона о статусе судей судья не может быть переведен на другую должность (даже если эта должность выше, чем та, которую он занимает) в "своем" суде или в другом суде/другой суд (даже если это вышестоящий суд), с одной стороны, а с другой - рассматриваемая норма предполагает, что перевод без согласия судьи в "своем" суде или в другой суд, но на должность, аналогичную той, которую он уже занимает, также невозможен. Именно так понимается принцип несменяемости и в большинстве зарубежных стран, в международных документах: судья не может быть перемещен без его согласия ни по вертикали (не важно, вверх или вниз), ни по горизонтали. Принцип несменяемости в этом своем проявлении также исключает ситуации, связанные с нарушениями одного из важнейших принципов справедливого или надлежащего правосудия: каждый имеет право на рассмотрение своего дела должным (ординарным) судьей и судом или теми, к чьей компетенции оно отнесено законом (см. комм. к ст. 47). 2. Существование правового института несменяемости судьи предопределят формирование особого порядка прекращения и приостановления полномочий судей, который обеспечивал бы существование данного института. Закон о статусе судей содержит исчерпывающие перечни оснований для приостановления полномочий судьи и их прекращения. К числу первых часть 1 ст. 13 названного закона относит: 1) признание судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в юридическую силу; 2) согласие квалификационной коллегии судей на привлечение судьи к уголовной ответственности или заключение его под стражу; 3) участие судьи в предвыборной кампании в качестве кандидата в состав органа законодательной (представительной) власти Российской Федерации или органа законодательной (представительной) власти субъекта Федерации; 4) избрание судьи в состав органа законодательной (представительной) власти Российской Федерации или органа законодательной (представительной) власти субъекта Федерации. Перечень оснований для прекращения полномочий судьи определен Законом о статусе судей также исчерпывающим образом: 1) письменное заявление судьи об отставке; 2) ввиду неспособности по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам в течение длительного времени исполнять обязанности судьи. Квалификационная коллегия судей может прекратить полномочия судьи по этим основаниям, однако она не вправе принять такое решение, если судья вернулся к исполнению своих обязанностей; 3) письменное заявление судьи о прекращении его полномочий в связи с переходом на другую работу или по иным причинам; 4) истечение срока полномочий судьи, если они были ограничены определенным сроком; 5) увольнение судьи военного суда с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе; 6) прекращение гражданства Российской Федерации; 7) занятие деятельностью, несовместимой с должностью судьи; 8) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера; 9) совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти; 10) вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности судьи либо о признании его недееспособным; 11) смерть судьи или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим; 12) отказ судьи от перевода в другой суд в связи с упразднением или реорганизацией суда (ч. 1 ст. 14). Решение о приостановлении или прекращении полномочий судьи принимает квалификационная коллегия судей соответствующего уровня. В Российской Федерации действует разветвленная сеть этих органов: Высшая квалификационная коллегия судей и квалификационные коллегии Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных окружных судов, федеральных арбитражных судов субъектов Федерации, а также квалификационные коллегии судей судов общей юрисдикции на уровне субъектов Федерации, судей военных судов на уровне окружного (п. 1 Положения о квалификационных коллегиях судей - ВВС РФ, 1993, N 24, ст. 58; СЗ РФ, 1997, N 47, ст. 5341). Судья, полномочия которого приостановлены или прекращены, или судья, которому отказано в приостановлении полномочий, может обжаловать это решение в Высшую квалификационную коллегию судей. Решение Коллегии может быть обжаловано в Верховный Суд РФ. Отметим, что, согласно нормам ст. 8 Закона о мировых судьях, приведенный выше порядок распространяется и на мировых судей. Закон о Конституционном Суде содержит несколько иные основания для приостановления и прекращения деятельности судей этого суда, а также порядок решения этого вопроса, что связано с особым статусом данного судебного учреждения. Так, статья 17 Закона называет только два основания для приостановления полномочий судьи: - дача согласия Конституционного Суда на арест судьи или его привлечение к уголовной ответственности; - временная неспособность судьи выполнять свои обязанности. А статья 18 перечисляет 12 оснований для прекращения полномочий судей Конституционного Суда; из них только 8 корреспондируют более общим положениям, содержащимся в Законе о статусе судей и распространяющимся на всех судей, в том числе судей Конституционного Суда. Помимо таких, полномочия судьи Конституционного Суда могут быть прекращены также по следующим основаниям: - нарушение порядка назначения на должность судьи Конституционного Суда, установленного Конституцией и настоящим ФКЗ (п. 1 ч. 1 ст. 18); - продолжение судьей, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда, занятий или совершения действий, несовместимых с его должностью (п. 7 ч. 1 ст. 18); - неучастие судьи в заседаниях Конституционного Суда или уклонение от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин (п. 8 ч. 1 ст. 18); - признание судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу (п. 10 ч. 1 ст. 18). Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда осуществляется по решению Суда, которое направляется Президенту, в Совет Федерации и является официальным уведомлением об открытии вакансии. Однако в случаях, предусмотренных в п. 1 (нарушение предусмотренного порядка назначения) и 6 (совершение проступка, порочащего честь и достоинство судьи), прекращение полномочий производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда. Статья 122 1. Одной из основных форм обеспечения независимости судебной власти (см. комм. к ст. 120) выступает конституционный принцип неприкосновенности ее носителей - судей, который и провозглашен комментируемой статьей. Международные документы, содержащие общепринятые стандарты в сфере осуществления правосудия, содержат более широкое определение этого основополагающего принципа: необходимость признания современным демократическим государством как идеи неприкосновенности (судейского иммунитета), так и обеспечения безопасности судьи (см. комм. к ст. 120). В Российской Федерации принцип неприкосновенности судьи воспроизведен не только на конституционном уровне, но и в судоустройственном законодательстве. Он, в частности, содержится в ст. 16 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1), ст. 15 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N13, ст. 1447; 2001, N 7, ст. 607) и в ст. 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" (ВСНДВС РФ, 1992, N 30, ст. 1792; СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2399; 2000, N 26, ст. 2736). Очевидно, что судья в силу специфики своей профессиональной деятельности, состоящей в разрешении юридических конфликтов самого различного рода - от споров между людьми до споров между государственными органами, а иногда и государствами (в смысле ч. 2 ст. 5 Конституции), не обладающий судейским иммунитетом - освобождением или установлением особого порядка привлечения к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности, - весьма уязвим. С другой стороны, обеспечение безопасности судьи в этих условиях также выступает одной из неотъемлемых функций государства. Комментируемая норма на первый взгляд провозглашает только неприкосновенность личности судьи. Но состояние неприкосновенности, безусловно, распространяется и на жилище или служебное помещение судьи, используемые им транспорт, средства коммуникации, охватывает его корреспонденцию и иные документы и материалы, имущество и т.д. (ч. 1 ст. 16 Закона о статусе судей). По своей правовой природе состояние неприкосновенности судьи является специальным проявлением более общих конституционных норм, определяющих основы правового статуса человека (см. комм. к ст. 21-25). Особенности этого правового состояния обусловлены названными выше обстоятельствами и заключаются, во-первых, в повышении уровня защищенности; во-вторых, в установлении особого, отличного от общего, порядка реализации полномочий других государственных институтов, касающихся необходимости государственного вторжения в сферу профессиональной жизни судьи. В заключение отметим, что гарантия неприкосновенности судьи отнюдь не означает его полного освобождения от юридической ответственности за совершенные им правонарушения различного рода; Конституция лишь обязывает государство обеспечить и в этом случае реализацию ценности независимого правосудия (см. комм. к ст. 120). 2. Часть вторая комментируемой статьи конкретизирует понятие "неприкосновенность судьи", устанавливая необходимость существования особого правового порядка привлечения судьи к уголовной ответственности. Уголовное преследование или преследование за административный проступок (в тех странах, где это понятие существует), связанное с возможностью ограничения свободы, естественно представляет наибольшую угрозу для человека. Именно поэтому судейский иммунитет в этой части учрежден непосредственно Конституцией. Детально порядок привлечения судей к уголовной ответственности в Российской Федерации определен в ст. 16 Закона о статусе судей. Уголовное дело в отношении судьи может быть возбуждено только Генеральным прокурором РФ или лицом, исполняющим его обязанности, при наличии согласия соответствующей квалификационной коллегии судей. Аналогичен порядок заключения судьи под стражу и привода. Проникновение в жилище или служебное помещение судьи, в личный или используемый им транспорт, производство там досмотра, обыска или выемки, прослушивание телефонных переговоров, личный досмотр и личный обыск судьи, а равно досмотр, изъятие или выемка его корреспонденции, принадлежащих ему имущества или документов осуществляются в соответствии с соблюдением указанных выше статей Конституции, норм УПК и иных федеральных законов, но только в связи с производством по уголовному делу в отношении этого судьи. Кроме того, судья ни при каких условиях не может быть привлечен к уголовной ответственности за высказанное им при осуществлении правосудия мнение или принятое решение, если только вступившим в юридическую силу приговором суда не будет установлена его виновность в преступном злоупотреблении. Иными словами, уголовно-правовой иммунитет судьи чрезвычайно высок. Важно отметить, что порядок привлечения судьи к уголовной ответственности, равно как и порядок назначения его на должность, связан с реализацией соответствующих полномочий преимущественно квалификационных коллегий судей (решения которых могут быть обжалованы только в Высшую квалификационную коллегию судей, а решение последней - в Верховный Суд РФ), что может быть расценено как нарушение принципа объективной беспристрастности, учитывая, что и квалификационные коллегии и, естественно, Верховный Суд включают в свой состав только судей (см. комм. к ст. 120). Уголовное дело в отношении судьи подлежит рассмотрению ординарным судом (см. комм. к ст. 47), но вне зависимости от характера преступления, в совершении которого обвиняется судья, его дело по его требованию может быть рассмотрено Верховным Судом РФ. Данное положение является еще одной немаловажной гарантией неприкосновенности судьи в частности и независимости судьи в целом. В настоящий момент по инициативе Президента РФ обсуждаются изменения действующего законодательства в этой части, направленные на передачу всех полномочий квалификационных коллегий судей, связанные с вопросами уголовного преследования судей, Верховному Суду. Вопрос о существовании и пределах судебного иммунитета неоднократно был предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, Как правило, заявители оценивали существование особого порядка привлечения судей к ответственности, в первую очередь уголовной, как нарушение принципов равенства граждан (ст. 19 Конституции) и отдельных конституционных статей, касающихся неприкосновенности жилища, корреспонденции и т.д., перечисленных выше, и особенно ст. 46. Во всех случаях Конституционный Суд подтверждал значимость конституционного положения о неприкосновенности судьи в качестве "закрепляющего один из существенных элементов статуса судьи и важнейшую гарантию его профессиональной деятельности, направленную на обеспечение основ конституционного строя, связанных с разделением властей, самостоятельностью и независимостью судебной власти (ст. 10 и 120 Конституции). Судейская неприкосновенность является не личной привилегией гражданина, а средством защиты публичных интересов, и прежде всего интересов правосудия. Следует также учитывать особый режим судейской работы, повышенный профессиональный риск, наличие различных процессуальных и организационных средств контроля за законностью действий и решений судьи" (п. 2 постановления по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан Р.И. Мухаметшина и А.В. Барбаша. - СЗ РФ, 1996, N 14, ст. 1549), а также правомерность участия в процессе привлечения судьи к ответственности квалификационной коллегией судей (п. 3 вышеуказанного постановления; см. также определения об отказе в принятии к рассмотрению жалоб В.П. Гусаровой от 1 апреля 1996 г., А.М.Крайнева от 19 апреля 1996 г., В.С. Цалко от 1 июля 1998 г., О.Г. Панькова от 19 мая 1998 г., В.Н. Булычевой и В.В. Булычева от 14 января 1999 г., Р.Р. Усманова от 25 октября 1999 г., Г. П. Филипповой от 20 апреля 2001 г. и постановление от 25 января 2001 г. по делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 ГК в связи с жалобами И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова. - ВКС РФ, 2001, N 3). Существует еще одна, дополнительная гарантия неприкосновенности судей в уголовно-правовом плане. Судья, который был задержан или принудительно доставлен в государственный орган по подозрению в совершении преступления, по установлении его личности должен быть немедленно освобожден. Российский закон содержит императивный запрет на привлечение судьи к административной или дисциплинарной ответственности (ст. 16 Закона о статусе судей). Задержание и принудительное доставление судьи в какой бы то ни было государственный орган, возможное в ходе производства по делу об административных правонарушениях, также признается недопустимым. Если же все-таки судья был задержан и его личность не была установлена на месте, он подлежит немедленному освобождению по установлении таковой. В равной мере к судье не могут быть применены иные меры административного пресечения и меры административного взыскания. Несмотря на провозглашенный запрет на применение к судье мер дисциплинарной ответственности, таковая на самом деле существует. Речь идет о прекращении полномочий судьи по так называемым позорящим основаниям, среди которых Закон называет совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти, а также вступление в юридическую силу приговора суда или судебного решения о применении к судье принудительных мер медицинского характера (ст. 14 Закона о статусе судей). По своей правовой природе освобождение судьи от занимаемой должности в этих случаях выступает как крайняя мера дисциплинарной ответственности. Необходимо также иметь в виду, что в качестве поступков, позорящих честь и достоинство судьи или умаляющих авторитет судебной власти, квалификационные коллегии судей вполне закономерно квалифицируют такие хорошо известные трудовому праву правонарушения, как грубость и хамство, допущенные судьей при исполнении служебных обязанностей, волокиту и иные проступки подобного свойства. Судья также не может быть привлечен к административной или дисциплинарной ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение или принятое решение, если его виновность в преступном злоупотреблении не будет установлена вступившим в юридическую силу приговором суда. Специальные правила привлечения к уголовной или административной ответственности установлены в отношении судей Конституционного Суда. Согласно ст. 15 Закона о нем, судья Конституционного Суда не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия Конституционного Суда, за исключением случая задержания на месте преступления и случаев, предусмотренных федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Должностное лицо, произведшее задержание судьи на месте совершения преступления, обязано немедленно уведомить об этом Конституционный Суд, который в течение суток принимает решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры или об отказе в таковом. Судья Конституционного Суда, так же как и иной судья, не может быть привлечен к какой-либо ответственности за мнение, выраженное им в заседании, или за принятое Конституционным Судом решение, но, в отличие от общей нормы, этот иммунитет имеет универсальное темпоральное действие и распространяется на время пребывания судьи в отставке. Статья 123 1. Открытое разбирательство дел является одним из важнейших принципов правосудия в Российской Федерации. Он должен реализовываться во всех судах: судах общей юрисдикции, включая военные суды; распространяется на дела, рассматриваемые мировыми судьями, в арбитражных судах, Конституционном Суде РФ, конституционных (уставных) судах субъектов Федерации. Принцип открытости (гласности, публичности) обеспечивается во всех видах судопроизводства: конституционном, гражданском, административном и уголовном. Действует он и при рассмотрении арбитражных дел. Нормы, посвященные этому принципу, закреплены во всех законодательных актах о судопроизводстве (ст. 5, 31, 54, 55 ФКЗ о КС РФ; ст. 9 ГПК; ст. 9 АПК; ст. 18 УПК; ст. 29.7 КоАП). Принцип гласности в комментируемой статье увязывается не со всей процессуальной деятельностью суда, а лишь с разбирательством дела в судебном заседании. Этот принцип не действует, например, в процессе постановления судом приговора, которое осуществляется только в совещательной комнате. Обязательность открытого разбирательства дел распространяется на первую, кассационную и надзорную инстанции, на пересмотр решений по вновь открывшимся обстоятельствам, а также и на апелляционные инстанции. Положения комментируемой статьи соответствуют нормам международного права по проблемам правосудия. Так, в п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, в частности, установлено: "Каждый имеет право при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявляемого ему, или при определении его прав и обязанностей в гражданском процессе на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона". В ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод также указывается на право каждого "на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона". Открытое разбирательство дел - основной способ обеспечения гласности судопроизводства. Дело рассматривается в присутствии публики, и все желающие имеют свободный доступ в зал судебного заседания и могут присутствовать во время процесса, фиксировать все происходящее в зале. Это в полной мере относится и к представителям средств массовой информации. Свободный доступ в зал судебного заседания предполагает, что каждый желающий присутствовать на процессе имеет равные возможности для этого. Допуск публики по специальным пропускам или спискам противоречит принципу гласности. В некоторых законодательных процессуальных актах (ст. 53 ФКЗ о КС РФ и ст. 115, 153 и 171 АПК) установлено, что в судебном заседании можно производить кино- и фотосъемку, трансляцию судебного заседания по радио и телевидению, но с разрешения суда, рассматривающего дело. Эти правила преследуют цель обеспечения суду, сторонам и другим участникам процесса нормальных условий для выполнения ими процессуальных функций. Однако при этом недопустимы какие-либо ограничения, которые служат иным, не предусмотренным Законом целям. Принцип гласности позволяет укреплять связь судебной власти с народом, обеспечивает социальный контроль за деятельностью судов, что объективно повышает их ответственность за свою деятельность и способствует ее совершенствованию. Рассмотрение дел в присутствии публики имеет также превентивное значение, воспитывая уважение к законности и правопорядку. Понятно, что позитивное значение открытое судебное разбирательство может иметь лишь в том случае, когда демонстрирует объективность и беспристрастность суда, строгое следование процедуре, равное и уважительное отношение к сторонам и другим участникам процесса, высокую общую культуру. Важным элементом обеспечения целей гласности в судебной деятельности является соблюдение порядка во время судебного разбирательства участниками процесса, публикой, представителями средств массовой информации. Присутствующие в зале суда должны уважительно относиться к суду, участникам процесса, соблюдать принятые в суде правила и процедуры, подчиняться распоряжениям председательствующего, служащего суда, именуемого приставом, на которого возложена обязанность обеспечить порядок в зале. Комментируемая статья допускает в порядке исключения из принципа гласности проведение закрытых судебных заседаний, но только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Это значит, что такие случаи не могут быть предусмотрены ни законом субъекта Федерации, ни актом Правительства РФ, никаким другим нормативным актом. Федеральные законы о судопроизводстве содержат указания на такие случаи, когда допускается проведение закрытых судебных заседаний (ст. 55 ФКЗ о КС РФ, ст. 9 ГПК, ст. 9 АПК, ст. 18 УПК). В указанных нормах даны исчерпывающие перечни случаев, когда допускается проведение закрытых судебных заседаний. Только в АПК, кроме того, указывается, что закрытые заседания могут проводиться и в других случаях, установленных федеральным законом. Общим условием проведения закрытых заседаний, согласно действующему законодательству, является защита конкретных прав и интересов. В одних актах перечни этих случаев формулируются предельно конкретно и связываются с наличием соответствующего нормативного акта либо с указанием на конкретную категорию дел, в других - эти случаи, напротив, обрисованы в самой общей форме и при принятии решения дают суду широкий простор. В основном перечни случаев, когда допускается проведение закрытых судебных заседаний, носят оценочный характер и требуют от суда выяснения, имеется ли в конкретной ситуации приведенное в законе основание для исключения гласности. Между тем проведение закрытого заседания - это всегда не только ограничение гласности, но и препятствие для осуществления закрепленного в Конституции права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (см. комм. к ч. 4 ст. 29). Общим для всех законодательных норм основанием для проведения закрытого судебного разбирательства является необходимость охраны государственной тайны. Правда, об этом говорится по-разному. В законодательных актах, принятых до введения в действие Конституции, - ГПК (ст. 9) и УПК (ст. 18) проведение закрытого судебного разбирательства допускается, "когда это не противоречит интересам охраны государственной тайны", без оговорки, что это должно быть урегулировано законом. Однако, исходя из ч. 4 ст. 29 Конституции, согласно которой сведения, составляющие государственную тайну определяются федеральным законом, суды и при таком регулировании, решая вопрос о проведении закрытого заседания, не могут принимать во внимание какие-либо другие, кроме закона, нормативные акты об охране государственной тайны, в частности, инструкции министерств и ведомств. Статьей 55 Закона о Конституционном Суде проведение закрытого судебного заседания допускается для того, чтобы обеспечить неразглашение тайны, охраняемой законом. В ст. 9 АПК с учетом требований Конституции и комментируемой статьи обоснованно указывается, что слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных ФЗ "О государственной тайне". В Законе РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" (РГ, 1993, 21 октября; СЗ РФ, 1997, N 4, ст. 8220) содержится указание относительно того, какого рода сведения могут быть отнесены к государственной тайне. К ним отнесены сведения в области: военной, внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности; экономики, науки и техники; разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности и организации защиты государственной тайны, распространение которой может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. В соответствии со ст. 4 названного закона принят Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" (в ред. Указа от 24 января 1998 г. N 61. - СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 47-75; СЗ РФ, 1998, N 5, ст. 561). В ст. 9 ГПК РСФСР в качестве основания для закрытого судебного разбирательства названо обеспечение тайны усыновления. В ст. 139 СК, являющегося федеральным законом, также установлено, что тайна усыновления охраняется законом. Ответственность за ее нарушение предусмотрена ст. 155 УК. В гражданском судопроизводстве закрытое судебное разбирательство допускается также в целях предотвращения разглашения сведений об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц. Необходимость соблюдения таких тайн гарантируется непосредственно Конституцией. Так, в ст. 23 предусмотрено, что "каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну". Нарушение неприкосновенности частной жизни карается по ст. 137 УК. В упомянутой статье Конституции провозглашено также право каждого на тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений. Нарушение этой тайны образует состав преступления, предусмотренного в ст. 138 УК. Статья 9 АПК допускает слушание дела в закрытом заседании при удовлетворении судом ходатайства участвующего в деле лица о необходимости сохранения коммерческой и иной тайны. Согласно ст. 55 ФЗ о Конституционном Суде, суд назначает закрытое заседание и в случаях, когда это необходимо для обеспечения безопасности граждан, защиты общественной нравственности. Понятно, что вопрос о проведении закрытого судебного заседания в связи с необходимостью обеспечения безопасности граждан и защиты общественной нравственности - это вопрос факта, и он в каждом конкретном случае решается судом с учетом конкретных обстоятельств. В уголовном судопроизводстве по мотивированному определению суда или постановлению судьи закрытое судебное разбирательство может проводиться по делам о преступлениях лиц, не достигших 16-летнего возраста, по делам о половых преступлениях, а также по другим делам в целях предотвращения разглашения сведений об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц. Во всех случаях проведение закрытого заседания суда допускается, лишь пока не отпали установленные законом основания, после чего заседания суда должны продолжаться открыто. При проведении закрытого судебного заседания в зале заседания остаются только стороны, их представители и другие указанные в соответствующем законодательстве участники процесса. Разбирательство дела в закрытом судебном заседании ведется с соблюдением всех правил судопроизводства. Решение суда во всех случаях провозглашается публично. Приведенные ограничения гласности, содержащиеся в законах о судопроизводстве, соответствуют нормам международного права. Более того, в некоторых международно-правовых актах перечень случаев, когда допускается проведение закрытого судебного разбирательства, является более широким. Например, в уже упомянутом п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод сказано, что представители СМИ могут не допускаться на все судебное разбирательство или часть его, в том числе и по соображениям общественного порядка, а также при особых обстоятельствах, когда публичность нарушала бы интересы правосудия. Такие широкие основания для исключения гласности в российском законодательстве отсутствуют. 2. Подсудимый - главный участник уголовного судопроизводства, судьба которого решается при судебном разбирательстве, и она должна быть решена справедливо, по закону. Этого требует проведение судебных процессов на основе объективности, всесторонности и полноты, соблюдения установленного в настоящей статье конституционного принципа состязательности и равноправия сторон. Поэтому разбирательство уголовных дел должно происходить в присутствии подсудимого, и он должен быть заблаговременно извещен о месте и времени судебного разбирательства и необходимости личного присутствия на процессе. Исключение из этого правила допускается только федеральным законом. Такие исключения предусмотрены в ст. 246 УПК. Эта статья указывает на обязательность явки подсудимого в суд. При этом подчеркивается, что без участия подсудимого разбирательство дела возможно лишь в исключительных случаях. Заочное рассмотрение, дела в соответствии с этой статьей, возможно, когда подсудимый находится вне пределов государства и уклоняется от явки в суд, и второй случай - когда по делу о преступлении, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы, подсудимый ходатайствует о разбирательстве дела в его отсутствие. Суд, однако, вправе признать явку подсудимого обязательной. Исключения из правила об обязательном присутствии в суде подсудимого могут иметь место лишь при соблюдении условия, что это не препятствует установлению истины. В ряде случаев для обеспечения явки подсудимого в суд могут быть использованы возможности, которые дают заключенные Российской Федерацией международные договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, в которых предусматриваются условия и порядок выдачи преступников. 3. Закрепленный в ч. 3 комментируемой статьи принцип состязательности и равноправия сторон относится ко всем видам судопроизводства. Во всех случаях, когда в том или ином суде разрешается спор, есть стороны, и они должны быть процессуально равны, иметь равные права и возможности отстаивать свои интересы. Например, в гражданском и арбитражном судопроизводстве есть истцы и ответчики и их представители, в уголовном судопроизводстве противоборствующими сторонами являются прокурор, общественный обвинитель, потерпевший и, с другой стороны, подсудимый, защитник. Стороны есть и в конституционном судопроизводстве. По делам о проверке конституционности законов ими выступают: заявитель - орган или лицо, направившие в Конституционный Суд обращение, включая гражданина. Другая сторона - орган или должностное лицо, издавшие либо подписавшие акт, конституционность которого оспаривается. Равенство сторон является как бы продолжением конкретизации общего конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, закрепленного в ст. 19 Конституции. Положения о равных правах сторон и об их состязательности органически между собой связаны. Без сторон не может быть состязательности; в то же время в состязательном процессе реализуется равноправие и появляется возможность установления истины. Это обеспечивается предоставлением каждой из сторон равных прав и возможностей по подаче заявлений, использованию в качестве помощников адвокатов, заявлению ходатайств, представлению и исследованию доказательств, участию в прениях, - в общем, во всем, что происходит в суде при разбирательстве дела. Для состязательности характерно последовательное разграничение функций суда и сторон. Они отделены друг от друга. Суд в процессе состязательности не является инициатором и лишь разрешает предусмотренные законом вопросы, которые ставят перед ним участники судопроизводства. Равноправие сторон обеспечивается и тем, что ни одной из них не могут создаваться какие-либо преимущества или ограничения, независимо от служебного положения или других обстоятельств. Гражданин, являющийся стороной в процессе, идущем в Конституционном Суде, имеет такие же процессуальные права по отстаиванию своих интересов, как, например, представитель Государственной Думы Федерального Собрания. Принцип состязательности и равноправия сторон действует не только в процессе судебного разбирательства дела и не только в суде первой инстанции, но и при рассмотрении дел в вышестоящих судах. На это неоднократно обращал внимание Конституционный Суд, рассматривая обращения заявителей о нарушении их прав законом, игнорировавшим указанные конституционные требования. 