Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации Преамбула Раздел первый Глава 1. Основы конституционного строя (ст.ст. 1 - 16) Глава 2. Права и свободы человека и гражданина (ст.ст. 17 - 64) Глава 3. Федеративное устройство (ст.ст. 65 - 79) Глава 4. Президент Российской Федерации (ст.ст. 80 - 93) Глава 5. Федеральное Собрание (ст.ст. 94 - 109) Глава 6. Правительство Российской Федерации (ст.ст. 110 - 117) Глава 7. Судебная власть (ст.ст. 118 - 129) Глава 8. Местное самоуправление (ст.ст. 130 - 133) Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр (ст.ст. 134 - 137) Конституции Раздел второй. Заключительные и переходные положения Конституция Российской Федерации 1. Термин "конституция" (от латинского "сonstitutio" - устанавливаю, учреждаю) в действующем основном законе в различных словосочетаниях встречается не менее 70 раз. Анализ интерпретаций данного термина позволяет выявить ряд аспектов его смысловой нагрузки, которые вкладывались в этот термин создателями Конституции и должны учитываться в процессе практического применения основного закона и его норм. Во-первых, Конституция есть основной закон, обладающий особыми гарантиями стабильности. Он может быть пересмотрен в особом, предусмотренном самой Конституцией порядке. Следовательно, любая попытка пересмотра или новации Конституции в нарушение или в обход установленного действующей Конституцией порядка есть узурпация власти, долженствующая влечь установленные законом правовые последствия. Во-вторых, Конституция есть закон, который учреждает государство, систему его органов и порядок их формирования, их компетенцию, определяет характер взаимоотношений органов государственной власти с местным самоуправлением. В-третьих, Конституция есть закон, формирующий и обеспечивающий политическое единство народа. Согласно Конституции Российской Федерации народ является единой в политическом отношении государственно-правовой и международно-правовой личностью. Конституция, однако, содержит одновременно гарантии от гипертрофии этого единства путем признания идеологического и политического многообразия и закрепления федеративной природы государства. В-четвертых, Конституция Российской Федерации выступает способом формализации государственного строя России путем закрепления его фундаментальных основ. Она определяет основные ценности государства и общества и порядок их государственной защиты. В-пятых, Конституция есть закон, устанавливающий пределы государственной власти посредством закрепления прав человека и гражданина и возложения коррелирующих с этими правами обязанностей на государство, а также пределы индивидуальной автономии личности, характер взаимоотношений личности и государства и меру их взаимной лояльности и ответственности. В-шестых, Конституция есть способ закрепления и выражения высших правовых норм и в этом смысле сама является так называемой абсолютной нормой, которой не могут противоречить любые правовые акты, действующие в государстве. В связи с этим Конституция выступает в качестве закона, обладающего верховенством на всей территории государства, высшей юридической силой и гарантирующего политическое единство народа и единство экономического и правового пространства государства. Конституция может также рассматриваться как юридическая форма фиксации познанных обществом объективных закономерностей социально-исторического развития, которые в силу их конституционного закрепления трансформируются в поведение граждан и становятся нормой деятельности государства, его органов и должностных лиц, общественных объединений и т.д. Очевидно, что понятие Конституции Российской Федерации чрезвычайно сложно выразить в краткой дефиниции, необходим учет ее различных аспектов, причем в зависимости от конкретных обстоятельств тот или иной аспект может оказаться превалирующим. Например, при разрешении споров о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституция выступает как гарантия политического единства народа и одновременно как гарантия прав и интересов субъектов Российской Федерации, вытекающих из федеративного устройства государства. В то же время в случае конфликта интересов личности и государства доминирующее значение приобретает гарантийная функция Конституции, выступающей в качестве юридической формы урегулирования взаимоотношений человека и государства как "равноправных партнеров" в общественном договоре и способа ограничения пределов государственной власти, а также обеспечения индивидуальной автономии личности. При этом следует также обратить внимание на следующие обстоятельства, имеющие существенное значение для определения природы как самой Конституции, так и оформляемой ею государственности: во-первых, из наименования Конституции изъято словосочетание "Основной Закон", которое неизменно присутствовало в прежних конституциях. Из такого изъятия, однако, не следует, что меняется место Конституции Российской Федерации в иерархии правовых актов, оно лишь свидетельствует об отождествлении составителями проекта содержания понятий "Конституция" и "Основной Закон" и желании избегнуть в силу их совпадения повторения; во-вторых, в самом наименовании "Конституция Российской Федерации" присутствует указание на федеративную природу государства, которая в рамках действующего Основного Закона правовым образом не может быть преодолена; в-третьих, федеративное устройство Российской Федерации сопрягается с единством государства. Российское государство именно единое федеративное, а не союзное государство, основанное на сочленстве объединившихся в него субъектов. Следовательно, общефедеральные конституционные стандарты организации власти, суверенитета и свободы личности имеют универсальный характер и обязательны для всех субъектов Российской Федерации. Это означает также, что федеральная Конституция не нуждается в ратификации или подтверждении в иной форме субъектами Российской Федерации, она связывает всех ее субъектов на всей территории Российской Федерации и действует прямо и непосредственно. 2. Принятие Конституции Российской Федерации на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. прервало развитие советского типа организации государственной власти и юридически закрепило восприятие Россией общедемократических ценностей и ориентиров социально-политического и экономического развития, которые доминируют в обществах с более давними традициями демократического развития. Предпосланная основному тексту Конституции вступительная часть - преамбула, обычная в мировой конституционной практике, в широком социальном плане декларирует становление в России конституционализма, превращение государства в рациональную организацию публичной власти для осуществления общественных задач в рамках права. Преамбула Конституции имеет существенное значение в социальном, политическом, идеологическом и юридическом отношениях. Она является составной частью Конституции и имеет для законодательной и исполнительной власти не только моральную, но и юридическую силу, а судами должна восприниматься в качестве оселка, на котором выверяется адекватность истолкования конституционных норм, содержащихся в разделах, главах и статьях Конституции. На это, в частности, было обращено внимание в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 1995 г. N 17-П (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 54). Суд, отметив, что "Конституция Российской Федерации закрепляет суверенную государственность России, целостность и неприкосновенность ее территории в качестве одной из основ конституционного строя", для обоснования своей позиции сослался на преамбулу и чч. 1 и 3 ст. 4 Конституции Российской Федерации. Многократно ссылался Конституционный Суд на преамбулу в ее нормативном единстве и сопряжении с рядом иных положений Конституции Российской Федерации в постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П (СЗ Российской Федерации. 2000. N 25. Ст. 2728), в частности, для обоснования того, что Конституция, принятая всенародным голосованием, является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального народа Российской Федерации в целом, следовательно, именно ее положения имеют приоритет в правовой системе Российской Федерации, включая федеральное законодательство и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Тем самым Суд подтвердил, что во-первых, преамбула есть неотъемлемая составная часть Конституции Российской Федерации; во-вторых, она является не просто сводом политико-правовых деклараций или исторической справкой, но и имеет юридическую силу и составляет своеобразный договор между народом, волей которого освящена Конституция, и государством, выступающим от имени народа; в-третьих, органы публичной власти и иные субъекты конституционно-правовых отношений связаны преамбулой в не меньшей мере, чем иными положениями Конституции Российской Федерации; в-четвертых, последующие положения Конституции, особенно принципы конституционного строя, должны интерпретироваться и применяться с учетом преамбулы Конституции, ибо именно в ней содержится универсальный социально-политический, нравственный и юридический критерий адекватности правоприменения в Российской Федерации. Конституция - единый политико-юридический документ, каждая часть которого органически связана со всеми остальными и в рамках единой системы выполняет свои функции. Это - продуманная модель организации жизни общества, охватывающая все его сферы и наиболее важные проявления. Конституция является целостным актом, нормы и институты которого взаимосвязаны и взаимодействуют в процессе регулирования общественных отношений. В частности, нормативное значение преамбулы заключается в том, что она обычно определяет стратегию как правотворчества, так и правоприменения, налагает на государство, государственные и общественные органы, должностных лиц юридическую обязанность действовать в соответствии со сформулированными в ней основополагающими принципами. 3. Представляется, что не следует преуменьшать значение преамбулы Конституции и для адекватного понимания и истолкования ее содержания. В ней излагаются некоторые исходные положения, на которых основываются Конституция и те цели, которые она преследует. Преамбула Конституции Российской Федерации констатирует существование многонационального народа Российской Федерации, соединенного общей судьбой на своей земле. Начинается она словами: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации: принимаем настоящую Конституцию Российской Федерации". Тем самым волей народа легитимируется та модель организации власти, суверенитета, свободы и прав человека, которая получила закрепление в Основном Законе. Народ выступает первичным субъектом конституционных правоотношений, в которых обязанной стороной выступают государство, его органы и должностные лица. Именно народ обладает всей полнотой учредительной власти, которая не может передаваться кому бы то ни было. Государственная же власть - законодательная, исполнительная или судебная - это власть, учреждаемая народом и действующая от его имени и им уполномоченная. Пределы государственной власти и ее "свободного" усмотрения определяются народом и не могут быть нарушены государством без риска утраты своей легитимности. Многонациональный характер страны и осознание ею себя как части мирового сообщества обусловили также признание общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. В преамбуле выражена преемственность российской государственности, а также уважение к историческому прошлому народа, предыдущие поколения которого передали гражданам России любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость. В ней нашли отражение решающая роль самого народа в настоящем и будущем Родины, его доминирующее место во всей системе субъектов конституционно-правовых отношений. В преамбуле Конституции одновременно определяются те ценности, которые занимают ведущее положение во всей иерархии общественных ценностей, и цели, которые преследует Конституция. В системе этих ценностей и целей Конституции - утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, сохранение исторически сложившегося государственного единства страны, возрождение суверенной государственности России и незыблемость ее демократической основы. Важное юридическое значение преамбулы заключается и в том, что в ней определена стратегия конституционного и в целом правового регулирования в Российской Федерации. Закрепленные в Основном Законе цели имеют определяющее значение в процессе реализации Конституции и ее норм в сфере законодательства, исполнения законов и правосудия. Они образуют не только социально-политический и нравственный, но и юридический ориентир, в соответствии с которым должна осуществляться деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти. По существу, это изложение некоторых важнейших обязанностей государства и его агентов, в числе которых - обеспечение свободы и прав граждан, социального и межнационального мира и согласия, противостояние сепаратизму и сохранение целостности Российской Федерации. В преамбуле Конституции выражены также некоторые социальные обязательства государства по отношению к народу и гражданам, по обеспечению демократического развития страны и др. Восемьдесят четыре слова преамбулы дают исходные начала для толкования Конституции в соответствии с действительной волей народа. Парламент не может принимать законы, а исполнительная власть акты, нарушающие права и свободы человека или способные привести к разрушению гражданского мира и согласия, подрыву демократических основ Российской государственности. Границы судебного истолкования принципа равноправия и самоопределения народов ограничены интересами сохранения целостности и государственного единства Российской Федерации и т.п. Преамбула содержит запрет на самоизоляцию страны, ориентирует деятельность государства, его органов и должностных лиц, всех субъектов конституционных правоотношений на обеспечение благополучия и процветания России. В качестве конституционного веления она закрепляет уважение к историческому прошлому страны. В ней нашли выражение идея патриотизма, вера в добро и справедливость в отношениях между людьми и в самой организации социума. Существенную роль преамбула может сыграть при отыскании права, а также в ее последующей трансформации или актуализации применительно к потребностям общественного прогресса или нуждам правового регулирования. Такая трансформация или актуализация осуществляется правоприменителями, прежде всего Конституционным Судом Российской Федерации и иными судами, толкующими Конституцию. Речь идет, во-первых, об общих принципах права, которые оказывают непосредственно регулирующее воздействие на взаимоотношения государства и личности как в сфере частноправовых, так и публично-правовых отношений и не могут учитываться в процессе правоприменения, во-вторых, об изменении Конституции без изменения ее текста, то есть ее адаптации к изменившимся социальным условиям. Последнее требует особой осторожности и мудрости правоприменителя, ибо такое "превращение" Конституции без адекватных ему и носящих объективный характер изменений социальных, экономических, политических и духовных форм общественного бытия способно превратить Конституцию из основного закона государства и общества, "связывающего" государство и гарантирующего гражданское общество и личность от их поглощения государством, в инструмент произвольного вмешательства публичной власти в сферы, обладающие достаточно широкой автономией по отношению к государству. Раздел первый Глава 1. Основы конституционного строя Статья 1 1. Содержание этой основополагающей статьи Конституции может быть раскрыто, если исходить из понятия государства как особого социально-политического образования, его природы и форм. К настоящему времени российская политическая и правовая наука преодолела односторонний (классовый) подход в понимании государства. Оно уже не рассматривается только как орудие политической власти экономически господствующего класса, как его диктатура, как машина для подавления одного класса другим. В определении государства теперь преобладает общечеловеческий подход, в соответствии с которым оно трактуется как средство решения задач, стоящих перед всем обществом, как организация социальной жизнедеятельности. С этих позиций государство можно определить как политико-территориальную суверенную организацию публичной власти населения, призванную обеспечить социальный компромисс (а в определенных случаях - классовое или групповое господство) и управление обществом. Главное, определяющее в государстве - его сущность. Это то основополагающее начало, которое характеризует природу государства, его назначение и функции. Сущность государства двуедина по своей природе. С момента возникновения и на протяжении довольно длительного исторического времени государства (рабовладельческие, феодальные, раннебуржуазные) в основе своей деятельности имели насилие. Сущность современных государств - общесоциальный компромисс, управление обществом в целях его гармонии и всестороннего развития. Сущность государства определяет и его форму, которая показывает, как организована и осуществляется государственная власть, какие методы она использует в своей деятельности, каково национально-территориальное устройство государства. Форма государства включает в себя: форму правления, форму государственного устройства, политический режим. Форма правления - порядок образования и организация высших органов государственной власти, их взаимоотношения с нижестоящими государственными органами и населением. По форме правления государства делятся на монархии, где верховная, как правило пожизненная, власть принадлежит единоличному главе государства - монарху, и республики, в которых высшие органы государственной власти являются выборными. В зависимости от полноты власти главы государства, роли представительных органов и порядка формирования высших органов государственной власти различают президентские и парламентарные республики. Форма государственного устройства - это внутреннее строение государства, его национально-территориальное устройство. Различают унитарную, федеративную и конфедеративную формы государственного устройства. Унитарное государство - это цельное, единое государство, состоящее из административно-территориальных единиц, не обладающих признаками суверенитета. В таких государствах установлены единая система высших органов государственной власти, единая правовая и законодательная системы. Примером таких государств являются Франция, Англия, Бельгия, Украина и др.). Федеративное государство - это сложное государство, составные части которого обладают суверенитетом или являются государственноподобными образованиями, т.е. обладают тем или иным набором признаков суверенитета. Наряду с общефедеративными органами власти, общефедеративной правовой системой, в таком государстве существуют высшие органы и законодательство субъектов Федерации. Примером современной Федерации являются Россия, США, Бразилия и др. Федерациями в настоящее время являются 21 государство, в которых проживает почти одна треть населения земного шара. Под конфедерацией понимается объединение государств, создаваемое для достижения определенных (как правило временных) целей. Политический режим как элемент формы государства представляет собой совокупность методов (способов) осуществления государственной власти. Различают демократический и антидемократический политические режимы. В политических режимах, как и в форме правления, наиболее ярко проявляются сущность государства, его социальное назначение, природа существующей в обществе государственной власти. 2. Российская Федерация - Россия есть демократическое государство. Это проявляется в том, что в современном российской государстве закрепляется народовластие, поскольку единственным источником власти Конституция признает российский многонациональный народ. Свою власть он реализует в двух формах демократии - представительной и непосредственной. Суть представительной демократии в том, что народ управляет государственными делами через выбранных им Президента, депутатов Государственной Думы, депутатов представительных органов субъектов Федерации и глав администрации, через органы местного самоуправления. Непосредственная демократия проявляется в непосредственном решении каждым гражданином государственных, общественных, производственных, организационных и иных вопросов путем референдумов, обсуждения законопроектов, собраний учредителей и др. Необходимыми условиями демократии в нашей стране являются народовластие, разделение властей, плюрализм мнений и многопартийность, нормативное закрепление прав и свобод граждан. 3. Россия является федеративным государством. В основе федеративного государственного строя России лежат глубокие исторические, социально-экономические, геополитические и этнические корни. Сущность российского федерализма составляют государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов. Российская Федерация включает три типа субъектов: национально-государственные (республики), административно-территориальные (края, области, города федерального подчинения), национально-территориальные (автономная область, автономные округа). В составе Российской Федерации 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), одна автономная область, 10 автономных округов. Россия как федеративное государство построена по смешанному национально-территориальному принципу. Республики, автономные области, автономные округа в основе своей имеют национальный принцип, края и области - территориальный. Однако и в некоторых национальных образованиях коренное национальное население не составляет большинства (республики Алтай, Коми, Саха (Якутия) и др.). Россия является асимметричной федерацией: правовое положение и полномочия ее субъектов не унифицированы и во многом не равнозначны. Республики находятся в более "привилегированном" положении, чем края и области. В частности, конституции республик и их договоры с Российской Федерации о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий устанавливают, например, их суверенитет, гражданство, предусматривают создание своего Конституционного суда и даже фиксируют особое положение в составе Федерации (ассоциированное членство Татарстана в составе Российской Федерации). Несмотря на эти различия, всем субъектам Российской Федерации присущи общие черты: - наличие конституций, уставов, где фиксируется их правовое положение и закрепляется компетенция; - официальное представительство в федеральных органах государственной власти (по два представтеля в Совете Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти); - самостоятельное установление системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти; собственное законодательство, бюджет; частичная международная правосубъектность; собственная символика; право заключения двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации (см. комментарий к ст. 11). Основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации устанавливает Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 65). Определенное влияние на государственное устройство России может оказать Указ Президента России от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". Этим же Указом утверждено Положение о полномочном представителе в округе и перечень федеральных округов. Таких округов семь. Все субъекты Российской Федерации объединены в эти округа с единым центром - столицей округа. Создание федеральных округов вряд ли поколебет федеративное устройство российского государства, но вполне может устранить федеративную асимметрию, установив равноправие всех субъектов федерации. 4. Россия есть правовое государство. В основе правового государства лежат следующие принципы: 1) верховенство закона, примат права над государством; 2) разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; 3) ответственность государства перед своими гражданами; 4) равенство граждан перед законом, их правовая защищенность. Россия стала на путь формирования правового государства, но таковым еще не стала. Правовое государство для нашей страны - цель, но пока еще не реальность. 5. Российское государство по форме правления представляет собой республику. Это значит, что высшие органы власти (Президент, Федеральное Собрание) избираются населением страны и ответственны перед ним. Современные республики, как уже отмечалось выше, делятся на парламентарные и президентские. Различаются они главным образом порядком формирования правительства и его правовым положением, а также полномочиями главы государства (президента). В парламентарных республиках правительство формируется парламентским большинством, т.е. из членов партии (или коалиции партий), победившей на выборах в парламент. Здесь правительство целиком зависит от парламента: подотчетно ему и в случае выражения ему парламентом недоверия уходит в отставку. Президент в такой республике, если он есть (Италия, Германия), не обладает большими полномочиями и выполняет в основном представительские функции. В президентской республике президент формирует правительство и зачастую возглавляет его. Правительство ответственно перед президентом и парламент не может отправить его в отставку. Президент в такой республике наделен значительными законодательными функциями и является верховным главнокомандующим вооруженными силами. Изложенное дает основание считать Россию президентской республикой с элементами парламентаризма (своего рода смешанная форма правления). Правительство в нашей стране формируется Президентом, но не возглавляется им (есть Председатель Правительства). Государственная Дума может выразить правительству недоверие или отказать в доверии, но решение об отставке правительства принимает в конечном счете президент. Если он не согласится с решением Государственной Думы, а та повторно в течение трех месяцев выразит недоверие Правительству, Президент имеет право распустить Государственную Думу. Он в течение семи дней может принять решение о роспуске Государственной Думы, если она откажет в доверии Правительству, после постановки такого вопроса Председателем Правительства перед Государственной Думой (см. комментарий к ст. 117). Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, наделен значительными законодательными функциями. Его указы по своей юридической силе значительно выше иных подзаконных актов российского государства и весьма близки к закону. 6. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны. Это значит, что они в равной степени могут употребляться в государственных, международных, правовых и иных документах, а также в обыденном словоупотреблении для обозначения Российского государства. Статья 2 1. В ряду других основ конституционного строя и конституционных принципов положение о человеке, его правах и свободах как высшей ценности обладает приоритетом, верховенством. На первое место в современном демократическом обществе ставятся интересы человека, его права и свободы, которые должны находиться в гармонии с общественными, публичными (государственными) интересами, с коллективными правами общностей (национальных и иных меньшинств, общественных и иных объединений, групп, слоев населения и т.д.). Возникающие между ними противоречия должны разрешаться в пользу интересов человека в целях осуществления его прав и свобод. Принцип приоритетности ценности человека, его прав и свобод пронизывает буквально все содержание Конституции Российской Федерации. Это конституционная реальность, которая должна определять практику законотворчества и применения законодательства. Все остальные конституционные принципы - равноправия и самоопределения народов, государственного суверенитета и безопасности, государственной целостности и территориального единства и другие - могут рассматриваться как однопорядковые, но подчиненные конституционному принципу признания человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности. Из конституционного принципа признания человека в качестве высшей ценности вытекает ряд обязанностей государства: признания прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и защиты. 2. Признание прав и свобод человека и гражданина находит выражение в их официальном - конституционном, законодательном и ином нормативном - закреплении. Права и свободы человека - это общепризнанные социальные возможности личности, обеспечение которых реально в условиях достигнутого человечеством прогресса. Как правило, они в современном виде находят провозглашение и закрепление в международно-правовых документах - Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и др. Различие прав человека и прав гражданина, обусловленное различием права и закона, - прогрессивная демократическая идея, которая имеет длительную историю. Конституция юридически закрепила эту идею в качестве конституционного принципа, основы конституционного строя. Конституционно-правовая доктрина и общечеловеческая практика выработала различие понятий прав и свобод человека. Иногда в литературе отмечается, что свобода - это тоже право на определенный вид свободного поведения. В действительности в различии права и свободы человека заложен глубокий смысл. Свобода - это самостоятельное поведение носителя свободы, которое должно иметь адекватную форму пользования ею. Свобода человека обеспечивается и защищается государством, но не регламентируется им. В пользовании свободой человек не должен лишь злоупотреблять ею, т.е. наносить вред другим лицам. Право - это четко очерченная государством возможность свободного поведения в тех рамках, которые определены законом. Человек, реализуя право, не должен выходить за рамки границ этого права. В реализации права человеком роль государства более активна, чем при пользовании человеком свободой. Права и свободы человека - развивающееся явление. Различают несколько поколений прав и свобод человека. Права и свободы первого поколения - это право частной собственности, право неприкосновенности личности, свободы совести, политические права - избирать и быть избранным в представительные (законодательные) органы государственной власти, в органы местного самоуправления и др. Указанные права и свободы человека нашли закрепление в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. во Франции, в Конституции США и др. Права и свободы второго поколения возникли после второй мировой войны в условиях подъема демократии, когда с расширением личных и политических прав формулируются и находят признание в мировой практике социально-экономические и культурные права: право на труд и отдых, право социального обеспечения, право на образование, право на пользование достижениями культуры и др. Указанные права закрепляются, например, в конституциях Франции, Италии и других стран. В последние десятилетия все большее признание находят права и свободы третьего поколения, обусловленные достижениями и одновременно неблагоприятными последствиями научно-технического прогресса: право на здоровую окружающую среду, право на объективную информацию, право на безопасность в различных сферах и др. Позитивную роль в закреплении экономических, социальных и культурных прав человека и гражданина в международно-правовых актах сыграла позиция бывших социалистических государств в ООН и в других международных организациях. Перечисленные виды прав и свобод человека трех поколений находят признание Российским государством на конституционном либо на ином нормативно-правовом уровне. 