4. Из содержания анализируемой статьи видно, что наряду с судьями судебной властью могут быть наделены представители общественности в лице присяжных заседателей, исполняющие свои обязанности не на профессиональной основе. Участие представителей общественности в функционировании судебной власти вносит элемент демократичности, является одним из средств социального контроля за законностью и справедливостью деятельности судей. Указание на привлечение указанных представителей к участию в осуществлении правосудия означает, что именно в этот период они могут использовать судебную власть. Введение в процесс фигур присяжных заседателей в качестве лиц, непосредственно осуществляющих правосудие, является возрождением этого института в российском судопроизводстве после его длительного отсутствия. Привлечение к участию в осуществлении правосудия присяжных заседателей в соответствии с содержанием ч. 4 комментируемой статьи возможно в случаях, предусмотренных федеральным законом. В ч. 2 ст. 47 Конституции также закреплено правило, согласно которому обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом. На конкретный случай предоставления обвиняемому права рассмотрения дела судом с участием присяжных заседателей указывается и в самой Конституции (ст. 20). Суд присяжных в Российской Федерации был учрежден Законом РФ от 16 июля 1993 г. N 5459-1 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", УПК, УК и КоАП" (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1313). Под судом присяжных понимается такое судебное установление, в котором 12 присяжных заседателей - народное представительство в суде - отдельно от судьи решают вопросы факта, имело ли место деяние, в котором обвиняется подсудимый, совершил ли он его, виновен ли в его совершении, а если виновен, то заслуживает ли снисхождения либо особого снисхождения. Судья (председательствующий) руководит ходом судебного заседания и на основании вердикта присяжных оправдывает подсудимого либо выносит обвинительный приговор, квалифицирует деяние по соответствующей статье Уголовного кодекса и назначает уголовное наказание. В суде присяжных последовательно реализуется принцип состязательности. В этом суде, в отличие от других судов, во всех случаях обязательно участие в рассмотрении дела прокурора в качестве государственного обвинителя и защитника, а также и самого подсудимого. Суд присяжных рассматривает дела, отнесенные, согласно ст. 36 УПК, к подсудности областных, краевых и приравненных к ним судов. В их числе дела о преступлениях, за которые может быть назначено наказание в виде смертной казни. Участие присяжных заседателей в осуществлении правосудия является гражданским долгом. Закон РСФСР о судоустройстве дополнен положениями о порядке составления общих и запасных списков присяжных заседателей и направления их в суд и сроке, на который гражданин призывается к исполнению обязанностей присяжного заседателя, гарантиях независимости и неприкосновенности присяжного заседателя, оплаты его труда, ответственности лиц, препятствующих присяжному заседателю в исполнении его обязанностей. Установлено, в частности, что граждане призываются к исполнению обязанностей присяжных заседателей один раз в год на десять рабочих дней, а если разбирательство дела, начатое с участием присяжного заседателя, не окончилось к моменту истечения указанного срока, то и на все время рассмотрения этого дела. В Закон включено положение о распространении на присяжного заседателя, исполняющего обязанности в суде, в полном объеме гарантий неприкосновенности судьи. Списки присяжных заседателей составляются краевой, областной, городской администрацией на основе списков избирателей. В них не включаются лица моложе 25 лет, а также лица, имеющие судимость. Из списков присяжных заседателей по их письменному заключению исключаются лица, не владеющие языком, на котором ведется судопроизводство в данной местности, лица старше 70 лет, слепые, глухие, военнослужащие, священнослужители, руководители органов представительной и исполнительной власти, судьи, работники правоохранительных органов, некоторые другие категории граждан. На предварительном слушании дела, проводимом с участием сторон, судья, убедившись, что обвиняемый согласен на рассмотрение дела судом присяжных, рассматривает ходатайства сторон, исключает из разбирательства ходатайства, полученные с нарушением закона, определяет день предстоящего судебного заседания, дает аппарату указание обеспечить путем случайной выборки явку в суд не менее 20 присяжных заседателей. Процессуальные нормы, регламентирующие производство в суде присяжных, содержатся в разделе десятом, которым дополнен УПК названным законом РФ от 16 июля 1993 г. В настоящее время суд присяжных действует лишь в девяти субъектах Федерации. В связи с этим не реализуется конституционное право обвиняемого в совершении преступления на рассмотрение его дела судом присяжных. Статья 124 Принцип независимости судебной власти и ее носителей (см. комм. к ст. 120) имеет множество проявлений, и одним из важнейших, наряду с процедурами формирования судейского корпуса (см. комм. к ст. 83, 102 и 128) и прекращения полномочий судей, их несменяемости (см. комм. к ст. 121) является финансовая независимость. Пятая процедура Процедур эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов 1990 г. содержит признанные международным сообществом минимальные требования в этой сфере: государство обязано уделять особое внимание необходимости выделения адекватных ресурсов для функционирования судебной системы, включая назначение достаточного числа судей, сообразно рассматриваемому числу дел, обеспечение судов необходимым техническим персоналом и оборудованием и обеспечение для судей вознаграждения и жалования. Таким образом, адекватное финансирование или финансирование, которое обеспечивает возможность полного и независимого правосудия в соответствии с федеральным законом (первая норма комментируемой статьи), есть один из составных элементов более общего понятия - должного или адекватного ресурсного обеспечения судов с целью успешной реализации последними идеи должного, справедливого или естественного правосудия. Комментируемая норма содержит весьма абстрактные требования, которым должно соответствовать рассмотрение дел судами. Отметим, что с позиции ч. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод должным правосудием будет признано то, которое осуществляется независимым и беспристрастным судом, созданным на основе закона, справедливо и публично в разумный срок. Итак, наряду с финансовым обеспечением судебной системы должно осуществляться также должное организационное, материально-техническое, научно-аналитическое, информационное, коммуникативное и иное ресурсное обеспечение. Кроме того, это понятие охватывает также и кадровое обеспечение судебной системы в части комплектования как судейского корпуса, так и аппарата судов. Подобное толкование содержится не только в нормах международных актов, касающихся осуществления независимого правосудия, но и в нормах российских законов. ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1) определяет общие принципы и порядок ресурсного обеспечения судов в Российской Федерации (ст. 30 и 31). Вопросы обеспечения деятельности Конституционного Суда также урегулированы в ст. 111 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447; 2001, N 7, ст. 607). Вопросы ресурсного обеспечения судов общей юрисдикции (как федеральных, так и судов субъектов Федерации) детально регулируются в ст. 6, 10, 14, 16-17, 19 ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 2, ст. 223). Вопросы обеспечения военных судов дополнительно регулируются ст. 29, 32-34, 37, 38, 44 ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3170). Ресурсное обеспечение мировых судей (судей субъектов Федерации) дополнительно регулируется в ст. 10 ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 51, ст. 6270). Вопросы ресурсного обеспечения судов арбитражной юрисдикции детально регулируются в ст. 44-47, 49 ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1529). В соответствии с перечисленными законами в Российской Федерации сложились четыре относительно самостоятельные системы ресурсного обеспечения судов. Первая заключается в передаче данной группы полномочий аппаратам соответствующих судов. Такая модель реализована в Конституционном, Верховном и Высшем Арбитражном судах Российской Федерации, а также в конституционных (уставных) судах субъектов Федерации. Вторая модель охватывает все федеральные суды общей юрисдикции, а частично и мировых судей (поскольку модель обеспечения последних обладает существенной спецификой и, кроме того, связана с действием второй нормы, содержащейся в комментируемой статье, модель будет рассмотрена как самостоятельная). Все федеральные суды общей юрисдикции - верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов, районные суды, а также военные суды - обеспечиваются специально созданным для этих целей в судебной системе государственным органом - Судебным департаментом при Верховном Суде РФ. Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области, суды автономных округов, военные суды обеспечивает центральный аппарат Судебного департамента (ст. 6 соответствующего закона). Районные суды обеспечивают территориальные управления (отделы) Судебного департамента (ст. 14). Эти подразделения располагаются в каждом субъекте Федерации. Непосредственно деятельность каждого суда общей юрисдикции в рамках этой организационной модели обеспечивается администратором суда, находящимся в двойном подчинении председателя соответствующего суда и руководителя соответствующего подразделения Судебного департамента (ст. 17-19 Закона). Естественно, непосредственная производственная деятельность суда обеспечивается и его аппаратом. Некоторые особенности ресурсного обеспечения военных судов установлены упомянутым Законом о военных судах. Часть 2 ст. 32 этого акта вводит двухступенчатую процедуру обеспечения. На первом этапе обеспечение транспортом, средствами связи, вооружением, служебными помещениями, обслуживание, эксплуатация и охрана, а также хранение архивов осуществляются соответствующими органами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований и органов, в которых Законом предусмотренная военная служба. Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что, согласно ст. 37 Закона, здания, сооружения и движимое имущество военных судов находятся у них на праве владения и использования, которые ограничены целями осуществления правосудия и организационного обеспечения этой деятельности. Собственником названного имущества является Российская Федерация. Второй этап заключается в последующей оплате Судебным департаментом произведенных услуг. В период до 1 января 2000 г. (переходный период вступления Закона в юридическую силу) действовали старые правила (Положение о военных трибуналах (ст. 30), утвержденное Законом СССР "Об утверждении Положения о военных трибуналах".- ВВС СССР, 1959, N 1, ст. 14; а также ст. 1 "О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции". - СЗ РФ, 1994, N 32, ст. 3305). Иными словами, обеспечение осуществляли органы Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. Федеральные арбитражные суды округов и федеральные арбитражные суды субъектов Федерации (собственно субъектные арбитражные суды в Российской Федерации отсутствуют) обеспечивает Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, точнее, его аппарат. Организационное, кадровое и информационное обеспечение, а также финансирование арбитражных судов осуществляется Высшим Арбитражным Судом самостоятельно. Материально-техническое снабжение и обеспечение служебными помещениями арбитражных судов, а также медицинское, жилищное, социально-бытовое обслуживание судей арбитражных судов осуществляется соответствующим органом исполнительной власти по месту нахождения арбитражного суда, за счет средств федерального бюджета. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации обязаны оказывать содействие Высшему Арбитражному Суду и в организационном обеспечении нижестоящих судов (ст. 44 Закона об арбитражных судах). Непосредственную деятельность арбитражных судов обеспечивают их аппараты. В настоящий момент в органах судейского сообщества Российской Федерации разворачивается дискуссия о возможности и целесообразности перехода арбитражных судов на предыдущую модель ресурсного обеспечения. Последняя модель ресурсного обеспечения рассчитана на мировых судей. Но прежде чем охарактеризовать ее, рассмотрим вторую норму комментируемой статьи, которая устанавливает, что наряду с адекватностью финансирования оно должно осуществляться только из федерального бюджета. Финансовое обеспечение судов - лишь один из элементов должного ресурсного обеспечения. Именно поэтому, а также исходя их того, что Закон о судебной системе (ст. 4 и 28) учредил этот вид судов как суды субъектов Федерации, российский законодатель "развел" собственно финансирование и иное ресурсное обеспечение. Как было показано выше на примере иных видов судов, в этом отношении он был вполне последовательным. Существует еще одно серьезное обстоятельство - количество мировых судей составит около 7 тыс. человек. То есть речь идет об увеличении таким путем численности судейского корпуса Российской Федерации почти в 1,5 раза. В этих условиях (как юридических, так и фактических) распределение бремени содержания мировой юстиции между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации представляется вполне оправданным. Необходимо отметить, что единство позиций в этом вопросе отсутствует. Авторы книги "Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий" (под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997, с. 620) придерживаются позиции, согласно которой все затраты на содержание мировых судей, в отличие от конституционных (уставных) судов субъектов Федерации должны осуществляться за счет федерального бюджета. А авторы "Комментария к Конституции Российской Федерации" (под ред. Ю.Н. Кудрявцева. М., 1996, с. 497), напротив, полагают, что содержание всех местных судов (судов субъектов Федерации) следует осуществлять за счет местного бюджета. Представляется, что вторая точка зрения в большей степени основана на комментируемой конституционной норме, естественно за исключением собственно финансирования. Кроме того, институциональные и процессуальные характеристики института мирового судьи, нашедшие выражение в законодательной модели (ст. 1, 3, 5-8 Закона о мировых судьях) и неизвестные в момент написания обоих комментариев, позволяют говорить о двойственности правовой природы мирового судьи: хотя и провозглашаемого судьей субъекта Федерации, но одновременно теснейшим образом включенного в систему федеральных судов общей юрисдикции, а также судейское сообщество Российской Федерации. Вероятно, этот дуализм стал еще одной причиной формирования существующей модели ресурсного обеспечения мировых судей. В отличие от модели ресурсного обеспечения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, полностью обеспечиваемых за счет соответствующего субъекта, финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные для судей федеральными законами, осуществляются из федерального бюджета через органы Судебного департамента при Верховном Суде РФ, а материально-техническое и иное ресурсное обеспечение осуществляется за счет соответствующего субъекта Федерации (ст. 9, 10 Закона о мировых судьях). Кадровое обеспечение в части формирования судейского корпуса этого вида судов осуществляют Судебный департамент (ст. 14 Закона о Судебном департаменте), а в части формирования аппаратов мировых судей - соответствующие органы исполнительной власти субъекта Федерации (ст. 9 Закона о мировых судьях). Порядок финансирования судов в Российской Федерации определен в настоящий момент ст. 33 Закона о судебной системе и принятым в ее развитие ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 7, ст. 877). Статья 33 устанавливает правило, согласно которому финансирование осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов (закон пока отсутствует) и указывается отдельными строками в федеральном бюджете. Статья 3 Закона о финансировании судов устанавливает правила помесячного исполнения федерального бюджета в этой части, а также правила списания со счетов Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ в безакцептном (бесспорном) порядке причитающихся судам сумм в случае их невыплаты. Эта же статья устанавливает и правила финансирования судов в случае отсутствия федерального бюджета на текущий год. Статья 4 названного закона содержит еще одну важную для российской практики новеллу: суды распоряжаются средствами, выделенными на обеспечение их деятельности, самостоятельно. Статья 33 Закона о судебной системе и ст. 2 Закона о финансировании судов определяют также порядок разработки проекта федерального бюджета в части финансирования судебной системы на будущий год. Правительство РФ обязано осуществлять подготовку проекта во взаимодействии с Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде, Советом судей РФ (орган судейского сообщества). В случае разногласия Правительство обязано прилагать к проекту федерального бюджета соответствующие предложения судебной власти. Представители перечисленных выше органов вправе участвовать в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании РФ. В обеспечение комментируемой нормы в части должного финансирования судов в Российской Федерации названные статьи учредили специальный защитный механизм, не позволяющий кому бы то ни было уменьшать причитающиеся судебной системе финансовые средства (на текущий или будущий финансовые годы) без согласия судебной власти в лице таких органов судейского сообщества, как Всероссийский съезд судей и Совет судей РФ. Несмотря на столь исчерпывающее регулирование, вопросы должного финансирования судов были предметом рассмотрения в Конституционном Суде в 1998 г. Обратим внимание, что в тот период времени действовала только статья 33 Закона о судебной системе, а Закон о финансировании судов еще не был принят (отчасти он стал одним из результатов рассмотрения вопроса Конституционным Судом). В постановлении по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 102 ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год" от 17 июня 1998 г. Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции, ее ст. 76 (ч. 3) и 124, положения ч. 1 ст. 102 ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год", поскольку оно позволяет Правительству РФ самостоятельно сокращать расходы федерального бюджета на судебную систему без учета конституционных гарантий ее финансирования. Обосновывая этот вывод в п. 4 мотивировочной части, Суд указал следующее. Часть 1 ст. 102 ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год", допускающая сокращение финансирования судебной системы, нарушает положения ст. 124 Конституции о том, что финансирование судов должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Оспариваемая норма расходится с ч. 5 ст. 33 Закона о судебной системе, согласно которой размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей РФ, что должно исключить необоснованное сокращение финансирования судов, и тем самым нарушает ст. 76 (ч. 3) Конституции, предписывающую, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Кроме того, учитывая общепризнанный международно-правовой принцип независимости суда, следует иметь в виду, что, конкретизируя его, Венская декларация и программа действий, принятая на II Всемирной конференции по правам человека (июнь 1993 г.), содержит конкретизирующее его положение о необходимости надлежащего финансирования учреждений, занимающихся отправлением правосудия. Статья 2 ФЗ от 30 марта 1998 г. "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" предписывает предусмотреть в федеральном бюджете начиная с 1998 г. необходимое увеличение расходов на содержание федеральной судебной системы в целях приведения правоприменительной практики в полное соответствие с обязательствами Российской Федерации, вытекающими из ее участия в Конвенции и Протоколах к ней (СЗ РФ, 1998, N 30, ст. 3801). Статья 125 1. Статьи Конституции об институтах власти обычно начинаются с определения, характеризующего в краткой форме юридическую природу, функциональную направленность и место в системе власти соответствующего органа (ст. 80, 94, 110, 126, 127). Комментируемая статья не содержит определения Конституционного Суда в отличие от названных статей, а также от прежней конституционной регламентации его статуса. Часть 1 ст. 125 устанавливает лишь количественный состав Конституционного Суда. Такая пробельность имеет свое объяснение. Россия, проводя демократические преобразования, стала первой на территории СССР, учредившей в декабре 1990 г. специализированный орган судебного конституционного контроля, внеся изменения в ст. 119 Конституции РСФСР (ВВС РСФСР, 1990, N 29, ст. 395). 12 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" (ВВС РСФСР, 1991, N 30, ст. 1017), в октябре 1991 г. избран его первый состав. Деятельность Конституционного Суда в 1992-1993 гг. внесла существенный вклад в становление конституционного правосудия в России, однако получила неоднозначную оценку в обществе. В условиях острой конфронтации между законодательной и исполнительной властями Конституционный Суд оказался вовлеченным в водоворот политических страстей, что в итоге привело к приостановлению его деятельности в октябре 1993 г. При подготовке проекта новой Конституции активно обсуждались иные организационно-правовые формы осуществления конституционного правосудия: создание конституционной коллегии в составе Верховного Суда; возложение конституционно-контрольной функции на Верховный Суд в целом (американская модель); образование Высшего судебного присутствия как своеобразной надстройки над Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами (что еще не встречалось в мировой практике). Некоторые из предложений, ведущие к принижению роли Конституционного Суда и передаче его функций другим структурам, объяснялись реакцией на политические обстоятельства предшествующего периода. Конституция России 1993 г. сохранила Конституционный Суд как самостоятельный институт власти, хотя и с измененной компетенцией. Однако составители проекта Конституции к моменту вынесения его на всенародное голосование не сумели прийти к единству в характеристике статуса Конституционного Суда, выраженному в четком определении. Этот пробел в Конституции восполнил ФКЗ от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", который на основе Конституции и в соответствии с ее ст. 128 установил полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447; 2001, N 7, ст. 607). Статья 165 прежней Конституции (в ред. от 21 апреля 1992 г.) характеризовала Конституционный Суд чрезвычайно широко - как высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Статья 1 Закона от 21 июля 1994 г. дает более четкое определение Конституционного Суда - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В этом определении отражены основные черты Конституционного Суда: правовой статус - судебный орган, функция - осуществление конституционного контроля, главные принципы деятельности - самостоятельное и независимое осуществление судебной власти, процессуальная форма деятельности - конституционное судопроизводство. В конституционном контроле в пределах своей компетенции участвуют и другие органы - Президент (ст. 85, 115 Конституции), Правительство, законодательные и исполнительные органы субъектов Федерации, суды общей и арбитражной юрисдикции, прокуратура. Однако судебный конституционный контроль - особая и самостоятельная сфера деятельности, осуществляемая специально на то уполномоченным органом - Конституционным Судом (в странах англосаксонской системы общего права это функция судов общей юрисдикции). Такой контроль выражается в проверке и оценке посредством специальной процедуры (конституционного судопроизводства) соответствия Конституции законов, других нормативных актов, которые в случае признания их неконституционными утрачивают силу, в разрешении споров о компетенции, толковании Конституции. Конституционный Суд действует в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод личности, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции, ее правовой охраны (ст. 3 Закона от 21 июля 1994 г.). Являясь особым органом судебной власти, Конституционный Суд, учитывая возлагаемые на него функции и полномочия по обеспечению верховенства и непосредственного действия Конституции, баланса властей, выступает одновременно и как высший конституционный орган одного уровня с федеральными звеньями президентской, законодательной и исполнительной властей. В этом выражается его двуединая правовая природа. Новый Закон о Конституционном Суде по сравнению с предшествующим и прежней Конституцией не сохранил термин "высший" при определении Конституционного Суда. Он действительно не является высшим органом в том понимании, что не возглавляет систему судебных органов, в том числе конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, не является для судебной системы надзорной, кассационной или апелляционной инстанцией. Вместе с тем Конституционный Суд - высший орган в том смысле, что занимает высшее положение в механизме конституционного контроля в государстве, не поднадзорен никаким инстанциям, его решения носят обязательный характер, в том числе для всех других высших государственных структур, связан при осуществлении судопроизводства только федеральной Конституцией как вершиной правовой системы и Законом о Конституционном Суде. В силу такого особого статуса Конституционного Суда из всех высших судебных органов только его компетенция, наряду с компетенцией Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, определена непосредственно и развернуто в Конституции. Действующая Конституция по сравнению с предыдущей увеличила численный состав Конституционного Суда с 15 (фактически были избраны и работали 13) до 19 судей. Это обусловлено как усложнением задач, стоящих перед Конституционным Судом в современный период, так и стремлением обеспечить посредством назначения новых судей (прежние сохранили свои полномочия) баланс в составе Суда представителей различных профессиональных и жизненных ориентаций и убеждений. Закон о Конституционном Суде предъявляет высокие требования к кандидатам на должность конституционного судьи. Им может быть только гражданин Российской Федерации, достигший ко дню назначения не менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права. Конституция определяет порядок назначения судей Конституционного Суда (п. "е" ст. 83, п. "ж" ч. 1 ст. 102, ч. 1 ст. 128), который конкретизирован в ст. 9 Закона о Конституционном Суде. Конституционные судьи назначаются Советом Федерации в индивидуальном порядке тайным голосованием по представлению Президента РФ. Предложения о кандидатах в конституционные судьи могут вноситься Президенту различными органами, организациями и учреждениями, указанными в ч. 1 ст. 9 Закона. В отличие от других высших государственных структур, например Федерального Собрания, Президента, полномочия Конституционного Суда как органа не ограничены каким-либо сроком, что обеспечивает его большую самостоятельность, независимость во взаимоотношениях с законодательной и исполнительной ветвями власти. Этим же целям служит принцип несменяемости конституционных судей в течение срока, на который они назначены. Срок полномочий судьи Конституционного Суда в настоящее время - 15 лет (прежде - 12 лет), предельный возраст для пребывания в этой должности не установлен (прежде - 70 лет). Такое изменение сроков полномочий, внесенное в Закон о Конституционном Суде в феврале 2001 г., законодатель распространил только на судей, назначенных на должность Советом Федерации после принятия Закона в 1994 г. (СЗ РФ, 2001, N 7, ст. 607). Для судей же, избранных в октябре 1991 г., в силу п. 5 "Заключительных и переходных положений" Конституции сохранено ограничение срока полномочий, установленное прежним Законом о Конституционном Суде, - достижение возраста 65 лет, что, конечно, еще больше усугубило неравенство в статусе этих судей с назначенными после 1994 г. В течение указанных сроков полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе, как в порядке и по основаниям, установленным Законом о Конституционном Суде (ст. 12, 14, 17, 18 Закона). В то же время повторное назначение на должность не допускается. Целям обеспечения независимости и беспристрастности, деполитизации Конституционного Суда и его судей служат положения названного Закона о занятиях и действиях, несовместимых с должностью конституционного судьи. Статья 11 Закона устанавливает запреты: занимать какие-либо иные государственные или общественные должности, заниматься любой иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой (преподавательской, научной и др.); оказывать кому бы то ни было покровительство в правовой сфере; заниматься политикой; высказываться по предмету рассмотрения в Конституционном Суде до принятия по нему решения. Основными принципами деятельности Конституционного Суда являются независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон. Закон от 21 июля 1994 г. внес принципиальные изменения в структуру и организацию деятельности Конституционного Суда, направленные на повышение ее эффективности и оперативности. Прежде Суд действовал в едином составе судей. Новый закон предусмотрел образование двух палат, что открыло возможность осуществлять конституционное судопроизводство тремя коллегиями - в форме пленарных заседаний и заседаний палат. При этом каждая палата выступает как Конституционный Суд - решения, принятые как в пленарных заседаниях, так и в заседаниях палат, юридически равнозначны: они являются решениями Конституционного Суда. Палаты равноправны. Этому принципу в наибольшей степени соответствовало бы их образование с равным числом судей. Однако идея образования палат возникла уже после того, как общее число судей Конституционного Суда было определено в Конституции. Поэтому в палаты входят соответственно 10 и 9 судей. Важной гарантией независимости Конституционного Суда, равенства прав судей являются положения Закона об избрании самими судьями из своего состава тайным голосованием Председателя, заместителя Председателя и судьи-секретаря Конституционного Суда. Осуществление конституционного судопроизводства посредством пленарных заседаний и заседаний палат потребовало разграничить компетенцию Конституционного Суда между ними. Закон установил, что в пленарном заседании может быть рассмотрен любой вопрос, входящий в компетенцию Суда (ч. 1 ст. 21). Вместе с тем имеются вопросы, подлежащие рассмотрению исключительно в пленарных заседаниях. Одни из них носят юрисдикционный характер, другие являются организационными. Они определены как в ч. 2 и 3 ст. 21, так и в других статьях Закона о Конституционном Суде (ст. 15, ч. 4 ст. 17, п. 1 и 7 ч. 1, ч. 5 ст. 18, п. 3 и 4 ч. 1 ст. 24, ст. 26, 42, 47, ч. 3 ст. 111). На палаты возложено разрешение дел, отнесенных к ведению Конституционного Суда и не подлежащих рассмотрению, согласно Закону о нем, исключительно в пленарных заседаниях (ст. 22). Перечень этих дел весьма обширен. Практика показывает, что основной объем работы Конституционного Суда приходится на палаты. В последующих частях комментируемой статьи подробно регламентируются полномочия Конституционного Суда, ряд иных полномочий установлен в ст. 100, 104 Конституции (о посланиях Федеральному Собранию, праве законодательной инициативы). 2. Часть 2 анализируемой статьи определяет группу полномочий Конституционного Суда по разрешению дел о соответствии федеральной Конституции нормативных актов государственных органов и договоров между ними, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. При этом в комментируемой части речь идет об абстрактном нормоконтроле, т.е. вне связи с применением оспоренного акта в конкретном деле. Юрисдикция Конституционного Суда в этой, как и в других, сфере определяется через закрепление не только перечня подлежащих проверке актов, но и круга правомочных субъектов обращения в Конституционный Суд. Комментируемая часть начинается с перечня таких субъектов. Если прежде правом обращения в Конституционный Суд обладали общественные организации, любой депутат Верховного Совета (что приводило к переносу политических дебатов депутатов из стен парламента в Конституционный Суд), Генеральный прокурор и др., то действующая Конституция предоставляет такое право более узкому кругу органов и лиц. Это Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, 1/5 членов Совета Федерации (36 членов) или депутатов Государственной Думы (90 депутатов), Правительство, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Вместе с тем вряд ли оправданно исключение из этого перечня Генерального прокурора. Сам Конституционный Суд не вправе рассматривать дела по собственной инициативе. а) Пункт "а" комментируемой части к актам федерального уровня, конституционность которых правомочен проверять Конституционный Суд, относит прежде всего федеральные законы. Здесь, как и в ч. 2 ст. 4, п. "а" ст. 71, ч. 3 ст. 80, ч. 3 ст. 90 и ряде других статей Конституции, термин "федеральный закон" использован как родовое понятие, т.е. включающее и федеральные конституционные, и обычные федеральные законы. На практике Суд пока отказывал в проверке конституционности тех или иных федеральных конституционных законов, в частности о Конституционном Суде, но не из-за их формы, а по иным основаниям. Под действие комментируемого пункта подпадают также не утратившие силу законы СССР и РСФСР, но они подлежат проверке только по содержанию норм. К юрисдикции Конституционного Суда следует отнести и проверку конституционности другой категории законов - о конституционных поправках, но до их передачи, согласно ст. 136 Конституции, на одобрение органам законодательной власти субъектов Федерации. Это обусловлено установлениями ст. 16 Конституции, что никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя, закрепленным в гл. 1, и требованием ст. 135 о том, что положения гл. 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. ФЗ от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" в ст. 11 возлагает на Верховный Суд РФ полномочие проверять в порядке гражданского судопроизводства по жалобе Президента РФ или законодательного органа субъекта Федерации постановление Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона о поправке к Конституции законодательными органами субъектов Федерации (СЗ РФ, 1998, N 10, ст. 1146). Но это полномочие связано с установлением фактических обстоятельств, касающихся соблюдения установленного порядка рассмотрения закона в субъектах Федерации, а не с проверкой его соответствия указанным требованиям Конституции. Конституционный Суд правомочен по запросам перечисленных в анализируемой части органов и лиц разрешать также дела о конституционности любых нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства независимо от их формы и наименования. Иные акты этих органов, норм права не устанавливающие, Конституционный Суд проверять не правомочен. Поэтому он вынужден отказывать в принятии к рассмотрению запросов, касающихся ненормативных актов. Такие запросы неоднократно поступали, например, от Государственной Думы. Компетенция Конституционного Суда не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, и они не могут быть признаны им недействующими. Такая правовая позиция неоднократно выражалась в определениях Суда об отказе в принятии к рассмотрению запросов, в которых, по существу, ставился вопрос о такой проверке (ВКС РФ, 1997, N 4, с. 20-23; 1998, N 3, с. 66-70). Еще один важный критерий соответствия требованиям допустимости запросов, сформулированный Конституционным Судом и относящийся ко всем иным видам обращений, состоит в том, что запрос не должен противоречить предназначению и принципам деятельности Конституционного Суда, приводить к рассмотрению дела, в котором преобладают аспекты политической целесообразности и которое превращает Суд в участника в большей мере политического, нежели конституционно-правового процесса. Конституционный Суд решает исключительно вопросы права (ВКС РФ, 1995, N 6, с. 22-25). б) Пункт "б" определяет перечень актов субъектов Федерации, подлежащих проверке. Это прежде всего конституции республик и уставы других субъектов Федерации. Относительно законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, также включенных в сферу юрисдикции Конституционного Суда, установлены определенные ограничения. Суд вправе проверять только те из них, которые изданы по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти (по этим вопросам субъекты Федерации вообще не вправе принимать какие-либо акты) и совместному ведению с органами государственной власти субъектов Федерации, но не к исключительному ведению последних. Еще одно ограничение вытекает из самого понятия "нормативный акт субъекта Федерации". Под ним подразумевается нормативный акт, принимаемый органом законодательной или исполнительной власти субъекта Федерации, т.е. законодательными собраниями, думами, хуралами и т.п.; президентами республик, правительствами, администрацией субъектов Федерации. Иные нормативные акты, например акты республиканского министерства, органа местного самоуправления, как и ненормативные, не относятся к сфере юрисдикции Конституционного Суда. Они могут быть обжалованы в общие или арбитражные суды, орган конституционного контроля субъекта Федерации в соответствии с их компетенцией. в) В п. "в" указаны договоры, конституционность которых правомочен проверять Конституционный Суд. При этом имеются в виду государственно-правовые, внутрифедеральные договоры, заключаемые между органами законодательной (или исполнительной) власти Федерации и ее субъектов или двух и более субъектов Федерации. Это договоры в сфере конституционно-правовых отношений, в публично-правовой сфере, например о разграничении предметов ведения и полномочий. В то же время под юрисдикцию Конституционного Суда не подпадают договоры имущественно-правового характера, в сфере экономической деятельности (ст. 22 АПК). По всем перечисленным в п. "а", "б", "в" комментируемой части актам Конституционный Суд осуществляет последующий конституционный контроль, т.е. контроль вступивших в силу актов. г) В п. "г" предусмотрено полномочие осуществлять предварительный конституционный контроль. Он связан с разрешением дел о конституционности не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Правда, это положение не совсем точное. Правильнее было бы записать "не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров", так как до вступления в силу для России они еще не являются международными договорами Российской Федерации. Все такие договоры с иностранными государствами (государством) или международной организацией независимо от того, заключаются ли они от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), или Правительства РФ (межправительственные договоры),или федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера), независимо и от вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.), подпадают под юрисдикцию Конституционного Суда. Статья 89 Закона о Конституционном Суде в связи с этим уточняет: предметом оспаривания могут быть те международные договоры Российской Федерации, которые, согласно Конституции и федеральному закону, подлежат ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти. Категории международных договоров, подлежащих ратификации или утверждению, определены в ст. 15 и 20 ФЗ от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2757). Но независимо от их законодательного перечня любой международный договор, представленный на ратификацию, утверждение или применение предусмотренного законодательством иного способа выражения согласия Российской Федерации на его обязательность, может быть оспорен в Конституционном Суде. Это относится как к международному договору в целом, так и, исходя из ст. 91 Закона о Конституционном Суде, к отдельным положениям договора. Особая важность данного полномочия обусловлена тем, что Конституция в ч. 4 ст. 15 впервые признала общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России составной частью российской правовой системы, а также примат названных договоров (ратифицированных и вступивших в силу для Российской Федерации) над законами страны. В Конституционный Суд иногда приходили обращения, касающиеся проверки конституционности вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (например, связанных с образованием СНГ). Однако Суд не правомочен рассматривать такого рода дела. Вопросы относительно недействительности действующих международных договоров решаются в соответствии с нормами международного права (ст. 46, 65, 66 и др. Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. - ВВС СССР, 1986, N 37, ст. 772). Что касается федеральных законов о ратификации международных договоров, а также актов Президента и Правительства об утверждении, принятии международных договоров, то по смыслу Конституции и ст. 46 Венской конвенции о праве международных договоров, обязательной для России как правопреемника и правопродолжателя СССР, Конституционный Суд правомочен проверять конституционность названных актов в случае явного нарушения ими положений Конституции о компетенции федеральных органов государственной власти заключать международные договоры. 3. Часть 3 комментируемой статьи возлагает на Конституционный Суд полномочие разрешать споры о компетенции. Такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта (нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового характера; с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного ведения. а) Рассматриваемое полномочие распространяется прежде всего на споры о компетенции между федеральными органами государственной власти (п. "а" ч. 3 ст. 125). К этим органам, исходя из ст. 11 Конституции, относятся Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, федеральные суды. На федеральном уровне действуют и другие государственные структуры - федеральные органы исполнительной власти (министерства, госкомитеты, федеральные службы и иные ведомства), Счетная палата, Центральный банк. Однако, как следует из п. 1 ч. 1 ст. 93 Закона о Конституционном Суде, оспариваемая компетенция должна быть определена Конституцией. Компетенция указанных иных федеральных государственных структур Конституцией прямо не устанавливается. Поэтому споры о компетенции с их участием Конституционный Суд рассматривать не правомочен, если только компетенцию какого-либо из этих органов нельзя вывести из конституционных норм о полномочиях Российской Федерации по вопросам ее ведения или по предметам совместного ведения с субъектами Федерации. С другой стороны, федеральным представительным и законодательным органом является Федеральное Собрание в целом, а не каждая его палата в отдельности. Тем не менее и та и другая палата обладают собственной конституционной компетенцией. Поэтому не исключается возможность рассмотрения Конституционным Судом спора о компетенции между Советом Федерации и Государственной Думой. Участниками спора о компетенции могут быть и высшие судебные органы, когда, например, орган законодательной или исполнительной власти вторгся в их компетенцию, присвоил полномочия судебной власти изданием акта или совершением действия правового характера. Однако, согласно п. 2 ч. 1 ст. 93 Закона о Конституционном Суде, он не правомочен рассматривать спор о подведомственности дела судам или о подсудности, т.е. спор между судебными органами. Такие вопросы должен решать федеральный законодатель. Не правомочен Конституционный Суд рассматривать и споры имущественного характера, в частности связанных с принадлежностью тех или иных объектов конкретным собственникам. Это относится к юрисдикции других судов. б) Пункт "б" комментируемой части возлагает на Конституционный Суд разрешение споров о компетенции по вертикали - между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Под первыми, в принципе, понимаются те же федеральные органы государственной власти с указанными выше ограничениями, под вторыми - аналогичные органы субъектов Федерации. Последние не могли быть конкретно определены в федеральной Конституции, учитывая особенности системы и компетенции органов государственной власти в каждом из субъектов. При выявлении конституционной компетенции этих органов необходимо, исходя из ч. 3 ст. 11 Конституции, опираться на анализ положений федеральной Конституции о вопросах ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, исключительного ведения субъектов Федерации (ст. 71-73, 76 и др.), а также Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в части, не противоречащей Конституции. в) В п. "в" говорится о спорах о компетенции между высшими государственными органами субъектов Федерации (что равнозначно понятию "органы государственной власти субъектов Федерации"). При этом имеются в виду споры между высшими государственными структурами различных субъектов Федерации. Разрешение споров о компетенции между органами одного и того же субъекта Федерации к ведению Конституционного Суда не отнесено, что не исключает возможности делегирования ему этого полномочия на основе договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами Федерации и соответствующего субъекта Федерации. Такой вывод опирается на положения п. 7 ч. 1 ст. 3 Закона о Конституционном Суде. Обращение в Конституционный Суд о разрешении спора о компетенции называется ходатайством (в отличие от запросов по ч. 2 комментируемой статьи). С ним вправе обращаться любой из участвующих в споре органов, указанных в ч. 3 анализируемой статьи, а Президент также в случае, предусмотренном в ч. 1 ст. 85 Конституции. При этом необходимо соблюсти условия допустимости ходатайства, определенные в ст. 93 Закона о Конституционном Суде, в частности обязательное использование досудебных согласительных процедур. Конституционный Суд рассматривает споры о компетенции исключительно с точки зрения установленных Конституцией разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, между высшими государственными органами субъектов Федерации, установленного федеральной Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Вместе с тем часть 2 ст. 94 Закона о Конституционном Суде делает существенную оговорку: если предметом спора о компетенции является нормативный акт, то проверка его конституционности по другим параметрам - по содержанию норм, форме акта, порядку его подписания, принятия, опубликования и введения в действие - возможна только на основании отдельного запроса и в другой процедуре, установленной для рассмотрения дел о конституционности нормативных актов. Правда, как следует из ст. 86 Закона о Конституционном Суде, при использовании и этой процедуры возможна проверка конституционности нормативного акта с точки зрения разделения властей, разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий. В принципе, от заявителя зависит, в какой процедуре он предпочитает рассмотрение его обращения, учитывая, однако, требование ч. 2 ст. 94 Закона о Конституционном Суде. Пример реализации рассматриваемого полномочия является постановление Конституционного Суда от 1 декабря 1999 г. по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела (ВКС РФ, 1999, N 6, с. 37-42). 4. В ч. 4 рассматриваемой статьи закреплено новое полномочие Конституционного Суда, имеющее важное значение для защиты конституционных прав и свобод личности. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов Суд правомочен проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Последние слова данной части следует понимать не как необходимость принятия специального федерального закона для реализации данного полномочия. Таким законом является Закон о Конституционном Суде. Некоторые действия в этой сфере регулируются (должны регулироваться) процессуальным законодательством (ГПК, УПК, АПК). Цель упомянутого положения - подчеркнуть федеральный уровень регламентации в этой сфере. Для размежевания компетенции Конституционного Суда с другими судами Конституция не сохранила его прежнее полномочие проверять по индивидуальным жалобам конституционность правоприменительной практики. В то же время граждане впервые получили право вступать в спор с государством в лице законодателя. Исходя из положений ст. 46, ч. 3 ст. 62 Конституции, под гражданином в ч. 4 комментируемой статьи понимаются не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства. Им также открыт доступ к конституционному правосудию при нарушении законом их прав и свобод, гарантированных Конституцией, что нашло подтверждение в постановлении Конституционного Суда от 17 февраля 1998 г., касающемся проверки положений Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" (он еще действует) в связи с жалобой лица без гражданства Я.Д. Гафура (ВКС РФ, 1998, N 3, с. 35-40). Конкретизируя положения рассматриваемой статьи, статья 96 Закона о Конституционном Суде устанавливает, что правом на обращение с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. Под объединением граждан в данном случае Закон подразумевает те, чьи коллективные права или связанные с членством (участием) в них права отдельных лиц нарушаются применяемым законом. Конституционный Суд широко толкует понятие "объединение граждан" с точки зрения возможности обращения с конституционной жалобой. Так, в постановлении от 24 октября 1996 г., касавшемся изменений Закона "Об акцизах", Конституционный Суд признал право на обращение с конституционной жалобой акционерного общества, товарищества и общества с ограниченной ответственностью, являющихся по своей сути объединениями - юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации конституционных прав, предусмотренных в ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 35 Конституции (ВКС РФ, 1996, N 5, с. 4-5). Эта правовая позиция, имеющая прецедентное значение, нашла подтверждение и развитие в постановлении от 12 октября 1998 г., касавшемся положений Закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ВКС РФ, 1999, N 1, с. 12). Что касается упоминаемых в ст. 96 Закона "иных органов и лиц", то пока законодательством к ним отнесен Генеральный прокурор (ч. 6 ст. 35 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации") и Уполномоченный по правам человека (п. 5 ч. 1 ст. 29 ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"). По конституционным жалобам Конституционный Суд правомочен проверять конституционность не любого закона, а только затрагивающего конституционные права и свободы. Под законом при этом подразумеваются федеральные конституционные, обычные федеральные законы, законы субъектов Федерации (включая изданные по вопросам их исключительного ведения), а также - в случае их применения в конкретном деле - конституции республик, уставы субъектов Федерации. Другое обязательное условие принятия жалобы гражданина к рассмотрению, которое очень часто не учитывают заявители, - оспариваемый закон должен быть уже применен или подлежит применению в касающемся непосредственно заявителя конкретном деле, рассмотрение которого в связи с правовым спором завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон. Применение закона должно быть подтверждено копией официального документа. Таким образом, в отличие от ч. 2 комментируемой статьи в ч. 4 речь идет о конкретном нормоконтроле. Защита основных прав и свобод человека и гражданина стала одним из главных направлений в деятельности Конституционного Суда после возобновления его заседаний в 1995 г. Предметом рассмотрения по конституционным жалобам уже были нормы ЖК, КЗоТ, ГК, УК, УПК, КоАП, ТК, законов "О гражданстве Российской Федерации", "О реабилитации жертв политических репрессий", "О государственной тайне", "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)", "О несостоятельности (банкротстве)", "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", "Об образовании", "О свободе совести и о религиозных объединениях", "О воинской обязанности и военной службе" и др. В большинстве случаев Конституционный Суд признал неконституционными полностью или частично оспоренные положения законов (кодексов), защитив конституционный принцип равенства граждан перед законом и судом, право на судебную защиту, права потерпевших от злоупотреблений властью, трудовые, жилищные права, права в налоговых правоотношениях, право на свободу передвижения и выбор места жительства и др. В то же время Конституционный Суд вынужден нередко отказывать в рассмотрении поступивших жалоб в связи с их несоответствием требованиям Закона о Конституционном Суде. Это касается, например, жалоб, в которых оспариваются указы Президента, постановления Правительства, решения судебных органов. Согласно ч. 4 рассматриваемой статьи по жалобам граждан Конституционный Суд правомочен проверять конституционность только законов. Другой типичной причиной вынужденного отказа в принятии к рассмотрению конституционных жалоб является то, что они часто не связаны с конкретным делом вопреки требованиям комментируемой части, конкретизированным в ст. 96 и 97 Закона о Конституционном Суде. В таких жалобах не ставится вопрос о защите субъективных прав заявителя, и они фактически являются запросами о проверке конституционности закона вне связи с конкретным делом, на что уполномочены лишь органы и лица, указанные в ч. 2 данной статьи. К ним граждане не отнесены. Не входит в компетенцию Конституционного Суда и проверка законности и обоснованности судебных решений по конкретным уголовным, гражданским и другим делам, о чем нередко просят в жалобах граждане. Сильный импульс развитию взаимодействия Конституционного и иных судов придает норма ч. 4 рассматриваемой статьи о проверке Конституционным Судом по запросам судов конституционности закона, связанного с рассмотрением конкретного дела на любой стадии судопроизводства в первой, кассационной или надзорной инстанции. Предметом запроса суда может быть любой закон, а не только затрагивающий конституционные права и свободы, как при конституционной жалобе. Исходя из требований ст. 103 Закона о Конституционном Суде, суд общей или арбитражной юрисдикции, направляя запрос, до принятия решения Конституционного Суда приостанавливает производство по делу или исполнение вынесенного судом по делу решения. Чтобы при этом не были ущемлены права подсудимых, содержащихся под стражей, из-за возможной задержки с принятием решения Конституционного Суда, Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" рекомендовал судам в каждом таком случае обсуждать вопрос об изменении подсудимому меры пресечения (БВС РФ, 1996, N 1, с. 4). Вместе с тем спорно положение этого постановления о том, что суды направляют запрос в Конституционный Суд лишь в случае неопределенности в вопросе о конституционности закона. Согласно ст. 101 Закона о Конституционном Суде, суд обращается с запросом, придя к выводу о несоответствии Конституции закона, примененного или подлежащего, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле, и, как требует п. 8 ч. 2 ст. 37 этого Закона, должен привести в запросе правовое обоснование своей позиции. По смыслу же постановления Пленума Верховного Суда, если суд придет к выводу (убеждению) о неконституционности закона, он, разрешая дело, должен применять непосредственно Конституцию, не обращаясь с запросом в Конституционный Суд. Ориентация судов на непосредственное применение Конституции абсолютно правильная, однако она не должна исключать права и одновременно обязанности судов и в приведенных ситуациях обращаться с запросом в Конституционный Суд о проверке конституционности закона. При этом Закону о Конституционном Суде (ст. 101-103) не противоречит направление судом запроса и после вынесения им решения по делу. Такая позиция была выражена в постановлении Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125-127 Конституции (ВКС РФ, 1998, N 5, с. 51-61). Вместе с тем в нем во взаимосвязи с постановлением от 11 апреля 2000 г., касавшемся положений Закона о прокуратуре (ВКС РФ, 2000, N 4, с. 15-26), обоснованы конституционные критерии разграничения компетенции между Конституционным и иными судами в области судебного нормоконтроля, учитывая к тому же, что его законодательная основа все еще пробельна, противоречива, недостаточно конкретизирована, а законодатели не спешат ее восполнить и совершенствовать. Из Конституции вытекает, что только к компетенции Конституционного Суда относится проверка конституционности перечисленных в п. "а" и "б" ч. 2, ч. 4 рассматриваемой статьи нормативных актов, которая осуществляется в особой процедуре конституционного судопроизводства и может повлечь утрату ими юридической силы, исключение тем самым из правовой системы. Иные суды таким полномочием Конституцией не наделены. Это не отрицает права судов оценивать соответствие Конституции любых подлежащих применению ими актов, включая законы, выявлять их конституционный смысл и отказываться от применения в конкретном деле закона, неконституционного, по мнению суда, руководствуясь при разрешении дела непосредственно Конституцией, а в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта Федерации решать, учитывая разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, какой из них должен быть применен в рассматриваемом деле. В то же время Конституционный Суд указал, что Конституция не исключает возможности осуществления судами вне связи с рассмотрением другого конкретного дела проверки соответствия перечисленных в данной статье (п. "а" и "б" ч. 2) нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции. Однако из Конституции следует, что такие полномочия судов могут устанавливаться только федеральным конституционным законом. При этом не исключается в силу приоритета Конституции проверка конституционности названных актов Конституционным Судом. Федеральные конституционные законы отсутствовали в правовой системе до Конституции 1993 г., но некоторые полномочия судов по нормоконтролю были установлены прежде ГПК, рядом иных законов. В связи с этим Конституционный Суд в постановлении от 11 апреля 2000 г. признал правомерным их применение в части, не противоречащей Конституции, подтвердил право судов признавать закон субъекта Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, т.е. не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным органом субъекта Федерации. В то же время признаны неконституционными положения Закона о прокуратуре, наделявшие суды полномочием признавать недействительным, т.е. утрачивающим юридическую силу, закон субъекта Федерации, противоречащий федеральному закону. Представляется, что эти выводы распространяются и на нормы о полномочиях судов (например, п. 2 ст. 115 ГПК) по проверке соответствия федеральному закону и иных нормативных актов субъектов Федерации, указанных в п. "а" и "б" ч. 2 комментируемой статьи. Это не касается конституций, уставов субъектов Федерации, проверка которых, как подчеркнуто в постановлении от 11 апреля 2000 г., может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства. Подобным образом истолкованное конституционное разграничение юрисдикции не ограничивает право и обязанность судов, руководствуясь в своем решении соответствующим постановлением Конституционного Суда и ч. 2 ст. 87 Закона о Конституционном Суде, подтверждать недействительность положений конституций, уставов, законов субъектов Федерации, если они содержат такие же нормы, какие ранее были признаны Конституционным Судом противоречащими федеральной Конституции. 5. В ч. 5 комментируемой статьи закреплено очень важное новое полномочие Конституционного Суда - толкование Конституции Российской Федерации. В принципе Конституционный Суд толковал Конституцию и раньше и толкует сейчас при рассмотрении любого дела и выработке своего решения, оценивая конституционность оспоренного акта, выявляя его конституционный смысл, разрешая спор о компетенции. Без этого невозможно принять решение, без этого нет и самого конституционного контроля. И хотя такое толкование, называемое официальным, казуальным является действием не самостоятельным, а подчиненным задаче обосновать решение в его мотивировочной части, оно, исходя из юридической природы решений Конституционного Суда, обязательно для всех правоприменителей. Оно отличается от казуального толкования, осуществляемого другими судами, ибо обязательно не только для сторон по конкретному делу, выходит за его пределы, имея нормативно-прецедентный характер. Новое полномочие Конституционного Суда имеет самостоятельное значение и выражается в специальном, обладающем официальным и общеобязательным характером разъяснении положений федеральной Конституции для обеспечения ее адекватного понимания и правильного применения. Потребность в разъяснении положений Конституции обусловливается возникновением на практике неодинакового понимания конституционной нормы из-за ее недостаточной определенности и полноты, внутренней противоречивости, неточности используемой в ней терминологии и т.п., что может привести и порой приводит к неадекватности реализации этой нормы в процессе правотворчества, судебного и иного правоприменения. Толкование Конституции и состоит в устранении неопределенности в понимании ее положений, в установлении и разъяснении их подлинного смысла, содержания и целей. А при "жесткости" Конституции, усложненности процедуры внесения в нее поправок, толкование может раскрыть такие "скрытые" аспекты ее содержания, которые позволяют "приспособить" ее к изменяющимся условиям жизни общества без изменения конституционного текста. Круг органов и лиц, обладающих правом обращения в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции (Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, органы законодательной власти субъектов Федерации), более узок, чем обладающих правом запроса о проверке конституционности нормативных актов. Это обусловлено особой значимостью официального нормативного толкования Конституции для всех субъектов права. По тем же причинам толкование дается только в пленарных заседаниях Конституционного Суда, а решение о толковании, в отличие от иных, принимается большинством не менее 2/3 общего числа судей. Толкование Конституции, данное Конституционным Судом, является обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 106 Закона о Конституционном Суде). Акты официального нормативного толкования равны по своей юридической силе Конституции, так как ее толкование является, по сути, составной частью интерпретируемой конституционной нормы и, в принципе, разделяет ее судьбу. Таким образом, Конституция в настоящее время представляет собой принятый на референдуме акт в единстве с его истолкованием Конституционным Судом. Толкование Конституции наряду с рассмотрением конституционных жалоб становится главным направлением в деятельности Конституционного Суда. Уже дано толкование конституционных норм, касающихся: процедуры принятия федеральных законов (ч. 4 ст. 105, ст. 106, 107); понятия "принятый федеральный закон", что существенно для установления полномочий каждого из субъектов законодательного процесса (ст. 107); формы правового акта о конституционных поправках (ст. 136); понятий "общее число депутатов Государственной Думы" и "общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы", что важно для определения результатов голосования при принятии законов и других решений (ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 2 ст. 135 и др.); правовых последствий роспуска Государственной Думы (п. "б" ст. 84, ч. 1, 2 и 4 ст. 99, ч. 1 ст. 109); роспуска Государственной Думы после трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111); временного исполнения обязанностей Президента Председателем Правительства в случаях, когда Президент не в состоянии их выполнять (ч. 2 и 3 ст. 92); досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом (ст. 91, ч. 2 ст. 92); понятий "система" и "структура" федеральных органов исполнительной власти, что связано с определением полномочий Государственной Думы и Президента в сфере формирования федеральной исполнительной власти (п. "г" ст. 71, ч. 1 ст. 76, ч. 1 ст. 112); статуса автономного округа, входящего в состав края, области (ч. 4 ст. 66); правовой процедуры включения нового наименования субъекта Федерации в ст. 65 Конституции (ч. 2 ст. 137); разграничения компетенции по нормоконтролю между Конституционным Судом и другими судами (ст. 125-127). Конституция и Закон о Конституционном Суде прямо не устанавливают конкретные критерии допустимости запросов о толковании, в отличие от других обращений (ст. 85, 89, 93, 97, 102, 108 Закона). Однако практика Конституционного Суда выработала ряд таких критериев, что нашло отражение в определениях об отказе в принятии к рассмотрению некоторых запросов о толковании. По смыслу Конституции и Закона о Конституционном Суде, запрос о толковании должен выражать не просто познавательный интерес заявителя, а обнаружившуюся неопределенность в понимании положений Конституции при их применении на практике, при реализации субъектом своих полномочий. Иногда запросы о толковании, по сути, требуют от Конституционного Суда конкретизации конституционных положений путем создания новых самостоятельных норм права, что входит в компетенцию законодателя, или признания нормы Конституции недействующей, что противоречит самой юридической природе толкования, или проверки конституционности какого-либо закона, что должно осуществляться не в процедуре толкования, а в иной процедуре. 6. Особая роль Конституционного Суда в системе власти обусловила тот факт, что на конституционном уровне закреплено положение о юридической силе, правовых последствиях его решений. Закон о Конституционном Суде (ст. 71) выделяет следующие виды решений: итоговое решение, именуемое постановлением (принимается по вопросам, перечисленным в ч. 2-5 рассматриваемой статьи) или заключением (по вопросу, указанному в ч. 7 данной статьи); определение (все иные решения, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства, например об отказе в принятии обращения к рассмотрению, о прекращении производства по делу); решения по вопросам организации деятельности. По итогам рассмотрения дела Конституционный Суд может признать нормативный акт или договор либо отдельные их положения соответствующими или не соответствующими Конституции, а по спорам о компетенции - подтвердить или, наоборот, отрицать полномочие соответствующего органа издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, т.е. считаются недействительными, отмененными. Не соответствующие Конституции не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры не подлежат введению в действие и применению. Решения судов или иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях, т.е. с использованием закрепленных другим законодательством материально-правовых оснований и процессуальных институтов. Кроме того, подлежат отмене в установленном порядке положения других нормативных актов, основанных на нормативном акте (договоре), признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Если признание нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, то применяется непосредственно Конституция. Как установлено в ст. 79 Закона о Конституционном Суде, решения Конституционного Суда окончательны, обжалованию не подлежат и вступают в силу немедленно после их провозглашения. Они действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами, подлежат исполнению немедленно после опубликования либо вручения их официального текста, если иные сроки специально в них не оговорены. Статья 79 сама по себе не определяет момент наступления правовых последствий признания акта неконституционным, в том числе момент, с которого подлежит восстановлению нарушенное неконституционной нормой право гражданина, организации, что вызвало вопросы на практике. Позиция Конституционного Суда состоит в том, что положения ст. 79 не могут рассматриваться как не допускающие пересмотр правоприменительных решений, состоявшихся до признания неконституционными положенных в их основу норм. В зависимости от характера регулируемых правоотношений это может по-разному решаться законодателем, Конституционным Судом, а при отсутствии таких решений - другими судами на основе непосредственного применения конституционных норм. Пересмотр же судебных решений в связи с признанием примененной нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам. Признано неконституционным ограничение круга оснований для пересмотра дел по вновь открывшимся обстоятельствам, препятствующие исправлению судебных ошибок. К таким основаниям относится и признание примененной судом нормы неконституционной. Пересмотру решений иных, кроме судов, правоприменительных органов служит институт обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Эти позиции Конституционного Суда выражены, в частности, в постановлениях от 2 февраля 1996 г., касавшемся положений УПК, от 3 февраля 1998 г. относительно положений АПК, в определениях от 14 января 1999 г. N 4-О по жалобе И.В. Петровой, от 4 мая 2000 г. N 101-О по жалобе ОАО "Северные магистральные нефтепроводы", касавшихся оспаривания положений Закона о Конституционном Суде (ВКС РФ, 1996, N 2, с. 2-11; 1998, N 3, с. 11-23; 1999, N 2, с. 48-51; 2000, N 6, с. 21-25). В жалобе М.В. Дудник утверждалось, что положение ст. 79 Закона о Конституционном Суде, согласно которому решения Конституционного Суда окончательны и обжалованию не подлежат, необоснованно ограничивает конституционное право на судебную защиту. В определении от 13 января 2000 г. N 6-О по данной жалобе указывалось, что из права каждого на судебную защиту не следует возможность для гражданина по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного оспаривания, - применительно к отдельным видам судопроизводства они определены Конституцией и законами. Статус Конституционного Суда, его место в судебной системе не предполагают обжалование принимаемых им решений. Иное не соответствовало бы его природе как органа конституционного контроля. Вместе с тем корректировка сформулированных им правовых позиций может иметь место, что вытекает, в частности, из ст. 73 Закона о Конституционном Суде, допускающей изменение правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях. Существенно и то, что отсутствие права на обжалование решений Конституционного Суда не препятствует обращению гражданина в соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, в частности в Европейский Суд по правам человека, так как конституционное судопроизводство не относится к тем внутригосударственным правовым средствам, использование которых должно рассматриваться в качестве обязательной предпосылки для такого обращения (ВКС РФ, 2000, N 4, с. 44-48). Более того, согласно недавнему решению Европейского Суда по правам человека, даже прохождение надзорной инстанции в иных судах Российской Федерации не является обязательной предпосылкой для обращения российского гражданина с жалобой в этот Суд. Достаточно пройти только две инстанции: первую (чаще всего это районный суд) и вторую (суд субъекта Федерации, но по некоторым категориям дел - Верховный Суд РФ). 