3. Соблюдение официально признанных государством прав и свобод - следующая обязанность государства. Для этого государство развивает и создает соответствующие гарантии (условия и средства) и устанавливает юридические механизмы их осуществления (реализации). Наряду с юридическими гарантиями (механизмами) осуществления (реализации) прав и свобод человека большую роль играют общие гарантии - экономические, социальные, политические, духовные, социально-психологические. В отношении ряда прав, например экономических, социальных, культурных, такого рода гарантии имеют определяющее значение. 4. Защита прав и свобод человека - третья обязанность государства. На практике нет автоматической реализации прав и свобод человека. Зачастую необходима борьба за права и свободы ("борьба за право"), когда возникают препятствия к их осуществлению и прямые их нарушения со стороны как других лиц, так и должностных лиц государства. Нарушения прав и свобод человека должны быть ликвидированы, а виновные в таких нарушениях - наказаны. В этих целях государство предусматривает соответствующие юридические средства и юридические механизмы защиты нарушенных прав и свобод человека. Особая роль в их юридической защите отводится суду, правосудию. Создаются и другие специализированные органы и учреждения, призванные осуществлять защиту, прежде всего восстановление нарушенных прав и свобод человека. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека осуществляются государством через определение правового положения и статуса личности, прежде всего в качестве отечественного гражданина. Однако права и свободы любого человека, не являющегося отечественным гражданином, признаются, соблюдаются и защищаются в виде прав и свобод иностранного гражданина либо лица без гражданства. Это также является обязанностью Российского государства, ибо оно взяло на себя обязательство признавать, соблюдать и защищать права и свободы любого человека. Статья 3 1. Одним из основополагающих устоев конституционного строя России является народовластие. В комментируемой статье раскрываются сущностные признаки такого понятия, как "власть народа", закрепляется конституционный механизм ее реализации, названы наиболее важные по своей социальной значимости и роли институты прямого властвования народа, сформулированы конституционные гарантии легитимности власти народа. Конституционно воедино связаны понятия "народный суверенитет" и "источник власти". Эти понятия и явления находятся в органической связи, их конституционное закрепление есть выражение демократической сущности Российского государства. Понятия "суверенитет" и "власть" органически взаимосвязаны. Термин "суверенитет" (souverein) происходит от среднелатинского "superanus", что значит буквально "более высокий". Само учение о суверенитете явилось результатом общественного развития государств Западной Европы и развивалось как теоретико-юридическое обоснование абсолютизма суверенной власти монарха. В науке конституционного права выделяют три вида суверенитета: народный, национальный и государственный. В последнее время философы, политологи, социологи, а иногда, к сожалению, и юристы стали говорить о суверенитете личности, связывая такую интерпретацию прежде всего с тем, что Конституция в ст. 2 признает человека, его права и свободы высшей ценностью. Это недопустимо расширительное толкование. Понятие суверенитета есть качественная характеристика прежде всего государственной власти. Суверенитет - это верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти. Перечисленные признаки суверенитета есть тот критерий, который позволяет выделить и отграничить государственную власть от иных, других видов социальной власти: семейной, церковной, партийной и т.д. (см. также комментарий к ст. 4). Народный суверенитет, возникнув как идея, как конституционный принцип в XVII-XVIII вв., явился обоснованием и закреплением в конституционных актах тех времен роли и места народа как социальной общности во всех сферах жизни государства и общества. Среди трех видов суверенитета центральное место принадлежит народному суверенитету, который определяется как верховенство и полновластие народа. Суверенитет народа - это конституционный принцип организации и функционирования власти народа. Народ, выступая сувереном во всех областях жизни, сам определяет, как ему организовать свою власть. Это он и делает при помощи конституции. В основе власти народа лежит его воля, реализуемая через различные формы - государственные и негосударственные. Поэтому не случайно конституционное выражение: ":единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Именно воля народа придает качество легитимности государственной власти, всем ее формам. Указание конституционной нормы на источник власти подчеркивает ее первооснову. Понятие "многонациональный народ" употребляется не только в ч. 1 комментируемой статьи, но и в преамбуле Конституции Российской Федерации (см. комментарий к преамбуле). Данная конституционная формула исходит из того, что только весь многонациональный народ в целом есть носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации. Суверенитет многонационального народа России - это не арифметическая сумма воли населения каждого ее субъекта, а сущностная характеристика, означающая, что воля народа универсальна, постоянна, она охватывает все без исключения сферы жизни общества. Суверенитет народа нельзя ни сузить, ни расширить. Естественно, что любое волеизъявление только части многонационального народа Российской Федерации не есть выражение воли всего народа России. На это специально было обращено внимание в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г., что помимо многонационального народа России Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо носителя суверенитета и источника власти" (СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2728). 2. Определены следующие формы осуществления власти народа: 1) непосредственное волеизъявление, 2) через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это принципиально новая конституционная система власти народа в Российской Федерации. Во-первых, в советский период в Конституции говорилось о том, что народ осуществляет государственную власть "через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации:" (ст. 2 Конституции РСФСР 1978 г.). Только в ходе конституционных реформ 1990-1993 гг. в действующую тогда Конституцию России было внесено положение о том, что народ осуществляет государственную власть непосредственно. Во-вторых, принципиальная особенность нынешней конституционной системы власти народа состоит и в том, что выделяется такой канал ее осуществления, как органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти (см. комментарий к ст. 12). Таким образом, новая Конституция Российской Федерации четко обозначила, что необходимо различать конституционную систему власти народа (ч. 2 ст. 3) и конституционную систему государственной власти (ст. 11), что не одно и тоже. Такое различие важно для уяснения природы власти народа, ее конституционных основ и правового механизма осуществления. Свою власть народ осуществляет в двух формах демократии: прямой (непосредственной) и представительной. Последняя реализуется прежде всего через представительные учреждения и другие выборные органы. Долгие годы в литературе утверждалось и советская конституционная практика это подтверждала, что главной формой осуществления власти народа является представительная форма демократии. Ныне утверждать так - неверно по существу и некорректно по форме. Сведение прямой формы осуществления власти народа к положению второстепенной, вспомогательной, объективно принижает ее роль и значение. Это противоречит и конституционному принципу суверенитета народа. Путем прямой демократии представительная форма получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, т.е. она конституируется. Эффективное осуществление власти народа возможно только при сочетании прямой и представительной форм демократии. 3. В ч. 3 комментируемой статьи названы два института непосредственного выражения власти народа: референдум и свободные выборы. Российский конституционализм (теория и конституционная практика) выделяют следующие институты непосредственного выражения власти народа: выборы, референдум, сходы и собрания граждан, петиции граждан, митинги и демонстрации, всенародные обсуждения. Одни из них носят императивный характер и не нуждаются в санкции органов государственной власти, другие имеют консультативный характер. Но независимо от юридической природы различных институтов прямого волеизъявления, их влияние на механизм принятия государственных решений всегда велико, ибо в них находит выражение воля народа. Конституционно-правовая регламентация институтов прямого волеизъявления народа различна. В комментируемой статье референдум и выборы определены как высшее непосредственное выражение власти народа. Конституционно устанавливается более высокая юридическая значимость решений, принятых на референдуме и в результате свободных выборов. Референдум - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Конституция Российской Федерации упоминает о референдуме в ст. 3, 32, п. "в" ст. 84, ч. 3 ст. 92, ч. 2 ст. 130. Часть 3 ст. 135 и п. 1 раздела второго содержат понятие "всенародное голосование", что, по сути, также означает референдум. Порядок назначения и проведения референдума регулируется ст. 84 Конституции и Федеральным конституционным законом Российской Федерации от 7 июля 1995 г. (10 октября 1995 г.) N 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921). Федеральный конституционный закон определяет как вопросы назначения и проведения референдума, так и обстоятельства, исключающие его проведение. Так, на референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Не могут выноситься на референдум вопросы: изменения статуса субъектов Российской Федерации; досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помилования. Вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. Закон определяет обстоятельства, исключающие проведение референдума: во время введения военного или чрезвычайного положения на всей территории России, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум также не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. Федеральный конституционный закон "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 27 сентября 2002 г. N 5-ФКЗ ("Российская газета" от 28 сентября 2002 г., N 184) устанавливает запрет на проведение референдума в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти. Данный ФКЗ находится на рассмотрении в Конституционном Суде Российской Федерации. Высшим непосредственным осуществлением власти народа являются свободные выборы. Ныне они признаются одним из основополагающих принципов конституционного строя России. Свободные выборы отражают глубинную сущность российского конституционализма. Свободные выборы - обязательный атрибут реального народовластия, они обеспечивают фактическое, активное и постоянное политическое и юридическое участие граждан в решении всех важнейших вопросов жизни государства. Институт выборов в зависимости от конкретного соотношения политических и социально-классовых сил в государстве, политического режима, уровня политико-правовой культуры и состояния демократических традиций в обществе выполняет и роль орудия в борьбе за власть (господствующего класса или блока политических сил). Но в любом случае или в большинстве случаев выборы есть выражение демократизма в государстве и обществе. Путем выборов формируются представительные органы государственной власти и местного самоуправления, избираются высшие должностные лица в государстве и его регионах. Политико-правовая роль выборов в Российской Федерации в современный период состоит в следующем: во-первых, выборы - основополагающий принцип конституционного стоя России; во-вторых, выборы - институт прямой демократии, высшее непосредственное выражение народом своей власти; в-третьих, в юридическом смысле акт выборов есть акт вручения народом (в лице избирательного корпуса) своим представителям - Президенту, депутатам, другим должностным лицам - права на осуществление своей власти; в-четвертых, это демократический способ формирования представительных органов власти и местного самоуправления, а также избрания различных должностных лиц в государстве; в-пятых, это легитимный способ реформирования системы власти, ее конституирования; в-шестых, выборы - это форма управления делами государства; в-седьмых, это механизм отбора и воспитания политической элиты и политических деятелей; в-восьмых, это процесс воспитания гражданского политического и правового сознания. Выборы как институт власти могут оказывать различное влияние как на общество, так и на дальнейшее развитие государства. Российское общество находится сейчас на переходном этапе своего развития. Подлинно гражданского общества Россия никогда не знала. Отсутствие многопартийности, демократических традиций, развитого парламентаризма, частной собственности не могло не сказаться на общественном мнении советского общества. Его менталитет формировался и был направлен на безоговорочное доверие официальному курсу, на поддержку и сохранение советской конституционной системы власти. Это и сыграло впоследствии свою роль. Введение принципа состязательности кандидатов на выборах способствовало нарастанию демократических процессов. послужило импульсом рождения элементов российского парламентаризма. Можно констатировать, что принцип состязательности кандидатов на выборах прочно вошел в российскую избирательную практику. Состязательность кандидатов на выборах есть свидетельство зарождения действительно гражданского общества в России. В нынешних российских условиях выборы выполняют и роль структурирования гражданского общества. ибо введение принципа состязательности в избирательную практику позволяет более адекватно воплощаться общественному мнению различных социально-политических сил в результатах выборов. 4. Часть 4 комментируемой статьи по сути устанавливает правовые гарантии власти, признавая, что конституционной является только власть, предусмотренная настоящей Конституцией, в основу формирования и функционирования которой положены конституционные требования. Конституционными являются только те властные полномочия, которые основаны на Конституции и законе и получены в строгом соответствии с установленной законом процедурой. Захват власти, присвоение властных полномочий влекут за собой преследование по федеральному закону. Конкретные формы ответственности за такие преступления определены Уголовным Кодексом Российской Федерации, вступившим в действие с 1 января 1997 г. В разделе Х "Преступления против государственной власти" содержатся статьи, устанавливающие уголовную ответственность за действия, направленные на насильственный захват власти или насильственное удержание власти в нарушение Конституции Российской Федерации, а равно на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации (ст. 278 УК РФ). Установлена также ответственность за публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации (ст. 280 УК РФ). Статья 4 1. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя. В постановлении Конституционного Суда России от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" дано нормативное определение данного конституционного понятия: суверенитет, предполагающий, по смыслу ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Демократизация общества, государственных и общественных институтов привнесла существенные новации в представление о суверенитете. С демократическим видением организации социума несовместима доктрина так называемого абсолютного суверенитета, по которой суверен не ответствен и не несет никаких обязанностей. Фундаментальный принцип конституционного статуса законодательной, исполнительной и судебной власти заключается в признании и конституционном закреплении доминирующего положения в обществе и государстве народа, выступающего в качестве особой юридической личности, которая стоит над всеми властями и обладает первоначальным и неотчуждаемым верховенством, является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 3). В силу этого источником государственного суверенитета является суверенитет многонационального народа Российской Федерации, который, принимая Конституцию и сохраняя за собой учредительную власть, определяет пределы учреждаемой ею государственной власти, возлагаемые на государство обязанности перед народом, различными социальными структурами, личностью и пр. Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию означает, что государственная территория является пространственным пределом распространения государственной власти Российской Федерации. Территориальное верховенство государственной власти выражается в том, что в пределах территории Российской Федерации не допускается иной власти, которая могла бы существовать наряду с нею или вне ее контроля. Данное положение означает также неделимость суверенитета Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Именно Российская Федерация выступает в качестве единого и единственного суверена, обладающего неотчуждаемым верховенством на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Российская Федерация также обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (см. комментарий к ст. 67). Таким образом, государственный суверенитет не делится между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе претендующими на суверенный статус. Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве. Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации. Федеративное устройство России, с одной стороны, служит сохранению многообразия различных регионов, включая национальную государственность различных этносов, при безусловном характере общефедерального единства, с другой - выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий по вертикали - между федерацией и ее субъектами. Следует отметить, что согласно названию и преамбуле Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г. (с протоколом к нему) республики являются суверенными государствами. Здесь налицо противоречие, заложенное в самом названии (суверенные государства в составе другого государства), поскольку, видимо, суверенность государственной власти связывалась не с территориальным верховенством, а с компетенцией, предметами ведений и полномочий. Это был, скорее, рефлекс на характерную для предшествующего этапа развития российской государственности жесткую централизацию властных полномочий, чем констатация политико-юридического состояния взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим Конституционыый Суд Российской Федерации в постановлении от 7 июня 200 года N 10-П (СЗ Российской Федерации. N 25. Ст. 27228) особо указал, что использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Не случайно действующая Конституция Российской Федерации, разграничив предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти ее субъектов, а также допустив возможность их перераспределения на основе внутригосударственных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (см. комментарий к ст. 11), признает суверенный характер исключительно за Российской Федерацией. Отсюда также следует, что все такие договоры должны соответствовать федеральной конституции, следовательно, любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации юридически ничтожно и должно быть исключено. Положения федеративного и иных договоров, предусматривавшие суверенитет республик и связанные с этим ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса, в том числе нашедшие отражение в конституциях республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие федеральной Конституции. Таким образом, суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную российскую государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве. Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики (как и иные субъекты) не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе как в своих учредительных актах не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Отсюда следует, что и Российская Федерация в лице ее органов государственной власти не вправе наделить субъекты Российской Федерации свойствами суверенных государств; Конституция не предусматривает самоограничения суверенитета Российской Федерации в ее отношениях с состоящими в ней субъектами. Следует оговориться, что Конституция не предусматривает возможность деления суверенитета Российской Федерации и с международным сообществом. Согласно ст. 79 Конституции Российской Федерации Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (см. комментарий к ст. 79). Передача Российской Федерацией части своих полномочий межгосударственным объединениям не равнозначна передаче части своего суверенитета. Суверенитет Российской Федерации не есть простая совокупность ее полномочий, это неотъемлемое качество, присущее Российскому государству. Оно действительно "материализуется" в полномочиях Российской Федерации, но не тождественно им. Поэтому межгосударственному объединению может быть передана именно часть полномочий Российской Федерации, если это, в частности, не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации, в том числе суверенитету Российской Федерации. Количество, то есть сумма и номенклатура передаваемых полномочий, не должно переходить в качество, то есть влечь утрату суверенитета государства. Территориальное верховенство Российской Федерации распространяется на всех физических лиц - граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также юридических лиц, находящихся на ее территории. В силу этого они подчиняются государственной власти России, ее законам, органам исполнительной и судебной власти (за некоторыми изъятиями, установленными для иностранных дипломатических и консульских представительств и их сотрудников). Из суверенитета Российской Федерации вытекает и верховенство, простирающееся за пределы ее территории, в отношении граждан Российской Федерации, которые и за пределами России обладают предусмотренными Конституцией правами, несут обязанности и пользуются защитой и покровительством Российской Федерации в установленных в международном общении формах. Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию является основой независимости России в международных отношениях. Территориальное верховенство государства проявляется по отношению к остальным государствам и иным субъектам международно-правовых отношений в пределах принадлежащей каждому суверенному государству сферы свободной деятельности. Международно-правовые акты, раскрывая содержание принципа "суверенного равенства, уважения прав, присущих суверенитету", к числу присущих суверенитету и охватываемым им правам относят право каждого государства на юридическое равенство, на территориальную целостность, на свободу и политическую независимость. На государствах лежит обязанность уважать право друг друга свободно выбирать и развивать свои политические, социальные, экономические и культурные системы, равно как и право устанавливать свои законы и административные правила. Суверенитет государств выражается также в том, что в рамках международного права все государства имеют равные права и обязанности. В связи с этим на государства накладывается обязанность уважать право друг друга определять и осуществлять по своему усмотрению их отношения с другими государствами согласно международному праву и другим общепризнанным принципам и нормам. Важной качественной характеристикой государственного суверенитета является то, что границы государств могут изменяться в соответствии с международным правом мирным путем и по договоренности. Государственный суверенитет характеризуется также правом государств по своему усмотрению принадлежать или не принадлежать к международным организациям, быть или не быть участниками союзных договоров (см.: Декларация о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета//Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей ООН на двадцатой сессии 21 сентября - 22 декабря 1965 г. ООН. Нью-Йорк, 1966. С. 16-17; Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций//Организация Объединенных Наций: Сборник документов. М., 1981; С. 460-469). В Заключительном акте 1975 г. особо оговаривается право государств на нейтралитет (Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе//Во имя мира, безопасности и сотрудничества. К итогам Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшегося в Хельсинки 30 июля - 1 августа 1975 г. М., 1975. С. 17). 2. Юридическим выражением суверенитета Российской Федерации является верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Нормативное содержание комментируемого положения многогранно. Во-первых, оно закрепляет политическое единство многонационального народа Российской Федерации: Российская Федерация в политическом отношении является единой государственно-правовой и международно-правовой системой. Гарантией от гипертрофии такого единства является признание в ряде положений Конституции идеологического и политического многообразия и многопартийности, а также федеративного устройства государства (см. комментарий к преамбуле, ст. 1, 5, 11, 13, 65). Во-вторых, комментируемое положение фиксирует двойственную социально-юридическую природу Конституции, которая: 1) является основным законом государства, регламентирующим поведение субъектов права; 2) выступает в качестве основного закона общества, установленного народом и регламентирующего деятельность государства, определяющего формы институализации государственной власти и способы ее осуществления и гарантирующего общество, различные социальные структуры и личность от произвола государства. В-третьих, в этом положении выражен один из основных признаков конституционного государства, заключающийся в том, что государственная власть в нем ограничена. Речь идет не об объективной ограниченности любого государства экономическими, социальными или геополитическими факторами, а об установлении Конституцией и федеральными законами пределов государственной власти, которые последней не могут быть преодолены правовым образом. При этом границы проявления суверенитета государства обусловлены следующим: государство связано Конституцией и законом; органы государства, учреждения и должностные лица выступают агентами всего общества и ответственны перед человеком и гражданином; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации составляют часть правовой системы Российской Федерации; федеральные власти не могут вторгаться в сферу исключительных полномочий субъектов Федерации. В-четвертых, названное положение связано с федеративной природой государства и означает, что федеральная Конституция и законы в силу их верховенства на всей территории Российской Федерации не нуждаются в подтверждении в какой-либо форме субъектами Федерации; на всей территории государства они действуют прямо и непосредственно. Следовательно, в случае противоречия учредительных актов (конституций, уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам суды и иные правоприменители обязаны применять федеральную Конституцию и федеральные законы. В последнем случае необходимы, однако, некоторые оговорки: речь идет о верховенстве Конституции Российской Федерации и соответствующих ей федеральных законов; федеральные законы обладают верховенством на всей территории Российской Федерации, если они приняты по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, если закон издан вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Следовательно, как подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в упоминавшемся постановлении от 7 июня 2000 г. и принятом вскоре после него и существенно его развивающем определении о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций ряда республик, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти на своей территории, но вне пределов ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. 3. Положение о целостности и неприкосновенности территории России органично вытекает из территориального верховенства Российской Федерации. Вопреки распространенному мнению, норма об обеспечении Российской Федерацией целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета Российской Федерации. С точки зрения внутригосударственной характеристики суверенитета, это положение означает: во-первых, юридическую невозможность уступки Российской Федерацией, ее органами и должностными лицами части территории России иностранному государству, в том числе на основании международного договора; во-вторых, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации (см. комментарий к ст. 13); в-третьих, налагает на органы государственной власти, прежде всего Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, обязанности по принятию необходимых и достаточных мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности (см. комментарий к ст. 80, 82, 87, 114); в-четвертых, невозможность выхода субъекта Российской Федерации из ее состава; в-пятых, в случае угрозы территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации, исходящей от субъекта Федерации, возможность "федеральной интервенции" для преодоления этой угрозы. Из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 31 июля 1995 г. N 10-П, однако указал, что использование иных мер, следовательно, и "федеральная интервенция", возможно в "экстраординарных ситуациях" (ВКС. 1995. N 5). Несмотря на то, что эти ситуации и не указаны в действующих правовых актах, такое полномочие федеральных органов государственной власти вытекает из цели и принципа единства государства и сохранения его целостности. Комментируемое положение Конституции, однако, не препятствует принятию в Российскую Федерацию или образованию в ее составе нового субъекта (см. комментарий к ст. 137) или приращению ее территории с соблюдением предусмотренных международным правом требований материально-правового и процедурного характера. Внешнегосударственный аспект территориальной целостности и неприкосновенности территории государства получил выражение и закрепление в ряде универсальных и региональных международно-правовых актов, а также двусторонних договорах Российской Федерации с сопредельными государствами, в том числе в Уставе ООН, Уставе Совета Европы, Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, принятых в рамках этого Совещания документах, и пр. При этом самый сложный вопрос заключается в соотношении территориальной целостности государства и равноправия и самоопределения народов. Для многонациональной страны это имеет особенно важное значение, ибо от ответа на названный вопрос во многом зависят меры по блокированию возможных дезинтеграционных тенденций. Существенный интерес в данном контексте представляет постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности ряда законодательных актов Республики Татарстан. Конституционный Суд пришел к выводу, что в современной международно-правовой системе право на самоопределение включено в круг норм, регулирующих права и свободы человека (ст. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах). В соответствии с этими международными документами право на самоопределение имеют все народы, и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и политическое развитие". Все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право". Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., право на самоопределение является одним из основных принципов международного права. Способами осуществления права на самоопределение могут быть: создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, установление любого другого политического статуса. Наряду с этим ст. 29 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что при осуществлении прав и свобод необходимо обеспечивать должное признание и уважение прав и свобод других, а согласно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 41/117 от 4 декабря 1986 г. "развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав". В противном случае при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом. Международные документы подчеркивают недопустимость использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва единства государства и национального единства. Не отрицая права на самоопределение как выражения суверенитета нации и народа, следует исходить из того, что международное право ограничивает его соблюдение требованиями принципов территориальной целостности и соблюдения прав человека. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. N 10-П особо подчеркнуто, что конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Суд, аргументируя свою позицию, сослался на Декларацию принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г., из которой следует, что осуществление права на самоопределение "не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов". Конституция не содержит права республик в составе Российской Федерации на выход из Федерации. Не может, не должно предусматриваться подобное право и конституциями республик в составе Российской Федерации. Установление такого права означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного государства и единства населяющих его народов. Любые действия, имеющие целью нарушение этого единства, наносят ущерб конституционному строю Российской Федерации и несовместимы с международными нормами. Подобные действия означают также игнорирование принципа нерушимости границ, признанного в современном международном праве одной из основополагающих норм, соблюдение которых необходимо для сохранения международного мира и обеспечения всеобщей безопасности. Международное сообщество видит решение проблемы межнациональных отношений, особенно когда это касается национальных меньшинств, не в формировании независимых и самостоятельных государственных образований, а в принятии необходимых законодательных, административных и других мер для обеспечения защиты прав человека и основных свобод лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на их территории. Государства несут по международному праву обязанность воздерживаться от любой дискриминации в отношении таких лиц и способствовать осуществлению их законных интересов в области прав и основных свобод человека. В частности, государства - участники Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе обязались защищать и создавать условия для поощрения этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств на своей территории. Они заявили, что будут уважать свободное осуществление прав лицами, принадлежащими к таким меньшинствам, и обеспечивать их полное равенство с другими. Такое видение решения проблемы межнациональных отношений получило отражение и в законодательстве Российской Федерации. Федеральная Конституция отвергает существование каких бы то ни было правовых норм, допускающих неравноправие граждан в зависимости от их национальной принадлежности, провозглашает свободу выбора в индивидуальном национальном самоопределении. При этом в федеративном государстве именно на федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти возложены функции гаранта федерального стандарта прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации. Статья 5 1. Федерализм закреплен как одна из основ конституционного строя России. Конституционный смысл понятия "федерализм" отражен в преамбуле Конституции Российской Федерации, в ст. 1, 4, 5, 11, 65, 68 и др. Конституционный строй, отражая сущностные признаки государственности, есть тот юридический каркас, без которого не может существовать правовое государство. Принцип федерализма - это не просто один из принципов государственно-территориального устройства. Федерализм - это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, на что специально указывает преамбула Конституции, в которой выражено добровольное желание всех наций, народов, субъектов Российской Федерации, т.е. всего многонационального народа России, сохранить "исторически сложившееся государственное единство" (см. комментарий к преамбуле). Он выступает как юридическая гарантия целостности территории России, составляющих ее республик и территорий. Конституция, закрепляя федерализм, одновременно устанавливает, как, на каких принципах устроена Российская Федерация. Российская Федерация учреждена Конституцией, а не договором, и потому носит конституционный характер. Известно, что договора об образовании Российской Федерации никогда не существовало. В основу ее учреждения был положен не договор ее субъектов (как, например, в 1922 г. при образовании СССР его конституционной основой явился Договор об образовании Союза ССР), а акт высших органов государственной власти Российской Республики - Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 г. Следует отметить, что такой договор отсутствует и ныне. Высказываемые мнения о том, что Федеративный договор от 31 марта 1992 г. явился правовой основой для характеристики Российской Федерации как федерации конституционно-договорной, не имеют под собой ни конституционной, ни исторической, ни объективной основы. Прежде всего сам Федеративный договор есть совокупность трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти трех типов ее субъектов (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации - за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также два протокола к первому и второму из перечисленных договоров, один из которых (ко второму договору) рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора. В этих документах констатируется, что все субъекты признают свою ответственность за сохранение исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации и целостности ее территории. Ни республики, ни территории не являлись учредителями и не образовывали Федерацию. Главная цель Федеративного договора - это децентрализация власти и управления в масштабах России, стремление ее субъектов к качественному обновлению федеративных отношений на основе добровольного и рационального распределения полномочий и эффективного их осуществления. Конституционную природу Федерации подчеркивает и ч. 3 ст. 11 Конституции (см. комментарий к ст. 11). Современная конституционная модель российского федерализма объединяет национальные и территориальные начала - в этом ее своеобразие. Конституция исходит из многообразия субъектов Российской Федерации. К ним относятся республика, край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ, перечень которых дан в ст. 65 Конституции (см. комментарий к ст. 65). Конституция употребляет термин "субъект Российской Федерации", ранее не применявшийся в советских конституциях. Его появлению предшествовало применение данного термина в некоторых актах текущего законодательства, принятых в 1991 г., а затем - в Протоколе к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. 2. Конституция, отражая реалии нынешнего этапа развития федеративных отношений в России, закрепила принцип равноправия субъектов, причем независимо от их вида, территории, численности населения, уровня экономического и социального развития. Естественно, что по объективным показателям субъекты Российской Федерации отличаются большим разнообразием и фактически неравны. Асимметрия федерации - это результат ее исторического развития. Поэтому закрепление равноправия субъектов Российской Федерации независимо от их фактического неравенства приобретает универсальный характер. В комментируемой статье равноправие как принцип российского федерализма закреплено в трех значениях: равноправие субъектов Федерации, равноправие во взаимоотношениях субъектов с органами государственной власти Федерации, равноправие народов Российской Федерации. Речь идет о равенстве права субъектов независимо от их государственно-правовой формы (республика, край, область или вид автономии и т.д.) и обладании всеми ими одинаковым конституционным статусом субъекта Федерации, а также идентичности компетенции. Фактически субъекты Федерации не могут в полной мере воспользоваться своими конституционными полномочиями. Можно сказать, что де-факто их правовое положение оказывается неодинаковым в силу разных социальных и экономических условий, размеров территории, численности населения и т.д. Поэтому в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 15 июня 1996 г. N 909, одной из неотложных задач национальной политики Российского государства названо "выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 3010). 3. В ч. 2 комментируемой статьи за словом "Республика" следует в скобках слово "государство". Такая конституционная характеристика была зафиксирована еще в начале 90-х гг. В период разработки действующей Конституции в вариантах, предлагаемых Конституционным Совещанием, республика определялась как суверенное государство в составе Российской Федерации, а край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ определялись как государственно-территориальное образование в составе Российской Федерации. Однако на референдуме 12 декабря 1993 г. была предложена иная формулировка ч. 2 ст. 5, в результате чего термины "суверенное" и "государственно-территориальное образование" в тексте статьи были опущены. В ряде же республиканских конституций сохранилась правовая констатация их государственного суверенитета. Подобный конституционный метод определения статуса республик, входящих в состав Федерации, неоднозначно воспринимается как в практике конституционного строительства, так и в конституционной теории. В условиях конституционной федерации, каковой является Россия, любой суверенитет, в том числе и ограниченный, неприменим к ее субъектам. К тому же Конституция Российской Федерации не предусматривает юридических механизмов для реализации республиками "своего государственного суверенитета": у членов федерации отсутствует право выхода из ее состава, не предусматривается возможность обсуждения вопросов о рецепции федеральных законов, не установлено право их непризнания (нуллификации) со стороны субъектов Федерации. На это специально обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 7 июня 2000, что признание за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством. Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера" (СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2728). Конституция указывает, что республика имеет свою конституцию и законодательство, которое регулирует широкий круг общественных отношений, возникающих при решении вопросов, как отнесенных к предметам совместного ведения в Российской Федерацией (см. комментарий к ст. 72), так и исключительного республиканского ведения (см. комментарий к ст. 76). Принципиальной особенностью российского федерализма является качественно иная конституционная характеристика края, области, города федерального значения. Придание последним статуса субъекта Федерации привело к тому, что они утратили статус обычных административно-территориальных единиц и приобрели определенные элементы государственности. Вышеназванные субъекты Федерации, а также автономная область и автономный округ принимают свои уставы и издают законы; складывается собственное законодательство территориальных субъектов Федерации. В уставах регулируется широкий круг общественных отношений: установление системы органов власти субъекта Федерации, принципов их образования и формирования, собственности, бюджета, социально-экономические и другие вопросы жизнедеятельности региона. В тоже время следует заметить, что в некоторых уставах и законах субъектов Федерации содержатся нормы, не соответствующие федеральной Конституции, что констатировано, в частности, в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации (см., например: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края//ВКС. 1996. N 1; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области//ВКС. 1996. N 1; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 г.//СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4969). В целом же система регионального законодательства субъектов Федерации находится на этапе становления и соответствует конституционным ориентирам федеральной Конституции. 4. В ч. 3 комментируемой статьи сформулированы принципы федеративного устройства России, конкретизируемые в главе третьей Конституции. На первом месте среди принципов федеративного устройства Российской Федерации конституционно признается государственная целостность Федерации. Этот принцип отражает историческую преемственность геополитического развития Российского государства, вытекает из суверенитета Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории (см. комментарий к ст. 4). Государственная целостность Российской Федерации тесно связана с другим принципом ее федеративного устройства - единством системы государственной власти. Это означает, что власть Федерации распространяется на всю ее территорию, обеспечивает тесное функционирование всего государственного механизма разных уровней. Источником государственной власти является многонациональный народ России (см. комментарий к ст. 3), а в масштабе субъекта - совокупность его населения. Каждый субъект Федерации обладает полнотой государственной власти за исключением пределов ведения самой Федерации, а также сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (см. комментарий к ст. 73). Субъектам Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти. Единственный критерий при этом - соответствие основам конституционного строя Российской Федерации. Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это разграничение основано на Конституции, Федеральном и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий (см. комментарий к ст. 11, 71, 72, 73, 76, 78). Равноправие народов - один из важнейших принципов федеративного устройства Российской Федерации. На территории России ныне проживает более 140 народов. Независимо от их численности, уровня социально-экономического, культурного развития, все народы в равной мере обладают правовыми возможностями участвовать в осуществлении власти всего многонационального народа России, имеют право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Конституция обеспечивает возможность каждому независимо от его национальности пользоваться всеми правами и свободами. Особо гарантируются права различных национальных меньшинств, этнических групп, коренных малочисленных народов (см. комментарий к ст. 69, п. "в" ст. 71, п. б" ст. 72). Российское отраслевое законодательство в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации учитывает основополагающие международно-правовые нормы, содержащие гарантии защиты прав национальных меньшинств (см.: Конвенция МОТ N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах" от 26 июня 1989 г.; Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятая Комиссией по правам человека ООН в 1992 г.; Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств, принятая Советом Европы 1 февраля 1995 г.), оговаривая льготные условия этих народов при пользовании природными ресурсами, землепользовании и т.д. (см.: Федеральный закон от 22 марта 1995 г. (24 апреля 1995 г.) N 52-ФЗ "О животном мире"//СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" с последующими изменениями и дополнениями//СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823). Равноправие народов органически связано с самоопределением народов как конституционным принципом федеративного устройства Российской Федерации. Данный принцип, зафиксированный также в преамбуле Конституции, является общепризнанным принципом и международного права. Какой смысл вкладывает действующая Конституция Российской Федерации в понятие "самоопределение народов"? Могут ли все нации и народы, населяющие Россию и не имеющие своей национальной государственности, реализовать это свое право - самоопределение народов? Необходимо отметить, что новая Конституция России употребляет термин "самоопределение народов", а не "самоопределение наций", что широко применялось в советский период. Безусловно, в условиях многонационального Российского государства игнорировать национальные моменты нельзя. Уникальность и своеобразие Российской Федерации и состоят в том, что она сочетает в себе национальные и территориальные начала. На территории любого субъекта Российской Федерации проживает ныне много национальностей. Поэтому конституционный принцип "самоопределение народов" с позиций Конституции Российской Федерации означает, что он может быть реализован только в пределах России. У субъектов Федерации отсутствует право выхода из ее состава. Принцип "самоопределения народов" не нужно противопоставлять вышеназванным конституционным принципам государственного устройства Российской Федерации, его нельзя отрицать и не нужно абсолютизировать. Это согласуется с Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. В ней указано, что при реализации права равноправия и самоопределения народов ничто не должно толковаться как "санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов: и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории". 4. Все субъекты Федерации без каких-либо изъятий во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти между собой равноправны. Это конкретизируется в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ряда субъектов Федерации. Статья 6 1. Существование гражданства обусловлено государственной организацией общества и неразрывно связано с государством. Государственная власть и население связаны единством территории. В государственно-организованном обществе существует потребность юридического закрепления того факта, что в политическом отношении большинство населения государства живет на его территории. Постоянное проживание на территории государства - наиболее типичный и прочный вид фактической связи лица с государством. Наличие такой связи и закрепляется юридически - институтом гражданства. Социальную основу гражданства, таким образом, составляет фактическая принадлежность лица к государственно-организованному обществу, в рамках которого осуществляется государственная власть, или, другими словами, принадлежность к государству. Эта принадлежность индивида к государству выступает в юридической форме, получает политико-правовое выражение в институте гражданства, нормы которого определяют основания и порядок приобретения, прекращения гражданства и т.д. Трактовка гражданства как членства лица в государстве логична с позиций понимания государства в качестве публично-правового союза населения в рамках определенной территории, политически организованной общности людей. Принадлежность лица к государству следует понимать не буквально, а как членство в государстве, как принадлежность к государственно-организованному обществу, которая юридически закрепляется и оформляется гражданством личности. С юридической точки зрения гражданство выступает как явление, с одной стороны, "объективного права", а с другой - "субъективного права". В первом случае гражданство представляет собой институт конституционного права. Во втором случае речь идет о гражданстве как о признанной (закрепленной) законом принадлежности лица к конкретному государству. В этом качестве гражданство опосредуется правами личности по поводу гражданства (его приобретения, прекращения и т.д.). Весьма распространенным в юридической литературе является рассмотрение гражданства в качестве правоотношения, субъектами которого выступают государство и гражданин. Различие во мнениях определяется лишь расхождениями в наборе их взаимных прав и обязанностей. Однако следует учитывать, что с признанием принадлежности лица к государству последнее берет на себя одновременно обязанность защиты этой правовой связи. Здесь просматривается внутренняя прямая связь двух сторон в деятельности одного субъекта (государства): признание принадлежности и охрана этого признания, через которую и проявляется в данном случае его социальная сущность и назначение. Это отношение не может быть подменено связью разных субъектов, как это делается при рассмотрении гражданства в качестве правоотношения. Признание за лицом гражданства со стороны государства не может быть поставлено в один ряд с установлением юридических прав и обязанностей лица, выступающего гражданином данного государства. Возникающие при этом связи разноплановы и не могут быть отождествлены. Иными словами, нужно четко различать связи разных порядков. Положения международно-правовых документов о гражданстве (см., например: ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.; п. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.) свидетельствуют о том, что нормальная и наиболее полная реализация прав человека связана с наличием у индивидов определенного гражданства. Признание же безусловного права лица на гражданство означало бы возведение индивида в ранг субъекта международного права в одном ряду с государством, что привело бы на практике к вмешательству во внутренние дела государств. Право на гражданство не должно противоречить суверенитету государств и другим общепризнанным принципам и нормам международного права. Что касается оснований признания этого права за конкретными лицами, условий и порядка его осуществления, то это полностью относится к внутренней компетенции государств. Часть 1 ст. 6 Конституции устанавливает, что гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. В соответствии с этим положением согласно п. в" ст. 71 Конституции гражданство в Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации. Эти положения федеральная власть не может передать субъектам Российской Федерации. В настоящее время отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, регулируются Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. Согласно п. а" ст. 89 Конституции Президент Российской Федерации решает вопросы гражданства Российской Федерации. Механизм реализации указанного закона конкретизирован в подзаконном акте. Положения о гражданстве в Российской Федерации содержатся также в ряде других нормативных актов - субъектов Российской Федерации, в Семейном кодексе Российской Федерации, в международных договорах России. Иными словами, реализация положений международно-правовых актов о гражданстве зависит от комплекса тех прав личности, которые возникают у нее в соответствии с национальным законодательством о гражданстве. При этом, естественно, государства должны уважать те положения о правах лица, касающиеся гражданства, которые выработаны международным правом. В законодательстве государств существует естественная тенденция максимально приблизить количество граждан к численности населения страны. Идеальный вариант - совпадение фактического населения на территории государства с общей массой его граждан - в современных условиях невозможен. Поэтому данный критерий, являясь определяющим, не выступает в качестве единственного. Кроме юридической детерминации законодательства о гражданстве, определяемой общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами, в которых данное государство участвует, существует более глубокая обусловленность его различными факторами социально-экономического, политического, национального, демографического, культурно-исторического порядка. Учитываются также особенности исторического развития государства, уровень его безопасности, иммиграционная политика и многие другие обстоятельства. 2. Гражданство служит тем юридическим основанием, в силу которого лицо обладает в полном объеме всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленные конституцией и другими законами, отвечает за их нарушение, а также пользуется защитой государства, где бы это лицо ни находилось, в том числе и за пределами государства, гражданином которого оно является. Часть 2 ст. 6 Конституции Российской Федерации справедливо устанавливает указанный выше принцип: каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией. В этой связи принципиальным является положение ч. 1 ст. 6 Конституции о том, что гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения, что имеет непосредственное значение для последствий приобретения лицом российского гражданства. Эти последствия (права, свободы, обязанности, ответственность, защита и покровительство) в равной мере относятся ко всем лицам, независимо от того, по каким основаниям они приобрели гражданство Российской Федерации. При оценке правового характера законов о гражданстве данного государства должно быть учтено обязательное требование о недопущении ухудшения правового статуса людей, постоянно проживающих в этом государстве, о предоставлении им гражданства в условиях правопреемства государств. С этих позиций справедливым, отвечающим принципам права, международно-правовым нормам, было бы признание нулевого варианта в определении круга граждан государств, возникших в результате распада СССР. Человек с незапятнанной репутацией, длительно (постоянно) проживающий на территории государства, должен иметь такое же право на гражданство, как и другие жители этого государства, независимо от своего этнического происхождения (такой была рекомендация Европейской комиссии за демократию через право - Венецианской комиссии Совета Европы - по результатам проведенного ею сравнительно-правового исследования по вопросам гражданства при правопреемстве государств). Именно такой пример показала Российская Федерация. Корректировка законодательной политики России по вопросам гражданства продиктована новыми обстоятельствами, связанными с распадом СССР. За рубежами России оказались сотни тысяч лиц, которые, являясь гражданами бывшего СССР, считали и считают себя россиянами. В Россию хлынул поток беженцев. Возникла проблема оформления российского гражданства всех тех лиц, которые пожелали его иметь, независимо от того, остаются они жить за пределами России или желают переехать в Россию. Россия не может быть безучастной и к тем лицам, которые, являясь гражданами бывшего СССР ("русскоязычными"), не получают гражданство государств, в которых они постоянно проживали и проживают. В результате их права существенно ограничиваются в сравнении со статусом этнических граждан и в сравнении с теми правами, которыми они обладали до распада СССР, что связано прежде всего с собственностью, с участием в выборах, с государственной службой и т.д. 3. В ч. 3 ст. 6 Конституции впервые закреплено положение, согласно которому гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его, что было характерно для режима тоталитаризма. Это положение соответствует ст. 15 Всеобщей декларации прав человека. Указанный принцип конституционного института гражданства гарантирует гражданам право на инакомыслие, исключает боязнь потерять отечественное гражданство по другим причинам. Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности п. "г" ст. 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" по жалобе А.Б.Смирнова признал, что указанная норма закона, согласно которой лица, которые: родились на территории, входившей на момент их рождения в Россию; являлись гражданами бывшего СССР; не изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к российскому гражданству; выехали ранее на постоянное жительство за пределы России, но в пределах бывшего СССР; не являются гражданами других государств, входивших в состав бывшего СССР, и впоследствии вернулись на постоянное жительство в Россию после 6 февраля 1992 г., т.е. после вступления в силу Закона "О гражданстве Российской Федерации", - должны были приобретать российское гражданство в порядке регистрации, не соответствует ч. 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации, так как указанные категории лиц по существу лишались своего российского гражданства, что недопустимо согласно вышеприведенному конституционному положению. Гражданин А.Б.Смирнов, имевший российское гражданство по рождению, не мог быть лишен его даже по закону без его собственного волеизъявления, и к нему не может быть предъявлено требование регистрации как способа признания российского гражданства. Этот вывод Конституционного Суда Российской Федерации согласуется с ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации права человека, устанавливающей, что "никто не может быть произвольно лишен своего гражданства". "Произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, - говорится в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, - нарушая ст. 6 Конституции Российской Федерации, умаляет достоинство личности, что в соответствии со ст. 18, 21 (ч. 1) и 55 (ч. 2) Конституции Российской Федерации является недопустимым как при издании, так и при применении законов". Однако это не освобождает лицо, имеющее российское гражданство по рождению, при прибытии в Россию на постоянное жительство и оформлении такого гражданства от обязанности удостоверения им того факта, что он прибыл в Россию для постоянного проживания и не принадлежит к гражданству другого государства, входившего в состав бывшего СССР (ВКС. 1996. N 3. С. 29-36). Конституция Российской Федерации обеспечивает полную свободу лица в решении вопросов собственного гражданства, в том числе закрепления права лица изменить отечественное гражданство. При этом лицо может приобрести гражданство другого государства либо оставаться без какого-либо гражданства, т.е. стать лицом без гражданства. В этом заключена свобода выбора человека и гражданина. Однако это право не является абсолютным. Оно связано с выполнением тех обязанностей и обязательств перед государством (например, отбытие уголовного наказания по приговору суда) либо перед другими лицами, о которых прямо говорит Конституция (ч. 3 ст. 55) и Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации". Статья 7 1. Строй правового государства (см. комментарий к ст. 1) является строем социального правового государства. Если правовое государство характеризует государственную власть с точки зрения ее организации, взаимоотношений и взаимодействия органов законодательной, исполнительной и судебной власти, пределов вторжения законодателя, исполнительных органов и суда в различные сферы общественной и индивидуальной жизни и т.