7. Еще одно полномочие Конституционного Суда определено в ч. 7 комментируемой статьи. Оно связано с участием Конституционного Суда в процедуре отрешения от должности Президента. Эта процедура регламентируется в ст. 93 Конституции и на ее основе Регламентом Государственной Думы. На Конституционный Суд возложено полномочие давать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В случае принятия Конституционным Судом решения о несоблюдении этого порядка рассмотрение обвинения, как гласит ч. 2 ст. 110 Закона о Конституционном Суде, прекращается. Полномочия Конституционного Суда не исчерпываются закрепленными в анализируемой статье, а также в ч. 3 ст. 100, ч. 1 ст. 104 Конституции. По смыслу ч. 3 ст. 128 и основанного на ней Закона о Конституционном Суде (п. 7 ч. 1 ст. 3), конституционный перечень этих полномочий может быть дополнен, конкретизирован, но лишь федеральными конституционными законами, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. При этом дополнительные полномочия Конституционного Суда не должны противоречить его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля. Ни федеральные конституционные законы, ни договоры не могут также изъять его конституционные полномочия или ограничить сферу их действия. Это возможно лишь посредством закона о конституционных поправках. К новым относится, например, установленное в ст. 12 ФКЗ от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921) полномочие Конституционного Суда проверять по запросу Президента до назначения референдума соблюдение требований, предусмотренных Конституцией. Десятилетняя практика Конституционного Суда свидетельствует о том, что, хотя его решения в основном исполняются, нередко их реализация неоправданно затягивается законодательными и исполнительными органами; порой игнорируются выработанные Конституционным Судом правовые позиции и прямые обращения к законодателю, касающиеся изменения, совершенствования законодательства; органы государственной власти, прежде всего субъектов Федерации, далеко не всегда отменяют, что вытекает из ст. 87 Закона о Конституционном Суде, положения других нормативных актов, аналогичных признанным неконституционными или основанных на них, и т.д. Учитывая чрезвычайно важную роль Конституционного Суда в формировании единства конституционно-правового пространства, в ходе нового этапа судебной реформы предпринимаются меры по повышению эффективности исполнения его решений. Конкретным подтверждением тому является принятие Государственной Думой 28 июня 2001 г. в первом чтении внесенного Президентом России законопроекта об изменениях и дополнениях Закона о Конституционном Суде, которым конкретизируется правовой механизм реализации решений Конституционного Суда. Предлагаемые существенные дополнения и новая редакция ст. 79, 80 и 87 Закона предусматривают обязанности государственных органов и должностных лиц по приведению в конкретные сроки законодательных и иных нормативных актов в соответствие с решениями Конституционного Суда. Эти обязанности адресованы Государственной Думе, Президенту, Правительству РФ, органам законодательной и исполнительной власти, высшим должностным лицам субъектов Федерации, другим органам и должностным лицам. Предусмотрено также, что при невыполнении решений Конституционного Суда органом законодательной или исполнительной власти, высшим должностным лицом субъекта Федерации применяется механизм ответственности, установленный федеральным законодательством. Статья 126 Комментируемая статья учреждает Верховный Суд РФ, устанавливает основы его компетенции и определяет место в системе судов общей юрисдикции - основного звена любой судебной системы. Судебная система России в течение длительного периода времени, вплоть до учреждения в 1991 г. конституционного и арбитражных судов, включала в себя только суды общей или ординарной юрисдикции, к компетенции которых было отнесено рассмотрение всех гражданских (включая как собственно гражданские, так и трудовые, жилищные, семейные, авторские, отчасти административные, дела) и уголовных дел, а также значительного числа дел об административных правонарушениях. Верховный Суд впервые был учрежден уже в советский период времени - в 1922 г. в соответствии с Положением о судоустройстве РСФСР от 31 октября - в качестве высшего судебного органа, осуществлявшего контроль за всеми без исключения судами (как в процессуальном, так и в административном смысле этого понятия), рассматривавшего в качестве кассационной и надзорной инстанций любые дела, рассмотренные судами РСФСР. Кроме того, Верховный Суд был наделен самостоятельной компетенцией по первой инстанции. Полномочием давать разъяснения по вопросам судебной практики этот Суд не обладал. Данное полномочие принадлежало Верховному Суду СССР (создан в 1924 г.). Отметим, что последний до 1936 г. обладал и полномочиями в сфере конституционного контроля, позже осуществлявшимися только Верховным Советом СССР и его Президиумом. Верховный Суд РСФСР был наделен полномочием давать разъяснения судебной практики, имеющими обязательную юридическую силу для нижестоящих судов, в 1958 г. после принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве. Норма комментируемой статьи определяет Верховный Суд РФ в качестве высшего судебного органа по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. В настоящий момент судебная система Российской Федерации включает три самостоятельные подсистемы (см. также комм. к ст. 118, 125, 127-128): судов общей юрисдикции, судов арбитражной юрисдикции и конституционной юрисдикции. Верховный Суд РФ является высшим судебным органом только для подсистемы судов общей юрисдикции. Ее состав и основы компетенции определены нормами ст. 4, 19-22, 26, 28 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1), в части деятельности военных судов - также нормами в ст. 8-10, 13-14, 16, 21-22 ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3170, а в части деятельности мировых судей - и нормами ст. 1 и 3 ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации". Сохраняют свое действие и те нормы Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР" (ВВС РСФСР, 1981, N 28, ст. 976; с изм. и доп.), которые не противоречат Конституции и новому законодательству. В отличие от двух других подсистем судебной власти, деятельность которых урегулирована детально новыми судоустройственными актами, специальный федеральный конституционный закон о судах общей юрисдикции пока отсутствует. Соответствующий проект, внесенный Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в 1998 г., до сих пор не принят. Подсистема судов общей юрисдикции включает в себя суды двух видов - федеральные и субъектные или суды субъектов Федерации. К первой группе статья 4 Закона о судебной системе относит: Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов, районные суды, а также военные и специализированные суды. Ко второй группе, согласно той же норме, относятся мировые судьи. На 1 апреля 2001 г. в Российской Федерации фактически действовало 2006 мировых судей и соответственно столько же судов, 2473 районных суда, 88 судов субъектного уровня, около 100 военных судов. В этих судах работало более 15,5 тыс. судей, из них 115 в Верховном Суде. Мировые судьи рассматривают гражданские (гражданские дела подсудны также арбитражным судам; см. комм. к ст. 127) и уголовные дела, а также дела об административных правонарушениях, отнесенных к их компетенции (видовой предметной подсудности) ст. 113 ГПК и ст. 467 УПК, по первой инстанции. Районные суды рассматривают гражданские, уголовные и административные (административные дела подсудны также арбитражным судам; см. комм. к ст. 127) дела по первой и второй (апелляционной) инстанциям, а также дела, отнесенные к их компетенции (видовой предметной подсудности) статьей 114 ГПК и статьей 35 УПК, а также статьями 202 и 23.1 КоАП. Суды субъектного уровня рассматривают гражданские, уголовные и административные дела по первой и второй (кассационной) инстанциям, а также в порядке надзора, отнесенные к их компетенции (видовой предметной подсудности) статьей 115 ГПК и статьями 36 и 37 УПК. Военные суды рассматривают гражданские, уголовные, административные дела и дела об административных правонарушениях, по первой и второй инстанциям, а также в порядке надзора, отнесенные к их компетенции (видовой предметной подсудности) статьями 7, 9, 10, 13, 16, 21 Закона о военных судах. Соответствующие статьи гражданского и уголовного процессуальных законов, а также КоАП носят бланкетный характер. Специализированных судов в Российской Федерации пока не существует. На рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания РФ находятся по меньшей мере два проекта, посвященные учреждению в Российской Федерации специализированных судов. Проект ФКЗ "Об административных судах в Российской Федерации", внесенный Верховным Судом РФ, одобрен Думой в первом чтении в 2000 г. Проект ФЗ "О ювенальных судах в Российской Федерации" пока не прошел даже первого чтения. В научных кругах широко обсуждаются также вопросы учреждения трудовых судов и судов, специализирующихся в сфере рассмотрения споров, связанных с социальным обеспечением граждан. Верховный Суд РФ возглавляет эту значительную по числу судов и судей, объему компетенции подсистему. Такое положение в качестве высшего судебного органа предопределяет наличие полномочий по осуществлению в предусмотренных процессуальных формах надзора за деятельностью судов общей юрисдикции. Организационная или административная составляющая понятия "высший судебный орган" с провозглашением принципа независимости судей и судов (см. комм. к ст. 120) ушла в прошлое. Верховный Суд, согласно нормам ст. 19 Закона о судебной системе, выступает в трех самостоятельных процессуальных качествах, два из которых раскрывают содержание конституционного понятия "надзор за деятельностью судов общей юрисдикции". Во-первых, Верховный Суд осуществляет рассмотрение дел в качестве суда второй (кассационной) инстанции в отношении решений, вынесенных судами субъектного уровня либо им самим по первой инстанции и не вступивших в юридическую силу (см. также ст. 116 ГПК и ст. 38 УПК). Во-вторых, Верховный Суд осуществляет рассмотрение дел в отношении решений любых федеральных судов общей юрисдикции, вступивших в юридическую силу, в порядке судебного надзора. Решения мировых судей по уголовным делам (напомним: судей субъектов Федерации) могут быть пересмотрены в порядке надзора судами субъектного уровня, но не Верховным Судом. Последние новеллы, введенные в уголовное процессуальное законодательство в 2000 г. (СЗ РФ, N 33, ст. 3346), кажутся не вполне соответствующими основам статуса Верховного Суда, определенным комментируемой статьей в части признания его высшим судебным органом, хотя и, безусловно, основанными на практических соображениях (количественные и территориальные аспекты нагрузки, а точнее перегрузки, Верховного Суда). Необходимо иметь в виду, что Конституционный Суд неоднократно подчеркивал принцип верховенства Верховного, а равно и Высшего Арбитражного Суда (в его "надзорной ипостаси"), обращая внимание на тот факт, что на эти два суда Конституцией возложены "полномочия по осуществлению - в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах - судебного надзора за деятельностью всех судов общей и арбитражной юрисдикции без каких-либо исключений (подчеркнуто мной - А.Е.)" (определение от 8 июня 2000 г. по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности ч. 1 ст. 2, ст. 5-8, п. 2 ст. 9, ст. 21 и п. 4 ст. 23 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации". - СЗ РФ, 2000, N 28, ст. 3000). Таким образом, конституционное понятие "судебный надзор" по объему содержания шире использующегося как судоустройственным, так и процессуальным законодательством. Наряду с двумя рассмотренными выше прямыми формами осуществления судебного надзора можно выделить и косвенную - полномочие Верховного Суда по даче разъяснений судебной практики. Разъяснения судебной практики судов общей юрисдикции являются результатом ее обобщения, а также анализа судебной статистики сотрудниками Верховного Суда, выявления тенденций ее развития, так называемых мертвых или не востребованных судебной практикой норм, пробелов в правовом регулировании, характера судебных ошибок и способов их устранения и т.п. (ст. 56 Закона о судоустройстве). Учитывая, что право принесения протеста в порядке надзора принадлежит руководителям Верховного Суда, такие обобщения могут служить основанием для принесения протеста и последующего пересмотра судебных решений в порядке надзора. Полномочие по даче разъяснений судебной практики претерпело существенные изменения. Как было отмечено выше, ранее такие разъяснения обладали характером "обязательных", а Верховный Суд был уполномочен следить за выполнением судами его руководящих разъяснений (ст. 56 Закона о судоустройстве). Комментируемая же статья в этой части в полном объеме корреспондирует требованиям ст. 120 Конституции, подтверждая принцип независимости судей и подчинения их только закону. Однако значение разъяснений Верховного Суда по вопросам судебной практики сохраняется. Они (несмотря на острые неутихающие споры вокруг их правовой природы - являются ли они источником права или нет, а если источником, то каким) играют роль субсидиарных толкований, служащих для судей дополнительными ориентирами в вопросах применения норм права. Правовой статус Верховного Суда РФ в качестве высшего органа в подсистеме судов общей юрисдикции подтверждается также и наделением только этого суда полномочием законодательной инициативы по вопросам его ведения (см. комм. к ст. 104). Еще одним проявлением качества высшего судебного органа выступают полномочия Верховного Суда в части рассмотрения им дел по первой инстанции. Статья 116 ГПК относит к компетенции Верховного Суда следующие категории гражданских, административных и иных дел: - об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; - об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан; - об оспаривании постановлений о прекращении полномочий судей; - о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских и международных общественных объединений; - об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии РФ и ее должностных лиц (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума, а также на решения избирательных комиссий субъектов Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законодательством); - по разрешению споров, переданных ему Президентом РФ в соответствии со ст. 85 Конституции, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. А в соответствии со ст. 38 УПК Верховному Суду подсудны дела, отнесенные к его подсудности в соответствии с федеральным законом, а также дела особой сложности или особого общественного значения, которые он вправе принять к своему производству по собственной инициативе либо по инициативе Генерального прокурора РФ при наличии ходатайства обвиняемого. Заметим, что эта норма, вероятно, распространяется и на дела, отнесенные к компетенции мирового судьи, и в этом случае качество "высшего судебного органа" проявляется в полной мере. Естественно, к компетенции Верховного Суда РФ относится и рассмотрение им дел по вновь открывшимся обстоятельствам, постановленных им в отношении решений. Полномочия Верховного Суда, а равно иных судов общей юрисдикции в части осуществления ими судебного контроля за конституционностью и законностью нормативных актов различного вида были уточнены Конституционным Судом в постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции (ВКС РФ, 1998, N 5), а также в постановлении от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ (СЗ РФ, 2000, N 16, ст. 1774) в части невозможности осуществления этими судами полномочий по признанию каких бы то ни было нормативных актов, перечисленных в ст. 125 (ч. 2 и 5), не соответствующими Конституции (см. комм. к ст. 125). Последним признаком, раскрывающим понятие "высший судебный орган", выступает юридическая сила его решений. Решения Верховного Суда, вынесенные им в качестве суда надзорной инстанции, являются окончательными и не подлежат дальнейшему обжалованию или опротестованию. Решения, постановленные Верховным Судом по первой инстанции, могут быть пересмотрены им самим (но иным подразделением - специальной Кассационной коллегией) в кассационном порядке (изменения в Закон о судоустройстве в этой части были приняты в целях реализации конституционной нормы, содержащейся в ч. 3 ст. 50 Конституции). Решения, принятые Судом в кассационном порядке, могут быть им же пересмотрены в порядке надзора (опять-таки иным подразделением - Президиумом). Решения же, вынесенные в порядке надзора как в отношении решений, постановленных иными федеральными судами общей юрисдикции, так и им самим, могут быть пересмотрены только по вновь открывшимся обстоятельствам. Однако необходимо заметить, что решения, вынесенные в порядке надзора судебными коллегиями Верховного Суда, могут быть пересмотрены его Президиумом. Юридическая сила решений Верховного Суда, равно как и любого иного суда в Российской Федерации, имеет универсальный территориальный характер действия, содержание которого детально раскрыто в нормах ст. 6 Закона о судебной системе. Верховный Суд РФ наделен еще одним исключительным по своему характеру полномочием. В силу нормы ч. 1 ст. 93 Конституции он принимает участие в процессе отрешения Президента РФ от должности, давая заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков тяжкого преступления, в случаях выдвижения соответствующего обвинения Государственной Думой Федерального Собрания (см. комм. к ст. 93). Перечисленные выше полномочия не исчерпывают компетенцию Верховного Суда. Как и иные суды, он в процессе осуществления правосудия (на любой процессуальной стадии) вправе обращаться с запросом о конституционности примененного или подлежащего применению закона в конкретном деле в Конституционный Суд (см. комм. к ст. 125). Детально правовой статус - полномочия, организацию и порядок деятельности Верховного Суда - должен установить федеральный конституционный закон (см. комм. к ст. 128), который, как было отмечено выше, отсутствует. Вопрос о том, должен ли это быть самостоятельный акт, посвященный только правовому статусу Верховного Суда, или комплексный акт типа законов об арбитражных или военных судах - ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", до сих пор остается дискуссионным. Ряд авторов, в том числе судьи и сотрудники Верховного Суда, внесшего в порядке реализации ч. 1 ст. 104 Конституции в 2000 г. в Государственную Думу проект ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации", полагают, что это должен быть отдельный акт. Иные считают, что принятие отдельных актов о каждом из звеньев подсистемы судов общей юрисдикции (логичный путь развития законодательства при таком подходе) неизбежно приведет к разбалансировке законодательства об устройстве общих судов. Кроме того, это в меньшей степени представляется соответствующим и норме ч. 3 ст. 128 Конституции. Необходимо отметить, что позиция законодателя в этом вопросе также достаточно противоречива: с одной стороны, он принимает комплексные акты, посвященные регулированию организации и деятельности арбитражных и военных судов, всей судебной системы; с другой - отдельные акты, посвященные, например, правовому статусу мировых судей в Российской Федерации или народных заседателей федеральных судов общей юрисдикции (см. соответствующий ФЗ. - СЗ РФ, 1999, N 2, ст. 158). В настоящий момент Верховный Суд действует в составе Пленума, Президиума, Судебной коллегии по гражданским делам, Судебной коллегии по уголовным делам, Военной коллегии и Кассационной коллегии. Возглавляет Суд Председатель; руководство Судом осуществляют также первый заместитель Председателя и заместители Председателя; часть заместителей Председателя одновременно являются председателями судебных коллегий. Пленум - общее собрание судей Верховного Суда. Этот орган не обладает полномочиями в сфере осуществления правосудия, но реализует все иные конституционные полномочия Суда, а также некоторые другие, отчасти уже упоминавшиеся: - рассматривает материалы изучения и обобщения судебной практики; - утверждает по представлению Председателя Суда составы судебных коллегий и секретаря Пленума из числа судей Суда; - утверждает по представлению Председателя Суда Научно-консультативный совет при Суде; - заслушивает сообщения о работе Президиума Суда и судебных коллегий (ст. 58 Закона о судоустройстве). Президиум Верховного Суда является высшей судебной инстанцией в Российской Федерации по отношению к решениям всех федеральных судов общей юрисдикции. Кроме того, он наделен полномочиями по рассмотрению материалов изучения и обобщения судебной практики, анализа судебной статистики и рассмотрению вопросов организации работы судебных коллегий (ст. 62 Закона о судоустройстве). Порядок формирования состава этого органа в настоящий момент определен также Законом о судоустройстве (см. комм. к ст. 128) по аналогии с порядком формирования самого Верховного Суда. В состав Президиума входят по должности Председатель Суда, его заместители, а также судьи Верховного Суда, но уже в личном качестве (ст. 61). Полномочия Президиума Верховного Суда Российской Федерации были предметом исследования в Конституционном Суде. В деле о проверке конституционности п. 5 ч. 2 ст. 371, ч. 3 ст. 374 и п. 4 ч. 2 ст. 384 УПК в связи с жалобами граждан К.М. Кульнева, В.С. Лалуева, Ю.В. Лукашова и И.П. Серебренникова. Анализируя названные нормы, Конституционный Суд констатировал: "В силу этих положений закона постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, независимо от качества содержащихся в них решений, не могут стать объектом судебной проверки в порядке надзора. Поданные в порядке надзора жалобы граждан на решения Президиума Верховного Суда Российской Федерации не полежат изучению, так как априори являются недопустимыми. Таким образом, действующий уголовно-процессуальный закон исходит из абсолютного запрета выявлять и устранять в надзорном порядке любые судебные ошибки, если дело было рассмотрено в качестве вышей судебно-надзорной инстанции Президиумом Верховного Суда Российской Федерации". Естественно, такое положение дел было признано не соответствующим Конституции, но учитывая формулировки конкретных правил не в полном объеме. А именно: п. 5 ч. 2 ст. 371 и ч. 3 ст. 374 УПК были признаны соответствующими Конституции (ст. 45, 46 и 50), поскольку предусмотренные ими ограничения на пересмотр в порядке надзора постановлений президиума Верховного Суда РФ не исключают возможности использования иных процессуальных средств исправления судебных ошибок. С другой стороны, положение п. 4 ч. 2 ст. 384 УПК РСФСР, которое ограничивает круг оснований к возбуждению дела лишь обстоятельствами "неизвестными суду при постановлении приговора или определения", и в силу этого препятствует в случае исчерпания возможностей судебного надзора исправлению судебных ошибок, нарушающих права и свободы человека и гражданина, признано не соответствующими Конституции, ее ст. 15 (ч. 4), 18, 21 (ч. 1), 45, 46, 55 (ч. 2 и 3) (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 701). Кассационная коллегия Верховного Суда, учрежденная в 1999 г.: - рассматривает в качестве суда второй инстанции гражданские и уголовные дела по жалобам и протестам на решения, приговоры, определения и постановления, вынесенные Судебной коллегией по гражданским делам, Судебной коллегией по уголовным делам и Военной коллегией Верховного Суда РФ в качестве суда первой инстанции; - рассматривает в пределах своих полномочий судебные дела по вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 60-2 Закона о судоустройстве). В отличие от остальных судебных коллегий Кассационная коллегия собирается только в тех случаях, когда имеются соответствующие судебные дела. В период между ее заседаниями судьи, являющиеся членами Кассационной коллегии Верховного Суда, участвуют в рассмотрении дел в составе соответствующей судебной коллегии либо Президиума Верховного Суда с соблюдением требования о недопустимости повторного участия судьи в рассмотрении одного и того же дела. Полномочия судебных коллегий Верховного Суда определены в ст. 64 Закона о судоустройстве, а в части деятельности Военной коллегии - также и в ст. 10 Закона о военных судах. Судебная коллегия по гражданским делам, Судебная коллегия по уголовным делам и Военная коллегия рассматривают дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке по жалобам и протестам на решения судов субъектного уровня, а также в порядке надзора по протестам на решения всех федеральных судов общей юрисдикции. Естественно, коллегии пересматривают свои решения и по вновь открывшимся обстоятельствам. Коллегии также изучают и обобщают судебную практику, анализируют судебную статистику. Полномочия Пленума, Президиума и судебных коллегий могут быть расширены законом, поскольку их перечни определены неисчерпывающим образом. В частности, Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" наделяет Верховный Суд (в лице его Судебной коллегии по гражданским делам) полномочиями по рассмотрению жалоб на решения Высшей квалификационной коллегии судей по вопросам приостановления (ст. 13) и прекращения (ст. 14) полномочий судей. В настоящий момент обсуждаются предложения о передаче полномочий по решению вопросов о проведении в отношении судей мероприятий оперативно-розыскного характера, а также задержания, ареста и возбуждения уголовных дел в отношении судей из компетенции квалификационных коллегий судей в компетенцию Верховного Суда (также в лице его профильных коллегий). Работой Верховного Суда руководит его Председатель, который обладает значительными полномочиями как процессуального, так и административного (организационного) характера. В соответствии со ст. 65 Закона о судоутройстве Председатель: - приносит в пределах и порядке, установленных законом, протесты на судебные решения; - в случаях и порядке, установленных законом, вправе приостановить исполнение судебных решений; - организует работу по изучению и обобщению судебной практики, анализу судебной статистики; вносит представления в государственные органы, общественные организации и должностным лицам об устранении нарушений закона, причин и условий, способствовавших совершению правонарушений и вносит материалы на рассмотрение Пленума; - созывает Пленум Суда и председательствует на его заседаниях; - созывает Президиум Суда и вносит на рассмотрение Президиума вопросы, требующие его решения, председательствует на заседаниях Президиума; может председательствовать в судебных заседаниях коллегий Суда при рассмотрении любого дела; - распределяет обязанности между заместителями Председателя Суда; - руководит организацией работы Кассационной коллегии и судебных коллегий; руководит работой аппарата Суда; - ведет личный прием и организует работу суда по приему граждан и рассмотрению предложений, заявлений и жалоб; - осуществляет другие полномочия, предоставленные ему законодательством. В частности, ряд полномочий Председателя Суда по руководству Судебным департаментом при Верховном Суде содержится в ст. 8, 11 ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 2, ст. 223). Заместители Председателя Верховного Суда помогают Председателю в реализации его полномочий по руководству Судом, а также имеют собственную компетенцию (также представлены и процессуальные и административные виды полномочий): - могут председательствовать в судебных заседаниях коллегий Суда; - приносят в пределах и порядке, установленных законом, протесты на судебные решения; - в случаях и порядке, установленных законом, вправе приостановить исполнение судебных решений; - осуществляют в соответствии с распределением обязанностей руководство работой судебных коллегий и структурных подразделений аппарата Суда; - ведут личный прием граждан; - осуществляют другие полномочия, предоставленные им законодательством. Учитывая значительный численный состав Верховного Суда в процессе его деятельности велика роль председателей его структурных подразделений - Кассационной коллегии и судебных коллегий, которые: - председательствуют в судебных заседаниях руководимых ими коллегий или назначают для этого членов суда; - образуют составы суда (палаты) для рассмотрения дел в судебных заседаниях коллегий; - осуществляют руководство работой соответствующих коллегий; - представляют Пленуму Верховного Суда отчеты о деятельности коллегий; - вправе истребовать судебные дела для изучения и обобщения судебной практики; - организуют работу по повышению квалификации членов суда соответствующей судебной коллегии; - осуществляют другие полномочия, предоставленные им законодательством. Председатель Военной коллегии, кроме того: - вносит в Военную коллегию протесты на вступившие в юридическую силу решения военных судов; - вносит в окружные (флотские) военные суды протесты на вступившие в юридическую силу решения гарнизонных военных судов; - вправе истребовать в пределах полномочий Военной коллегии Верховного Суда судебные дела для проверки в порядке надзора; - вправе в предусмотренном законом порядке приостанавливать исполнение судебного решения, на которые он может принести протест; - организует работу по изучению и обобщению судебной практики, анализу судебной статистики; - в случае необходимости решает вопрос о передаче дела из одного окружного (флотского) военного суда в другой. Деятельность Верховного Суда РФ согласно ст. 30 Закона о судебной системе, обеспечивается его аппаратом, в котором насчитывается около 400 человек, работающих как в секретариатах судебных коллегий, так и в иных структурных подразделениях, таких, как Отдел обобщения судебной практики, Отдел работы с законодательством, Отдел проверки судебных решений в порядке надзора и др. (о ресурсном обеспечении см. также комм. к ст. 124). Статья 127 Комментируемая статья Конституции учреждает Высший Арбитражный Суд РФ, устанавливает основы его компетенции и определяет место в системе судов арбитражной юрисдикции. Арбитражная юстиция появилась в Российской Федерации в 1991 г. В отличие от ряда современных государств, имеющих судебные системы, построенные на принципе дуализма судов, и специализирующихся на рассмотрении гражданских дел, в России в течение почти 70 лет существовало два принципиально различных подхода к разрешению споров между гражданами (собственно гражданские дела) и между юридическими лицами, или, как было принято их называть, организациями, учреждениями и предприятиями (хозяйственные, экономические, торговые дела). Первая категория дел входила в компетенцию (общую предметную подсудность) судов, вторую разрешали специализированные органы системы государственного управления (исполнительной власти) - государственный и так называемый ведомственный арбитражи. Деятельность последних дополнялась в части рассмотрения некоторых видов дел деятельностью диспашерских судов (споры о распределении бремени потерь или убытков при морской общей аварии), международного коммерческого арбитража и третейских судов (существовавших скорее как исключение), а также наличием институтов претензионного типа. Такое положение дел было предопределено существованием на территории СССР планово-регулируемой экономики, характеризующейся, помимо прочего, не судебными, а административно-командными способами разрешения социальных конфликтов. Другой особенностью общественного строя того периода времени, явившейся причиной такого положения дел, стал отказ от признания существования права собственности, как граждан, так и юридических лиц, на большинство возможных объектов (земля, природные ресурсы, недвижимое имущество и т.п.). Суррогатные права - личной собственности (граждане) и оперативного управления (юридические лица) - не предоставляли судам возможности серьезно специализироваться в сфере гражданского права. Отказ от данной экономической системы в конце 80-х годов привел к формированию на территории СССР судов арбитражной или хозяйственной юрисдикции, осуществляющих правосудие по делам, связанным с предпринимательской деятельностью как юридических лиц, так и граждан, поскольку обычные суды не могли справиться с задачей разрешения гражданско-правовых споров в полном объеме. Несколько позже (к 1994 г.) арбитражные суды стали специализироваться также и на рассмотрении административных дел - дел об оспаривании актов и действий (бездействия) органов и должностных лиц системы исполнительной власти, нарушающих права и охраняемые законом интересы в сфере экономики. В настоящий момент суды арбитражной юрисдикции действуют в Российской Федерации в соответствии с конституционными нормами (ст. 118-124, 127-128) и нормами федеральных конституционных законов "О судебной системе в Российской Федерации" (ст. 23-25, 30, 32-33. - СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1) и "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1589). Процессуальная деятельность этого вида судов урегулирована также АПК 1995 г. (в настоящий момент в Государственной Думе Федерального Собрания находится на рассмотрении проект нового АПК; см. также комм. к ст. 128). Высший Арбитражный Суд РФ, согласно комментируемой норме является высшим судебным органом (3) по разрешению экономических споров (1) и иных дел (2), рассматриваемых арбитражными судами. 1. К числу экономических споров, т.е. споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений между юридическими лицами, гражданами (обе категории могут быть российскими или иностранными), имеющими статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а также между Российской Федерацией и ее субъектами и между субъектами Федерации (в случаях, установленных АПК и другими федеральными законами, арбитражному суду подведомственны дела с участием образований, не являющихся юридическими лицами, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя), статья 22 АПК относит споры: - о разногласиях по договору, заключение которого предусмотрено законом или передача разногласий по которому на разрешение арбитражного суда согласована сторонами; - об изменении условий или о расторжении договоров; - о неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств; - о признании права собственности; - об истребовании собственником или иным законным владельцем имущества из чужого незаконного владения; - о нарушении прав собственника или иного законного владельца, не связанном с лишением владения; - о возмещении убытков; - о защите чести, достоинства и деловой репутации; 2. К числу иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, могут быть отнесены административные дела (хотя упоминавшаяся ст. 22 относит их к числу экономических): - о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан; - о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке; - об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом; - о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный (безакцептный) порядок их взыскания; - о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта. Кроме того, к категории иных АПК относит дела: - об установлении фактов, имеющих значение для возникновения, изменения или прекращения прав организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; - о несостоятельности (банкротстве) организаций и граждан. Несмотря на столь обширный перечень, он не является закрытым, и федеральным законом могут быть отнесены к подведомственности арбитражного суда и другие дела. 3. Согласно ст. 4 Закона о судебной системе и ст. 3 Закона об арбитражных судах, в систему помимо Высшего Арбитражного Суда входят также: федеральные арбитражные суды округов (10 судов) и федеральные арбитражные суды субъектов Федерации (86 судов). Арбитражные суды субъектов Федерации осуществляют: а) рассмотрение по первой инстанции всех экономических споров и иных дел, отнесенных к компетенции (родовой подсудности) арбитражных судов, за исключением тех, которые отнесены к компетенции (видовой подсудности) Высшего Арбитражного Суда (так называемая остаточная компетенция); б) рассмотрение в апелляционной инстанции дел, рассмотренных ими в качестве суда первой инстанции; в) пересмотр вышеуказанных категорий дел по вновь открывшимся обстоятельствам; г) право на обращение в Конституционный Суд с запросом о конституционности тех или иных норм (см. комм. к ст. 125); д) полномочия по обобщению судебной практики и подготовке предложений по совершенствованию законодательства, анализу судебной статистики (ст. 25 Закона о судебной системе; ст. 36 Закона об арбитражных судах). Окружные суды являются судами кассационной инстанции, проверяющей законность решений арбитражных судов субъектов Федерации, принятых ими по первой и апелляционной инстанциям, а также осуществляют полномочия иного характера, аналогичные перечисленным выше (ст. 24 Закона о судебной системе; ст. 24 и 26 Закона об арбитражных судах). Высший Арбитражный Суд возглавляет эту обширную систему, в силу чего он обладает полномочиями (как правами, так и обязанностями) по осуществлению судебного надзора за деятельностью арбитражных судов в предусмотренных процессуальных законом формах. Организационное подчинение нижестоящих судов вышестоящим с провозглашением принципа независимости судей и судебной власти (см. комм. к ст. 120) ушло в прошлое. Закон устанавливает одну прямую и одну косвенную формы такого надзора: а) пересмотр судебных дел в порядке надзора по протестам на вступившие в юридическую силу решения арбитражных судов и б) дачу разъяснений по вопросам судебной практики (см. подробнее комм. к ст. 126). Отчасти как косвенная форма может быть квалифицировано и полномочие по обращению в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции законов и иных нормативных актов и договоров и конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Специфической формой судебного надзора, осуществляемой Высшим Арбитражным Судом по отношению к собственным решениям, выступает полномочие по пересмотру по вновь открывшимся обстоятельствам собственных решений, вступивших в юридическую силу (ст. 10 Закона об арбитражных судах). Комментируемая статья наделяет Высший Арбитражный Суд не только полномочиями, свойственными высшему органу какой-либо системы, но и полномочиями ординарного суда. Эти полномочия конкретизированы в ст. 23 Закона о судебной системе и упомянутой ст. 10 Закона об арбитражных судах. Пункт 1 ч. 1 этой статьи определяет компетенцию Высшего Арбитражного Суда по первой инстанции. В качестве такового данный Суд рассматривает: а) дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы юридических лиц и граждан (в проекте АПК эти полномочия распространены на нормативные правовые акты перечисленных субъектов); б) экономические споры между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами Федерации. Конституция непосредственно наделяет Высший Арбитражный Суд еще одним полномочием - полномочием законодательной инициативы по предметам ведения этого суда (см. комм. к ст. 104). Закон об арбитражных судах содержит еще несколько полномочий Высшего Арбитражного Суда, обеспечивающих успешную реализацию конституционной модели его правового статуса: - изучение и обобщение практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; - разработку предложений по совершенствованию не только законов, но и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; - ведение судебной статистики и организацию работы по ее ведению в арбитражных судах; - осуществление мер по созданию условий для судебной деятельности арбитражных судов, в том числе по их кадровому, организационному, материально-техническому и иным видам обеспечения (см. комм. к ст. 124); - решение в пределах своей компетенции вопросов, вытекающих из международных договоров Российской Федерации; - осуществление иных полномочий, предоставленных ему федеральными конституционными законами (в частности, по вопросам внутренней деятельности арбитражных судов Высший Арбитражный Суд обладает правом принимать регламенты). Полномочия Высшего Арбитражного Суда, а равно иных судов арбитражной юрисдикции в части осуществления ими судебного контроля за конституционностью и законностью нормативных актов различного вида были уточнены Конституционным Судом в постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции (ВКС РФ, 1998, N 5), а также, косвенным образом, в постановлении от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации (СЗ РФ, 2000, N 16, ст. 1774) в части невозможности осуществления этими судами полномочий по признанию каких бы то ни было нормативных актов, перечисленных в ст. 125 (ч. 2 и 5), не соответствующими Конституции (см. комм. к ст. 125). Высший Арбитражный Суд действует в составе: Пленума, Президиума, Судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений и Судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений. Работой Высшего Арбитражного Суда руководит его Председатель (ст. 20 Закона об арбитражных судах). Председатель Суда является судьей. Председатель Суда обладает широкими полномочиями: - организует деятельность Высшего Арбитражного Суда и системы арбитражных судов в Российской Федерации; - созывает Пленум и Президиум Высшего Арбитражного Суда и председательствует на их заседаниях, а также выносит на рассмотрение Пленума и Президиума вопросы, отнесенные к их ведению; - осуществляет общее руководство аппаратом Высшего Арбитражного Суда, назначает на должность и освобождает от должности работников аппарата Суда; - распределяет обязанности между заместителями Председателя Высшего Арбитражного Суда; - формирует из числа судей Высшего Арбитражного Суда судебные составы; - выносит на обсуждение Совета председателей арбитражных судов вопросы, отнесенные к его ведению; - представляет Высший Арбитражный Суд в отношениях с государственными, общественными и иными органами; - осуществляет другие полномочия, предоставленные ему Законом. С целью реализации указанных полномочий Председатель Высшего Арбитражного Суда обладает правом издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения в системе арбитражных судов, и правом принимать участие в заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий, Правительства РФ. Председатель Высшего Арбитражного Суда обладает также существенными процессуальными полномочиями, такими, как право принесения надзорных протестов, право истребования судебных дел и право приостановления исполнения судебных решений арбитражных судов (ст. 181-182, 184 АПК), позволяющими Высшему Арбитражному Суду РФ на практике осуществлять принадлежащие ему конституционные полномочия, перечисленные в комментируемой статье. В работе Председателю Высшего Арбитражного Суда помогают его заместители, правовой статус которых также определен Законом об арбитражных судах (ст. 21). Названная статья АПК наделяют заместителей Председателя Высшего Арбитражного Суда аналогичными процессуальными полномочиями. Существенную роль в работе Высшего Арбитражного Суда играет Пленум - собрание всех судей Суда, - который решает важнейшие вопросы деятельности арбитражных судов в Российской Федерации (ст. 12 Закона об арбитражных судах). Пленум Высшего Арбитражного Суда действует в составе Председателя Суда, его заместителей и судей Высшего Арбитражного Суда. В заседаниях Пленума вправе принимать участие: депутаты (члены) Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, министр юстиции РФ, председатели арбитражных судов. По приглашению Председателя Высшего Арбитражного Суда в заседаниях Пленума могут принимать участие судьи арбитражных судов, представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, научных учреждений, других организаций и граждане. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ: - рассматривает материалы изучения и обобщения практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами и дает разъяснения по вопросам судебной практики; - решает вопрос о выступлении с законодательной инициативой; - решает вопросы об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о проверке конституционности законов, иных нормативных правовых актов и договоров; - избирает по представлению Председателя Суда, секретаря Пленума из числа судей Высшего Арбитражного Суда; - утверждает по представлению Председателя членов судебных коллегий и председателей судебных составов Суда; - утверждает в порядке, предусмотренном Законом об арбитражных судах, места постоянного пребывания федеральных арбитражных судов округов; - утверждает по представлению председателя федерального арбитражного суда округа судей федерального арбитражного суда округа, входящих в состав президиума федерального арбитражного суда округа; - утверждает по представлению председателя арбитражного суда субъекта Федерации судей арбитражного суда субъекта Федерации, входящих в состав президиума арбитражного суда субъекта Федерации; - утверждает по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда регламент арбитражных судов; - решает другие вопросы организации и деятельности арбитражных судов. Таким образом, именно Пленум Высшего Арбитражного Суда реализует три из перечисленных в Конституции (ст. 104, 125 и 127) полномочия этого Суда. Отметим также, что Пленум является реально действующим органом, он созывается Председателем Высшего Арбитражного Суда по мере необходимости, но не реже двух раз в год. Процессуальная сторона деятельности Высшего Арбитражного Суда сосредоточена в его Президиуме и судебных коллегиях. Президиум Высшего Арбитражного Суда действует в составе Председателя Суда, его заместителей и председателей судебных составов. По решению Пленума в состав Президиума могут быть введены судьи Высшего Арбитражного Суда. В заседаниях Президиума может (а в ряде случаев и обязан) принимать участие Генеральный прокурор Российской Федерации. По приглашению Председателя Высшего Арбитражного Суда в заседаниях могут принимать участие Председатель Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда, министр юстиции, председатели, заместители председателей, судьи арбитражных судов и другие лица. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ рассматривает дела в порядке надзора по протестам на вступившие в силу решения арбитражных судов, а также отдельные вопросы судебной практики (о результатах рассмотрения информирует арбитражные суды в Российской Федерации), в случае необходимости пересматривает свои решения по вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 16 Закона об арбитражных судах и ст. 187 и 194 АПК). Вопросы объема полномочий Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ были предметом рассмотрения в Конституционном Суде. В деле о проверке конституционности ст. 180, 181, п. 3 ч. 1 ст. 187 и ст. 192 АПК Суд проверял те положения указанных норм, которые, конкретизируя норму комментируемой статьи, не допускали пересмотра в порядке надзора постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда. Нормы ст. 180, 181 и 187 были признаны соответствующими Конституции, но при условии, что они не служат основанием для отказа в пересмотре постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с обнаружившейся судебной ошибкой, которая не могла быть выявлена ранее, поскольку возможность такого пересмотра вытекает из ст. 46 Конституции. Оспариваемая норма ст. 192 по тем же основаниям была признана не соответствующей положениям ч. 1 ст. 46 Конституции (СЗ РФ, 1998, N 6, ст. 784). Нормы АПК, определяющие те или иные аспекты деятельности Высшего Арбитражного Суда, равно как и иных арбитражных судов, в рамках рассмотрения дел по первой, апелляционной, кассационной и особенно надзорной инстанциям вообще часто становились предметом исследования в Конституционном Суде, но они не затрагивали проблем реализации положений комментируемой статьи. В приведенном примере косвенным образом подтверждается конституционная характеристика Высшего Арбитражного Суда именно как высшего судебного органа системы судов арбитражной юрисдикции. Судебные коллегии Высшего Арбитражного Суда РФ (которые, в свою очередь, включают несколько судебных составов) рассматривают дела в первой инстанции, изучают и обобщают судебную практику, разрабатывают предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, анализируют судебную статистику, а также осуществляют иные полномочия, предусмотренные регламентом арбитражных судов (ст. 18 Закона об арбитражных судах; ст. 24 АПК). Общая численность судей и работников аппаратов арбитражных судов устанавливается федеральным законом. Численность судей и работников аппаратов судов федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов Федерации устанавливается Высшим Арбитражным Судом в пределах общей численности. Ресурсное обеспечение, включая организационное, кадровое, финансовое, материально-техническое, информационное и т.д., арбитражных судов также осуществляется Высшим Арбитражным Судом. Ресурсное обеспечение самого Высшего Арбитражного Суда осуществляет его аппарат (см. комм. к ст. 124). Статья 128 1. Правило, содержащееся в ч. 1 комментируемой статьи, устанавливает порядок наделения судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ полномочиями. Судьи названных судов назначаются на должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. Таким образом, данное правило в полном объеме корреспондирует нормам п. "е" ст. 83 и п. "ж" ч. 1 ст. 102. Кроме того, данная конституционная норма подтверждает факт учреждения непосредственно Конституцией названных судов. Наличие подобного правила - один из признаков системы разделения властей, свидетельствующий о характере распределения государственно-властных полномочий между тремя ветвями власти. Участие президента (исполнительной власти) и парламента (как правило, именно высшей его палаты) страны в процессе формирования судейского корпуса - явление широко распространенное. Вместе с тем Европейская хартия о статусе судей в качестве общего принципа формирования судейского корпуса страны предусматривает необходимость участия в названном процессе и третьей власти - судебной (п. 1.3), и, как будет показано ниже в Российской Федерации судебная власть также принимает участие в этом процессе. Существование в государстве того или иного порядка формирования судейского корпуса свидетельствует о наличии или об отсутствии у судебной власти качества независимости (см. комм. к ст. 120). Федеральные конституционные законы "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1), "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1589), "О военных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3170) и Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" (ВСНДВС РФ, 1992, N 30, ст. 1792; СЗ РФ, 1995, N 26, ст. 2399; 2000, N 26, ст. 2736), а также ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447; 2001, N 7, ст. 607), развивая конституционные нормы, детализируют порядок формирования судейского корпуса Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации. Согласно нормам ст. 13 Закона о судебной системе, Президент РФ представляет Совету Федерации не любую кандидатуру, а только ту, которая соответствует требованиям, перечисленным в ст. 119 Конституции, и представлена ему председателями Верховного и Высшего Арбитражного судов, соответственно при условии, что представления последних основаны на положительных заключениях квалификационных коллегий судей названных судов. Правом направлять Президенту РФ предложения о кандидатурах судей Конституционного Суда РФ в соответствии с правилами ст. 9 Закона о Конституционном Суде обладают иные субъекты: члены (депутаты) Совета Федерации, Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, высшие судебные органы, федеральные юридические ведомства, всероссийские юридические сообщества, юридические научные и учебные заведения. Лицо, уже бывшее судьей данного Суда, не может быть выдвинуто вторично. Иными словами, Президент РФ выбирает кандидатуру на должности судей названных судов не произвольно, он ограничен имеющимся списком представленных ему лиц. В том же порядке, что и судьи, назначаются руководители - председатель и заместители председателя - Верховного и Высшего Арбитражного судов. Председатель, заместитель председателя и судья-секретарь Конституционного Суда избираются на свои должности (на срок три года) на пленарном заседании Суда (ст. 23). С целью наиболее полного и всестороннего рассмотрения представленных кандидатур при Президенте с 1994 г. функционирует комиссия Совета по кадровой политике при Президенте РФ для предварительного рассмотрения кандидатур на должности судей федеральных судов. В настоящий момент осуществляется реформирование этого совещательного органа. Порядок рассмотрения кандидатур на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ Советом Федерации подробно урегулирован Регламентом этой палаты российского парламента (гл. 20). Совет Федерации вправе отклонять представленные кандидатуры. Кроме того, Совет Федерации может принять решение о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий. В заключение необходимо отметить, что ни комментируемая норма, ни нормы федеральных законов не содержат положений о периоде времени, в течение которого после открытия вакансии должно быть осуществлено назначение на должность нового судьи. Исключение составляют только положения ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", которые устанавливают срок (менее 1 месяца со дня открытия вакансии) внесения Президентом кандидатуры на должность судьи Суда. Регламент Совета Федерации ограничивается лишь указанием на необходимость начать процесс по формированию судейского корпуса трех названных судов не позднее 14 дней с момента получения представления Президента РФ. Не предусматривает сегодня федеральное законодательство и наступления каких-либо последствий несоблюдения существующих сроков (см. комм. к ст. 111). 2. Согласно правилу ч. 2 комментируемой статьи, судьи других федеральных судов назначаются Президентом РФ в порядке, установленном федеральным законом. Данная часть, таким образом, содержит две нормы права. Первая, в совокупности с нормой ч. 1, косвенным образом учреждает состав федеральной судебной системы, в которую наряду с Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами РФ входят "другие федеральные суды" (подробнее об объеме этого понятия см. комм. к ст. 118, ч. 3 данной статьи). Вторая устанавливает порядок формирования судейского корпуса всех иных, кроме поименованных в ч. 1 настоящей статьи, федеральных судов; в этой части вторая норма корреспондирует норме п. "е" ст. 83 Конституции. Так же как и в случае с назначением на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, детально порядок назначения судей иных федеральных судов на должности установлен нормами федеральных конституционных законов "О судебной системе Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", "О военных судах Российской Федерации", Законом РФ "О статусе судей в Российской Федерации". Согласно правилу, содержащемуся в ст. 13 Закона о судебной системе, судьи военных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на положительном заключении квалификационных коллегий судей соответствующих военных судов. Председатели и заместители председателей назначаются на должности в том же порядке, но на основании заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Судьи федеральных арбитражных судов округов назначаются на должность по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда, основанному на заключении квалификационных коллегий судей соответствующих судов, с учетом предложений законодательных (представительных) органов субъектов Федерации (см. комм. к п. "л" ч. 2 ст. 72), на территорию которых распространяется юрисдикция суда округа. Руководители этих судов назначаются на должности в общем порядке, но на основании заключении Высшей квалификационной коллегии судей. Судьи верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, а также судьи районных судов (включая председателей и заместителей председателей последних) назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на положительном заключении квалификационных коллегий судей этих судов, согласованному с законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации (определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2000 г. об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гр. С.А. Юркина на нарушение его конституционных прав ч. 6 ст. 13 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и ст. 6 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации", которым было разъяснено содержание понятия "согласованное". - ВКС РФ, 2001, N 2). Руководители верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов назначаются на должность на основании заключений Высшей квалификационной коллегии судей, также согласованных с законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации (см. комм. к п. "л" ч. 1 ст. 72). Порядок назначения на должности судей федеральных арбитражных судов субъектов Федерации, а также их руководителей аналогичен порядку назначения судей судов областного уровня. Судьи федеральных судов назначаются на должность в конкретном суде указом Президента РФ. Однако, учитывая, что согласно ст. 8 Закона о статусе судей, судья, впервые назначенный на должность, приносит присягу, срок его полномочий начинает течь с этого момента. Роль упомянутой в комментарии к ч. 1 настоящей статьи комиссии Совета по кадровой политике при Президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатур на должность судей федеральных судов в данном случае была весьма значительна, учитывая, что сегодня численность федерального судейского корпуса составляет около 17 тыс. человек. Начальный состав и правовой статус комиссии был определен Указом Президента РФ N 64-рп от 7 февраля 1994 г., неоднократно изменявшимся и дополнявшимся. Как было сказано, в комментарии к ч. 1 комментируемой статьи, в настоящий момент осуществляется реформа этого органа. 3. Часть 3 анализируемой статьи также содержит две нормы. Первая устанавливает, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ и иных федеральных судов устанавливается федеральным конституционным законом. Вторая в косвенной форме подтверждает факт учреждения "иных федеральных судов". Рассмотрим первое из названных правил. Оно также является составным и может быть расчленено. Во-первых, норма определяет, какие именно вопросы составляют предмет правового регулирования соответствующего закона. Во-вторых, она устанавливает уровень такого закона. И наконец, в-третьих, в совокупности с другими нормами гл. 7 Конституции "Судебная власть" можно сделать вывод и о том, какой именно закон - по объему правового регулирования - имеется в виду. Итак, предметом закона должны быть полномочия федеральных судов, т.е. в законе должна быть четко и недвусмысленно определена компетенция всех федеральных судов во всех ее ипостасях: предметной (общей, родовой, видовой и конкретной) и территориальной подсудности, а также перечислены права и обязанности суда (судьи) в конкретном процессе. С другой стороны, в соответствующем акте должен быть детально определен порядок образования (не учреждения) федеральных судов в Российской Федерации. Кроме того, акт должен исчерпывающим образом регулировать и вопросы деятельности - процессуальной (рассмотрение конкретных дел) и непроцессуальной (см. комм. к ст. 93, 104, 125-127) - федеральных судов. Иными словами, акт должен иметь как судоустройственный, так процессуальный характер. Далее. Столь значительный акт должен иметь ранг федерального конституционного закона. В постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. Конституционный Суд подтвердил необходимость соблюдения должной - предписанной комментируемой частью - законодательной формы: "...законодатель может, соблюдая требования ст. 128 (ч. 3) Конституции и исходя из предписаний ст. 72 (п. "а" ч. 1) Конституции, а также в развитие ст. 27 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" дополнительно урегулировать в федеральном конституционном законе полномочия не только судов общей юрисдикции, но и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации по проверке соответствия федеральному закону законов субъектов Федерации" (абз. 5 п. 8 мотивировочной части. - СЗ РФ, 2000, N 16, ст. 1774). Предметом рассмотрения в данном деле не были полномочия судов арбитражной юрисдикции, но представляется, что данный вывод можно экстраполировать и на эти суды. И наконец, этот акт должен содержать нормы, регулирующие правой статус всех федеральных судов, что естественно предполагает и передачу законодателю полномочий по фактическому учреждению конкретных федеральных судов, помимо непосредственно учрежденных Конституцией Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ. С учетом нормы ч. 3 ст. 118 Конституции таким актом должен быть ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", а точнее, принимая во внимание количество предметов регулирования этого акта и его объем, следовало бы говорить о создании Кодекса судоустройства и судебного процесса. Вместе с тем необходимо отметить, что словосочетание "федеральный конституционный закон", учитывая его использование в тексте Конституции, может быть истолковано и как множественность законов соответствующего уровня. На практике к настоящему моменту сложилось несколько иное положение дел, которое может по совокупности различных характеристик регулирования оценено как должное, соответствующее рассмотренным требованиям ч. 3 комментируемой статьи лишь отчасти. Ядром судоустройственного и процессуального законодательства выступает ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". Его нормы: а) непосредственно учреждают "иные федеральные суды" (тем самым в Российской Федерации по аналогии с другими государствами можно выделить две группы судов, непосредственно учрежденные Конституцией, или конституционные и учрежденные законом, или законодательные): общей юрисдикции (верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов, районные суды, а также военные суды) и арбитражной юрисдикции (арбитражные суды округов и арбитражные суды субъектов Федерации) (ч. 3 ст. 4, ст. 20-22, 24-26); б) раскрывают содержание конституционных принципов судоустройства и судебного процесса (ст. 1, 3, 5-10, 14-16); в) устанавливают компетенцию судов различного вида (в общих чертах) (ст. 20-22, 14-16); г) раскрывают содержание конституционных норм о правом статусе судей (ст. 11-16); д) определяют порядок обеспечения деятельности судов (ст. 30-33). Нормы этого закона детализированы в других судоустройственных (институциональных) законах: ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447, 2001, N 7, ст. 607); ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 18, ст. 1589); ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3170) Из приведенного перечня очевидно, что Закон о судебной системе обобщил нормы иных судоустройственных актов, по отношению к которым он выступает сегодня как рамочный. Напротив, правовой статус основного элемента судебной системы - подсистемы судов общей юрисдикции - до сих пор, к сожалению, регулируется Законом о судебной системе и Законом РСФСР "О судоустройстве РСФСР" (ВВС РСФСР, 1981, N 28, ст. 976, с изм. и доп.). В Государственной Думе Федерального Собрания РФ находятся в настоящий момент несколько проектов федеральных конституционных законов судоустройственного характера: "О судах общей юрисдикции Российской Федерации", "Об административных судах в Российской Федерации", "О Верховном Суде Российской Федерации". Необходимость разработки и принятия последнего не вытекает из комментируемой нормы, а равно и из иных конституционных норм, вопросы о правовом статусе Верховного Суда РФ, возглавляющего подсистему судов общей юрисдикции (см. комм. к ст. 126), безусловно, составляют часть предмета регулирования более общего акта - закона о судах общей юрисдикции. Сложнее обстоит дело с реализацией в нормах федеральных конституционных законов положения о регулировании "полномочий" и "порядка деятельности" федеральных судов. Сегодня характеристика полномочий и порядка деятельности (как процессуальной, так и непроцессуальной) содержится в полном объеме только в ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Полномочия арбитражных и военных судов детально урегулированы соответствующими федеральными конституционными законами. Полномочия и порядок деятельности судов общей юрисдикции (включая военные суды) детально урегулированы ГПК (1964 г.), УПК (1960 г.) и КоАП (1984 г.). Порядок деятельности арбитражных судов, а также полномочия (процессуального характера) урегулированы АПК (1995 г.). Поскольку большинство этих актов приняты до того, как Конституция вступила в юридическую силу, их законодательная форма вполне соответствует требованиям ч. 3 комментируемой статьи (п. 5 мотивировочной части постановления Конституционного Суда по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. СЗ РФ, 2000, N 16, ст. 1774), но АПК, принятый в 1995 г., явно выходит за эти рамки. Нормы ст. 126 и 127 Конституции, которые содержат упоминание о "предусмотренных федеральным законом процессуальных формах", на наш взгляд должны также трактоваться с учетом положений ч. 2 комментируемой статьи, и этом смысле, словосочетание "федеральный закон" в названных статьях употребляется как родовое понятие, по аналогии с п. "д" ст. 84 Конституции и иными. В Государственной Думе находятся на рассмотрении (в различных стадиях законодательного процесса) проекты новых ГПК, АПК и УПК. В случае принятия этих актов в существовавшей ранее законодательной форме, ее несоответствие требованиям комментируемой нормы может вызвать затруднения. Самостоятельную группу законов, регулирующих полномочия судов, а иногда и порядок деятельности, составляют акты, напрямую не относящиеся к числу судоустройственных или процессуальных. Тем не менее полномочия Конституционного Суда дополнены нормами ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921). Его статья 12 наделяет Суд правом и обязанностью проверить соблюдение требований, предусмотренных Конституцией. Полномочия судов общей юрисдикции в сфере избирательного права конкретизированы нормами ст. 90 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3178), ст. 79 ФЗ "О выборах Президента РФ" (СЗ РФ, 2000, N 1, ст. 11), ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 38, ст.