п., то социальное государство характеризует одно из основных направлений государственной деятельности и означает возложение на государство некоторых социальных задач, обусловленных экономическим и социальным развитием общества, является юридическим выражением ответственности и обязанностей государства перед обществом и личностью по осуществлению социальной программы, заложенной в экономических, социальных и культурных правах. Иначе говоря, принцип правового государства, означающий формальное равенство и господство права в так называемом материальном смысле, в Конституции Российской Федерации сопрягается с принципом социального государства, заключающемся в перераспределении национального дохода в пользу социально слабых, не способных своим трудом или иным законным способом обеспечить себе достойную жизнь и свободное развитие. Провозглашение Российской Федерации социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не означает закрепления государственного патернализма с присущим ему тотальным регулированием экономики и неприятием экономической свободы и активности личности, предпринимательства и иной хозяйственной деятельности. Социальное государство не упраздняет личную ответственность человека за собственное материальное благополучие при условии, что он своим трудом или иным законным способом в состоянии обеспечить материальный достаток для себя и своей семьи. Конституционное закрепление социального государства означает возложение на государство общесоциальной функции. Государство - не "ночной сторож", а фактор общественного благополучия, основывающегося на принципах социального равенства, солидарности и взаимной ответственности членов общества. Взвешенная социальная политика государства, преследуя цель равномерного содействия благу всех граждан и распределения материальных тягот пропорционально их экономическому потенциалу, одновременно выступает условием социальной стабильности и в конечном счете прочности конституционного строя, ибо создает социальную базу его поддержки, формирует атмосферу общественного доверия к политическим и экономическим институтам государства. Политика социального государства направлена на создание условий (юридических, организационных, экономических), обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Под достойной жизнью обычно понимают достойный человека прожиточный минимум, материальную обеспеченность на уровне стандартов развитого общества, возможность обладать и пользоваться материальными и социальными благами современной цивилизации, включая жилище и медицинское обслуживание, личную безопасность и социальное обеспечение, доступ к ценностям культуры и т.п. Достойная жизнь предполагает и свободное развитие человека, его физическое, умственное и нравственное совершенствование. Для составления адекватного представления о строе социального правового государства в Российской Федерации важное значение имеет анализ гарантий конституционных прав и свобод, которые содержатся в главе 2 Конституции Российской Федерации. Гарантирующая роль государства существенно различается в зависимости от того, о каких правах и свободах идет речь - гражданских и политических или экономических, социальных и культурных. Это обусловлено тем, что социально-экономические права и свободы в отличие от гражданских и политических содержат в себе достаточно обширную социальную программу, требующую для своей реализации положительных усилий государства в социально-экономической и культурной жизни общества в целом и отдельного индивида, тогда как гарантии гражданских и политических прав человека и гражданина очерчивают сферу индивидуальной автономии личности и содержат запреты на вмешательство в области, предоставленные свободному усмотрению индивида. Иначе говоря, государство должно воздерживаться от вмешательства в известные области, предоставляя свободный простор личной деятельности, но индивид больше ничего не может требовать от него в этой сфере. Государство, регулируя гражданские и политические права, не несет иных юридических обязанностей, кроме обязанности предусмотреть правовые механизмы защиты эти прав от покушений со стороны государственных органов и их должностных лиц, общественных объединений, других граждан. Это не означает, что государство свободно от необходимости обеспечить условия для осуществления этих прав (финансирование выборов, содержание правоохранительных органов и т.п.), но сами эти условия не входят в нормативное содержание указанных прав. Весьма определенно характер государственных гарантий данного вида выражен в конституционном нормировании права на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22), на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23), неприкосновенность жилища (ст. 25), других гражданских и политических прав и свобод (ст. 29, 30, 31 и др. Конституции). Иную структуру имеют гарантии социальных, экономических и культурных прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Право на труд и отдых, защита семьи, материнства и детства, право на социальное обеспечение, на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на благоприятную окружающую среду или на образование, закрепленные в Конституции, содержат в себе обширную социальную программу и требуют от государства не только признания, соблюдения и защиты как гражданские и политические права, но и положительной деятельности по реализации этой программы, основные направления которой отражены в общей конституционной формуле социального государства. Речь при этом идет не о привилегиях, подрывающих саму идею правового и социального государства, а о льготах социально слабым; поэтому принцип социального государства есть способ и форма конституционно-правового воплощения самой идеи справедливости. 2. Определяемые ч. 2 ст. 7 Конституции основные направления государственной деятельности в социальной сфере - это, по существу, конституционные обязанности государства по социальной защите граждан. Они носят не разовый, а постоянный характер и требуют высокой степени активности государства в обеспечении материального производства и распределения, государственного программирования развития экономики и в установленных законом формах - управления ею для обеспечения индивидуальной и социальной жизни. Конституционные обязанности в социальной сфере отличаются меньшей степенью формальной определенности, чем обязанности по обеспечению гражданских и политических прав и свобод. Здесь значительно более широк диапазон самостоятельного усмотрения законодателя и органов исполнительной власти, границы которого обусловлены состоянием экономики, уровнем безработицы, состоянием материальной базы медицинского обслуживания и прочих условий. Но эта самостоятельность также имеет юридические пределы, может и должна осуществляться в правовых формах, предусмотренных законом и с соблюдением установленных им границ. Иными словами, ст. 7 Конституции содержит в себе императивное требование, обращенное к законодателю. Но способы и направления реализации этого общего конституционного предписания не определены, а соответствующая задача возложена на законодателя и в значительной мере - на органы исполнительной власти. При этом имеет место опасность излишне широкого истолкования формулы социального государства. Попытка вложить в это понятие все желаемое и выдать его за конституционное требование не соответствует реальному содержанию названной формулы. В конституционной доктрине правильно подчеркивается, что принцип социального государства ограничивается рамками материальной правовой государственности: широкое социальное обеспечение, осуществляемое государством, стремящееся превратить общество в государство всеобщего благоденствия и социального обеспечения и упраздняющее тем самым ответственность индивида за собственную свободу, не соответствует принципам социального правового государства. В комментируемой части ст. 7 речь идет не о правах граждан в их взаимоотношениях с государством, а об общих социальных обязательствах государства, конкретизируемых в экономических, социальных и культурных правах человека. Указанная опасность велика для нашей страны с учетом ее ранее существовавшей и конституционно закрепленной патерналистской практики по обеспечению социально-экономических прав граждан. Нельзя игнорировать и опасность сужения социальной функции государства, попыток свести роль государства в социальной сфере к роли "ночного сторожа". В связи с этим существенно возрастает роль Конституционного Суда, от которого во многом зависит адекватное Конституции истолкование формулы социального государства, которым должны руководствоваться и законодатель при формировании социальных программ, и исполнительная власть в процессе реализации этих программ, и, разумеется, сам Суд в процессе защиты конституционного строя Российской Федерации, являющегося строем социального правового государства. В данной связи существенный интерес представляет постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. N 9-П (ВКС. 1996. N 2), в котором обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции Российской Федерации) Судом была рассмотрена сквозь призму равенства как одной из характеристик правового государства и принципа социального государства. В мотивировочной части постановления Суд указал, что принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги и сборы (ч. 2 ст. 6 и ст. 57 Конституции Российской Федерации) предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов. Казалось бы, положения ст. 6, 19, 57 (см. комментарии), на которые ссылался Конституционный Суд в обоснование своей позиции, не имеют отношения к принципу социального государства. Суд, однако, исходил из того, что российская государственность есть не только правовая, но и социальная государственность, и именно синтезом этих начал, их диалектическим единством и обусловлены качественные характеристики Российской Федерации как социального правового государства. Принцип социального государства, развиваемый в экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина, закрепленных в Конституции, конкретизируется в федеральном законодательстве, например о бюджете, труде и его охране, социальном обеспечении, указах Президента и актах Правительства Российской Федерации, актах субъектов Российской Федерации и защищается в установленных этим законодательством пределах и формах, основанных на началах справедливости и исключающих уравниловку. Статья 8 1. Единство экономического пространства предполагает в совокупности: единство рынка, свободу экономической деятельности, использование единой денежной единицы (рубля). Единство рынка состоит в свободном перемещении по территории страны товаров и услуг, финансовых средств (капитала), рабочей силы, в соблюдении прав граждан и юридических лиц на свободную реализацию или потребление товаров, работ и услуг, на совершение операций с финансовыми средствами. Создание и поддержание единства экономического пространства во всех его проявлениях гарантируется конституционными обязанностями государства, его органов и их должностных лиц, установлением правовых основ единого рынка. Так, Указ Президента от 12 декабря 1991 г. N 269 "О едином экономическом пространстве РСФСР" (действует в редакции на 21 декабря 2002 г.) признает недействительными нормативные акты органов власти и управления и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке России (Ведомости РСФСР. 1991. N 51. Ст. 1830). Единство экономического пространства обеспечивается единством законодательного регулирования экономики. Законодательство в сфере экономики должно предусматривать общеобязательные правила функционирования рынка, признание их на всей территории России, защиту и охрану всех форм и субъектов экономической деятельности, единое финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование. Правовое обеспечение единства экономического пространства в России в значительной мере осуществляется новым Гражданским кодексом Российской Федерации. Поддержка конкуренции состоит в определении организационных и правовых основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в обеспечении условий для создания и эффективного функционирования товарных и других рынков. Законодательную базу поддержки конкуренции составляют законы о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках, о защите прав потребителей, о рынке ценных бумаг, о банках и банковской деятельности и другие законодательные акты Российской Федерации. Под конкуренцией понимается состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. В целях поддержки конкуренции антимонопольным законодательством хозяйствующим субъектам запрещено занимать на рынке доминирующее положение и осуществлять монополистическую деятельность. В качестве доминирующего признае тся исключительное положение хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов на рынке товара, не имеющего заменителя, либо взаимозаменяемых товаров, дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам. Монополистическая деятельность понимается как противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции причиняющие тем самым ущерб поребителям. Для поддержки конкуренции, обеспечения гарантий и защиты свободы экономической деятельности предусмотрен целый ряд мер экономического, административного и уголовного воздействия (в том числе и в УК РФ). 2. Свобода экономической деятельности гарантируется, но она не может быть абсолютной. Поэтому предусматривается ряд ограничений свободы всех субъектов экономической деятельности. Эти ограничения вытекают прежде всего из содержания прав и свобод человека и гражданина, а также из конституционных обязанностей государства их соблюдать и защищать. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34 Конституции). Свобода экономической деятельности не должна противоречить политике государства, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, на охрану труда и здоровья людей, гарантий их социальной защиты (ст. 7). Недопустима такая экономическая деятельность, которая наносит вред окружающей среде, допускает хищническое использование природных ресурсов, нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 2 ст. 36). Ограничение экономической свободы и даже прав собственности возможно в случаях принудительного отчуждения имущества (ч. 3 ст. 35), в условиях чрезвычайного положения (ст. 56) исходя из определенных обязанностей и обязательств субъекта хозяйствования и т.п. Права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере экономической деятельности, могут быть ограничены федеральным законодательством только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции). 3. Среди экономических основ конституционного строя России определяющее значение имеет собственность. Конституция провозглашает признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Тем самым устанавливается равенство всех форм собственности, а их перечень не является исчерпывающим. В собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных его видов, которые определены законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности и никто не может быть лишен его иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Не ограничиваются ни количество, ни стоимость находящегося в собственности граждан и юридических лиц имущества за исключением случаев, установленных законом. Государственной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее субъектам Российской Федерации на праве собственности. К государственной собственности относятся также земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований (ст. 214 ГК РФ). Находящееся в государственной собственности имущество закрепляется за государственными предприятиями и учреждениям. Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно государственную казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации. Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Данное имущество закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют казну муниципального образования (ст. 215 ГК РФ). На базе частной собственности и муниципальной собственности могут возникать и другие формы собственности. Так, имущество, находящееся в собственности двух или нескольких лиц, принадлежит им на праве общей собственности с определением доли каждого из собственников (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность). Общая собственность на имущество является долевой за исключением случаев, когда законом предусмотрено образование совместной собственности на это имущество (ст. 244 ГК РФ). Содержание собственности как юридической категории раскрывается через правомочия собственника. Следует отметить, что в последние годы традиционная концепция права собственности значительно обогатилась многими социальными, экономическими, природоохранными и другими правомочиями и обязательствами. Отсюда вытекают изменения в юридическом содержании собственности, находящие отражение в современном законодательстве. Достаточно широко распространена концепция о реализации собственности через одиннадцать прав: право владения, т.е. право исключительного физического контроля над благом; право пользования, т.е. право применения полезных свойств блага для себя; право управления, т.е. право решать, кто и как будет обеспечивать использование благ; право на доход, т.е. право обладать результатом от использования благ; право суверена, т.е. право на отчуждение, потребление, изменение или уничтожение блага; право на безопасность, т.е. право на защиту от экспроприации благ и от вреда со стороны внешней среды; право на передачу благ в наследство; право на бессрочность обладания благом; запрет на использование способом, наносящим вред внешней среде; право на ответственность в виде взыскания, т.е. возможность взыскания блага в уплату долга; право на остаточный характер, т.е. право на осуществление процедур и институтов, обеспечивающих восстановление нарушенных правомочий. Каждый собственник вправе потребовать свое имущество из чужого незаконного владения. Он может потребовать устранения всяких нарушений его права собственности. Глава 21 "Преступления против собственности" УК РФ обеспечивает равную уголовно-правовую охрану всех форм собственности, существующих в Российской Федерации. Статья 9 1. Действующее законодательство содержит нормативное определение понятия "окружающая среда". Так, в статье 1 Федерального закона РФ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" окружающая среда рассматривается как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Окружающая среда состоит из природных объектов, то есть ее неотъемлемых составных частей, компонентов, которые находятся в естественной природной взаимосвязи и взаимозависимости. Природный объект представляет собой условную правовую категорию, использование которой дает возможность, с точки зрения права, индивидуализировать часть природной среды с тем, чтобы признать ее в качестве предмета правового регулирования, объекта правовой охраны. Поэтому право признает объектами охраны окружающей среды земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды, леса и иную растительность; животных и другие организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство; природные ландшафты и природные комплексы (Ст. 4 ФЗ "Об охране окружающей среды"). Правовую категорию "природный объект" следует отличать от понятия "природный ресурс". Природный ресурс представляет собой определенную совокупность запасов природных веществ, природной энергии, которые используются обществом для удовлетворения своих потребностей или признаются в качестве таковых. Поэтому, например, запасы древесины на корню (то есть в лесу) следует рассматривать как природный ресурс, а лес, участок леса - как природный объект; природные энергетические запасы вод являются природным ресурсом, а воды, реки, озера и т.п. - природные объекты. Законодательство не содержит юридического понятия "земля". Однако, при анализе действующего земельного законодательства можно сделать вывод, что в содержание понятия "земля" входят определенная часть земной поверхности, рассматриваемая в качестве природного объекта и природного ресурса, и ее почвенный слой. Такое понятие традиционно используется в науке земельного права. На этой земле могут возводиться здания, строения и сооружения. Земля может также использоваться как средство производства для растениеводства, выращивания плодовых деревьев, кустарников, леса и т.п. Непосредственным объектом земельных отношений является земельный участок либо его часть. Для того, чтобы земельный участок был признан объектом земельных отношений, он должен быть индивидуализирован, то есть определены его размер, границы и местоположение. В преамбуле Закона РФ "О недрах" (с изменениями от 14 мая 2001 г.)*(2). Юридическое понятие "недра" представляет собой часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водостоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении России и субъектов Федерации. Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. Водный кодекс РФ, принятый 16 ноября 1995 г.*(3), определяет ряд понятий, входящих в состав природных ресурсов. Вода - это химическое соединение водорода и кислорода, существующая в жидком, твердом и газообразном состояниях. Воды - это вся вода, находящаяся в водных объектах. Понятие "водный объект" дано в статье 1 Водного кодекса РФ, под которым понимается сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Поверхностные воды - воды, постоянно или временно находящиеся в поверхностных водных объектах. К поверхностным водоемам относятся озера, водохранилища, болота и пруды (ст. 11 ВК РФ). Подземные воды - воды, в том числе минеральные находящиеся в подземных водных объектах. В Лесном законодательстве отсутствует четкое определение правового понятия "лес". В преамбуле Лесного кодекса РФ, принятого 29 января 1997 г.*(4), записано, что регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представления о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Согласно ст. 7 ЛК РФ, лесной фонд образуют все леса за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные и нелесные земли). Кроме того, согласно ст. 11 ЛК РФ в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, не включается древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства; землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог); землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов); землях водного фонда (на полосах отвода каналов); землях иных категорий. В ст. 1 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" приведено определение "животного мира" как совокупности живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящиеся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"*(5) определяет атмосферный воздух как жизненно важный компонент окружающей среды, представляющей собой естественную смесь газовой атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений. Определение понятия "озоновый слой Земли" дает Венская конвенция об охране озонового слоя, которая была подписана 22 марта 1985. В соответствии со ст. 1 Конвенции озоновый слой представляет собой слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты. Природный ландшафт - территория, которая не подвергалась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности, и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях (ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды"). Право собственности на природные ресурсы в объективном смысле - это совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы; в субъективном - совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, водами, лесными ресурсами и другими объектами собственности. Отношения собственности на природные ресурсы регулируются Конституцией РФ, ГК РФ, природоресурсовым и природоохранительным законодательством России и субъектов Федерации, Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах", ФЗ от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю". Субъектами права собственности являются: физические и юридические лица, в том числе иностранные; Россия, ее субъекты и муниципальные образования. 2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В соответствии со ст. 129 ГК РФ виды объектов гражданских прав, находящихся в свободном обороте (свободно отчуждаются и переходят от одного лица к другому), изъятых из оборота (нахождение в обороте не допускается) или ограниченно оборотоспособных (ограничен круг участников оборота либо оборот допускается по специальному разрешению), должны быть прямо указаны в законе. В ст. 209 ГК РФ воспроизведено конституционное положение о том, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Общие ограничения оборота земельных участков содержатся в Земельном кодексе РФ от 28 сентября 2001 г. (ст. 27). Что касается земель сельскохозяйственного назначения, то в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" введена новелла, заимствованная из зарубежного законодательства, касающаяся размера общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административного территориального образования субъекта РФ и могут находиться одновременно в собственности гражданина и его близких родственников. Федеральным законом от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю" определены правовые основы разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. Статья 15 ЗК РФ закрепляет основы правового регулирования отношений частной собственности на землю. Частной собственностью на землю являются те земельные участки, которые приобретены гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством, то есть законно, причем все граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Новый ЗК РФ устранил практически все ограничения прав на приобретение в частную собственность земельных участков иностранными гражданами, иностранными юридическими лицами и лицами без гражданства. Эти лица не могут иметь в собственности земельные участки лишь в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ, и в иных особых территориях, а также земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, на которые они могут приобретать лишь право долгосрочной аренды. Собственник земельного участка вправе использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством РФ (ст. 40 ЗК РФ). Данное положение определяет правовой характер отношений между гражданами, юридическими лицами с одной стороны и государством как основным собственном природных ресурсов - с другой. Статья 10 1. Принцип разделения властей был воспринят конституционным правом России в 1992 г. в связи с внесением изменений и дополнений в Конституцию 1978 г. С учетом практики жесткого противостояния законодательной и исполнительной власти, приведшего к событиям 3-4 октября 1993 г. и роспуску Съезда народных депутатов и Верховного Совета, Конституционное совещание иначе, чем это традиционно истолковывалось конституционно-правовой доктриной или закреплялось в ранее действовавшей Конституции России, сформулировало содержание этого принципа. В этом плане речь идет не о параллельно существующих и абсолютно независимо друг от друга развивающихся властях, а об их сотрудничестве и даже единстве, в рамках которых сохраняется и конституционно обеспечивается различие и самостоятельность органов, осуществляющих законодательство, управление и правосудие. Иными словами, в отечественной конституционной практике понятие разделения властей равнозначно понятию организационного обособления властей. Законодательную власть в Российской Федерации осуществляет Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, исполнительную - Правительство Российской Федерации, судебную - суды Российской Федерации. При этом согласно комментируемой статье государственная власть едина, но функции ее - законодательство, управление и правосудие - осуществляются различными органами, каждый из которых может выполнять, и в практике российского конституционализма и конституционной практике иных государств действительно выполняет, отдельные полномочия, с точки зрения классических представлений о разделении властей входящие в компетенцию других органов. В связи с этим следует учитывать трансформацию содержания разделения властей в процессе исторического развития этой доктрины и практики ее конституционного воплощения, а также особенности ее отражения в конституционном законодательстве различных государств. В частности, Президент Российской Федерации, являясь главой государства, не входит непосредственно ни в одну из ветвей власти. Напротив, именно он согласно Конституции (см. комментарий к ст. 80) олицетворяет единство государственной власти и выполняет в силу занимаемого им в иерархии государственной власти места координационную и интеграционную функции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Одновременно, и в этом диалектика конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации, он фактически и юридически "присутствует" во всех властях. Глава государства издает нормативные указы (см. комментарий к ст. 90), которые в отдельных случаях выполняют роль первичных правовых регуляторов, контролирует Правительство Российской Федерации (см. комментарии к статьям 83, 111, 113, 115, 116, 117), выполняет отдельные квазисудебные функции (см. комментарий к ст. 85). Принцип разделения властей, как он закреплен в Конституции Российской Федерации, не препятствует существованию так называемой "избирательной власти", осуществляемой Центральной избирательной комиссией Прокуратуры Российской Федерации (см. комментарий к ст. 129) наделенной достаточно широкими полномочиями. Таким образом, принцип разделения властей нельзя абсолютизировать. Нигде в мире эта теория в том виде, в каком она была сформулирована Монтескье, не нашла абсолютно последовательного закрепления в действовавших в прошлом или действующих в настоящее время конституциях. Абстрактная формула разделения властей немедленно подвергалась ревизии всякий раз, как только она соприкасалась со стратегическими интересами различных социальных и политических сил, уровнем правовой культуры народа и его политическим менталитетом, традициями общества и его готовностью противостоять авторитаризму, мерой демократизма политиков и другими обстоятельствами, т.