т 4339; 1999, N 14, ст. 1653). А полномочия арбитражных судов расширены и конкретизированы НК и ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (СЗ РФ, 1998, N 2, ст. 222). В отношении последних актов справедливо замечание, высказанное ранее. Анализ данной группы законов позволяет выявить еще одно толкование нормы ч. 3 комментируемой статьи - охранительное, защищающее суды от не обеспеченной ресурсами (кадровыми, финансовыми и иными материальными) воли законодателя, направленной на расширение компетенции судов (см. также комментарий к ст. 46). Статья 129 1. Прокуратура РФ представляет собой систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации и независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений надзор за исполнением действующих на ее территории законов. В силу стоящих перед ней задач прокуратура в организационном и функциональном отношении выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей. То обстоятельство, что комментируемая статья находится в гл. 7 "Судебная власть", является скорее результатом не осуществившейся при подготовке проекта Конституции попытки свести роль прокуратуры к осуществлению уголовного преследования, нежели свидетельством ее включения в систему судебной власти. Как следует из положений ст. 118 Конституции, судебная власть осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Будучи обязанной обеспечивать верховенство закона, единство законности на всей территории Российской Федерации, прокуратура организуется как единая централизованная система. Единство и централизованность этой системы поддерживается: общностью целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры; единством правовых основ деятельности; установленным порядком назначения прокуроров; финансированием всех органов прокуратуры за счет средств федерального бюджета (ч. 1 ст. 52 ФЗ от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472); подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ч. 1 ст. 4; ч. 2 ст. 11 Закона); запретом создания на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации (ч. 3 ст. 11 Закона). В соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. К числу иных специализированных прокуратур в настоящее время относятся прокуратуры воинских частей, транспортные и природоохранные прокуратуры, которые в основном входят в подсистему соответствующих прокуратур субъектов Федерации. Под эгидой Генеральной прокуратуры функционируют НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, а также институты повышения квалификации руководящих кадров и прокурорско-следственных кадров. Подчинение всех нижестоящих прокуроров Генеральному прокурору проявляется в том, что именно этому должностному лицу предоставлено право: образования, реорганизации и упразднения всех органов и учреждений прокуратуры, определения их статуса, компетенции, штатной численности и структуры; назначения и освобождения от должности нижестоящих прокуроров и директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений; принятия в рамках исключительной компетенции обязательных для исполнения решений по вопросам, связанным с осуществлением функций прокуратуры (ч. 2 ст. 97 УПК). Генеральный прокурор издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции. 2. С учетом особых полномочий и роли Генерального прокурора РФ Конституция предусматривает необходимость решения вопроса о его назначении по согласованию между высшими органами законодательной и исполнительной властей. При этом Президент РФ наделен полномочием представлять кандидатуру на должность Генерального прокурора, а Совет Федерации - полномочием принимать окончательное решение о ее назначении на должность или об отклонении. Ни Конституция, ни федеральные законы не регламентируют порядок подбора и обсуждения кандидатур, подлежащих представлению Президентом РФ для назначения на должность Генерального прокурора. Определение такого порядка, как и установление конкретных критериев оценки кандидатов, относится к компетенции самого Президента России. Конечно же, эти кандидаты должны отвечать общим требованиям, предъявляемым к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей: быть гражданами Российской Федерации, иметь высшее юридическое образование, обладать необходимыми профессиональными и моральными качествами и быть способными по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности (ч. 1 ст. 40 Закона). Представляется также, что с учетом требований, предъявляемых к кандидатам на более низкие должности прокуроров субъектов Федерации (ч. 3 ст. 40 Закона), кандидат на должность Генерального прокурора РФ должен быть не моложе 30 лет и иметь стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее 5 лет. Впрочем, с учетом того, что должность Генерального прокурора имеет в известном смысле политический характер, требование о пятилетнем стаже работы кандидата на эту должность именно в органах прокуратуры не столь уж обязательно. Наличие у кандидата опыта работы по юридической специальности в иных правоохранительных или правоприменительных органах может быть достаточной гарантией его профессиональной компетентности. Совет Федерации принимает решение о назначении Генерального прокурора на должность простым большинством голосов в соответствии с порядком, установленным его Регламентом. Если предложенная Президентом РФ кандидатура на должность Генерального прокурора РФ не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру (ч. 2 ст. 12 Закона). Срок полномочий Генерального прокурора установлен Законом в пять лет, по истечении которых на данную должность должно быть назначено либо то же самое, либо другое лицо. Как следует из ст. 43 Закона о прокуратуре (в ред. от 10 февраля 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 47, ст. 5620), Генеральный прокурор, как и любой другой прокурорский работник, может быть освобожден от должности в связи с: а) достижением предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры; б) прекращением гражданства Российской Федерации; в) нарушением Присяги, а также совершением проступков, порочащих честь прокурорского работника; г) несоблюдением ограничений, связанных со службой, а также возникновением других обстоятельств, предусмотренных соответственно ст. 11 и п. 3 ст. 21 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", д) разглашением сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, а также по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о труде. В соответствии с ч. 2 ст. 42 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в случае возбуждения в отношении прокурора уголовного дела он на период расследования отстраняется от должности. Это положение Закона распространяется и на Генерального прокурора. Однако ни в Конституции, ни в самом Законе не определено, кто и в каком порядке может отстранить Генерального прокурора от должности. Рассмотрев этот вопрос в постановлении от 1 декабря 1999 г. по спору о компетенции между Советом Федерации Российской Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела (ВКС РФ, 1999, N 6), Конституционный Суд признал, что отстранение Генерального прокурора от должности на время расследования является обязательным последствием возбуждения в отношении него уголовного дела, имеющим обеспечительно-исполнительный характер и исключающим проявление каких бы то ни было дискреционных полномочий. В силу же конституционного статуса Генерального прокурора его отстранение от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела на время проводимого расследования должно составлять компетенцию государственно-властной инстанции федерального уровня, находящейся вне системы прокуратуры. Такой инстанцией, в условиях существующего законодательного регулирования, как признал Конституционный Суд, выступает Президент РФ, который не только вправе, но и обязан издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. О принятии такого решения должен быть незамедлительно проинформирован Совет Федерации как орган, управомоченный рассматривать вопрос о назначении на должность и об освобождении от должности Генерального прокурора. 3. С учетом того, что, согласно п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции, кадры правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, часть 3 комментируемой статьи предусматривает назначение прокуроров субъектов Федерации по согласованию с этими субъектами. Ни Конституция, ни ФЗ "О прокуратуре в Российской Федерации" не определяют, с каким именно органом государственной власти должно согласовываться назначение прокурора субъекта Федерации. Часть же 1 ст. 13 Закона передает решение этого вопроса на усмотрение самих субъектов Федерации, в силу чего в одном случае согласование может проводиться с законодательным (представительным) органом власти субъекта Федерации, в другом - с исполнительным органом, а в третьем - с тем и другим органом. Закон не устанавливает также, кому именно - Генеральному прокурору или органам власти субъекта Федерации - принадлежит право инициировать назначение на должность конкретного кандидата, что дает возможность проявлять инициативу как с одной, так и с другой стороны. Как следует из постановлений Конституционного Суда от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области (ВКС РФ, 1998, N 1) и от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации" (ВКС РФ, 2000, N 5), а также из определения Конституционного Суда от 21 декабря 2000 г. по ходатайству Министра внутренних дел РФ о разъяснении названных постановлений (СЗ РФ, 2001, N 2, ст. 215), положение о согласовании назначения на должность прокурора субъекта Федерации с соответствующим субъектом означает только необходимость использования установленных Конституцией и федеральным законом согласительных и юрисдикционных процедур. Однако необходимость согласования с субъектами Федерации назначения на должность определенных категорий должностных лиц, осуществляющих федеральные полномочия, не может, как подчеркнул Конституционный Суд, ограничивать прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать вопрос о назначении этих должностных лиц. Освобождение прокурора субъекта Федерации от должности независимо от его основания производится Генеральным прокурором. При этом у него нет необходимости согласовывать решение об освобождении от должности с соответствующими органами государственной власти субъекта (ч. 2 ст. 13 Закона). 4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи, иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором без проведения каких-либо обязательных предварительных согласований. В таком порядке назначаются, как указано в ч. 2 ст. 13 Закона, прокуроры городов и районов, а также прокуроры военных и иных специализированных прокуратур. В этом же порядке осуществляется и их освобождение от должности. Конечно, сказанное не означает, что при назначении упомянутых прокуроров вообще не следует учитывать мнение органов государственной власти и прокуроров соответствующих субъектов Федерации (если речь идет о назначении прокуроров районов и городов) или вышестоящих прокуроров (если речь идет о прокурорах специализированных прокуратур), а также органов местного самоуправления, однако в этих случаях выявление этого мнения не является для Генерального прокурора обязательным. С учетом того что в отсутствие Генерального прокурора или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей эти обязанности исполняет первый заместитель либо один из заместителей, ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" установил порядок, при котором первый заместитель и заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора (ч. 2 ст. 14). 5. В соответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" определяются следующие полномочия прокуратуры РФ: - надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; - надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (в частности, органами ФСБ, МВД, федеральными органами налоговой полиции, таможенной службы); - надзор за исполнением законов судебными приставами; - надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; - уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством России; - координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 было утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в котором определяются уровни, основы, направления и формы координации деятельности правоохранительных органов, а также обозначаются полномочия различных участников координационной деятельности, и прежде всего прокурора - председателя координационного совещания; - участие в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами; - участие в правотворческой деятельности; - внесение представлений на Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ о даче разъяснений по вопросам судебной практики; - обращение в Конституционный Суд по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Законом также определяются конкретные полномочия органов прокуратуры и их должностных лиц, обеспечивающие решение задач по каждому из направлений деятельности прокуратуры РФ и по руководству подчиненными органами прокуратуры. При этом, осуществляя свою деятельность, прокуроры не должны подменять иные органы. В целях решения стоящих перед прокуратурой задач прокурор вправе: иметь доступ к необходимым документам и материалам; требовать проведения проверок, ревизий, представления необходимых материалов; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов; приносить протесты на противоречащие закону правовые акты; вносить представления об устранении нарушений закона; предостерегать о недопустимости нарушений закона; выносить постановления о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Широкий комплекс полномочий предоставлен прокурору как субъекту уголовного судопроизводства (гл. 18 УПК). В случаях выявления противоречия Конституции и федеральным законам постановлений Правительства РФ Генеральный прокурор информирует об этом Президента. Глава 8. Местное самоуправление Статья 130 1. Часть 1 комментируемой статьи развивает положения о местном самоуправлении как форме осуществления власти народом (ч. 2 ст. 3 Конституции) и основе конституционного строя Российской Федерации (ст. 12). В данном случае определяется его социальное назначение - обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В этой характеристике местного самоуправления обращается внимание на ряд важных моментов. Первое. Назван субъект местного самоуправления - население. Ему как сообществу граждан, проживающих на соответствующей территории, и каждому гражданину в отдельности гарантируется право на осуществление местного самоуправления непосредственно и через своих представителей, причем независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям (ч. 2 ст. 3 ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ, с изм. от 4 августа 2000 г., "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506; 2000, N 32, ст. 3330). Указанное право конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33); знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24); определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131); защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке (ст. 46). Прецедент последнего был создан определениями Верховного Суда РФ от 1 марта 1995 г. (Государство и право, 1995, N 7, с. 12-18), который поддержал решения Ярославского областного суда по жалобам граждан и регионального отделения "Демократической России" на правовые акты губернатора Ярославской области, нарушающие права местного самоуправления, в частности право самостоятельно формировать свои органы и распоряжаться собственными средствами. Второе. В общем виде сформулировано поле деятельности местного самоуправления - "вопросы местного значения", под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией, ФЗ, законами субъектов Федерации (ч. 1 ст. 1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). В их перечень Конституция включает жилищное строительство и распределение жилья (ст. 40), муниципальное здравоохранение (ст. 41) и образование (ст. 43), управление муниципальной собственностью, охрану общественного порядка и др. (ст. 131, 132). В упомянутом ФЗ названо 30 предметов ведения местного самоуправления и определено, что "муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти" (ч. 2 ст. 6). Третье. Установлена экономическая основа местного самоуправления с наделением населения правами собственника - владения, пользования и распоряжения этой собственностью. Она признается и защищается наравне с другими формами собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции). ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под муниципальной собственностью понимает собственность муниципальных образований - городских, сельских и иных (ч. 1 ст. 1). В ее состав, согласно Закону (ст. 29), входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Субъекты Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Споры, возникающие по этому поводу, разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке. Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они же от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав данной собственности; в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, это право может быть реализовано населением непосредственно. В соответствии с Законом органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать их в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. В интересах населения они могут устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования. Муниципальная собственность может быть приватизирована. При этом порядок и условия приватизации определяются непосредственно населением или представительными органами местного самоуправления. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. Право муниципальной собственности регулируется ГК (ст. 125 и др.). Им, в частности, закреплено, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, включая имущество, находящееся в собственности муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом (ч. 3 ст. 212). Конституционный Суд, касаясь вопросов муниципальной собственности, определил: конституционные полномочия местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции) не предполагают обязательного наличия у органов местного самоуправления особых нормотворческих полномочий (постановление от 3 ноября 1998 г. - СЗ РФ, 1998, N 45, ст. 5603); федеральный закон не предусматривает нормативного регулирования стоимости выкупаемого арендаторами муниципального имущества, а потому муниципальное образование вправе решать этот вопрос самостоятельно в соответствии с определяемым им порядком и условиями приватизации муниципального имущества (определение N 64-О от 15 июня 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 25, ст. 3169). Четвертое. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Самостоятельность - определяющая черта местного самоуправления. Она выделяется при его характеристике как основы конституционного строя (ст. 12) и в других случаях (ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132 Конституции); реализуется в пределах установленных полномочий; производна от реально обеспеченных материальных, финансовых и других условий функционирования местного самоуправления; корреспондирует ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; получает конкретное правовое выражение и гарантируется (см. комм. к ст. 12). 2. Часть 2 комментируемой статьи раскрывает организационный механизм функционирования местного самоуправления. Ведущую роль в нем играют формы прямого волеизъявления граждан. На первое место в этом отношении Конституция ставит референдум. Он (местный референдум), согласно ФЗ от 19 сентября 1997 г., с изм. от 30 марта 1999 г., "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 38, ст. 4339; 1999, N 14, ст. 1653), определяется как голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований (ст. 2). Этим же законом устанавливаются общие правила, касающиеся данного референдума (ст. 3-6, 12-18 и др.), согласно которым: гражданин участвует в референдуме свободно и добровольно, на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании; принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который в соответствии с законом и уставом муниципального образования может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу; на референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления; на референдум не могут быть вынесены вопросы, связанные с реформированием и досрочным прекращением деятельности органов местного самоуправления, бюджетом и финансовыми обязательствами муниципального образования, принятием чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; инициатива в проведении референдума принадлежит гражданам, которые в соответствии с законом и уставом муниципального образования представляют в уполномоченный орган подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения; референдум назначается органом местного самоуправления на календарный выходной день; решение о проведении референдума должно быть опубликовано не менее чем за 45 дней до дня голосования; решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении; оно регистрируется в органах местного самоуправления и может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее двух лет после его принятия; референдарные решения могут быть признаны недействительными в судебном порядке по следующим основаниям: нарушение установленного законом порядка проведения референдума, повлекшее невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума; несоответствие устава муниципального образования, на основании которого проводился местный референдум, Конституции и законам, повлекшее невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума; противоречие решения, принятого на референдуме, Конституции и законам; признание итогов голосования недействительными более чем на 1/4 участков референдума влечет за собой признание результатов референдума недействительными; если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительного нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного нормативного правового акта. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 1, 8, 22, 44, 52, 57) дополняет вышеназванные положения. Предполагается, что они будут развиваться в законах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований. Местное самоуправление осуществляется гражданами и путем муниципальных выборов. С их помощью население непосредственно выражает свою волю о составе представительных органов (депутатах), членах иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лицах местного самоуправления, дает им необходимую демократическую легитимацию. Конституция закрепляет право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также случаи, когда граждане лишаются этих прав (см. комм. к ч. 2, 3 ст. 32). Ее положения конкретизируются ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который распространяется в том числе на выборы органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 1), а также ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 20, 58) и ФЗ от 26 ноября 1996 г., с изм. от 22 июня 1998 г., "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (СЗ РФ, 1996, N 49, ст. 5497; 1998, N 26, ст. 3005), действующим в субъектах Федерации, не осуществивших соответствующее законодательное регулирование. Федеральное законодательство, таким образом, создает необходимые предпосылки для демократической однородности выборов, в том числе в системе местного самоуправления. При этом, согласно ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции, названные федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону, тем более что нормы упомянутых федеральных законов содержат гарантии избирательных прав граждан и их прав на местное самоуправление (постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г. - СЗ РФ, 1998, N 4, ст. 532). Субъекты Федерации принимают законы о порядке проведения муниципальных выборов. Данный вопрос отражается в уставе муниципального образования. Формулируемые в указанных актах положения не могут противоречить федеральным законам, но в них могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав граждан. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов. Это означает, что названные органы создают необходимые правовые, материально-технические, финансовые и иные условия для таких выборов, не препятствуют их проведению и защищают избирательные права граждан. Рассматриваемая часть статьи предусматривает, что граждане осуществляют местное самоуправление также путем "других форм прямого волеизъявления". К таковым ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит собрания (сходы) граждан (ст. 24). Они способствуют выражению общественного мнения, позволяют населению публично направлять, контролировать и оценивать деятельность органов местного самоуправления. В отдельных поселениях, если подобное предусмотрено уставом муниципального образования и соответствует закону субъекта Федерации, данные собрания (сходы) могут выполнять полномочия представительных органов местного самоуправления (п. 6 ст. 15, п. 2 ст. 24). В этом случае они считаются правомочными при участии в них более чем половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решения, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. Анализируя данную ситуацию, Конституционный Суд приходит к следующему выводу: в любом муниципальном образовании надлежит сформировать представительный орган, правомочный разработать и принять устав, в соответствии с которым полномочия этого органа впредь могут осуществляться собраниями (сходом) граждан (постановление от 15 января 1998 г.). ФЗ закрепляет право населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст. 25). Она реализуется в соответствии с уставом муниципального образования и, если выделить главное, заключается в том, что население вносит в органы местного самоуправления проекты правовых актов, которые подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию). Граждане непосредственно участвуют в решении дел местного значения путем индивидуальных и коллективных обращений, направляемых в органы местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления. ФЗ установлено (ст. 26), что названные адресаты обязаны дать ответ по существу обращений в течение одного месяца. За нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан Законом может быть предусмотрена административная ответственность. Местное самоуправление осуществляется через собственные органы. Им присущ ряд черт: структура этих органов определяется населением самостоятельно; они формируются данным населением и его представительными органами; обладают полномочиями на решение вопросов местного значения и в их пределах издают правовые акты; являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования; не входят в систему органов государственной власти. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" исходит из разнообразия систем органов местного самоуправления. При этом, однако, выделяются выборные органы, образуемые в соответствии с названным Законом, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований, а также признается обязательным наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований; в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с их уставами и законами могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 14). Одним из видов выборных органов является представительный орган местного самоуправления. Он состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральным законом и законами субъектов Федерации. Ведущее положение этим органам придается выделением вопросов, находящихся в их исключительном ведении. К числу таковых ФЗ относит: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований. Численный состав представительных органов местного самоуправления, сроки полномочий депутатов, режим их работы (на постоянной или иной основе) и взаимоотношений с избирателями, полномочия этих органов, порядок принятия решений и другие вопросы организации и деятельности представительных органов определяются уставом муниципального образования. В структуре органов местного самоуправления уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Согласно ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 16) данный глава (в установленном порядке допускается разное его наименование) избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации. При этом данные законы не могут сужать самостоятельность населения или представительных органов в решении указанного вопроса. Попытки такого рода (например, как в Северной Осетии - Алании, где предусматривалось избрание на должность главы муниципального образования из состава соответствующего представительного органа или депутата Парламента Республики по представлению Президента Республики) квалифицировались Конституционным Судом РФ как неконституционное правовое регулирование (определение от 15 мая 2001 г. N 98-О - СЗ РФ, 2001, N 27, ст. 2803). Глава муниципального образования наделяется компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, а избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. В Законе закреплено, что глава муниципального образования подотчетен непосредственно населению и представительному органу местного самоуправления. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления, а также другие (помимо представительных органов и выборных должностных лиц) органы местного самоуправления (например, советы или комитеты микрорайонов). Наименование этих органов и должностных лиц, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации. Статья 131 1. Часть 1 комментируемой статьи фиксирует территориальные пределы местного самоуправления. Их установление имеет важное значение, ибо в конечном счете очерчиваются пространственные границы деятельности муниципального образования, его населения и органов, действия принятых ими решений. Одно из положений комментируемой части состоит в том, что местное самоуправление осуществляется не в строгих рамках административно-территориальных границ, как это было в прошлом (ч. 2 ст. 2 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. - ВВС РСФСР, 1991, N 29, ст. 1010), а на определенных территориях. Конституционный Суд РФ, касаясь данного вопроса, констатировал: территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и местных традиций (постановление от 3 ноября 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 45, ст. 5241). Такой подход предполагает, что в административно-территориальной единице может функционировать более чем одно муниципальное образование либо муниципальное образование способно объединять, например, несколько сельсоветов или поселков; в каждом из субъектов Федерации возможна собственная система местного самоуправления. Конституция выделяет городские и сельские поселения. Они, условно говоря, являются базовыми в системе местного самоуправления. Население, проживающее в них, не может быть лишено права на его осуществление (ч. 1 ст. 12 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., с изм. от 4 августа 2000 г.СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506; 2000, N 32, ст. 3330). То есть недопустимо изъятие этого права, например, решением органов государственной власти субъектов Федерации или районных властей. Более того, на указанных территориях должно осуществляться местное самоуправление и население соответствующих муниципальных образований не может через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на данное самоуправление (постановление Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 50, ст. 4943). Местное самоуправление не исключается и на других территориях. При этом упомянутый ФЗ приводит примерный перечень территорий муниципальных образований - район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет) и т.д., указывая, что данные территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации (ч. 1 ст. 12). Конституционный Суд, раскрывая содержание конституционного положения о местном самоуправлении "на других территориях", сформулировал следующие правовые позиции: уровень, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации (постановление от 24 января 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 5, ст. 708); территориальная сфера местного самоуправления должна определяться его максимальной приближенностью к населению, эффективностью и учитывать особенности конкретной правовой и фактической ситуации (постановление от 15 января 1998 г. - СЗ РФ, 1998, N 4, ст. 532); население вправе в соответствии с Конституцией, федеральными законами и не противоречащими им законами субъекта Федерации в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации; субъект Федерации, упорядочивая процесс формирования муниципальных образований, может включать в свой учредительный акт принципы, влияющие на выбор территории муниципального образования, что само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции, если такие принципы не являются ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления (постановление от 30 ноября 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 50, ст. 4943); в границах административно-территориальных единиц (района, города республиканского подчинения) субъект Федерации вправе создавать территориальные органы государственной власти или придавать этим единицам статус муниципальных образований; в границах территориальных единиц иного уровня - городов районного подчинения, других городских и сельских поселений районов, а также прочих городских поселений (части города, его районов, жилых комплексах), городов республиканского значения публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти (постановление от 24 января 1997 г.); уровни муниципальных образований могут изменяться. В случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского (краевого, областного) подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления районов и городов, имеющих статус административно-территориальных единиц, входящих в состав субъектов Федерации, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основании и в формах, предусмотренных законом субъекта Федерации, принятым в соответствии с Конституцией (там же); исключение городов из числа территориальных образований, на которых осуществляется государственная власть на местах, и наделение их статусом муниципальных образований не только не ущемляют права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, но, напротив, создает дополнительные возможности (определение N 1-О от 4 февраля 1999 г. по Республике Хакасия. - СЗ РФ, 1999, N 8, ст. 1092); полномочия субъекта Федерации самостоятельно определять территории, на которых осуществляется местное самоуправление, предполагают и самостоятельное решение им вопроса о необходимости создания внутригородских муниципальных образований. Отсутствие внутригородских муниципальных образований при наличии местного самоуправления на уровне городов не препятствует осуществлению жителями г. Самары местного самоуправления и не нарушает их конституционного права на местное самоуправление. В то же время граждане, полагающие, что создание внутригородских муниципальных образований необходимо, вправе внести предложения о внесении соответствующих изменений и дополнений в Устав г. Самары в порядке народной правотворческой инициативы, предусмотренной Уставом (определение N 174-О от 22 октября 1999 г. по Самарской области). Местное самоуправление распространяется на территории закрытых административно-территориальных образований (Закон РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" от 14 июля 1992 г., с изм. от 2 апреля 1999 г. - ВВС РФ, 1992, N 33, ст. 1915; СЗ РФ, 1999, N 14, ст. 1665). Оно реализуется населением в его границах, но с некоторыми особенностями, установленными названным Законом в части землепользования, формирования бюджета и некоторых других вопросов. Данное положение согласуется с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым предусмотрено, что в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства федеральным законом допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях (ч. 1 ст. 12), куда включаются приграничные территории и территории закрытых административно-территориальных образований (п. 16 ст. 4). Специфика местного самоуправления предусмотрена применительно к городам федерального значения - Москве и Санкт-Петербургу. Согласно ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 1, 3 ст. 12), на внутригородских территориях этих городов местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с их городскими уставами и законами. Объединение или преобразование названных внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляется законами указанных субъектов Федерации в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования самоуправляется. Этой цели служат органы местного самоуправления (см. комм. к ч. 2 ст. 130). Их структура определяется населением соответствующего муниципального образования самостоятельно. Данная формула означает, что: - мнение населения по указанному вопросу обязательно и оно является окончательным; - граждане вправе выбрать модель самоуправления, виды органов, их статус, а также решить, какой должна быть внутриструктурная организация этих органов в части численности выборных членов, комиссий, аппарата, муниципальных служащих и т.п.; - при выражении своей воли население действует самостоятельно, но на основе и в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации; - волеизъявление по поводу структуры органов местного самоуправления происходит в формах, названных в ч. 2 ст. 130, при их разнообразной комбинации; главное, чтобы принятое решение действительно отражало позицию большинства населения муниципального образования; - изменения структуры муниципальных органов должны осуществляться при широкой гласности и общественной поддержке. Вместе с тем Конституционный Суд обращает внимание на то, что самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. В случае если подобное происходит, такие действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления), препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание местного самоуправления в определенные рамки по времени (постановления от 30 мая 1996 г. (СЗ РФ, 1996, N 23, ст. 2811) и от 15 января 1998 г.). 2. Часть 2 комментируемой статьи обращает внимание на то, что у территорий муниципальных образований есть границы. Их можно именовать муниципальными границами. Они не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц. Вопрос об установлении и изменении границ муниципального образования возникает при образовании, преобразовании или упразднении муниципальных образований. Основы его решения содержит ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 13), согласно которому установление и изменение границ муниципального образования осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций; инициатором данного процесса могут быть население, орган местного самоуправления, а также орган государственной власти субъекта Федерации; не допускается изменение указанных границ без учета мнения населения соответствующих территорий, причем законодательный (представительный) орган субъекта Федерации обязывается предусмотреть законом гарантии учета этого мнения. При всех условиях население городского, сельского поселения независимо от численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (п. 1 ст. 12 указанного ФЗ). Конкретный порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Федерации. Имеется специфика границ определения применительно к закрытым административно-территориальным образованиям. Законом РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" предусмотрено (ст. 1, 2), что территория и границы таких образований определяются, исходя из особого режима безопасности функционирования предприятий с учетом потребностей развития населенных пунктов; границы данных образований могут не совпадать с границами субъектов Федерации и административно-территориальных единиц; установление этих границ и отводимых земель - прерогатива федеральных органов государственной власти: предложения вносятся Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории, а решение принимается Президентом РФ. Статья 132 1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает виды важнейших предметов ведения органов местного самоуправления, родовой признак этих предметов ведения, а также в общих чертах полномочия в решении вопросов местного значения. Включение названных вопросов в сферу деятельности муниципальных органов, безусловно, свидетельствует об их роли в данном отношении. Однако подобное не означает, что указанные органы "перекрывают" правомочия населения, сформулированные в ч. 1 ст. 130 Конституции: они сохраняются у территориального сообщества, а муниципальные органы - его уполномоченные по управлению местными делами. Такой подход предопределяет ответственность и подконтрольность органов местного самоуправления населению, их тесное взаимодействие, возможность граждан востребовать те или иные вопросы для непосредственного решения. Муниципальные органы самостоятельно решают вопросы местного значения. Эта самостоятельность по-разному реализуется ими в соответствующих сферах, но в главном она предполагает, что органы местного самоуправления в рамках, установленных законом, действуют свободно, исключается санкционирование, подтверждение или отмена актов, принятых ими в пределах ведения (см. комм. к ст. 12, ч. 1 ст. 130). В интересах дела данные органы координируют свою деятельность с органами государственной власти и иными муниципальными органами. В Конституции фиксируется ряд направлений деятельности органов местного самоуправления (ст. 40, 41, 43, 130, 131). В комментируемой части дополнительно названы еще четыре. Одно из них - управление муниципальной собственностью. Указанная собственность принадлежит муниципальному образованию. От его имени правомочия собственника осуществляют прежде всего представительный орган местного самоуправления, который устанавливает порядок управления и распоряжения этой собственностью (ч. 3 ст. 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., с изм. на 4 августа 2000 г. - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506; 2000, N 32, ст. 3330), другие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, а также на основе нормативных правовых актов и по их специальному поручению от их имени могут выступать юридические лица и граждане (ч. 2, 3 ст. 125 ГК). Органы местного самоуправления могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ч. 1, 2 ст. 125 ГК). Согласно упомянутому ФЗ они вправе: в установленном порядке совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, любые сделки (ч. 3 ст. 29); создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации (ст. 30); определять цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, регулировать цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждать их уставы, назначать и увольнять руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивать отчеты об их деятельности (ст. 31); использовать собственные материальные и финансовые средства при размещении муниципальных заказов на выполнение работ по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту социальной инфраструктуры и т.д. (ст. 33). Муниципальные образования имеют собственные бюджеты. Формирование, утверждение и исполнение этих бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Отношения, возникающие по поводу местного бюджета, регулируются ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 35-40), ФЗ от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 39, ст. 4464), БК от 31 июня 1998 г., с изм. от 5 августа 2000 г. (СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3823; 2000, N 32, ст. 3339). В этих актах, если выделять наиболее важные моменты, обращается внимание на следующее: - местные бюджеты входят в бюджетную систему Российской Федерации, составляют ее третий уровень; - местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставом муниципального образования; - бюджет муниципального образования - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления; - в доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления; - органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации; - в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Федерации, а также могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями; - федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с законом гарантируют муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, определяемых на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; - в бюджетном процессе закрепляется разделение труда между органами местного самоуправления: представительные органы рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением принятого бюджета; исполнительные органы осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительного органа местного самоуправления, исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов. Органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы. Это правомочие реализуется ими в контексте положений Конституции (см. комм. к ст. 57, п. "и" ч. 1 ст. 72, ч. 3 ст. 75, п. "б" ч. 1 ст. 114), а также основанных на них федеральных законов - "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 1 ст. 39), "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 7, 8), БК (ст. 41, 61) и НК (часть первая). В соответствии с действующим законодательством местные налоги и сборы являются частью системы налогов и сборов в Российской Федерации. При этом местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые и вводимые в действие в соответствии с НК нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований (в Москве и Санкт-Петербурге местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Федерации). Устанавливая местный налог, представительные органы местного самоуправления определяют в нормативных правовых актах следующие элементы налогообложения: налоговые льготы, налоговую ставку в пределах, установленных НК, порядок и сроки уплаты налога, а также определяют форму отчетности по данному местному налогу. К местным налогам и сборам, согласно НК (ст. 15), относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. Не могут устанавливаться местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные названным кодексом (ч. 5 ст. 12). Информация об установленных местных налогах и сборах направляется органами местного самоуправления в федеральные налоговые органы и Министерство финансов РФ, а также в соответствующие региональные налоговые и финансовые органы. Сведения о данных налогах и сборах не реже одного раза в год публикуются соответствующими региональными налоговыми органами. Органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Это предполагает создание ими на подведомственной территории условий, гарантирующих безопасность личности, беспрепятственную реализацию гражданами конституционных прав и свобод. Достижение данной цели требует разнообразных мер. Непосредственное отношение к ним имеет правомочие муниципальных органов в пределах, установленных законом, принимать решения. Такие акты затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина и в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 2 ст. 19) вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Важную роль в указанной сфере призвана играть милиция общественной безопасности (местная милиция). В районах, городах, районах городов она создается и функционирует в качестве структурного звена в составе отделов (управлений) внутренних дел соответствующего субъекта Российской Федерации. Руководство этими отделами (управлениями) осуществляют начальники, назначаемые на должность министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. Численность работников местной милиции (с учетом действующих нормативов) обеспечивается финансированием из бюджетов субъектов Федерации; муниципальные образования вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность работников милиции общественной безопасности, контролировать ее деятельность (ст. 7, 9 Закона РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-1, с изм. от 29 декабря 2000 г. - ВВС РСФСР, 1991, N 16, ст. 503; СЗ РФ, 2001, N 1, ч. 2, ст. 15; Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. N 209 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации". - САПП РФ, 1993, N 7, ст. 562). Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" (СЗ РФ, 1996, N 23, ст. 2755) признано необходимым ускорить процесс формирования муниципальных органов охраны общественного порядка и разработать соответствующие законопроекты, которые должны определить состав данных органов, порядок, формы и методы их взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации, права и обязанности служащих этих органов, условия и порядок контроля за их деятельностью со стороны государства, особенности организации охраны общественного порядка в городах Москве и Санкт-Петербурге; рекомендовано учитывать положения настоящего указа в актах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований, а в последних также предусматривать выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка. В последующем было принято решение о проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления (Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. N 1115. - СЗ РФ, 1998, N 38, ст. 4783). Предполагалось, что на основе полученных результатов будут выработаны предложения по реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Перечень вопросов, решаемых органами местного самоуправления, в конституционном изложении носит открытый характер. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 2 ст. 6) существенно дополняет его, относя к ним также: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организацию, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организацию снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организацию утилизации и переработки бытовых отходов; организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организацию и содержание муниципальных архивов; организацию транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организацию и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий; создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организацию муниципальной пожарной службы. 2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет один из аспектов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, связанный с наделением муниципальных органов отдельными государственными полномочиями. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регламентирует некоторые стороны этих отношений (п. 5 ст. 4, п. 6 ст. 5, ч. 4 ст. 6, ст. 38, ч. 2 ст. 49). В частности, устанавливается, что: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Федерации; делегирование государственных полномочий происходит с одновременной передачей муниципальным органам необходимых материальных и финансовых ресурсов. Финансовые средства ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Федерации; органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами; реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации (Закон Волгоградской области от 21 июля 1997 г. "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". - Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. нормативных правовых актов. М., 1998, с. 654-660; Закон Свердловской области от 24 декабря 1996 г. "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями". - Там же, с. 661-665). Органы местного самоуправления, получая отдельные государственные полномочия, не утрачивают своей изначальной природы, хотя в некоторых отношениях и становятся как бы государственными органами. Конституционный Суд, интерпретируя рассматриваемые конституционные положения, подчеркнул, что делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий может осуществляться только законодателем - федеральным или законодателем субъекта Федерации и только в форме закона с учетом установленного Конституцией разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно органы государственной власти района, не обладая Статья 133 Статья закрепляет основные федеральные гарантии местного самоуправления. Они носят общий характер и обеспечивают как право населения (местного сообщества) на самоуправление и составляющие его территориальные, финансовые, организационные и иные права, так и права муниципальных органов, уполномоченных на ведение местных дел. В конкретных сферах жизнедеятельности местного самоуправления действуют специальные гарантии (см. комм. к ст. 12, 130-132 Конституции). Это подтверждает ФЗ от 28 августа 1995 г., с изм. на 4 августа 2000 г., "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506; 2000, N 32, ст. 3330), относя к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации не только в целом обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией и федеральными законами обязанностей государства в области местного самоуправления, но и создание федеральных гарантий его финансовой самостоятельности, избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и т.д. (п. 3, 9-13 ст. 4). Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Указанное положение согласуется с характеристикой Российской Федерации как демократического правового государства (ч. 1 ст. 1 Конституции), признанием того, что права и свободы человека и гражданина (право на осуществление самоуправления - одно из этих прав) являются непосредственно действующими и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Судебная защита выступает как барьер от неправомерных действий и решений, ущемляющих права местного самоуправления. ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает обязательность решений местного самоуправления, их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет ответственность в соответствии с Законам (ч. 1, 3 ст. 44), что не исключает применения судебных мер ответственности. Кроме того, данный Закон устанавливает, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений (ст. 46). Конституция (ст. 125) создает предпосылки к тому, что Конституционный Суд также может быть гарантом прав местного самоуправления. В этом качестве он выступает, осуществляя проверку конституционности соответствующих нормативных правовых актов и договоров, вынося решения по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов в связи с проверкой конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, давая толкование Конституции (см. в комм. к ст. 12, 130-132). Функцию защиты прав местного самоуправления выполняют конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. Это сообразуется с тем, что, согласно ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1), данные суды могут рассматривать вопросы соответствия законов субъектов Федерации, нормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации, толковать конституции (уставы) субъекта Федерации (ч. 1 ст. 27). Суд - инстанция, которая способна вводить деятельность местного самоуправления, его органов и должностных лиц в правовое русло. В соответствии с Законом об общих принципах местного самоуправления решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд (ст. 52). С участием суда решается вопрос об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством (ст. 49 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Судебный порядок не исключается при определении ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. Местное самоуправление гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Упомянутый ФЗ конкретизирует это положение, указывая на следующие моменты (ч. 2 ст. 38): - компенсация должна быть обеспечена не только при увеличении расходов, но и при уменьшении доходов органов местного самоуправления, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти; - забота о компенсации в подобных случаях лежит на федеральном органе государственной власти или органе государственной власти субъекта Федерации, принявшем соответствующее решение; - размер компенсации определяется одновременно с принятием решения органом государственной власти; - решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств. По смыслу ФЗ в рассматриваемых случаях предполагается финансовая компенсация. Однако она, видимо, может осуществляться не только в виде прямого перечисления необходимых средств муниципальному образованию, но и путем зачета его долгов, передачи ему имущества, прав на использование недр и т.п. Рассматриваемая статья содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами. Этот запрет имеет общую основу в Конституции, согласно которой Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России, а законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76). Запрет на ограничение прав местного самоуправления обеспечивается разными правовыми способами. В частности, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": - исчерпывающим образом очерчивает круг полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления (ст. 4, 5); - определяет, что законодательное регулирование субъектами Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией и настоящим ФЗ (ч. 2 ст. 7); - закрепляет, что федеральные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции и настоящему ФЗ, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления. В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции, данного ФЗ применяются положения Конституции, настоящего ФЗ (ч. 3 ст. 7); - исходит из того, что положения настоящего ФЗ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа (ч. 4 ст. 7). Недопустимость ограничения конституционных и законом установленных прав местного самоуправления предполагает равенство муниципальных образований в этих правах и исключение дискриминации между ними. Акты органов государственной власти, нарушающие муниципальные права, подлежат отмене, могут быть в судебном порядке признаны недействительными. Субъекты Федерации не могут понижать федеральный стандарт прав и гарантий местного самоуправления, но они вправе в пределах своих возможностей повышать его. Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции Статья 134 Вопрос о конституционных поправках и пересмотре Конституции занимает существенное место в Конституции РФ, как и практически во всех конституциях. Это объясняется ускоряющимся темпом политического, правового, социально-экономического развития государства, борьбой общественных сил вокруг актуальных проблем жизни и деятельности всего народа, необходимостью восполнять пробелы, исправлять недостатки, устранять погрешности, действительно имеющиеся в тексте Конституции, и т.п. В России ряд политических движений заявляют о своем намерении конституционным (или даже неконституционным) образом добиваться принципиального изменения конституционного строя, системы государственных органов, ограничения конституционных положений о статусе и объеме прав человека и гражданина как высшей ценности, усиления роли государства во всех сферах социально-экономической жизни, сужения полномочий Президента РФ или даже ликвидации этого звена в аппарате государственной власти с превращением России в парламентскую республику, изменения социально-экономических предписаний Конституции, ограничения или даже отмены многих положений о праве частной собственности и т.д. Обсуждаются предложения о внесении изменений в федеративное устройство России, т.е. об уменьшении числа субъектов Федерации, в частности путем их укрупнения и даже ликвидации национально-территориальных субъектов Федерации (республик и автономий) и превращении России в унитарное государство, о расширении полномочий федеральных или региональных органов государственной власти и многое др. Возникла и потребность включить в Конституцию ряд положений, более полно регулирующих организацию гражданского общества, и в целом сделать Конституцию более полной и подробной совокупностью не только принципов, но и более содержательных директив для текущего законодательства. Стремление к изменению Конституции порождается недостаточно строгим соблюдением ее предписаний на всех уровнях нормотворчества и правоприменения. Это усиливает потребность в эффективном конституционном контроле за законодательством, который осуществляется Конституционным Судом. Частое нарушение требований Конституции и законов в работе многих государственных органов и их должностных лиц усиливает необходимость полного осуществления конституционного предписания о введении наряду с конституционным, гражданским и уголовным также административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118), т.е. судебного контроля за законностью действий исполнительной власти и ее чиновников, который осуществлялся бы независимыми и беспристрастными специализированными административными судами в порядке, определяемом административно-процессуальным законом, без растворения административного судопроизводства в гражданском судопроизводстве. Наряду с этим существует и необходимость в обеспечении стабильности Конституции, в том, чтобы, насколько возможно, решать возникающие проблемы ее развития с помощью толкования Конституции Конституционным Судом, принятия конституционных федеральных законов, совершенствования всей правоприменительной практики и т.д. Именно поэтому Конституция устанавливает ряд гарантий конституционной стабильности. Одной из них является предусмотренный главой 9 Конституции довольно сложный порядок внесения поправок в Конституцию и тем более ее пересмотра. Прежде всего это выражается в ограничении круга субъектов права вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции по сравнению с кругом субъектом права законодательной инициативы. В их числе нет высших судебных органов, нет и отдельных членов палат Федерального Собрания. Это только Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 полного законного состава одной из палат Федерального Собрания (т.е. 36 членов Совета Федерации или 90 депутатов Государственной Думы). Это не значит, что граждане совершенно отстранены от возможности постановки этого вопроса. Они могут ее осуществить через своих представителей - членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, через Президента и Правительство, осуществляя свое конституционное право (ст. 33) обращаться индивидуально и коллективно в государственные органы. Но даже отдельные депутаты не обладают правом такой специальной законодательной инициативы, а только их группы указанного состава. Этого права не имеет и исполняющий обязанности Президента РФ; ему это запрещает статья 92 Конституции. Характерной чертой Конституции является, в частности, то, что она устанавливает более жесткий порядок для пересмотра одной ее части (гл. 1, 2 и 9) и более гибкий порядок для внесения поправок в гл. 3-8, различая таким образом пересмотр и поправки. Статья 135 1. Порядок пересмотра разных положений Конституции в определенной степени связан со сравнительной юридической силой этих конституционных положений. Конституция, в целом имея высшую юридическую силу по отношению к другим законам и подзаконным актам, состоит из положений, юридическая сила которых по отношению друг к другу неравна. В наиболее сложном порядке пересматриваются конституционные положения, имеющие наивысшую юридическую силу. К их числу относятся прежде всего статьи гл. 1 Конституции ("Основы конституционного строя"), которым, в силу ст. 16, не могут противоречить никакие другие положения Конституции. На второй ступени по юридической силе находятся положения гл. 2 ("Права и свободы человека и гражданина"), которые не могут противоречить положениям гл. 1, но, согласно ст. 18, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Это ставит гл. 2 по ее юридической силе выше всех следующих глав (кроме гл. 9). Поэтому в ч. 1 ст. 16 и в ст. 64 установлено, что положения соответственно гл. 1 и 2 не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном настоящей Конституцией, о чем говорится также в ч. 1 ст. 135. Глава 9 содержит правила о поправках и пересмотре положений Конституции. Это тоже не должно делаться в обычном порядке. В силу изложенных соображений текст Конституции разделен на две части по порядку внесения в них поправок и их пересмотра - на гл. 1, 2, 9 и гл. 3-8. Часть 1 комментируемой статьи запрещает Федеральному Собранию пересматривать положения гл. 1, 2 и 9 Конституции. Они для него неприкосновенны. В этом смысле палаты Федерального Собрания могут только внести такое предложение согласно ст. 134 или отклонить внесенное другими субъектами этого права предложение о пересмотре положений этих трех глав или, поддержав его согласно ч. 2 этой статьи, дать ему дальнейшее движение, но уже за пределами Федерального Собрания, согласно той же части. Порядок рассмотрения данного вопроса в Государственной Думе предусмотрен ее Регламентом в его ст. 128. Предложение должно содержать проект нового или измененного текста этих глав или их отдельных статей, частей, пунктов с обоснованием содержащихся в нем изменений, дополнений и поправок. Совет Государственной Думы направляет это предложение на заключение Комитета Думы по законодательству и судебно-правовой реформе. Затем Совет Думы включает данный вопрос в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой. По-видимому, любое предложение о пересмотре Конституции, если оно затрагивает не только статьи гл. 1, 2, 9, но также гл. 3-8, должно рассматриваться в том же жестком порядке, как и предложения о пересмотре положений только гл. 1, 2, 9. Аналогичный порядок рассмотрения предложений о пересмотре гл. 1, 2, 9 Конституции в Совете Федерации определен его Регламентом. Вопрос о включении в повестку дня решается Председателем этой палаты. 2. Федеральное Собрание может только отклонить или поддержать предложение о пересмотре положений гл. 1, 2, 9 Конституции. Поддержать инициативу этого рода, упомянутую в ч. 1, оно может, согласно ч. 2 анализируемой статьи, квалифицированным большинством (как минимум, 3/5 голосов общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы). Конституционный Суд в постановлении от 12 апреля 1995 г. дал толкование понятиям общего числа депутатов Государственной Думы и общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы, содержащихся в комментируемой статье (ч. 2) и в ряде других статей Конституции. Положение об общем числе депутатов Государственной Думы следует понимать согласно ст. 95 (ч. 3) Конституции (т.е. их общее число равно 450). Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (так как предусматривается раздельное голосование по палатам и определение результатов голосования соответственно исходя из численности каждой палаты) следует понимать согласно ст. 95 (ч. 2 и 3) Конституции (ВКС РФ, 1995, N 2-3, с. 17-22). Это значит, что необходимо 60% голосов полного состава каждой из этих палат, т.е. от 178 членов Совета Федерации и от 450 депутатов Государственной Думы (соответственно 107 и 270 голосов). Если такое решение Федеральным Собранием будет принято, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Многие конкретные вопросы должны быть решены в федеральном конституционном законе о Конституционном Собрании. Такого закона пока нет, но ряд его проектов уже был внесен в Государственную Думу. Этот закон должен определить: кем созывается Конституционное Собрание? В каком порядке оно образуется? Каков его количественный состав? Является ли оно однопалатным или двухпалатным в связи с необходимостью отразить конституционную волю как равноправных граждан, так и равноправных субъектов Федерации? Должно ли оно и может ли на время своей работы заменить Федеральное Собрание, взяв на себя и его работу, или может существовать и действовать наряду с ним? Кто должен назначать выборы в Конституционное Собрание? Как оно должно быть организовано? Каков должен быть порядок его деятельности? Мировой опыт в этом отношении очень богат и разнообразен, как и предложения, уже высказанные в парламенте Российской Федерации, в литературе, в печати, в ходе законопроектной работы. В качестве примера приведем противоречивые предложения о составе Конституционного Собрания РФ. В ряде проектов ФКЗ о Конституционном Суде предлагалось предоставить вопреки конституционному запрещению, Федеральному Собранию право пересматривать гл. 1, 2, 9 и всю Конституцию в целом (ст. 135), сформировать Конституционное Собрание так, чтобы большинство его членов составляли члены палат Федерального Собрания, работой Конституционного Собрания руководили председатели и иные должностные лица палат Федерального Собрания и т.п. Ряд органов государственной власти Российской Федерации, которые, согласно Конституции, сами не имеют права на пересмотр Конституции, предлагалось в полном составе включить в состав Конституционного Собрания (Совет Федерации, полный состав судей Конституционного Суда, не имеющего, согласно ст. 134, права даже вносить предложения о поправках к Конституции, и др.). Есть и проект, предлагающий всенародные выборы Конституционного Собрания, что, по-видимому, в большей степени соответствует Конституции, в частности также ее ст. 3. Аналогичные разногласия имеются и по многим другим вопросам состава, статуса, полномочий и процедуры работы Конституционного Собрания, его органов и членов. Ответ на все эти вопросы должен дать будущий федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании. Но для их решения действующая Конституция установила ряд исходных положений. 3. Конституционное Собрание, рассмотрев вопрос о пересмотре положений гл. 1, 2, 9, сначала должно принять одно из двух решений. Оно или не соглашается с рассмотренными предложениями и подтверждает неизменность Конституции, на чем и прекращается его деятельность, или, согласившись с этими предложениями, разрабатывает проект новой Конституции. Таким образом, любое изменение гл. 1, 2, 9 Конституции означает замену прежней Конституции новой, даже если новая Конституция будет во многом совпадать с прежней. Проект новой Конституции России должен быть рассмотрен Конституционным Собранием. В соответствии со ст. 135 его дальнейшее продвижение может иметь три варианта. В первом варианте Конституционное Собрание отклоняет его и решает вопрос о том, продолжать ли работу над проектом или считать вопрос закрытым, т.е. подтвердить неизменность имеющейся Конституции. Во втором варианте Конституционное Собрание принимает новую Конституцию большинством в 2/3 голосов общего числа его членов, вводит ее в действие, и на этом прекращаются его деятельность и правомочия. В третьем варианте, если простое большинство состава Конституционного Собрания проголосовало за принятие этого проекта, но 2/3 голосов, необходимых для его принятия, набрать не удается, Конституционное Собрание выносит проект новой Конституции на всенародное голосование. По-видимому, деятельность и полномочия Конституционного Собрания при этом также прекращаются, по крайней мере до положительного решения всенародного голосования о принятии новой Конституции. Проведение всенародного голосования о принятии или об отклонении проекта новой Конституции может быть возложено на органы, проводящие референдумы, выборы и т.