е. с реальной действительностью, далеко не всегда укладывающейся в теоретические построения, даже если они соответствуют самой строгой логике. Ведущее место в системе разделения властей принадлежит народному представительству. Статусы исполнительной и судебной властей отличаются тем, что они юридически подчинены власти законодательной. Доминирующее положение законодательной власти обусловливается тем, что органы исполнительной и судебной власти, будучи самостоятельными в осуществлении своей компетенции, могут функционировать лишь в пределах действующего права, их деятельность является подзаконной. Сказанное не означает, что законодатель сам свободен от соблюдения собственных законов. Его деятельность также подчинена конституции и законам, однако он вправе с соблюдением установленных в конституции правил и процедур вносить в них изменения, по-новому урегулировать те или иные общественные отношения, расширить или, напротив, сузить сферу правового регулирования, направив тем самым деятельность исполнительной и судебной власти в новое русло. Таким образом, закон обязателен не только для подвластных, но и для самого государства в лице его органов законодательной, исполнительной и судебной власти и их должностных лиц. Односторонние обязательства абсолютного государства, возлагаемые на подвластных, в условиях конституционного государства и разделения властей трансформируется в нормы, содержащие не только взаимные обязательства, но и права. Индивид является не только обязанной стороной, но и обладает правами, которым соответствуют обязанности государства в лице его органов и должностных лиц. Иными словами, разделение властей означает в политических и правовых условиях Российской Федерации разграничение государственных функций, реализация которых не сливается в одном лице или органе, но, напротив, эти функции осуществляются вполне самостоятельными органами, действующими в соответствии с предписаниями закона, а не личного усмотрения или произвола, и связанными юридическими обязательствами по отношению к индивидам в виде неотъемлемых прав человека и гражданина и сопровождаемые определенными сдержками и взаимными ограничениями. В различных государствах конституционное регулирование принципа разделения властей отличается существенным своеобразием. Например, законодательные органы Российской Федерации осуществляют не только функцию законодательства, но и в соответствии с Конституцией выполняют некоторые задачи управления и даже правосудия. В частности, речь идет о ратификации и денонсации международных договоров, принятии решений по вопросам национально-государственного устройства, об отрешении от должности Президента Российской Федерации. Располагая некоторыми полномочиями по проверке результатов выборов, законодательная власть и в целом вся представительная система затрагивает сферу правосудия. Исполнительная власть, в свою очередь, осуществляет некоторые функции законодательства в виде полномочий по изданию актов, имеющих нормативное значение, а также по заключению международных договоров, вступающих, однако, в силу после их ратификации парламентом. Охрана и защита прав граждан, осуществляемая исполнительными органами при разрешении поступающих в эти органы жалоб на нарушение конституционных и иных прав граждан, близка к правосудию. Наконец, судебная власть также в состоянии оказывать влияние на законодательство, в частности, в процессе осуществления Конституционным Судом, Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации принадлежащей им законодательной инициативы. Конституционный Суд, признавая законодательные акты или их отдельные положения неконституционными, что влечет утрату ими юридической силы (см. комментарий к ст. 125), тем самым выступает в качестве негативного законодателя. Его решения, однако, являются и источниками права и им присуща материально-правовая сила закона. Сама Конституция, с какой-то точки зрения, есть то, что о ней скажет Конституционный Суд. Судебные органы осуществляют также некоторые исполнительные функции, в частности при осуществлении надзора за деятельностью нижестоящих судов, в организации учета и пр. Иными словами, конституционный принцип разделения властей в том виде, в каком он закреплен в Конституции, не препятствует распределению некоторых прав, в силу их юридической природы присущих одной из властей, между органами другой власти. Подобное распределение служит гарантией от разрыва между властями, способствует формированию действительного равновесия, баланса властей, является частью механизма их взаимодействия. 2. Данный принцип имеет определяющее значение при установлении компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации. Он препятствует такому истолкованию полномочий того или иного органа государственной власти, которое может привести к утверждению самодовлеющего характера одной из частей единой государственной власти. Нормативное содержание закрепленного в комментируемой статье положения многозначно: по внутреннему смыслу Конституция исходит из единства государственной власти в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 3); рассматриваемая норма фиксирует разграничение властных полномочий между различными органами власти, устанавливает самостоятельность этих органов в осуществлении возложенных на них полномочий и недопустимость их вторжения в сферу ведения и компетенцию друг друга. Таким образом, ст. 10 Конституции закрепляет функциональный ("государственная власть осуществляется:") и организационный ("государственная власть осуществляется на основе:", "органы законодательной исполнительной и судебной власти самостоятельны") аспекты разделения государственной власти. Кроме того, в комментируемой статье установлено, что данный принцип распространяется на всю систему государственной власти в Российской Федерации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также иных территориальных образований (см., например: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края//ВКС. 1996. N 1). Данный принцип определяет организацию и функционирование государственной власти во всех субъектах Российской Федерации, которые нередко модифицируют его с учетом исторических, национальных и иных особенностей. Вместе с тем сопряжение закрепленного в комментируемой статье принципа конституционного строя Российской Федерации с организацией и функционированием именно государственной власти, рассматриваемое сквозь призму ст. 12 Конституции (см. комментарий к ст. 12), означает, что он не распространяется на местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти. 3. Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную конкретизируется в последующих главах и статьях Конституции, определяющих полномочия и характер взаимодействия Президента, Федерального Собрания и его палат, Правительства и судов Российской Федерации, а также разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, в федеральных конституционных и федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации. В связи с этим правоприменители должны исходить не из абстрактной формулы разделения властей, выработанной конституционно-правовой доктриной, а основывать свои решения на том видении этого принципа, которое выражено в действующей Конституции Российской Федерации. Иными словами, закрепленный в ст. 10 Конституции принцип не может быть истолкован в отрыве от положений, содержащихся в последующих главах и статьях Конституции; в свою очередь последующие положения Конституции не могут быть истолкованы и применены в отрыве от принципа разделения государственной власти и иных принципов конституционного строя, закрепленных в главе 1 Конституции Российской Федерации. Нарушение принципа разделения государственной власти, вторжение органов государственной власти в компетенцию друг друга является основой конституционных споров, разрешаемых Конституционным Судом Российской Федерации. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязывает этот орган рассматривать споры между органами государственной власти (см. комментарий к ст. 125 и 85) о компетенции исключительно с точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. Кроме того, Конституционный Суд, рассматривая дела о соответствии Конституции нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, не вступивших в силу международных договоров, всегда устанавливает соответствие этих актов Конституции с точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения компетенции между органами государственной власти. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, международные договоры, не соответствующие Конституции, не подлежат введению в действие и применению. Если при рассмотрении спора о компетенции Конституционный Суд признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт также утрачивает силу со дня, указанного в решении. Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает взаимодействие двух уровней единой федеративной системы - Федерации и ее субъектов в лице соответствующих органов - и организацию государственной власти в субъектах Российской Федерации. Речь идет не только о разграничении предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов ( см. комментарии к ст.ст. 71, 72, 73) и обязанности субъектов Российской Федерации при определении организации государственной власти и ее функционирования исходить из указанного принципа, но и системном единстве государственной власти Российской Федерации, из которого вытекает признание единства системы народного представительства, единства исполнительной власти и единой судебной системы в Российской Федерации. Статья 11 1. Конституция Российской Федерации четко обозначила конституционную систему власти народа (см. комментарий к ст. 3) и конституционную систему государственной власти (ст. 11). Подобное разграничение имеет огромное значение как для формирования гражданского общества, так и для становления правовой государственности в России. Статья 11 органически связана со ст. 2, 10 и 12 Конституции по своему содержанию. Перечень федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственную власть в пределах Российской Федерации, является исчерпывающим. Его расширение без изменения главы 1 невозможно. Введение новых федеральных институтов государственной власти возможно только с соблюдением требований ст. 16 и 136 Конституции (см. комментарий к ст. 16 и 136). Перечисление органов государственной власти в комментируемой статье отражает принципиально иную, чем это было до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., конституционную систему государственной власти. На ее вершине находится Президент Российской Федерации как глава государства, который не входит прямо ни в одну из ветвей государственной власти согласно принципу разделения властей (см. комментарий к ст. 80). Следует отметить такую технико-юридическую особенность: наименование парламента не содержит в себе наименования государства. Этого нет также и в названии главы 5 Конституции, в отличие, например, от таких федеральных институтов власти, как Президент и Правительство. Названия палат российского парламента отражают их определенную самостоятельность, что и находит конкретизацию в разграничении их компетенции (см. комментарий к ст. 102 и 103). Ни ч. 1 ст. 11, ни ч. 3 ст. 118 не конкретизируют понятие "суды Российской Федерации". Это сделано в ст. 4 Федерального конституционного закона от 23 октября 1996 г. (31 декабря 1996 г.) N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1). В ч. 2 ст. 4 данного закона говорится: "В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации". Часть 3 ст. 4 указанного Закона определяет и систему федеральных судов. "К федеральным судам относятся: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов". 2. Субъекты Российской Федерации самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти определяют систему органов государственной власти, их структуру, полномочия, порядок формирования и их наименование. Cамостоятельность субъектов Федерации в установлении собственной системы органов государственной власти соответствует конституционному принципу федеративного устройства России - единству системы государственной власти (см. комментарий к ст. 5 и 77). Практика конституционного строительства в субъектах Федерации выявила разнообразие системы организации государственной власти: в одних субъектах имеются президенты, в других - нет; названия представительных органов государственной власти также различаются, есть специфика и в их полномочиях, структуре. Единство системы государственной власти должно соответствовать и другим основам конституционного строя: республиканской форме правления, социальному и светскому характеру Российского государства. 3. Правовыми способами разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации являются конституционный и договорный. Это необходимо, ибо разграничение предметов ведения и полномочий в Федерации выполняет двоякую роль. С одной стороны, разграничение предметов ведения и полномочий выполняет роль конституционного принципа федеративного устройства Российской Федерации, а с другой стороны, применительно к системе государственной власти в масштабе всей Федерации - конституционного принципа построения самой этой системы. В правовом механизме разграничения предметов ведения и полномочий приоритет принадлежит федеральной конституции. Исключительные полномочия самой Федерации определены в ст. 71, сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов закрепляется ст. 72, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (см. комментарий к ст. 71, 72, 73). Договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий реализуется Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведений и полномочий. Федеративный договор частично инкорпорирован в Конституции, отдельные его положения продолжают действовать постольку, поскольку они не противоречат Конституции. В случае же несоответствия договора (всех трех видов, включая Протокол) положениям Конституции Российской Федерации действуют нормы последней. Это вытекает из ч. 1 ст. 15 и п. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции. В настоящее время разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов регулируется Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июля 1999 г. (СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176). В данном ФЗ установлены пределы разграничения предметов ведения и полномочий, принципы заключения договоров и их порядок заключения, стороны и предмет договора и согласительные процедуры и разрешение споров. Данный процесс оценивается неоднозначно. С одной стороны, к сожалению, в силу ряда причин политического, экономического и юридического характера, ряд этих внутрифедеральных договоров предоставил отдельным субъектам Российской Федерации льготы и преимущества, ставящие их в более благоприятные по сравнению с другими субъектами Российской Федерации условия. В отдельных договорах немало политических уступок, "неконституционно" перераспределенных полномочий, экономических, бюджетных льгот и преимуществ. В целом внутрифедеральные договоры увеличили количество привилегированных субъектов Российской Федерации. В статье 32 ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации содержится положение о том, что договоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального закона подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу. Следует констатировать, что в настоящее время договорный процесс замедлился. Ряд субъектов Российской Федерации заключили соглашения с Центром о прекращении действия ранее заключенных договоров и соглашений. С другой стороны, продолжающийся договорный процесс Центра и субъектов Федерации - это реальность, в том числе и правовая. Следует отметить, что в возрастании в свое время договорного права вместо принципа равноправия торжествовал принцип "все равны, но некоторые более равны, чем другие". Договорный процесс взаимоотношений субъектов с Федерацией в целом необходимо ввести исключительно в конституционные рамки. Ибо "вторжение" субъектов Федерации в исключительные полномочия самой Федерации есть не что иное, как прямое нарушение Конституции Российской Федерации. Договорный процесс нельзя направлять на разрушение конституционного строя Российской Федерации. Федеральная Конституция должна быть единственным критерием легитимности всех внутрифедеральных договоров. Необходимо также создание конституционных механизмов, обеспечивающих непререкаемость федеральной Конституции. Статья 12 1. Местное самоуправление - разновидность местного управления и одновременно как бы антипод всякому управлению извне, поскольку это самоуправление. В той или иной местности могут иметь место управление гражданами "сверху", через представителей каких-то структур публичной власти более высокой иерархии, и самоуправление граждан, входящих в местное сообщество. Местное самоуправление - самоорганизация местного сообщества и управление его внутренними делами. Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления устанавливаются Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом местное самоуправление в Российской Федерации определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и осуществляется на всей ее территории. 2. Положение "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление" позволяет констатировать его признание, во-первых, государством как субъектом российского конституционного права в взаимоотношениях с российским народом, который вправе осуществлять свою власть в том числе и через органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. 2); это внутреннее сущностное свойство государства, поскольку оно демократическое и правовое (см. комментарий к ст. 1). Во вторых, местное самоуправление признается российским государством как субъектом международно-правового общения, поскольку Россия является членом Совета Европы и в силу распоряжения Президента Российской Федерации от 3 февраля 1996 г. "О первоочередных мероприятиях, связанных с вступлением Российской Федерации в Совет Европы" (СЗ РФ. 1996. N 8. Ст. 743) обязана присоединиться и выполнять Европейскую Хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы 15 декабря 1985 г. и ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ. В третьих, местное самоуправление должно признаваться всеми другими субъектами политической системы, всеми участниками политических и правовых отношений. Оно должно признаваться и международным сообществом, хотя уже и на другой правовой основе. 3. Местное самоуправление является правом местного сообщества. Граждане же имеют право на участие в местном самоуправлении. В том и другом случае - это не обязанность. Как всякое другое право, право организовать местное самоуправление и право участвовать в нем обеспечиваются заинтересованностью и активностью самих носителей права. В Конституции нашли отражение правовые, организационные, политические и экономические гарантии местного самоуправления (см. комментарий к ст. 8, 9, 130-133). Государство связано данными нормами. Но нельзя требовать от государства создавать материально-финансовые условия деятельности органов местного самоуправления, обеспечивать их ресурсами. В этом отношении общий принцип взаимоотношений государства с органами местного самоуправления такой же, как и во взаимоотношениях с общественными и иными объединениями граждан. Такой вывод вытекает также из организационной обособленности местного самоуправления, что само по себе является важнейшей гарантией автономного развития местных сообществ. Государственные гарантии местного самоуправления состоят в охране его прав и законных интересов (включая судебную защиту), в компенсационных выплатах в случае определенного рода расходов, установлении правовых запретов на ограничение прав местного самоуправления (см. комментарий к ст. 133). Государство гарантирует местное самоуправление комплексом правовых актов, призванных обеспечить эффективное функционирование всей его системы. В настоящее время идет активное обновление всего законодательства, затрагивающего организацию местного самоуправления. В особенности это касается разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, финансовых основ функционирования местного самоуправления, установления типов (видов) муниципальных образований. Реформы предполагают внесение изменений в законодательство субъектов Российской Федерации, а также обновление уставов муниципальных образований. Для понимания направлений в реализации конституционных норм о местном самоуправлении имеет значение Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 г. N 1370. В этом Указе местное самоуправление объявляется одной из основ конституционного строя Российской Федерации и в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, - одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. Особую роль играет местное самоуправление в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Принципиально важно, что за муниципальными образованиями признается право принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. В свете принципа самостоятельности в решении местных вопросов имеет значение и ориентация всех должностных лиц, в том числе государственных органов, на выполнение норм муниципального права. Разумеется, следует иметь в виду, что речь может идти только о нормах, отвечающих требованиям законности. Указом закрепляются механизмы реализации государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. В числе других к таким механизмам Указ относит: правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения; формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления. Представляется, что в такой редакции данные положения могут вызвать сомнение, поскольку они находятся в противоречии с содержанием комментируемой статьи. 4. Статья 12 Конституции ориентирует государство на то, чтобы не препятствовать местному самоуправлению и защищать его интересы. В то же время конституционные нормы профилактируют чрезмерное правовое регулирование организации и деятельности органов местного самоуправления, фактически исключают вмешательство в эту сферу исполнительных органов государства. Местное самоуправление самостоятельно. Это означает, что оно независимо, функционирует под свою ответственность. Всякое постороннее влияние, даже с согласия органа самоуправления, уже подрывает его основы, обесценивает содержательные свойства данного института. Однако самостоятельность эта существует в строго определенных границах. Никакими качествами государственного суверенитета местное самоуправление не обладает. Во-первых, самостоятельность местного самоуправления осуществляется в пределах полномочий, которые предоставляются ему государством: представительными органами государства, издающими соответствующие законы, и исполнительными органами, которые вправе передавать какие-то полномочия по договору. Во-вторых, государственные органы не просто вправе, а обязаны вмешиваться, если органы местного самоуправления вступают на путь нарушения законности. Исполнительные органы государства, на которых лежит обязанность проведения законов в жизнь, должны реагировать на случаи неисполнения законов. Судебные органы не только защищают местное самоуправление, но и применяют в отношении его санкции в случае нарушения законодательства. Наиболее решительными в этом отношении являются меры, предусмотренные Федеральным законом от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Издание органом местного самоуправления, главой местного самоуправления или иным выборным должностным лицом местного самоуправления актов, идущих вразрез с требованиями законности, влечет для них серьезные последствия, вплоть до роспуска представительного органа местного самоуправления и прекращения полномочий соответствующего лица, осуществляемые компетентными органами в рамках установленной законом строгой процедуры. В-третьих, государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе и с точки зрения целесообразности принимаемых местным самоуправлением решений, если речь идет об осуществлении переданных им государственными органами полномочий, если решается вопрос об использовании государственных средств, предоставленных под решение конкретной задачи. Только в таком контексте следует оценивать Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849), согласно которому в его функции входит участие в работе органов местного самоуправления (при этом он имеет право направлять туда своих заместителей и сотрудников своего аппарата). 5. Самостоятельность местного самоуправления организационно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление как бы "отделено" от государства. И если, например, при Президенте создан Совет по местному самоуправлению, то его нельзя считать входящим в местное самоуправление. По той же причине не является органом местного самоуправления Союз российских городов. Кстати, никакое общественное общероссийское объединение не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, объединений муниципальных образований (советов, союзов, ассоциаций) субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, как либо ограничивать их деятельность. При этом следует учитывать, что система органов государственной власти субъектов Федерации создается субъектами Российской Федерации (см. комментарий к ст. 77), которые образуют органы, осуществляющие в субъектах Федерации государственную власть (ст. 11). Поэтому именно к субъектам Федерации обращено требование не включать органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Конституционный Суд своим решением от 24 января 1997 г. по делу о проверке Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" признал положения главы IV "Заключительные и переходные положения" названного Закона Удмуртской Республики "не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 12, в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (п. 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (п. 2, абзац 2)" (ВКС. 1996. N 2). Следует учитывать, что существуют системы, при которых одни и те же органы являются одновременно и государственными, и самоуправленческими. Однако ст. 12 Конституции исходит из другой позиции. Поэтому представляется правильной та доктринальная позиция, согласно которой субъекты местного самоуправления являются корпорациями публичного права, обладающими властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям. Они входят в систему государственно-властных отношений, поскольку связаны с государственной властью функционально. В практике формирования системы местного самоуправления возникает много вопросов. Например, требуется разъяснить, вправе ли выборные должностные лица местного самоуправления входить в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Можно, в частности, утверждать, что исходя из смысла ст. 12 в ее взаимосвязи со ст. 3, 10, 130-133 Конституции Российской Федерации, не допускается вхождение в состав законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации выборного должностного лица местного самоуправления. В противном случае нарушаются конституционные принципы разделения властей, самостоятельности местного самоуправления, государственного контроля за выполнением органами местного самоуправления законов, ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством. Однако вряд ли будет правильным переносить на местное самоуправление принципы организации государственной власти и, в частности, принцип разделения властей. Более того, вряд ли целесообразно порождать конфликты властей на уровне местного самоуправления. С правовой точки зрения ясно одно: Конституция этот вопрос не решает. Не решает его и закон, устанавливающий принципы местного самоуправления. Следовательно, решение вопроса можно отнеси к реализации местным самоуправлением принципа самостоятельности и решения вопроса под свою ответственность. Положения о самостоятельности органов местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений. На это обстоятельство указал, в частности, Конституционный Суд в постановлении от 16 октября 1997 г. N 14-п. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. По смыслу ст. 130, 131, 132 и 133, Конституцией Российской Федерации и законом устанавливаются права и обязанности местного самоуправления. Согласно ст. 15 (ч. 2) Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленными в ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 2), 5 (ч. 2), 12, 15 (ч. 1), 66 (чч. 1, 2), 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам. Муниципальные правовые акты, если они противоречат закону, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации). Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Возможность досрочного прекращения полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Вообще виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должны разрешаться уставом муниципального образования. Однако возникающие здесь вопросы общесоциальны и поэтому оправдано включение принципиальных положений об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Таким образом, участие органов государственной власти в реализации мер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления допустимо. Но поскольку, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поскольку местное самоуправление самостоятельно, ни при каких условиях не допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления. Статья 13 1. Общество неоднородно, поскольку в силу различных обстоятельств экономического, социального, политического характера, в зависимости от пола, возраста, направленности личных интересов и других факторов делится на различные классы, слои и группы населения, объединенные единством интересов их членов и осознанно или неосознанно преследующие общие цели. Именно множественность составных элементов, заключенных в обществе, образует основу идеологического и политического плюрализма. Монистическое видение общества и реализация этого видения в форме установления той или иной идеологии в качестве государственной или обязательной или в его политической системе изначально несут в себе семена отрицания и будущего разрушения, поскольку требуют наличия внешнего по отношению к самому обществу регулятора, способного работать без ошибок и сбоев. Многообразной действительности больше соответствует плюрализм, составляющий часть внутреннего механизма саморегуляции и саморазвития общества. Признание идеологического многообразия (наряду с признанием политического многообразия и многопартийности) в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации есть рефлекс на насаждавшийся десятилетиями идеологический монизм, закреплявшийся в советских конституциях и поддерживавшийся всеми институтами государственной власти. Оно означает существенное сужение пределов государственной власти, поскольку из-под контроля государства выводится сфера идеологии, под которой обычно понимается система политических, правовых, нравственных, религиозных, эстетических и философских взглядов и идей, в которых осознаются и оцениваются отношения людей к действительности. Признание идеологического многообразия означает также запрет для государства, его органов и должностных лиц в своей официальной деятельности по осуществлению государственно-властных функций и полномочий руководствоваться не Конституцией, законом, иными нормативными актами, а той или иной идеологией, включая идеологию либерализма, социал-демократизма, марксизма-ленинизма и пр. В этом отношении государство "выше идеологии". Кроме того, из такого признания вытекают некоторые индивидуальные и коллективные права граждан и их объединений на разработку и развитие воззрений и теорий идеологического характера, их распространение в непротиворечащих закону формах и в установленном им порядке, практическое осуществление способами, соответствующими конституционному строю Российской Федерации, и т.п. 2. Из признания в Российской Федерации идеологического многообразия органично вытекает положение, согласно которому никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. По существу, это означает запрет, адресованный органам государственной власти, включая главу государства, законодателя и исполнительную власть, иные органы государства и их должностных лиц, на установление той или иной идеологии в качестве государственной. Тем самым устанавливаются определенные пределы деятельности государства и его органов. Одновременно этот запрет адресован иным субъектам права, включая, например, общественные объединения, церковь и означает признание антиконституционности провозглашения той или иной идеологии в качестве обязательной в сфере образования, художественном творчестве и иных сферах коллективной жизнедеятельности людей. 3. Признание идеологического многообразия сопровождается признанием политического многообразия и многопартийности, которая является структурированным выражением идеологического многообразия, его оформлением в виде различных политических партий, объединяющих граждан в зависимости от их социальной и политической ориентации. Федеральный закон от 11 июля 2001 года "О политических партиях" предусматривает принципы образования, регистрации и деятельности политических партий и их региональных отделений, государственную поддержку и государственное финансирование политических партий (в зависимости от полученных на выборах голосов), формы их участия в выборах, гарантии их деятельности и контрольные механизмы за соблюдением ими Конституции Российской Федерации и законодательства (СЗ Российской Федерации. 2001. N 29. Ст. 2950). Для Конституции безразлично количество политических партий, их численный и социальный состав, идеология и пр. Она ограничивается установлением организационных и функциональных параметров существования общественных объединений. Речь идет, с одной стороны, о том, что принципы организации общественного объединения не должны противоречить требованиям демократии и прав человека в том виде, в каком они выражены в Конституции, и, с другой стороны, цели и деятельность общественных объединений должны быть тождественны конституционному строю. Принцип многопартийности означает также законность политической оппозиции. Конституция легализует мирное, ненасильственное соперничество политических партий за участие в осуществлении государственной власти в установленных Конституцией парламентских и иных формах. 4. Равенство общественных объединений перед законом выражается, во-первых, в равенстве их прав и обязанностей в общественной и хозяйственной деятельности, закрепленных в Конституции и Федеральном законе от 14 апреля 1995 г. (19 мая 1995 г.) N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 18 апреля 1997 г. (17 мая 1997 г.) N 78-ФЗ, от 2 июля 1998 г. (19 июля 1998 г.) N 112-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 1997. N 20. Ст. 2231; 1998. N 30. Ст. 3608) и других нормативных правовых актах; во-вторых, в равенстве общественных объединений в их отношениях с государством и его органами. Конституционное закрепление равенства общественных объединений перед законом выступает в качестве гарантии политического плюрализма и недопущения утверждения в обществе однопартийной системы, подчиняющей себе государство, иные политические и социальные институты. Одновременно это положение означает запрет, адресованный государству, его органам и должностным лицам, создавать более благоприятные условия для существования и деятельности одних объединений и, напротив, препятствовать существованию и деятельности других объединений, если их цели и действия не противоречат Конституции и федеральным законам. 5. Политический плюрализм не безграничен, он опирается на определенные юридические основы, которые определяют внешние рамки деятельности общественных объединений. Главное - в сопряжении их целей с конституционным строем. Именно для охраны Конституции основной закон предусматривает возможность запрета (недопущения создания и деятельности) общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, национальной и религиозной розни. Содержащаяся в ст. 13 Конституции формула о цели объединения, наличие которой делает его неконституционным, свидетельствует о предупредительном характере института недопущения создания и деятельности общественного объединения в Российской Федерации. Запрет возможен, если имеется реальная угроза конституционному строю государства. Основанием для запрета являются не отдельные нарушения конституционных норм. Таковые, если для этого есть основания, влекут установленную уголовным, гражданским, административным законодательством ответственность физических лиц. Словом, речь идет о наличии таких целей объединения, осуществление которых лишало бы его "идентичности" с конституционным строем государства. Причем упомянутую "идентичность" нельзя истолковывать как ограничение плюралистической демократии, свободы политической деятельности, в том числе по реформированию самого конституционного строя в соответствии с установленными Конституцией процедурами и в предусмотренных ею формах. Одновременно представляется, что проблема конституционности может и должна рассматриваться не только с точки зрения взаимоотношений объединения с другими участниками политического процесса, но и с точки зрения его внутренней организации, основных принципов организационного построения и функционирования. Однако в этом последнем случае для запрета объединения нарушение демократических принципов организации и деятельности должно носить характер принципиально антидемократической позиции, выражающейся в отказе или грубом нарушении в широких масштабах прав человека, воспрепятствовании функционированию в установленном Конституцией порядке государственных институтов, суверенности государственной власти и пр. Соответствующие оценки, влекущие за собой обязательные юридические последствия, может давать только суд. Причем антидемократическая позиция объединения должна быть подтверждена в суде совокупностью фактов, свидетельствующих о реальной угрозе существования и деятельности такого объединения конституционному строю, безопасности личности, общества и государства. 6. Объектами конституционной охраны, а при необходимости и защиты уполномоченными на то органами являются конституционный строй России, ее целостность и безопасность, а также социальное, национальное и религиозное согласие. Соответствующие цели в документах объединения могут не провозглашаться вообще, но именно к этим результатам в конечном счете может привести деятельность партии, общественной организации или массового движения, если она не будет пресечена в порядке, установленном Конституцией и Федеральным законом "Об общественных объединениях". Достаточно наличия хотя бы одного из указанных в Конституции критериев, чтобы соответствующее объединение могло быть признано неконституционным. Из Конституции следует, что неконституционны любая партия, организация и движение, имеющие целью насильственное изменение конституционного строя. Речь идет именно о насильственном изменении. Следовательно, любые призывы или требования изменения конституционного строя России в соответствии с установленными Конституцией и законами процедурами не могут признаваться неконституционными; таковыми являются только такие действия (или пропаганда таких действий), которые носят антиконституционный характер и несовместимы с Конституцией. Нельзя излишне широко толковать и понятие насилия. Как представляется, речь должна идти не о психологическом воздействии или экономическом и политическом давлении (забастовки, стачки и пр.), а о насильственном лишении конституционных органов законодательной, исполнительной и судебной власти возможности осуществлять свои функции и полномочия. Формы такого воспрепятствования могут быть различными, но для признания их антиконституционными необходимо реальное использование насилия для изменения конституционного строя Российской Федерации. В комментируемой части ст. 13 Конституции говорится, что "запрещается создание и деятельность:", т.е. речь идет не только об организационном (создание), но и функциональном (деятельность) аспектах общественного объединения. Следовательно, объектом оценки должны быть не только устав и программа (такая оценка осуществляется и на этапе регистрации объединения Министерством юстиции Российской Федерации и его органами) (см. комментарий к ст. 30), но и его деятельность, то, в какой мере выраженные в учредительных актах цели проявляются в практической деятельности объединения. При этом достаточно провозглашения в учредительных актах указанных целей, особенно если такое объединение достаточно многочисленно, сплоченно и нацелено на антиконституционное действие, а обстоятельства и факты свидетельствуют, что такое действие произойдет. При этом, однако, в качестве доказательств не могут приниматься доктринальные посылки о революции, сломе или отмирании государства и пр. В качестве критерия неконституционности общественного объединения Конституция называет также наличие у соответствующего объединения цели насильственного нарушения "целостности Российской Федерации". Под целостностью государства следует понимать его территориальную целостность. Стало быть, для признания объединения неконституционным необходимо провозглашение в ее учредительных актах цели насильственного отторжения территории государства либо установление направленности ее практической, политической или иной деятельности именно на насильственное отторжение территории государства или инициирование действий по насильственному отторжению государственной территории. С объективной стороны эта деятельность может также выражаться в сепаратистских устремлениях с использованием насилия или в деятельности, направленной на поощрение или оказание помощи иностранному государству или международной организации в насильственном отторжении части территории России. Подрыв безопасности государства - один из главных критериев неконституционности любого общественного объединения. Конституция не раскрывает содержание и юридическую природу такого понятия; это сделано в текущем законодательстве, прежде всего в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-I "О безопасности" с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 25 декабря 1992 г. N 4235-I, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288 (Ведомости РФ. 1992. N 15. Ст. 769; 1993. N 2. Ст. 77; САПП. 1993. N 52. Ст. 5086). Безопасность государства - это состояние защищенности его жизненно важных интересов от внутренних и внешних угроз. В свою очередь под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития государства. Таким образом, понятие "подрыв безопасности государства" носит обобщающий характер и включает насильственное изменение конституционного строя и территориальной целостности государства. В понятие безопасности государства указанный закон включает его суверенитет. Общественное объединение, коль скоро оно развивается в конституционном пространстве, не должно ставить под угрозу безопасность государства - его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. Само существование объединения и его деятельность не должны подрывать состояние защищенности жизненно важных интересов государства, ставить их под угрозу внутри государства или извне. Самостоятельное место в ряду критериев неконституционности политической партии, общественной организации и массового движения занимает "разжигание социальной, национальной и религиозной розни". В связи с этим следует прежде всего предостеречь от смешения конституционного и уголовно-правового аспектов этой проблемы. Уголовное право касается ее лишь в контексте уголовной ответственности физических лиц за конкретные действия, которые признаются преступными и влекут установленное УК РФ наказание. Конституционное право рассматривает эту проблему в значительно более широком социальном плане - в смысле государственно-правовой организации взаимоотношений между различными классами и социальными слоями, нациями и этническими группами, конфессиями и религиозными объединениями. И в этом смысле Конституция закрепляет в качестве основы социальных отношений - социальную солидарность; межнациональных отношений - национальное равноправие, сотрудничество между нациями и народами, национальный суверенитет; отношения к религии - веротерпимость, отделение церкви от государства (светское государство), свободу культов и равное участие граждан в осуществлении государственной власти и управления независимо от своего отношения к религии и церкви. Термин "разжигание", если исходить из этимологии этого слова, предполагает активную деятельность объединения или его членов, действующих в соответствии с учредительными актами объединения или по его поручению, направленную на достижение соответствующих целей. Эта деятельность может выражаться в форме агитации или пропаганды, массовых мероприятий, включая митинги, собрания, демонстрации и пр. Цель этой деятельности заключается в возбуждении классовой ненависти или нетерпимости, подрыве доверия и уважения к той или иной национальности, доказательстве превосходства одной нации над другой, воспитании неприязни к национальным обычаям, быту и образу жизни, а также в возбуждении недоверия и неприязни к той или иной религии и ее сторонникам, ущемлении законных интересов и прав определенных конфессий и групп верующих. Речь при этом идет не об отдельных фактах, сколько бы значимыми они ни были (эти деяния могут повлечь уголовную, административную, гражданскую ответственность), а о политике объединения, его деятельности, направленной на достижение противостояния и внеправовых форм и методов борьбы между классами и социальными слоями общества, нациями и этническими группами, различными конфессиями. Иными словами, в качестве разжигания социальной розни не могут квалифицироваться констатация наличия в обществе классовой борьбы или утверждение о необходимости так называемого классового подхода к оценке и объяснению явлений социальной действительности. Речь идет не об абстрактных принципах социальной и национальной организации общества и взаимоотношений государства и церкви, церквей между собой, а о пропаганде насилия как принципа и способа действия, направленного на разжигание социальной, национальной и религиозной розни, на насильственное разрешение существующих социальных, национальных или религиозных противоречий. Особо оговаривается недопустимость создания общественными объединениями вооруженных формирований. Речь идет о запрете таких объединений, которые хотя бы косвенно преследуют политические и иные цели посредством организаций военизированного характера, причем данный запрет имеет общее значение и распространяется на все общественные объединения. 7. При решении вопроса о критериях конституционности общественных объединений нельзя абстрагироваться и от международных обязательств Российской Федерации, в частности, предусмотренных Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 7 марта 1966 г. Ее ст. 4 устанавливает, что государства - участники осуждают всякую пропаганду и все организации, основанные на идеях или теориях превосходства одной расы или группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения, или пытающиеся оправдать либо поощряющие расовую ненависть и дискриминацию в какой бы то ни было форме, и обязываются принять немедленные и позитивные меры, направленные на искоренение всякого подстрекательства к такой дискриминации или актов дискриминации, и с этой целью "объявляют противозаконными и запрещают организации, а также организованную и всякую другую пропагандистскую деятельность, которые поощряют расовую дискриминацию и подстрекают к ней, и признают участие в таких организациях или в такой деятельности преступлением, караемым законом". Выражение "расовая дискриминация", используемое в указанной конвенции, означает "любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни". Из приведенных положений Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации вытекают по меньшей мере три основных вывода, имеющих существенное значение для правильного понимания существа вопроса: во-первых, подлежат объявлению противозаконными и запрещению как ведущие соответствующую пропаганду организации, так и организации, хотя и не ведущие такую пропаганду или деятельность, но основанные на идеях или теориях превосходства одной расы либо группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения; во-вторых, участие в таких организациях признается преступлением, караемым законом; в-третьих, критерием законности организации является ее отношение к правам человека без различия расы, цвета кожи, национальности или этнического происхождения (см. также комментарий к ст. 19). 8. Согласно Федеральному закону "Об общественных объединениях" общественные объединения, в том числе не зарегистрированные в органах юстиции, в случае нарушения законодательства Российской Федерации несут ответственность в соответствии с указанным Федеральным законом и другими законами. В случае нарушения законодательства Российской Федерации общественными объединениями, не зарегистрированными в органах юстиции, ответственность за данные нарушения несут лица, входящие в состав руководящих органов этих объединений. При совершении общественными объединениями, в том числе не зарегистрированными в органах юстиции, деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в руководящие органы этих объединений, при доказательстве их вины за организацию указанных деяний могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных сообществ. Другие члены и участники таких объединений несут ответственность за те преступные деяния, в подготовке или совершении которых они участвовали. Федеральный закон "Об общественных объединениях" устанавливает, что деятельность общественных объединений может быть приостановлена в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законодательства Российской Федерации по решению суда в порядке, предусмотренном этим Федеральным законом и другими федеральными законами. При наличии соответствующих оснований Генеральный прокурор Российской Федерации вносит в руководящие органы общероссийских и международных общественных объединений представление об указанных нарушениях и устанавливает срок для их устранения. Если в установленный срок эти нарушения не устраняются, деятельность общественных объединений приостанавливается на срок до шести месяцев решением Верховного Суда Российской Федерации на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации. Приостановление деятельности межрегиональных, региональных и местных общественных объединений осуществляется судом соответствующего субъекта Российской Федерации по заявлению прокурора данного субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Законом "О прокуратуре Российской Федерации". Орган, регистрирующий общественные объединения, также вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественных объединений после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке. Порядок приостановления деятельности общественных объединений в случае введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом. Приостановление деятельности общественных объединений влечет за собой ряд правовых последствий. В случае приостановления деятельности общественного объединения на срок, установленный решением суда, приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать собрания, митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, и уплате штрафов. Если в течение установленного судом срока приостановления деятельности общественного объединения оно устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности, то после окончания указанного срока общественное объединение возобновляет свою деятельность. В случае же неустранения указанного нарушения орган, внесший в суд заявление о приостановлении деятельности данного объединения, вносит в суд заявление о его ликвидации. В частности, общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда в случаях: нарушения требований ст. 16 Федерального закона "Об общественных объединениях"; виновного нарушения своими действиями прав и свобод граждан; неоднократных или грубых нарушений закона или иных правовых актов; систематического осуществления общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям. Заявление в суд о ликвидации общероссийского или международного общественного объединения по указанным в данной статье основаниям вносится Генеральным прокурором Российской Федерации. Заявление в суд о ликвидации межрегионального, регионального и местного общественных объединений по указанным в данной статье основаниям вносится прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном Законом "О прокуратуре Российской Федерации". Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации. Статья 14 1. В филологии понятие "светское" определяется как мирское, нецерковное. Правовая характеристика светского государства не противоречит такой трактовке. Речь идет о государстве, в котором: 1) религиозные объединения и их иерархи не включены в системы органов государственной власти и местного самоуправления; им не делегированы какие-либо государственно (муниципально)-властные правомочия; никакие действия или решения органов государственной власти и местного самоуправления, реализующие их функции, не согласовываются с религиозными объединениями и не утверждаются ими; 2) члены общества обладают равным объемом прав и свобод независимо от отношения к религии и принадлежности или непринадлежности к какой-либо религии; ни одно религиозное объединение (церковь, конфессия) не может быть объявлено носителем государственного вероучения или финансироваться из государственного (местного) бюджета; 3) государство (местное самоуправление) не участвует в регулировании внутреннего устройства религиозных объединений; государственные (муниципальные) служащие не вправе использовать свое служебное положение в интересах религиозных объединений для пропаганды отношения к ним; в государственных органах не могут образовываться структуры религиозных объединений; 4) решения руководящих органов религиозных объединений не имеют силы публично-правовых или частноправовых норм и актов; государство не участвует в их реализации для верующих; 5) иерархи религиозных объединений не привлекаются к участию в государственных церемониях и других официальных мероприятиях в ином качестве, нежели представители верующих; в свою очередь государственные (муниципальные) служащие не вправе участвовать в религиозных церемониях в своем официальном качестве, а не в качестве обычных верующих, и в служебных помещениях не должны размещаться предметы религиозной символики; 6) система образования не включает обязательное преподавание каких-либо религиозных вероучений, не организуется и не контролируется религиозными объединениями. 2. Светский характер государства (местного самоуправления) предполагает вместе с тем, как вытекает, в частности, из ст. 28 Конституции, уважение к убеждениям, мыслям, чувствам, действиям верующих, выражающих их веру, к исповедуемым ими религиозным учениям, обрядности и символике; недопустимость ограничений религиозной деятельности кроме как по основаниям, прямо предусмотренным законом. Речь в последнем случае идет о ситуациях, когда создание и деятельность религиозного объединения либо деятельность отдельных религиозных фанатиков сопряжена с разжиганием религиозной ненависти или вражды, с насилием над людьми или иным причинением вреда здоровью, с побуждением к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний. Таким образом, государство ограничивает деятельность религиозных объединений или религиозную деятельность отдельных лиц лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции). Здесь нет противоречия с положениями ст. 14 (как и ст. 28, 29), так как дело не во вмешательстве в религиозную жизнь как таковую, а в предупреждении и пресечении общественно опасных и иных противоправных деяний, связанных с мотивацией религиозного фанатизма или с прикрытием криминальных и других антиобщественных целей ссылками на религию. 3. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России полностью согласуются с положениями ст. 14 и вытекающими из них подходами во взаимоотношениях светского государства и религиозных объединений, а также отдельных верующих. Так, ст. 9 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод устанавливает, с одной стороны, свободу мысли, совести и религии (в том числе свободу менять религию или убеждения и свободу, исповедовать свою религию или убеждения единолично или сообща, публично или частным порядком), а с другой стороны - возможность таких ограничений, которые установлены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах его спокойствия, охраны порядка, здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Статьи 1 и 18 Международного пакта о гражданских и политических правах, устанавливая право каждого свободно исповедовать религию или иные убеждения и запрещая принуждение, умаляющее эту свободу, в то же время допускают установление законом ограничений в данной сфере, необходимых для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, основных прав и свобод других лиц. 4. Уголовный кодекс РФ 1996 г. содержит ст. 239, устанавливающую ответственность за организацию религиозного объединения, посягающего на личность и права граждан (в том числе в форме принуждения к отказу от исполнения гражданских обязанностей), а также за участие в деятельности указанного объединения или пропаганду деяний, для осуществления которых оно создано. Статья 282 УК устанавливает ответственность за действия, направленные на возбуждение религиозной вражды, а равно пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии. На предупреждение и пресечение общественно опасных проявлений религиозного фанатизма в значительной мере направлены также ст. 214 УК об ответственности за вандализм (осквернение зданий и иных сооружений); ст. 243 УК - об ответственности за уничтожение или повреждение памятников истории и культуры; ст. 244 УК - об ответственности за надругательство над телами умерших и местами их захоронения. 5. Уважение к религиям и исповедующим их лицам светское государство выражает исходя из равного отношения ко всем вероисповеданиям и такого же отношения к убеждениям лиц, не исповедующих никакой религии. Нарушение законодательства о свободе совести и вероисповедания, в том числе прав религиозных объединений на различную некоммерческую деятельность, благотворительство, влечет, в зависимости от характера и последствий, гражданско-правовую, дисциплинарную, административную или уголовную ответственность. Статья 50 ГК РФ специально устанавливает, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме религиозных объединений, на которые распространяются понятие правоспособности и гарантии законной деятельности юридического лица. КоАП устанавливает ответственность за нарушение законодательства о свободе совести и вероисповедания, в том числе за воспрепятствование принятию религиозных (как и иных) убеждений или отказу от них, вступлению в религиозные объединения или выходу из них, совершению религиозных обрядов, если такое воспрепятствование не содержит состава преступления. Административная ответственность установлена и за оскорбление религиозных убеждений граждан, почитаемых ими предметов и прочего, если эти деяния не содержат состава преступления против личности, общественной безопасности и общественного порядка, интересов службы и т.д. 6. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Данная выше характеристика светского государства определяет вместе с тем и содержание отделения от него религиозных объединений. Суть состоит в невмешательстве государства во внутренние дела религиозных объединений (за исключением случаев предупреждения и пресечения общественно опасных и иных противоправных деяний, совершаемых под прикрытием религиозных вероучений); такое же невмешательство требуется от религиозных объединений по отношению к делам государства и местного самоуправления. Взаимное невмешательство предполагает, в частности, что государственные или муниципальные органы не вправе делегировать какие-либо из своих функций религиозным организациям, как и не могут принимать на себя какие-либо функции, принадлежащие религиозным объединениям. Сказанное не означает, однако, изоляции религиозных объединений от жизни общества, не говоря уже о равноправии членов религиозных объединений с другими членами общества в участии в управлении делами государства (см. комментарий к ст. 32, 33). Действующее законодательство, и прежде всего Федеральный закон от 7 июля 1995 г. (11 августа 1995 г.) N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. (12 января 1996 г.) N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", предусматривает и конкретные области организационно-правового взаимодействия религиозных объединений с государственными органами или органами местного самоуправления. Например, некоммерческие организации, созданные в форме религиозных объединений, могут осуществлять благотворительную, нравственно-воспитательную, культурную деятельность, содействовать разрешению различных споров и конфликтов и т.д. В этой связи они могут получить от органов государственной власти или оперативного управления те или иные льготы, социальные заказы и т.д. Значительное развитие получила благотворительная деятельность религиозных объединений по оказанию социальной помощи и поддержке пострадавшим в результате бедствий и конфликтов, семьям и детям, находящимся в трудных жизненных ситуациях; по содействию охране семьи, материнства, отцовства, детства; по содействию деятельности в сфере образования, культуры, духовного развития личности и улучшения морально-психологического состояния членов общества; по обеспечению должного содержания объектов и территорий, имеющих историческое, культурное, культовое значение. По соглашению с соответствующими ведомствами религиозные объединения участвуют в профилактике правонарушений и в социальной адаптации лиц с правонарушающим поведением, в том числе осужденных за совершение преступлений к лишению свободы. Вся эта деятельность связана с регистрацией или лицензированием. Не противоречит закону деятельность религиозных объединений по оказанию правовой и иной помощи единоверцам в различных конфликтных ситуациях, связанных, например, с отказом от несения военной службы по мотиву религиозных убеждений (вероисповедания) и необходимостью ее замены обязательной альтернативной гражданской службой (ст. 59 Конституции), с отказом от дачи показаний священнослужителем по обстоятельствам, известным ему из исповеди, и т.п. Организационно-правовой аспект взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с религиозными объединениями существует и в сфере имущественных правоотношений. Дальнейшая реализация этой проблемы связана, в частности, с обязательством России, данным при вступлении в Совет Европы, "в кратчайшие сроки возвратить собственность религиозных организаций". 7. Конституция не упоминает об отделении от церкви образовательных учреждений. Однако нет оснований полагать, что речь идет о принципиальных изменениях в политике государства. Законодательство об образовании предполагает его светский характер, общесоциальную, а не конфессиональную направленность. Вместе с тем церковь вправе иметь свои учебные заведения для подготовки священнослужителей; организовывать занятия по основам вероучения. 