п. (избирательные комиссии всех уровней под судебным контролем). Условия проведения всенародного голосования требуют для принятия новой Конституции участия в нем более половины общего числа избирателей, если более половины их проголосовали за нее. А как быть, если проект отклонен всенародным голосованием или оно не состоялось из-за добровольной неявки граждан на голосование? По-видимому, федеральный конституционный закон должен урегулировать, считается ли при этом вопрос решенным и снятым с обсуждения. Или оно должно продолжаться в прежнем составе Конституционного Собрания? Или, наконец, следует произвести перевыборы Конституционного Собрания, возложив на его новый состав разработку нового проекта? На все эти вопросы тоже должен ответить будущий закон. Конституция ныне не содержит статей, вовсе не подлежащих никакому изменению. Это отличает ее от конституций многих других демократических правовых государств, которые прямо предусматривают недопустимость пересмотра статей о республиканской форме правления (Франция, Италия), о парламентарной форме республики, принципах уважения и защиты конституционных прав человека и гражданина, разделения властей (Греция). Не подлежат пересмотру многие положения Основного закона ФРГ (о защите достоинства и прав человека, о демократическом, социальном и федеративном характере этого государства, о ряде конкретных выводов из этих принципов). Будет ли такой подход применен к некоторым основам конституционного строя России - вопрос, который может быть решен при возможном будущем пересмотре Конституции. Статья 136 Вторая группа конституционных изменений относится к гл. 3-8 Конституции. Поскольку в общей форме многие предписания этих глав опираются на статьи гл. 1 или согласуются с содержанием статей гл. 2, изменение таких предписаний гл. 3-8 может потребовать соответствующих поправок в гл. 1 и 2. Это требует, в соответствии со ст. 135, разработки и принятия в установленном ею порядке новой Конституции России. Поэтому установленный комментируемой статьей порядок внесения поправок в гл. 3-8 Конституции относится только к таким поправкам, которые не затрагивают текст гл. 1, 2 и 9 и поэтому не требуют пересмотра всей Конституции. Государственная Дума Федерального Собрания РФ обнаружила неопределенность в понимании анализируемой статьи, в связи с чем обратилась в Конституционный Суд с запросом о ее толковании. Конституционный Суд постановил 31 октября 1995 г., что в соответствии с рядом статей Конституции поправки к гл. 3-8 принимаются путем издания особого правового акта - закона РФ о поправках к Конституции. Он принимается в особом порядке, который лишь отчасти совпадает с процедурой принятия федерального конституционного закона. Право законодательной инициативы принадлежит в этом случае ограниченному кругу субъектов, предусмотренному в ст. 134. Порядок принятия этого закона в Федеральном Собрании тот же, что и порядок принятия федерального конституционного закона, установленный в ч. 2 ст. 108 Конституции, в частности требуется большинство не менее 3/4 голосов общего числа членов Совета Федерации и 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы. Особым условием для вступления в силу этого закона и предусмотренных им поправок является их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. После этого федеральный закон о поправках к Конституции подлежит обнародованию и вступает в силу. Ибо он, как и федеральные конституционные законы, не может быть отклонен Президентом РФ. Кроме того, Конституционный Суд постановил, что законодатель вправе урегулировать: порядок направления принятых Федеральным Собранием поправок к гл. 3-8 Конституции для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Федерации; порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения этих поправок; вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте (ВКС РФ, 1995, N 6, с. 10-14). ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции" был принят 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ (СЗ РФ, 1998, N 10, ст. 1146). В этом законе соблюдены относящиеся к его предмету прямые предписания Конституции (например, ст. 134 и 136) и постановления Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. Закон определил, что такие предложения должны содержать предлагаемый новый или измененный текст статьи (ее части или пункта) либо положение об исключении статьи (ее части или пункта) из Конституции. Поступившее в Думу предложение направляется в ее комитет, ведающий вопросами конституционного законодательства, для проверки соответствия этого предложения Конституции и упомянутому ФЗ. Проект закона РФ о поправке к Конституции рассматривается Государственной Думой в трех чтениях; считается одобренным, если за это проголосовало не менее 2/3 общего состава Думы. Одобренный Думой проект направляется на обязательное рассмотрение в Совет Федерации, где он может быть одобрен голосами не менее 3/4 общего состава членов Совета. Предусмотрена и возможность в случае отклонения проекта Советом Федерации создать согласительную комиссию палат Федерального Собрания. Урегулирована и процедура опубликования принятого проекта Председателем Совета Федерации и рассмотрения проекта в законодательных органах субъектов Федерации. Одобренный такими органами не менее чем 2/3 субъектов Федерации закон о поправке направляется Президенту РФ, и не позднее чем через 14 дней подписывается им, официально публикуется и вносится в текст Конституции. Комментируемая статья учитывает мировой опыт демократического конституционного права. Так, важным требованием процедуры внесения поправок в Конституцию США является необходимость одобрения поправки, принятой Конгрессом 2/3 голосов в каждой его палате, тем же квалифицированным большинством в каждой палате законодательных собраний 3/4 штатов. Это подчеркивает действие принципа федерализма. Исходя из текста Конституции и упомянутого постановления Конституционного Суда, следует, по-видимому, признать, что установленное в ст. 76 деление законов Российской Федерации на две группы - федеральные конституционные законы и федеральные законы - должно быть дополнено третьей группой - законами о поправках к гл. 3-8 Конституции. Впрочем, она могла бы быть включена в качестве особой подгруппы в группу конституционных законов. В этом случае, не меняя указанное деление законов России на две группы, рассматриваемые особые законы назывались бы федеральными конституционными законами о поправках к гл. 3-8 Конституции. Остался нерешенным вопрос о том, могут ли такие законы о поправках к гл. 3-8 Конституции быть предметом конституционного контроля, если возникает вопрос об их противоречии основам конституционного строя Российской Федерации (т.е. гл. 1 Конституции), которое, согласно ч. 2 ст. 16, недопустимо. Статья 137 1. Основанием для внесения изменений в ч. 1 ст. 65 является, согласно ст. 65 (ч. 1) и ст. 137 (ч. 1) Конституции, федеральный конституционный закон о принятии в состав Российской Федерации и (или) образовании в ее составе нового субъекта Федерации, а также об изменении конституционно-правового статуса субъекта Федерации. Принятие федерального конституционного закона по данному вопросу происходит не в общем порядке законодательного процесса, а в специальном порядке внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции. Круг субъектов законодательной инициативы для данного случая определен в ч. 1 ст. 104; одобрение законодательными органами 2/3 субъектов Федерации не требуется. Вопросы об образовании в составе Российской Федерации ее новых субъектов возникают на практике. Так, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области активно обсуждался вопрос об их объединении в один субъект Федерации. Другим примером может служить выделение Ингушетии из состава Чечено-Ингушской Республики и образование Ингушской Республики в составе Российской Федерации. Вопрос об изменении конституционно-правового статуса субъекта Федерации неоднократно возникал и решался тем или иным образом. Незадолго до принятия Конституции 1993 г. произошло преобразование некоторых автономных областей в республики в составе Российской Федерации (Адыгея, Алтай), подтвержденное Конституцией. Вопрос о своем преобразовании в республики ставился, например, в Чукотском автономном округе, в Свердловской области; вопрос был решен отрицательно. В каждом случае положительного решения вопросов такого рода тоже требуется федеральный конституционный закон. Вопрос о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта извне границ ее состава на практике не возникал. Иногда политические организации, деятели и даже государственные органы отдельных субъектов Федерации (например, Чечни) ставили вопрос в обратном смысле - о выходе из состава Российской Федерации. Но Конституция, упоминая о возможности вступления в состав Российской Федерации нового субъекта, не предусматривает возможности отделения от нее. Могут возникнуть и вопросы, связанные с нецелесообразностью сохранения шести (а фактически даже семи) предусмотренных в ст. 5 и 65 Конституции разных видов конституционно-правового статуса равноправных субъектов Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа; причем автономные округа находятся в составе краев или областей, а Чукотский автономный округ входит в состав Российской Федерации непосредственно). Различий в правовом статусе края и области или автономной области и автономного округа практически не существует; оправданно ли вообще сохранение номинально различных, но практически тождественных статусов? Есть всего одна автономная область; стоит ей изменить свой статус, и автономная область (не как теоретическая разновидность возможного юридического статуса субъекта Федерации, а как реально существующий статус) прекращает свое существование. В некоторых республиках (и автономиях) население в огромном большинстве является русским, а "титульные" народы, составляя небольшое меньшинство, пользуются, по крайней мере теоретически, значительными возможностями для своего национально-культурного и социального развития в условиях равноправия граждан независимо от расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии и т.д. Такие субъекты Федерации реально превращаются в региональные русские республики, области или округа с определенной степенью гарантированности социально-экономических прав и законных интересов "титульного" и других этнических меньшинств, которая несомненно должна быть значительно повышена. 2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает еще более упрощенный порядок внесения поправок в ч. 1 ст. 65 в случае изменения официального наименования субъекта Федерации. Согласно ст. 71-73 Конституции, изменение наименования субъекта Федерации относится к исключительной компетенции законодательной власти данного субъекта. Включение нового наименования субъекта рассматривалось как чисто техническая операция, в связи с чем ее порядок не регулировался законом, но и не был никем точно определен. В связи с этим, по мнению Государственной Думы, обнаружилась неопределенность в том, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ч. 1 ст. 65 нового наименования субъекта Федерации. Дума обратилась по этому поводу в Конституционный Суд с запросом о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции. Конституционный Суд 28 ноября 1995 г., рассмотрев это дело, постановил, что изменения наименования субъектов Федерации включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта Федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент использует полномочия, предоставленные ему ч. 1 ст. 85 Конституции (согласительные процедуры и т.п.). Не является изменением наименования субъекта Федерации в указанном смысле и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта (ВКС РФ, 1995, N 6, с. 37-41). Раздел второй Заключительные и переходные положения В комментируемый раздел Конституции включены два вида нормативных положений - заключительные и переходные. Объединение в одном разделе подчеркивает их неразрывную связь, что объективно обусловлено целями данного раздела - определить порядок вступления новой Конституции в силу и действия ранее принятых правовых актов, правовые основания для продолжения функционирования прежде образованных органов государственной власти, т.е. обеспечить со вступлением Конституции в силу динамичный и в то же время плавный переход к реализации ее новых положений о механизме власти и правовой системе. Заключительные положения сохраняют свою силу в течение всего периода действия Конституции, переходные носят временный характер. Днем вступления Конституции в силу является 25 декабря 1993 г. - день ее официального опубликования в "Российской газете" и газете "Российские вести" по результатам всенародного голосования. Одновременно Центральная избирательная комиссия РФ опубликовала официальные итоги всенародного голосования по проекту Конституции 12 декабря 1993 г. Из немногим более чем 106 млн зарегистрированных избирателей в голосовании приняли участие 54,8% избирателей. Из принявших участие в голосовании 58 187 755 граждан за принятие Конституции проголосовало 58,4%, против - 41,6% избирателей. Порядок проведения референдума определялся Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции 12 декабря 1993 г., утвержденным Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г. "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" (САПП РФ, 1993, N 42, ст. 3995). Различение в комментируемом пункте дня принятия Конституции - 12 декабря 1993 г. - и момента вступления ее в силу - 25 декабря 1993 г. - имеет существенное правовое значение, так как именно с последней датой связано прекращение действия Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России, принятой 12 апреля 1978 г., с изм. и дополнениями, и в то же время возникновение правоотношений на основе новой Конституции, другие правовые последствия. Так, в Конституционный Суд приходят обращения, в которых оспаривается конституционность правовых актов, принятых до 25 декабря 1993 г., с точки зрения разделения властей, разграничения компетенции между государственными органами и т.д. Однако, согласно ч. 2 ст. 86 ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447), проверку конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конституции, Конституционный Суд правомочен производить только по одному параметру - содержанию норм. Абзац четвертый комментируемого пункта определяет правовую судьбу Федеративного договора от 31 марта 1992 г., представляющего собой единую систему трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов - республик; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области, автономных округов. Постановлением VI Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. "О Федеративном договоре" предусматривалось включение содержания Федеративного договора в Конституцию как ее составной части. Это было осуществлено Законом от 21 апреля 1992 г., дополнившим Конституцию, в частности ст. 81.1-81.5, 84.1-84.15, изменившим редакцию некоторых других статей (ВВС РФ, 1992, N 17, ст. 898; N 20, ст. 1084). Тем не менее Федеративный договор сохранил силу как самостоятельный правовой документ. Поэтому признание в комментируемом пункте прекращения действия Конституции 1978 г. со всеми изменениями и дополнениями, распространяясь и на указанное дополнение от 21 апреля 1992 г., не означает прекращения действия самого Федеративного договора. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется прежде всего Конституцией, но также Федеративным и иными договорами. Тем более что многие положения Федеративного договора инкорпорированы в текст новой Конституции. Учитывая конституционную, а не договорную природу Российской Федерации и принцип высшей юридической силы Конституции, в комментируемом пункте установлено, что в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора, а также других договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, между органами государственной власти субъектов Федерации действуют положения Конституции. Данное установление распространяется на договоры, как действовавшие на момент вступления в силу новой Конституции, так и на заключаемые в последующем. Целый ряд положений Федеративного договора, отражавших непростые отношения федерального центра и субъектов Федерации в начале 90-х годов, сложности в становлении подлинных федеративных отношений, в настоящее время не подлежат действию и применению, фактически утратили силу и должны быть отменены в установленном порядке, так как противоречат Конституции и содержат такие же положения, какие были признаны неконституционными рядом решений Конституционного Суда, в частности постановлением от 7 июня 2000 г. по Конституции Республики Алтай и связанным с ним определением от 27 июня 2000 г. N 92-О относительно положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан (ВКС РФ, 2000, N 5, с. 2-28, 59-80). К числу неконституционных относятся положения Федеративного договора: предусматривающие суверенитет республик, что противоречит признанию Конституцией суверенитета только за Российской Федерацией и принципа равноправия ее субъектов (ст. 3-5, 15 (ч. 1), 66 и др.); устанавливающие, что земля и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на соответствующей территории, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности органов государственной власти Федерации и ее субъектов, а это противоречит ст. 4 (ч. 1 и 2), 9, 15 (ч. 1), 36, 72 (п. "в" и "г" ч. 1) и 76 (ч. 2 и 5) Конституции; относящие судоустройство к совместному ведению Федерации и республик, определяющие, что республики обладают всей полнотой судебной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов власти в соответствии с настоящим Договором, что противоречит ст. 71 (п. "г" и "о"), 76 (ч. 1), 118 (ч. 3) Конституции; о введении федеральными органами власти чрезвычайного положения на территории республики с предварительного согласия ее органов власти, что противоречит ст. 88, п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции. Если Федеративный договор является общим для субъектов Федерации, то другие договоры о разграничении предметов ведения и полномочий заключались между органами государственной власти Федерации и ее конкретного субъекта. Начиная с 1994 г. было заключено 46 таких договоров. Наряду с позитивным влиянием на развитие федеративных отношений они вели и к асимметричности в построении Федерации, не всегда считались с конституционным принципом равноправия ее субъектов. Исправлению искажений в данной области служит, в частности, ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176), установивший порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений. Предусмотрено, в частности, что договоры и соглашения, действующие до вступления в силу настоящего Закона, подлежат приведению в соответствие с ним в течение трех лет со дня его вступления в силу, т.е. до 28 июля 2002 г. Споры по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий разрешаются с использованием переговоров и иных согласительных процедур, а при недостижении согласия могут быть вынесены на рассмотрение Конституционного Суда в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции, а также судов общей и арбитражной юрисдикции в соответствии с их полномочиями. Реформирование общества и государства в соответствии с закрепленными Конституцией основами конституционного строя, признание и гарантирование государством прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и Конституции требуют формирования новой правовой системы. Прежде принятые правовые акты во многом устарели, не отвечают современным потребностям развития личности, общества, государства. Однако как нельзя в одночасье отменить все устаревшие правоположения - это приведет к хаосу, разрушению правопорядка, так практически невозможно незамедлительно принять все необходимые новые правовые акты. В связи с этим в комментируемом пункте установлено правило, согласно которому применение ранее принятых законов и иных правовых актов допустимо лишь в части, не противоречащей новой Конституции. Это правило адресовано ко всем правоприменителям, прежде всего к органам законодательной, исполнительной и судебной властей. Так, федеральный законодатель, приняв ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506) и признав в связи с этим утратившими силу многие статьи Закона РФ от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации", определил, что ст. 49-76, 80-86 этого Закона применяются в части, не противоречащей Конституции и данному ФЗ, до принятия субъектами Федерации соответствующих законов (ст. 54, 56). Президент РФ Указом от 24 декабря 1993 г. "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" (САПП РФ, 1993, N 52, ст. 5086) признал недействующими и не подлежащими применению в целом или частично 46 законов, других законодательных актов, а также ряд своих указов. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (БВС РФ, 1996, N 1, с. 3) суды ориентируются на непосредственное применение Конституции, когда они приходят к выводу, что федеральный закон, действовавший до вступления в силу Конституции, противоречит ей. Таким образом, комментируемое положение является правовым основанием для правоприменителей самим решать вопрос о возможности применения или неприменения прежде принятых законов, иных правовых актов, их отдельных положений в зависимости от собственной оценки их соответствия новой Конституции. Однако правоприменитель может ошибочно оценить правовой акт как неконституционный и отказаться его применить. В таком случае заинтересованное лицо может обжаловать это действие (решение) в вышестоящую инстанцию или в суд в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изм. и доп. - ВВС РФ, 1993, N 19, ст. 685; СЗ РФ, 1995, N 51, ст. 4970). Положения комментируемого пункта не отрицают права уполномоченных на то органов и лиц обращаться и в Конституционный Суд с запросами о проверке конституционности указанной категории актов, учитывая, однако, как отмечалось, что он правомочен оценивать такие акты только по содержанию норм. То же относится и к праву на обращение в Конституционный Суд граждан с жалобами на нарушение законом конституционных прав и свобод и к запросам судов о проверке конституционности закона в связи с конкретным делом. Правило, установленное в анализируемом пункте, будет действовать еще длительный период, так как процесс формирования новой правовой системы развивается очень медленно. В последнее время немало делается и еще предстоит сделать для развития и приведения в соответствие с федеральной Конституцией нормотворчества субъектов Федерации в целях обеспечения единства конституционно-правового пространства. Президент РФ в соответствии с Конституцией 1978 г. (в ред. от 24 мая 1991 г.) был избран сроком на пять лет 12 июня 1991 г., т.е. до 12 июня 1996 г., с прекращением исполнения своих полномочий с момента принесения присяги вновь избранным Президентом, выборы которого состоялись 16 июня - 3 июля 1996 г. Им стал прежний Президент. Конституция России 1993 г. внесла изменения в институт президентской власти, расширила полномочия федерального Президента по сравнению с предыдущей Конституцией, по-новому определила его взаимоотношения с другими ветвями власти, установила четырехлетний срок полномочий (см. комм. к гл. 4). В комментируемом пункте закреплены правовые основания продолжения деятельности действовавшего в 1993 г. Президента до истечения срока, на который он был избран. При этом, что имеет принципиальное значение, Президент получил право со дня вступления Конституции в силу осуществлять установленные ею президентские полномочия. Тем самым обеспечивалась непрерывность функционирования института президентской власти. В определении Конституционного Суда от 5 ноября 1998 г. N 134-О, касавшемся запроса Государственной Думы о толковании ч. 3 ст. 81 и п. 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции, отмечалось, что Конституция не содержит оговорки о том, что указанный в рассматриваемом пункте срок полномочий Президента не включается в сроки, предусмотренные в ч. 3 ст. 81; прежний (первый) срок его полномочий с принятием новой Конституции не прерывался. Имеющий переходный характер п. 3 раздела второго Конституции в июне - июле 1996 г. был исчерпан и в дальнейшем регулятором общественных отношений служить не может (ВКС РФ, 1999, N 1, с. 26-31). Положения данного пункта аналогичны предыдущему и направлены на обеспечение непрерывности деятельности важнейшего института исполнительной власти - федерального Правительства. Его конституционно-правовой статус также претерпел изменения (см. комм. к гл. 6). В связи с этим норма, включенная в комментируемый пункт, предусмотрела со дня вступления в силу Конституции приобретение образованным на основе прежней Конституции Советом Министров - Правительством прав, обязанностей и ответственности Правительства, установленных новой Конституцией. Устранено и двойное наименование этого органа. В соответствии с ч. 2 ст. 114 Конституции был принят ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. и доп. - СЗ РФ, 1997, N 51, ст. 5712; 1998, N 1, ст. 1). Конституция обеспечивает преемственность и непрерывность функционирования также институтов судебной власти. Положение абз. первого комментируемого пункта означает, что суды осуществляют правосудие в соответствии как с их основополагающими полномочиями, установленными непосредственно Конституцией (гл. 7), причем наиболее развернуто и по-новому - применительно к Конституционному Суду (ст. 125), так и с полномочиями, определенными федеральными конституционными законами, к которым отсылает Конституция, и в предусмотренных федеральными законами процессуальных формах (ст. 118, 126-128 и др.). На основе Конституции 1993 г. уже приняты федеральные конституционные законы от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации", от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации", от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", от 23 июня 1999 г. "О военных судах Российской Федерации", измененная редакция Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации", ФЗ от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации", новые Гражданский кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс, Уголовный кодекс. Сохраняют силу в части, не противоречащей Конституции, ранее принятые законы, касающиеся деятельности судов, но неоправданно затянулось принятие вытекающих из Конституции федеральных конституционных законов о судах общей юрисдикции, о Верховном Суде, новых ГПК, УПК и др. Новый этап в проведении судебной реформы должен привести к активизации работы по развитию законодательной основы судебной деятельности. Абзац второй комментируемого пункта определяет правовые основания сохранения полномочий судей всех судов до истечения срока, на который они были избраны. У многих судей полномочия не ограничены определенным сроком, что было предусмотрено еще Законом от 26 июня 1992 г. о статусе судей. Этот принцип сохраняется для них и после вступления в силу Конституции, хотя ФКЗ о судебной системе оговаривает, что полномочия судей федеральных судов не ограничиваются определенным сроком, если иное не установлено Конституцией или федеральным конституционным законом. Вакантные же судейские должности замещаются в порядке, установленном Конституцией (п. "е" ст. 83, п. "ж" ч. 1 ст. 102, ч. 1 ст. 121, ч. 1 и 2 ст. 128). Учреждение суда присяжных было предусмотрено еще в 1991 г. прежней Конституцией. Закон РФ от 16 июля 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1313) определил, в частности, новые положения уголовно-процессуального законодательства, которые вошли в УПК в виде самостоятельного раздела "Производство в суде присяжных". Новый раздел V появился и в Законе "О судоустройстве РСФСР". Однако Закон от 16 июля 1993 г. не предусматривал одновременного введения судов присяжных повсеместно, ибо объективно они могут вводиться лишь поэтапно, по мере расширения материально-финансовых и организационно-технических возможностей. Участие присяжных заседателей в судопроизводстве закрепила и Конституция России 1993 г. (см. комм. к ч. 2 ст. 20, ч. 2 ст. 47, ч. 4 ст. 123), предусмотрев регламентацию этого института федеральным законом. До введения его в действие, как определяет абз. первый комментируемого пункта, сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел. А это дела о наиболее тяжких и опасных преступлениях, в том числе за которые установлена смертная казнь (ст. 36, 421 УПК). Вместе с тем в тех 9 регионах, где уже созданы суды присяжных, они правомочны применять правила производства в таких судах, установленные в 1993 г. в УПК. Жители же большинства регионов страны пока фактически лишены права на суд присяжных. В постановлении Конституционного Суда от 2 февраля 1999 г., касавшемся законодательных норм о рассмотрении судом дел с участием присяжных заседателей, указано, что в связи с тем, что для выполнения законодателем обязанности, вытекающей из ст. 20 (ч. 2) и абзаца первого п. 6 раздела "Заключительные и переходные положения" Конституции, прошло достаточно времени, Федеральному Собранию надлежит незамедлительно внести в законодательство изменения, обеспечивающие на всей территории страны реализацию права обвиняемого в преступлении, за совершение которого установлена смертная казнь, на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей; признано недопустимым с момента вступления в силу данного постановления назначание наказания в виде смертной казни до введения в действие соответствующего федерального закона (ВКС РФ, 1999, N 3, с. 12-24). Часть 2 ст. 22 Конституции определяет, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению, за исключением задержания на срок не более 48 часов. Непосредственно этого положения касается абз. второй комментируемого пункта, определяющий, что сохраняется прежний порядок указанных процессуальных действий до приведения уголовно-процессуального законодательства в соответствие с Конституцией. Тем самым до этого момента, по сути, приостановлено действие положения ч. 2 ст. 22 Конституции о необходимости принятия судебного решения в названных случаях. Согласно Концепции судебной реформы, оно станет действовать лишь с 1 января 2004 г. В определении от 19 апреля 2001 г. N 101-О конституционный Суд отмечал, что после принятия Конституции прошло более семи лет - период, согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом в постановлении от 2 февраля 1999 г., достаточный для выполнения законодателем предписаний п. 6 раздела второго Конституции о приведении уголовно-процессуального законодательства, регламентирующего порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, в соответствие с Конституцией. Такой закон, однако, до сих пор не принят. Тем самым, в конечном счете, меняется конституционное значение содержащихся в Конституции переходных положений, поскольку временная норма фактически становится постоянно действующей и в таком качестве нарушает не только право, закрепленное в ст. 22 (ч. 2) Конституции, но и провозглашенный ее ст. 18 принцип, согласно которому права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. В то же время в постановлении от 13 июня 1996 г., касавшемся нормы ст. 97 УПК, рассматривая во взаимосвязи положения п. 2, абзаца второго п. 6 раздела второго и ст. 22 Конституции, Конституционный Суд указал, что предписание п. 6 не может толковаться расширительно и распространяться на те элементы процедуры ареста, которые не оговорены в ст. 22 (ч. 2), т.е. не связаны с судебным санкционированием ареста (ВКС РФ, 1996, N 4, с. 2-10). Конституция (ст. 95) не устанавливает срок полномочий Совета Федерации. Относительно Государственной Думы определено, что она избирается сроком на четыре года (ч. 1 ст. 96). Комментируемый пункт содержит временную норму, касавшуюся срока полномочий палат Федерального Собрания только первого созыва. Установление сравнительно краткого, двухлетнего, срока этих полномочий обусловливалось особенностями переходного периода, быстротекущими изменениями в жизни общества, которые требовали после выхода страны из возникшего политического и экономического кризиса не затягивать обновление состава Федерального Собрания. Необходимость установления срока полномочий Совета Федерации первого созыва обусловливалась, кроме того, и тем, что он избирался одновременно с Государственной Думой, а не формировался, как предусмотрено в ч. 2 ст. 95 Конституции, на основе представительства от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, так как в большинстве регионов представительные органы в тот период были распущены на основе указов Президента. В соответствии с положениями ст. 99 (ч. 1 и 4) Конституции, ст. 3 ФЗ от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" полномочия Совета Федерации и Государственной Думы первого созыва прекратились с момента начала работы вновь сформированного Совета Федерации и вновь избранной Государственной Думы, соответственно с 23 и 16 января 1996 г. Данное положение, как и другие положения из второго раздела о палатах Федерального Собрания, является переходным, касается Совета Федерации первого созыва. Правда, в отличие от норм п. 7 и 9 этого раздела, в п. 8 нет прямого указания на первый созыв, но он подразумевается, так как говорится о первом заседании после избрания. На основе же выборов предусматривалось формирование Совета Федерации первого созыва. Применительно к Государственной Думе аналогичная процедура определена в основном - первом разделе Конституции (ч. 2 и 3 ст. 99). Отсутствие в этом разделе такой же нормы о первом заседании Совета Федерации, относящейся ко всем его последующим составам, обусловлено тем, что, по смыслу Конституции, Совет Федерации не имеет четко очерченных созывов, так как его состав обновляется постепенно. Часть 3 ст. 97 Конституции определяет, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Комментируемый пункт сделал исключение из этого конституционного принципа для депутатов Государственной Думы первого созыва, которые могли совмещать депутатский мандат с должностью члена федерального Правительства. Однако такое совмещение влекло за собой существенное правовое последствие - на этих лиц не распространялись положения ст. 98 Конституции о депутатской неприкосновенности в части ответственности за действия (или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей. Другое переходное положение анализируемого пункта касалось депутатов Совета Федерации первого созыва. К моменту вынесения проекта Конституции на референдум его составители окончательно не определили, каковы будут порядок формирования и деятельности Совета Федерации, статус его членов. Это видно даже по используемой терминологии. В п. 9 они именуются депутатами, так как Совет Федерации первого созыва формировался путем выборов. В гл. 5 первого раздела они называются членами Совета Федерации, что предполагает возможность формирования этой палаты в ином порядке, установленном федеральным законом. Если в гл. 5 определено, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе, то о членах Совета Федерации никакой записи о принципах их работы в палате глава 5 не содержит. Абзац второй комментируемого пункта и дал ответ на этот вопрос применительно к депутатам Совета Федерации первого созыва, указав, что они осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, хотя на практике значительная их часть работала на постоянной основе. ФЗ от 5 августа 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации, в отличие от предшествующего аналогичного по названию ФЗ от 5 декабря 1995 г., распространил на членов Совета Федерации принцип осуществления полномочий на постоянной основе. Авторский коллектив