8. До революции православная церковь обладала по законам Российской Империи рядом исключительных правомочий и привилегий по сравнению с другими конфессиями, находившимися, кстати, в ведении соответствующего департамента МВД. Структура православной церкви, создание новых епархий, назначение высших иерархов осуществлялось при решающем участии высших органов власти; законами в значительной степени регулировалась и внутренняя деятельность этой церкви. Обширной компетенцией обладала духовная цензура; значительная часть расходов (на содержание учреждений, храмов, миссионерскую деятельность и т.д.) покрывалась из государственного бюджета. Только православная церковь имела право проповедовать свое вероучение. Эти привилегии, конечно, ставили ее в неравное положение по отношению к старообрядцам (в конце XIX в. - 12-13 млн. человек), католикам (10 млн.), лютеранам (5 млн.), магометанам (12 млн.), иудеям (4 млн.), язычникам (около 1 млн. человек). Очевидно, что полное или хотя бы частичное воспроизведение описанной ситуации невозможно, несмотря на место православной церкви в отечественной истории и ее заслуги. Неравенство отделенных от государства религиозных объединений перед законом, ограничение деятельности каких-либо из них в пользу других несовместимо с Конституцией. Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 23 ноября 1999 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года "О свободе совести и о религиозных объединениях" в связи с жалобами религиозного общества свидетелей Иеговы в городе Ярославле и религиозного объединения "Христианская церковь прославления"" (ВКС. 1999. N 6) зафиксировал ряд правовых позиций, касающихся и равенства религиозных объединений, и их свободы, и их возможностей, в частности, установил: из ст. 28 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 13 (ч. 4), 14, 19 (чч. 1 и 2) и 30 (ч. 1) следует, что свобода вероисповедания предполагает свободу создания религиозных объединений и свободу их деятельности на основе принципа юридического равенства, в силу чего федеральный законодатель, реализуя полномочия, вытекающие из ст. 71 (пп. "в" и "о") и 76 Конституции Российской Федерации, вправе урегулировать гражданско-правовое положение религиозных объединений, в том числе условия признания религиозного объединения в качестве юридического лица, порядок его учреждения, создания, государственной регистрации, определить содержание правоспособности религиозных объединений. При этом законодатель, учитывая исторически сложившийся в России многоконфессиональный уклад, обязан соблюдать положение ст. 17 (ч. 1) Конституции Российской Федерации о том, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Вводимые им меры, относящиеся к учреждению, созданию и регистрации религиозных организаций, не должны искажать само существо свободы вероисповедания, права на объединение и свободы деятельности общественных объединений, а возможные ограничения, затрагивающие эти и иные конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям. В демократическом обществе с присущим ему религиозным плюрализмом, как следует из ст. 17 (ч. 3) и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации и корреспондирующих им положений ст. 18 (пп. 2 и 3) Международного пакта о гражданских и политических правах, а также ст. 9 (п. 2) Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подобного рода ограничения могут быть предусмотрены законом, если это необходимо в интересах общественного спокойствия, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Государство вправе предусмотреть определенные преграды, с тем чтобы не предоставлять статус религиозной организации автоматически, не допускать легализации сект, нарушающих права человека и совершающих незаконные и преступные деяния, а также воспрепятствовать миссионерской деятельности (в том числе в связи с проблемой прозелитизма), если она несовместима с уважением к свободе мысли, совести и религии других и к иным конституционным правам и свободам, а именно сопровождается предложением материальных или социальных выгод с целью вербовки новых членов в церковь, неправомерным воздействием на людей, находящихся в нужде или в бедственном положении, психологическим давлением или угрозой применения насилия и т.п. На это, в частности, обращается внимание в постановлении Европейского парламента от 12 февраля 1996 г. "О сектах в Европе" и в рекомендации Совета Европы N 1178 (1992) "О сектах и новых религиозных движениях", а также в постановлениях Европейского суда по правам человека от 25 мая 1993 г. (Series А no. 260-А) и от 26 сентября 1996 г. (Reports of Judgments and Decisions, 1996-IV), разъяснивших характер и масштаб обязательств государства, вытекающих из ст. 9 названной Конвенции. Статья 15 1. Применительно к комментируемой статье Конституция есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, и в этом смысле она сама выступает в качестве так называемой абсолютной нормы, которой не могут противоречить любые правовые акты, действующие в Российской Федерации. Отсюда вытекают по крайней мере два взаимосвязанных положения: во-первых, Конституция юридически закрепляет и гарантирует политическое, государственное единство народа независимо от федеративного устройства государства; во-вторых, речь идет о единстве правовой системы Российской Федерации и ее субъектов, а сама Конституция служит гармонизации единого правового пространства России. Закрепление высшей юридической силы Конституции охватывает два аспекта: во-первых, территориальный - в России нет анклавов, свободных от действия федеральной Конституции, и она не нуждается в ратификации или иной форме утверждения субъектами Российской Федерации и, во-вторых - верховенство в иерархии законов и иных правовых актов, принимаемых всеми органами и должностными лицами, которые при издании нормативных актов или актов правоприменения связаны требованиями Конституции. Провозглашение Конституции законом прямого действия означает трансформацию Конституции из средства и способа узурпации права относительно небольшим по численности слоем общества в средство и способ легализации права всем обществом и во имя интересов общества и его членов. При этом интеграция конституционной модели организации общественных отношений в социальную практику в тексте Конституции выражается и обозначается различными терминами - "вступление в силу", "введение в действие", "действие", "прямое действие", "непосредственное действие", "осуществление", "применение" и другими, которые несут различную смысловую нагрузки и обозначают нетождественные понятия. Прямое действие Конституции есть условие и момент ее осуществления, интеграции конституционных установлений в социальную практику, реализации гражданами принадлежащих им от рождения и закрепленных в Конституции прав и свобод. Часть 1 комментируемой статьи содержит указание на содержательную характеристику прямого действия в смысле ее регулирующего воздействия на общественные отношения; в этом смысле оно упоминается в одном ряду с высшей юридической силой и обязательностью применения всеми правоприменителями. Прямое действие Конституции и ее норм присуще всем способам правореализационного процесса, в том числе соблюдению, исполнению, использованию и применению. При этом, однако, возможно и необходимо различать непосредственное и опосредованное действие Конституции, которые выступают формами прямого действия. В основе такого разграничения - различные уровни регулирования конституционных отношений, субъектами которых выступают многонациональный народ Российской Федерации, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, государственные и общественные органы и организации, органы местного самоуправления, должностные лица и граждане и т.д. И если на более высоком уровне конституционного регулирования нередко достаточно конституционных норм, то на другом уровне - в конституционных правоотношениях с участием граждан - часто необходима большая степень формальной определенности при установлении их прав и обязанностей, что обеспечивается посредством отраслевых норм. В последнем случае конституционные нормы, конкретизируясь в нормах соответствующих отраслей права, действуют опосредованно. Непосредственное действие конституционных норм характерно для всех форм государственной деятельности - законодательной, исполнительной, судебной, а также для процесса осуществления гражданами принадлежащих им прав, свобод и обязанностей. Когда самих конституционных норм бывает недостаточно для реализации постановлений Конституции, они действуют совместно с нормами различных отраслей права - конституционного, административного, гражданского и др. Такой перевод общих конституционных предписаний на язык отраслевого законодательства должен сопровождаться конкретизаций установлений Конституции, детализацией конституционных правомочий носителей конституционных прав и обязанностей, а также выработкой процессуальных форм осуществления ее норм. В процессе такой конкретизации, осуществляемой законодателем, недопустимы отступление от буквы и духа Конституции, заложенных в ней ценностных ориентиров, ограничение круга предусмотренных конституционной нормой правомочий или носителей соответствующих прав и обязанностей. Законодатель в конкретизирующем нормативном акте с необходимой степенью формальной определенности устанавливает и содержание конституционной нормы, и процедуру ее осуществления. Из прямого действия Конституции вытекает, что конкретизация конституционных норм осуществляется не только законодателем, но и правоприменительными органами, в том числе судами. По существу, речь идет о толковании конституционных норм в процессе их применения. Применение конституционных норм - императивное веление Конституции, обращенное ко всем без исключения правоприменителям, включая государство, его органы и должностных лиц, а также общественные объединения и их органы - по делегированию государства. Конституционные нормы применяются на всей территории Российской Федерации, а также к отечественным юридическим и физическим лицам, пребывающим за пределами ее территории. При этом применение конституционных норм означает индивидуализацию этих норм в связи с конкретной жизненной ситуацией, требующей разрешения, применительно к конкретному субъекту правоотношений. Правоприменительные органы организуют осуществление конституционных норм в том случае, если необходима персонификация соответствующей нормы или норм применительно к конкретному субъекту, и с этой целью издают индивидуально-правовые акты - правоконстатирующие или правоприменительные. В частности, в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 8 от 31 октября 1995 года "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (БВС Российской Федерации, 1996, N 1 разъяснено: "Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности: а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения; б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей; в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции; г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует. В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения." Отсюда, однако, не следует, что суды общей юрисдикции вправе сами устанавливать противоречие федерального закона ил иного нормативного акта Конституции Российской Федерации и на этом основании не применять такой акт. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16 июня 1998 года N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции (ВКС Российской Федерации, 1998, N 5) указал: "1. Предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. По смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ее статье 125 (пункты "а" и "б" части 2 и часть 4) акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу. 2. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом, по смыслу частей 2 и 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации. 3. Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации." Из высшей юридической силы Конституции, ее прямого действия и применения на всей территории Российской Федерации естественно вытекает положение о том, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Данное положение охватывает как федеральные законы, так и законы субъектов Российской Федерации, включая и их учредительные акты (конституции и уставы), а также иные правовые акты - как нормативные, так и правоприменительные. В силу этого указанное веление нормы распространяется на законодателя, органы исполнительной власти и суды, органы местного самоуправления, которые связаны верховенством Конституции как в процессе нормотворчества, так и в процессе правоприменения. В комментируемом положении Конституции используется термин "непротиворечие Конституции Российской Федерации". Между тем в ст. 125 Конституции применен иной термин - "соответствие Конституции Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 125). Фактическое и юридическое содержание понятий, обозначаемых этими терминами, не вполне совпадает. Императивные нормы Конституции однозначно определяют вариант поведения их адресатов, и в этом случае Конституция пользуется термином "соответствие" ("несоответствие"). Диспозитивные нормы допускают различные варианты поведения адресатов, и выбор любого из этих вариантов при соблюдении указанных в них условий и обстоятельств не противоречит Конституции. 2. Применительно к ч. 2 ст. 15 Конституции следует отметить четыре обстоятельства. Во-первых, закрепляется универсальная для всех субъектов права обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Она возлагается также на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России (см. комментарий к ст. 62), и на Российское государство как особое учреждение и особую международную личность (см. комментарий к ст. 2, 46, 55, 71). Во-вторых, требование соблюдения конституционных норм касается не только нормотворческой деятельности государства и его органов, но и всех иных видов их деятельности, в том числе исполнительно-распорядительной и судебной, а также поведения граждан. В-третьих, понятие "соблюдение", используемое в настоящей статье, шире сложившегося в юриспруденции понимания соблюдения, которое выражается в том, что субъекты права сообразуют свое поведение с юридическими запретами. Соблюдение в конституционном смысле характеризуется не только пассивным поведением субъекта, несовершением им запрещаемых Конституцией действий. Оно включает также активное поведение субъектов, требуемое конституционной нормой и направленное на достижение ее целей, и в этом смысле совпадает с понятием выполнения конституционных норм. В-четвертых, в действующей Конституции удельный вес запретов как способов регулирования поведения граждан незначителен. Однако запреты широко используются Конституцией для нормирования деятельности государства (включая его органы и должностных лиц) как субъекта конституционно-правовых отношений. В этом случае запреты обращены не только к законодателю в смысле запрета издавать те или иные законы и иные нормативные правовые акты, противоречащие Конституции, но и к органам исполнительной и судебной власти, любому правоприменителю, обязанному применять закон с соблюдением предусмотренных Конституцией условий и с учетом установленной ею иерархии ценностей. 3. Государство в лице его органов обязано официально публиковать принимаемые законы. Официальное опубликование является непременной предпосылкой применения любого принимаемого в Российской Федерации закона - федерального или субъекта Федерации, ибо неопубликованные законы не должны применяться. Таким образом, в ч. 3 ст. 15 Конституции содержится, с одной стороны, веление, обращенное к участникам законодательного процесса, официально опубликовать принятый закон, с другой - запрет, обращенный к любому правоприменителю, - не применять неопубликованный закон. Правоприменители, включая органы государства и их должностных лиц, органы местного самоуправления, суды в силу прямого запрета Конституции не должны применять не опубликованные официально законы (см.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах""//ВКС. 1996. N 5). Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 25 мая 1994 г. (14 июня 1994 г.) N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 23 апреля 1999 г. (22 октября 1999 г.) N 185-ФЗ (СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801; 1999. N 43. Ст. 5124) федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Статья 4 этого закона устанавливает, что официальным опубликованием федеральных законов считается первая публикация их полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". При этом применительно к "Собранию законодательства Российской Федерации" правоприменителям необходимо иметь в виду не дату подписания издания в печать, обычно указываемую в выходных сведениях, а дату фактического опубликования, в результате которого реально обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами. Законы и акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы и в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Федеральные конституционные законы и федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Конституция и Федеральный закон от 14 июня 1994 г. не устанавливают срок, в течение которого глава государства направляет подписанный им закон для официального опубликования. Представляется, что такое направление должно осуществляться незамедлительно после его подписания, ибо иное было бы воспрепятствованием законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации. С учетом распространенной в прошлом практики издания секретных нормативных правовых актов, которыми ограничивались или нарушались в иной форме права и свободы граждан, специально оговаривается, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Данный запрет, таким образом, распространяется не на любые правовые акты, а на нормативные правовые акты как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 1995 г. N 17-П Суд пришел к выводу, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации "уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации". Содержащаяся в комментируемом положении гарантия распространяется не только на конституционные, но и на иные права, свободы и обязанности граждан и иных физических лиц, постоянно или временно пребывающих на территории Российской Федерации, на которых в силу ч. 3 ст. 62 Конституции распространяется национальный режим и которые пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданам Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. При этом не имеет значения, осуществляются права, свободы и обязанности человека и гражданина индивидуально или коллективно. Правоприменителю, к которому обращен данный конституционный запрет, необходимо иметь в виду, что к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности можно, например, отнести акты, нарушающие права и свободы человека и гражданина, препятствующие осуществлению индивидом своих прав и свобод, возлагающие на гражданина дополнительные обязанности или устанавливающие ответственность за деяния, считавшиеся до этого правомерными, и т.п. Определенные критерии на этот счет содержатся в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-I "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 15 ноября 1995 г. (14 декабря 1995 г.) N 197-ФЗ (Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970). Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации также публикуются в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Ведомственные акты публикуются в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 с изменениями и дополнениями, внесенными указами Президента РФ от 16 мая 1997 г. N 490, от 13 августа 1998 г. N 963 (СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; 1997. N 20. Ст. 2242; 1998. N 33. Ст. 3967). В частности, нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, а затем официально публикуются в "Российской газете". Официальное опубликование ведомственных нормативных актов осуществляется не позднее десяти дней после их государственной регистрации. 4. Конституция иначе, чем это было в ранее действовавшем законодательстве, решает проблему соотношения правовой системы Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: они являются составной частью правовой системы России. В широком социально-правовом плане это означает, что в основе правовой государственности в Российской Федерации лежат не только принципы, закрепленные отечественным законодательством, но и общепризнанные стандарты, принятые в международном сообществе. Конституционный строй России служит преодолению во многом искусственной изоляции страны, обеспечивает взаимодействие сообщества правовых государств на основе универсальных принципов и норм международного общения, обязательных для всех государств и иных субъектов международного права. В более конкретном юридическом плане из комментируемого положения вытекают следующие выводы: во-первых, констатируется, что общепризнанные принципы и нормы международного права в принципе не противоречат Конституции и нормативным правовым актам, составляющим правовую систему Российской Федерации; во-вторых, Конституция идет значительно дальше в признании приоритета международных договоров Российской Федерации перед нормами национального законодательства, поскольку в случае коллизии между ними предпочтение отдается международному договору; в-третьих, правоприменители в пределах своей компетенции не только вправе, но и обязаны применять правила международных договоров для разрешения конкретных дел, а физические и юридические лица, другие субъекты вправе прибегать к нормам международного права, обязательным для Российской Федерации, в целях защиты своих прав. В комментируемой статье Конституции, однако, не содержится определения общепризнанных принципов и норм международного права. В связи с этим следует иметь в виду, что эти принципы и нормы должны быть признаны таковыми Российской Федерацией; без подобного признания они не могут считаться частью ее правовой системы, порождающей для государства в целом, его органов и должностных лиц юридические обязательства. Согласно ст. 38 Статута Международного Суда ООН источниками общепризнанных принципов и норм международного права (между ними обычно не проводится различий) являются: международные конвенции - как общие, так и специальные; международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; общие принципы права, признанные цивилизованными народами. Последнее имеет существенное значение и в процессе правоприменения. Научный спор о соотношении закона и права, "общих принципов права, признаваемых цивилизованными народами", перенесенный в практику деятельности правоприменительных органов, способен стать источником многих потрясений, если не учитывать, что "общие принципы права" действительно занимают доминирующее положение и должны учитываться при разрешении конституционных и иных юридических споров, в том числе споров между индивидом и государством в той мере, в какой они получили признание и закрепление в Конституции. Конституция является способом и юридической формой такого признания. Недопустимо, ссылаясь на общие принципы права, обходить Конституцию и закон, поскольку это привело бы к размыванию конституционных функций и лишало бы Конституцию рационализирующего и стабилизирующего воздействия на организацию и функционирование государственно-организованного общества. Отсюда также следует, что признание общепризнанных принципов и норм международного права частью правовой системы Российской Федерации не превращает их в масштаб оценки законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации. Таким масштабом всегда остается Конституция. К правовой системе Российской Федерации отнесены и международные договоры, а именно те договоры, в отношении которых она выразила согласие на их обязательность и которые вступили для нее в силу, договоры, к которым она присоединилась, а также договоры, в отношении которых она стала продолжателем или правопреемником Союза ССР. При этом международные договоры имеют преимущество перед законами: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Представляется, что термин "закон" в данном случае требует расширительного истолкования: если международный договор обладает преимуществом перед законом, то тем более - перед иными нормативными правовыми актами. Речь далее идет о законах как федеральных, так и субъектов Российской Федерации. При этом, однако, федеральные органы государственной власти не должны заключать договоры по вопросам, которые находятся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации. Существенный практический интерес имеет вопрос о том, как должна разрешаться коллизия между международным договором Российской Федерации и Конституцией, если таковая возникает. Представляется, что в этом случае действует правило о высшей юридической силе Конституции, ибо международные договоры являются составной частью правовой системы государства, а в рамках этой системы нет актов, которые по своей юридической силе стояли бы выше Конституции. В связи с этим в ст. 22 Федерального закона от 16 июня 1995 г. (15 июля 1995 г.) N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" предусмотрено, что в случае, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке. А согласно ст. 15 этого закона к числу договоров, подлежащих обязательной ратификации, отнесены международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом (СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757). В связи с этим последним положением возможны следующие выводы: органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции (если такой договор тем не менее заключен, то действуют конституционные нормы, ибо иное противоречило бы принципам народовластия и государственного суверенитета); в случае противоречия международного договора федеральному закону, такой договор вступает в силу только после его ратификации федеральным парламентом в форме закона; противоречие между международным договором и внутренним законодательным актом не влечет автоматического признания ничтожности последнего. Этот акт лишь не применяется в целом или в части, противоречащей договору, хотя и продолжает действовать. Следовательно, для юридической дисквалификации этого акта или его части необходимо соблюдение обычной конституционной процедуры: нужно отменить этот акт управомоченным на то органом или признать его неконституционным решением Конституционного Суда, что влечет утрату этим актом юридической силы. Статья 16 1. Конституция Российской Федерации ввела новое для отечественного законодательства понятие "основы конституционного строя". Конституционный строй - это не только совокупность закрепленных Конституцией принципов, основных положений, в соответствии с которыми должны находиться все другие конституционные положения, а также текущее законодательство. Конституционный строй - это прежде всего система конституционных отношений как предмета конституционного регулирования, а также и конституционные нормы, регулирующие и закрепляющие существующий социальный строй. Конституционный строй - это совокупность социальных отношений, а его основы - система принципов, их регламентирующих. Основы конституционного строя - это своего рода "конституция для Конституции", они включают в себя наиболее устойчивые принципы, на которых построено регулирование общего характера, являются, образно говоря, мерилом самого текста основного закона. Конституционные нормы и принципы, образуя основы конституционного строя, определяют все существо Конституции, а поэтому (наряду с нормами, содержащимися в главах 2 и 9) обладают более высокой юридической силой), чем все остальные. Социальная роль норм и принципов, составляющих основы конституционного строя, состоит в том, чтобы придать незыблемость, стабильность самому конституционному строю государства. Поэтому законодатель в ст. 135 Конституции и предусмотрел сверхжесткий порядок изменения основ конституционного строя (см. комментарий к ст. 135). Федеральный конституционный закон от 24 июня 1994 г. (21 июля 1994 г.) N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", определяя полномочия Конституционного Суда, устанавливает, что свои полномочия он осуществляет "в целях защиты основ конституционного строя" (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447). Положения ч. 1 комментируемой статьи есть конституционная гарантия легитимности конституционного строя. Из ее смысла вытекает обязанность законодателя следовать указанным принципам при изменении или дополнении остальных норм Конституции. 2. Основы конституционного строя занимают первенствующую роль среди всех остальных конституционных норм. Это означает, что нормы, содержащиеся в других главах Конституции, не могут противоречить основам конституционного строя. Конституционные нормы главы 1 - это своего рода стандарт для остальных конституционных норм, всей системы действующего законодательства и любых нормативных правовых актов Российской Федерации. Положения ч. 2 ст. 16 Конституции адресованы Федеральному Собранию, которое может принимать законы об изменении и дополнении Конституции, за исключением пересмотра положений глав 1, 2 и 9 (см. комментарий к ст. 135). В случае принятия законодательным органом любого вида закона или издания кем бы то ни было любого другого нормативно-правового акта, противоречащих основам конституционного строя, вопрос решается Конституционным Судом в порядке, предусмотренном ст. 125 Конституции Российской Федерации. Глава 2. Права и свободы человека и гражданина Статья 17 1. В ч. 1 комментируемой статьи закреплено принципиально новое для отечественного законодательства положение о необходимости его соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права в области прав и свобод человека и гражданина. Это положение в известной степени дополняет ч. 4 ст. 15 Конституции, которая фиксирует примат международного права над правом российским (внутригосударственным) (см. комментарий к ст. 15). Общепризнанные принципы и нормы международного права, наряду с другими источниками и международно-правовыми документами, формируют международные стандарты в области прав человека и гражданина, к которым стремится любое цивилизованное государство как член мирового сообщества. Международные стандарты в области прав и свобод человека и гражданина формулируются в ряде документов. Во-первых, это Устав ООН 1945 г. - первый международно-правовой акт, цели которого основаны на всеобщем уважении прав человека. В ст. 1 (п. 3) и 55 он обязывает Организацию Объединенных Наций содействовать "уважению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии" и объявляет их уважение основой для достижения ее целей. Во-вторых, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., устанавливающая в ст. 2, что каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными этой декларацией, без каких-либо различий и ограничений, и в последующих статьях провозглашающая эти права и свободы. Всеобщая декларация прав человека является первым разделом Международного Билля о правах человека, который включает также в себя два международных пакта: один - об экономических, социальных и культурных правах, другой - о гражданских и политических правах. Эти пакты были приняты в 1996 г. и вступили в силу в 1976 г. Названные выше документы дополняются конвенциями, протоколами, декларациями и в совокупности своей содержат международные стандарты в области прав и свобод человека и гражданина. Международное сообщество образует и органы, которые призваны следить за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и реагировать на их нарушение. Важнейшими из них являются Комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека. В Российской Федерации, начиная с 1991 г., когда была принята Декларация прав человека и гражданина, много сделано для закрепления в отечественном праве общепризнанных принципов и норм международного права. Например, 25 июня 1993 г. был принят Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в котором вместо разрешительного порядка (прописки) предусматривается заявительный порядок регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства. Конституция закрепила такие права, которые ранее конституционного закрепления не имели: право на жизнь, право на частную собственность, право на определение и указание национальной принадлежности и др. Ныне действующий Гражданский кодекс Российской Федерации, часть вторая которого вступила в действие с 1 марта 1996 г., закрепил множество новых для России прав личности в сфере гражданско-правовых отношений, известных современным цивилизованным государствам. Появился в России и реальный механизм защиты конституционных прав и свобод граждан. Действенным средством такой защиты стал Конституционный Суд, принимающий и рассматривающий жалобы граждан по поводу нарушения их конституционных прав и свобод. Большие надежды российское общество возлагает и на Комиссию по правам человека при Президенте Российской Федерации, а также на институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, введенным Федеральным конституционным законом 1997 г. Новым шагом в приближении норм отечественного законодательства к общепризнанным международным стандартам в области прав человека и гражданина явилось вступление России в Совет Европы 15 января 1996 г. В конце февраля 1996 г. был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом Федеральный закон N 19-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы". Среди условий-рекомендаций присоединения России к Совету Европы значатся: ратификация в течение года Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также протоколов к ней, включая протокол N 6, касающийся отмены смертной казни в мирное время. Среди первоочередных мер, касающихся защиты прав и свобод, названы такие, как запрещение пыток и бесчеловечного или уничижающего обращения, защита национальных и языковых меньшинств. Граждане России получают право на обращение в Европейский Суд по правам человека. Ряд условий-рекомендаций Россия может выполнить уже сегодня, внеся соответствующие изменения в свое законодательство. Другие рекомендации будут выполняться постепенно - по мере созревания социально-экономических, политических, государственно-правовых условий. Так, новый Уголовный кодекс РФ значительно сократил количество составов преступлений, за совершение которых следует смертная казнь (их теперь 5 вместо 29). 2. Неотчуждаемость и прирожденность основных прав и свобод человека провозглашены ч. 2 комментируемой статьи. В отличие от чч. 1 и 3 этой нормы здесь речь идет, во-первых, именно об основных правах и свободах; во-вторых, об основных правах и свободах человека (а не человека и гражданина). Уяснить эти нюансы можно лишь соотнеся далеко не во всем совпадающие понятия "человек" и "гражданин". Человек - это природное, биосоциальное, т.е. одновременно и биологическое, и социальное, существо с определенной конституцией (строение тела), наделенное разумом и речью. Человека сформировало общество в процессе длительной эволюции его биологических признаков. Категория человека соотносится с категорией общества. Человек, взятый в соотношении с государством, приобретает качество гражданина. Гражданство - это принадлежность человека к государству, его устойчивая правовая связь с государством. Гражданин в обществе появляется тогда, когда возникает государство. У каждого человека в обществе с момента его рождения появляются права и свободы, обусловленные природой человека, его проживанием в обществе. Это право на жизнь, на свободу, на собственность, на общение с себе подобными, на продолжение рода, на нормальные условия человеческого существования и др. Совокупность этих прав называют естественным правом. Эти права и называют основными. Они неотчуждаемы, принадлежат каждому от рождения и являются необходимым условием человеческого существования и жизнедеятельности. "Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства", - говорится в ст. 1 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. С появлением государства человек, становясь гражданином, приобретает новые права и обязанности, а может (если государство тоталитарное) лишиться и своих естественных прав. Объем прав и свобод, предоставляемых государством гражданину, значительно шире его естественных прав и далеко не все из них предоставляются с момента рождения. Многие из них появляются по мере достижения определенного возраста, получения образования и т.д. Права и свободы гражданина государство закрепляет в юридических нормах, а совокупность этих прав и свобод называется правовым статусом гражданина. Устанавливая права и свободы гражданина и закрепляя их в правовых нормах, государство должно исходить из естественных прав человека, не нарушать их, а дополнять и конкретизировать. Таким образом, когда речь идет о правах человека и гражданина, то имеются в виду естественные, природные права человеческого индивида и права гражданина, которыми наделяет его государство. Ни одно из провозглашенных Конституцией Российской Федерации прав человека и гражданина не может быть изъято государством или ограничено без указания оснований ограничения. Российская Конституция предусматривает возможность ограничения прав и свобод в государственных и общественных интересах, но только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного сторя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности гомударства (см. комментарий к ст. 55). Отдельные ограничения прав и свобод могут устанавливаться в условиях чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 56). 3. Человек и гражданин живет в обществе и государстве, сосуществуя и общаясь с себе подобными. Осуществляемые им права и свободы в той или иной мере затрагивают интересы других людей или общества в целом. Именно поэтому при реализации собственных прав и свобод не должны нарушаться права и свободы других лиц. Субъективное право гражданина четко определено границами, строго "дозировано" законом (определен срок прохождения воинской службы, размер пенсии и т.д.). Это сделано для того, чтобы гражданин знал рамки дозволенного поведения и не вторгался в пределы законных интересов других лиц, государства, общества. Только при этом условии все граждане и люди могут беспрепятственно осуществлять свои права и свободы. Одним из средств установления и поддержания такого порядка в обществе являются ограничения прав и свобод. "При осуществлении своих прав и свобод, - говорится в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, - каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно и с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требования морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе". Речь идет о законных ограничениях прав и свобод человека и гражданина. Основаниями таких ограничений могут быть: а) правонарушения, в особенности преступления, которые всегда вредны для других лиц, государства и общества. В качестве средств ограничения прав и свобод правонарушителей здесь выступают меры наказания; б) поведение, хотя и не признаваемое правонарушением, но задевающее интересы других лиц, общества и государства. В этом случае ограничения сводятся к сужению объема или даже нейтрализации прав и свобод лиц с таким поведением. Например, лишение родительских прав (ст. 69 СК РФ), невозможность расторжения брака во время беременности жены и в течение года после рождения ребенка (ст. 17 СК РФ), ограничение дееспособности лица, признанного судом недееспособным, или дееспособности лиц, злоупотребляющих спиртными напитками или наркотическими средствами (ст. 29, 30 ГК РФ); в) соглашения самих лиц (ограничение сделок по договорам или учредительным документам - ст. 174 ГК РФ, ограничение прав и обязанностей сроком или условиями в брачном контракте - ст. 42 СК РФ и др.). Ограничение прав и свобод граждан возможно не только при защите интересов отдельной личности, но и в случаях, когда речь идет о безопасности граждан и защите конституционного строя при введении чрезвычайного положения (ст. 56 Конституции). Однако при этом не должны приостанавливаться или ограничиваться в соответствии с нормами международного права право на жизнь, свобода от пыток, свобода от рабства или подневольного состояния; защита от заключения в тюрьму за неуплату долга, от уголовных законов, имеющих обратную силу; признание правосубъектности перед законом; свобода мысли, совести и религии. Все случаи ограничения прав и свобод должны быть зафиксированы в законе. Статья 18 Из положений, содержащихся в ст. 17 Конституции (см. комментарий к ст. 17), логично вытекает положение о том, что права и свободы человека и гражданина, неотчуждаемые от человека, общепризнанные мировым сообществом, являются непосредственно действующими, т.е. их осуществление не зависит напрямую от того, признает их государство или нет. Права и свободы человека - явление объективной социальной реальности. Государство не дарует человеку права и свободы, оно лишь познает и закрепляет их в своем законодательстве. Именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. При этом следует иметь в виду, что в деятельности всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной, органов и должностных лиц местного самоуправления признание, обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина имеют приоритетное значение. Из этого вытекает требование, согласно которому все органы государственной власти и местного самоуправления должны сверять свою деятельность с непосредственно действующими правами и свободами граждан. Сформулированные в ст. 18 принципы находят свое обеспечение в ряде конституционных положений, например, о прямом действии Конституции, о судебной защите прав и свобод, о проверке конституционности законов в случаях нарушения конституционных прав и свобод граждан. Прямое действие конституционных норм относительно прав и свобод человека и гражданина защищают Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. На это, в частности, ориентирует постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" при рассмотрении дел, связанных с обжалованием решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц и государственных служащих, посягающих на права и свободы человека и гражданина. Статья 19 1. Положение о равенстве перед законом и судом отвечает ст. 7 Всеобщей декларации прав человека, провозгласившей, что все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту законом. Это положение устанавливает юридическое (формальное) равенство всех перед законом независимо от многих обстоятельств - от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и др. Установление юридического равенства независимо от указанных факторов есть результат социального прогресса, преодоление человеческой цивилизацией прямого признания неравенства людей (как по закону, так и фактически) по признакам социального происхождения, принадлежности к той или иной религии, в зависимости от цвета кожи, по полу и т.д. Исключения из правила о равенстве всех перед законом и судом предусмотрены самой Конституцией относительно неприкосновенности и ответственности Президента Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей (ст. 91, 98, 122). Такого рода исключения имеют публично-правовой характер и служат публичным интересам, являются гарантиями осуществления этими лицами общественно полезных государственных функций, профессиональной деятельности в интересах всех членов общества. Юридическое (формальное) равенство всех перед законом по своему содержанию означает, во-первых, равенство прав и свобод человека и гражданина (равноправие); во-вторых, равенство юридических обязанностей граждан и других лиц; в-третьих, равные основания юридической ответственности за нарушение закона; в-четвертых, равенство перед судом (равное правосудие для всех). Юридическое равенство становится более реальным, действенным, если оно подкрепляется социальным равенством, т.е. равенством социальных возможностей. Поэтому мало провозгласить юридическое равенство, важно постоянно заботиться о возможности всех осуществить формальное равенство реально, на практике, путем выравнивания социального статуса людей, их возможностей. Это прямая цель и обязанность правового социального государства, политика которого направлена на создание и пользование равных возможностей, условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Равенство всех перед судом означает, что все граждане могут обращаться в суд для осуществления правосудия, в отношении всех действует принцип равных оснований и других принципов юридической ответственности. Равенство перед судом обеспечивается, в частности, тем, что каждое дело рассматривается единым судом, в одном процессуальном порядке, соответствующем данному виду судопроизводства, на основе одинаковых процессуальных правил в конституционном, гражданском, арбитражном, административном и уголовном судопроизводстве с предоставлением равного объема гарантий всем сторонам, участвующим в деле. Конституционный Суд Российской Федерации последовательно отстаивает право всех граждан на судебную защиту прав и свобод, признавая несоответствующими положениям ст. 19 Конституции Российской Федерации установления законов, ущемляющие права и свободы. Так, Конституционный Суд Российской Федерации в связи с индивидуальной жалобой гражданина признал противоречащей ст. 19 Конституции ограничение права на судебное обжалование, установленное в ст. 220.1 и 220.2 УПК РСФСР для тех лиц, которые уже подвергнуты предварительному заключению, по поводу законности постановления об аресте в качестве меры пресечения. 2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Данное положение означает, что не должно быть каких-либо ограничений прав и свобод граждан, дискриминации граждан по указанным выше и другим основаниям. В связи с этим запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Равноправие граждан несовместимо с наличием привилегий какой-либо группы граждан. Однако конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина не исключает наличия специальных прав, льгот и преимуществ для отдельных категорий лиц. Цели существования и реализации льгот и преимуществ конкретны: преодоление существующего фактического неравенства людей; обеспечение нормальных, достойных условий жизни групп граждан, имеющих возрастные, физиологические и другие особенности (женщин, детей, престарелых, инвалидов, больных и др.). В данном случае налицо сочетание принципов равенства и справедливости на основе учета в законодательстве естественных и социальных различий в положении отдельных категорий лиц. Льготы и преимущества в какой-то мере уравнивают возможности людей, делают их более реальными, доступными для женщин, молодежи, ветеранов войны и труда, пострадавших от катастроф и бедствий, пенсионеров, больных и др. Происхождение, основания и время приобретения гражданства, принадлежность к той или иной социальной группе, имущественное, должностное положение, проживание на территории того или иного субъекта Российской Федерации не влияют на объем прав и свобод российских граждан, не дают права на особые привилегии. Существующие различия в образовании также не влекут за собой ни умаления прав и свобод граждан, ни приобретения ими каких-либо привилегий. Гарантирование равенства прав и свобод граждан означает целую систему мер со стороны государства, направленную на реальное использование их гражданами, на эффективную охрану и защиту прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом, в том числе путем их судебной защиты. Целям охраны конституционного принципа равенства всех перед законом и судом служат нормы отраслевого законодательства (уголовного и административного), устанавливающие составы преступлений и административных правонарушений (проступков). Проверку федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, а также конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на соответствие конституционному принципу равенства всех перед законом и судом осуществляет Конституционный Суд Российской Федерации. Так, Конституционный Суд своими решениями признал дискриминацией в трудовых правах граждан те положения трудового и административного законодательства, согласно которым возможно было по инициативе администрации предприятия (организации) увольнение с работы граждан, достигших пенсионного возраста и получивших право на получение соответствующей пенсии, равно как и тех сотрудников органов внутренних дел, которые получили право на пенсию по выслуге лет, без их согласия и желания. Конституционный Суд со ссылкой на положения ст. 19 Конституции защитил право на сохранение жилой площади, право на получение пенсии гражданами, отбывающими наказание в виде лишения свободы, права детей граждан, репрессированных в годы тоталитаризма, на льготы, которыми обладают их родители после реабилитации, и др. Из конституционного принципа равенства всех перед законом исходят суды общей юрисдикции, другие государственные органы, стоящие на защите прав и свобод российских граждан. 3. Статья 2 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин обязывает государства "включить принцип равноправия мужчин и женщин в свои национальные Конституции". Статья 3 Международного пакта о политических правах не допускает дискриминацию в отношении женщин, т.е. любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование женщинами, независимо от их семейного положения, прав и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области. Примечательно, что наряду с провозглашением формального (юридического) принципа равных прав и свобод мужчин и женщин в ч. 3 ст. 19 Конституции говорится о равных возможностях их реализации, а это неизбежно связано с допустимостью и необходимостью установления льгот и преимуществ для женщин в трудовых отношениях, в сфере здравоохранения и т.д. С учетом этого в отраслевом законодательстве содержатся нормы о материальной и моральной поддержке материнства и детства, специальных мерах по охране труда и здоровья женщин, об их пенсионном обеспечении и т.д. К сожалению, в Российской Федерации в современных условиях не ослабевают негативные тенденции относительно положения женщин в обществе: это невостребованность в политике, дискриминация в труде, ухудшение здоровья, рост насилия в отношении женщин. Поэтому своевременным является принятие Правительством России Концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации от 8 января 1996 г., предусматривающей ряд государственных мер на федеральном и региональном уровнях по улучшению положения женщин в российском обществе, по реальному обеспечению действия принципа равноправия мужчин и женщин. Статья 20 1. Жизнь является основополагающим и самым ценным благом человека, лишение которого является необратимым и означает прекращение существования индивида, личности, члена общества. Именно поэтому право на жизнь находится под максимальной правовой защитой, базирующейся на Конституции. Конституционное положение о праве на жизнь соответствует ст. 3 Всеобщей декларации прав человека и ст. 6 Международного пакта о гражданских и политических правах. Последняя устанавливает, что право на жизнь представляет собой "неотъемлемое право каждого человека. Это право охраняется законом. Никто не может быть произвольно лишен жизни". Связь права на жизнь и запрета произвольного ее лишения подчеркивается и в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 2). Вместе с тем Конвенция не относит к числу произвольных случаи лишения жизни нападающего в состоянии необходимой обороны, при подавлении бунта или мятежа, при осуществлении законного ареста или пресечения побега законно задержанного (арестованного) лица. Разумеется, говоря об этих случаях, Конвенция имеет ввиду обязательное условие: соответствие примененных представителями закона средств, приведших к лишению жизни, характеру и общественной опасности действий соответствующего лица. Говоря о праве на жизнь, Конституция опирается на философские и биологические характеристики этого понятия. В этой связи обычно указывается на наличие у каждого права на жизнь от рождения до смерти. Это общее указание требует определенной детализации. Применительно к рождению имеется в виду момент начала родов; в случаях смерти матери до начала родов или при попытке прервать беременность за один-два месяца до истечения ее срока жизнеспособный плод должен рассматриваться как обладающий правом на жизнь. Момент, который с медицинских и юридических позиций должен считаться моментом наступления смерти, определен в законе - исходя из констатации необратимой гибели всего головного мозга (ст. 9 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. N 4180-I "О трансплантации органов и (или) тканей человека"//Ведомости РФ. 1993. N 2. Ст. 62). Только с этого момента разрешается изъятие органов и тканей для пересадки, отключение от медицинской аппаратуры и т.д. Рассмотренные выше границы понятия жизни во времени имеют базовое значение не только для законодательства о здравоохранении, но и для семейного и гражданского (в связи с возникновением и прекращением прав и обязанностей), а также уголовного законодательства (в связи с разработкой и применением правовых характеристик преступлений против личности) и т.д. Наряду и во взаимодействии с конституционными и основанными на них социально-правовыми гарантиями права на жизнь положения ст. 20 Конституции подкрепляются и мерами государства, направленными на противодействие смерти не от естественных причин (то есть не от старости). В этих целях развивается система обеспечения безопасной эксплуатации источников повышенной опасности, организуются борьба с немедицинским потреблением наркотических и других одурманивающих средств и веществ, контроль за оборотом оружия, радиоактивных веществ и т.д. Охрана права на жизнь представляет одну из "сквозных" задач уголовного законодательства. Именно нормы об ответственности за убийство открывают Особенную часть Уголовного кодекса, чем подчеркивается приоритетность этой задачи. Как особо тяжкие преступления рассматриваются и преступления против мира и безопасности человечества, связанные с производством или распространением запрещенного оружия массового поражения, использованием запрещенных средств и методов ведения войны, геноцидом, которые рассчитаны на полное или частичное уничтожение населения или какой-либо его группы. Несмотря на настойчивые высказывания ряда научных и общественных деятелей в пользу эвтаназии, если речь идет об избавлении человека по его просьбе от невыносимых и неизлечимых страданий, а также несмотря на попытки отдельных врачей и юристов провести эту идею на практике, она не воспринята отечественным законодательством. Оно не предусматривает возможность оказания содействия добровольному уходу из жизни, независимо от мотивации. Поэтому лица, виновные в соответствующих действиях, привлекаются к ответственности за преступления против жизни больных. Вместе с тем по прямому указанию уголовного закона сострадание является мотивом, существенно смягчающим ответственность виновного. 2. Содержание ч. 2 комментируемой статьи не противоречит действующим международно-правовым документам ООН, которые, ориентируя страны мирового сообщества на постепенное ограничение и отмену наказания в виде смертной казни, исходят из того, что решение этих вопросов находится в компетенции национального законодательства. Так, ст. 6 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает, что в странах, в которых допускается применение смертной казни, она должна назначаться лишь за самые тяжкие преступления; в этой же связи указывается на гарантии против необоснованного применения смертной казни и на необходимость применения к осужденным амнистии, помилования, смягчения наказания, как и на недопустимость применения смертной казни к несовершеннолетним и женщинам в состоянии беременности. Документ Экономического и Социального совета ООН "Меры, гарантирующие защиту прав тех, кто приговорен к смертной казни" подчеркивает, что впредь до ее отмены смертная казнь может назначаться только за преступления с "чрезвычайно тяжкими последствиями" и что ее назначение требует наличия ясных и убедительных (бесспорных) доказательств, исследованных судом, а также последующего эффективного контроля за обоснованностью вынесенного приговора. В документах Экономического и Социального совета ООН сформулированы и требования по юридической защите лиц, которым грозит смертная казнь. Все эти положения в полной мере учтены в уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве России. Уголовный кодекс 1996 г. в соответствии с Конституцией допускает применение смертной казни только в пяти случаях совершения особо тяжких преступлений, связанных с убийством потерпевшего (потерпевших) при отягчающих обстоятельствах. Вместе с тем в соответствии со ст. 331 УК РФ законодательство военного времени может предусматривать и другие случаи применения смертной казни. Приговоры о смертной казни, выносимые российскими судами, в 1991-1995 гг. составили в среднем 0,02% от общего числа обвинительных приговоров, причем, в 80-85% случаев они смягчаются вышестоящими судами или президентскими актами о помиловании. При вступлении в Совет Европы Россия взяла обязательство в течение трех лет отменить смертную казнь, заменив ее пожизненным заключением, а до этого ввести мораторий на ее применение. Дело в том, что хотя основной текст Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод допускает возможность применения судами смертной казни в случаях, исчерпывающе предусмотренных законом (ст. 2), но дополнительный протокол N 6 к этой Конвенции предусматривает, что государства - члены Совета Европы отменяют смертную казнь, сохраняя возможность ее применения в законе только в военное время. В комментариях норм ст. 20 исключительно важное значение приобретает постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1999 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 41 и части третьей статьи 42 УПК РСФСР, пунктов 1 и 2 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1993 года "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" в связи с запросом Московского городского суда и жалобами ряда граждан" (ВКС. 1999. N 3), в соответствии с которым Федеральному Собранию надлежит незамедлительно внести в законодательство изменения, обеспечивающие на всей территории Российской Федерации каждому обвиняемому в преступлении, за совершение которого федеральным законом в качестве исключительной меры наказания установлена смертная казнь, возможность реализации права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. С момента вступления в силу данного постановления и до введения в действие соответствующего федерального закона, обеспечивающего на всей территории Российской Федерации каждому обвиняемому в преступлении, за совершение которого федеральным законом в качестве исключительной меры наказания установлена смертная казнь, право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей, наказание в виде смертной казни назначаться не может независимо от того, рассматривается ли дело судом с участием присяжных заседателей, коллегией в составе трех профессиональных судей или судом в составе судьи и двух народных заседателей. Статья 21 1. Защиту человеческого достоинства, как и жизни, не принято ставить в зависимость от общественной значимости личности, возраста, пола, убеждений и т.п. "Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве" - провозглашено в ст. 1 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Употребление в статье термина "ничто" означает, что никакие обстоятельства, в том числе отрицательная оценка личности в общепризнанном понимании, психическая болезнь, чрезвычайное положение, война и т.п., не могут служить основанием для умаления достоинства. Под умалением достоинства личности понимается такое действие, поведение кого-либо, которое позорит его, в неприличной форме представляет человека менее значимым, подрывает общественную оценку личности, причиняя ему, таким образом, нравственные страдания. Наиболее типичными примерами являются оскорбление, клевета, высокомерное отношение к человеку, распространение порочащих его сведений и т.п. 2. Нормы российского законодательства, направленные на охрану достоинства, корреспондируются с нормами международных договоров РФ: ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., ратифицированной РФ Федеральным законом от 30.03.1998 N 54-ФЗ и протоколов к нему (СЗ, 2001, N 2, ст. 163); ст. 7 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ратифицированного Указом ПВС СССР от 18.09.1973 N 4812-УШ (ВВС СССР, 1976, N 17, ст. 291); Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., ратифицированной Указом ПВС СССР от 21.01.1987 N 6416-XI (ВВС СССР, 1987, N 45, ст. 747); Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 г., ратифицированной Федеральным законом от 28.03.1998 N 44-ФЗ (СЗ РФ, 1998, N 36, ст. 4465) ст. 55 Римского Статута 1998 г., подписанного РФ расп. Президента РФ от 08.09.2000 N 394-рп (СЗ, 2000, N 37,ст. 3710.); и др. 3. Уважение чести и достоинства личности является принципом уголовного процесса (ст. 9 УПК), административного (ч. 2 ст. 3.1 КоАП) и трудового права (ст. 2 КЗоТ РФ). В ходе уголовного судопроизводства запрещаются осуществление действий и принятие решений, унижающих честь участника уголовного судопроизводства, обращение, унижающее его человеческое достоинство либо создающее опасность для его жизни и здоровья, в том числе и в первую очередь насилие, пытки, другое жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение (ст. 9, 164, 181 УПК). Запрещается производство следственного действия в ночное время, за исключением случаев, не терпящих отлагательства (ч. 3 ст. 164 УПК), осуществлять освидетельствование и личный обыск лицом другого пола и в присутствии понятых другого пола (ч. 4 ст. 179, ч. 3 ст. 184 УПК) и т.п. Подозреваемых и обвиняемых, заключение под стражу, в соответствии с Федеральным законом "О содержании под стражей подозреваемых обвиняемых в совершении преступлений" (СЗ РФ 1995; N 39; Ст. 2759; 1998, N 30, ст. 3613) имеют право на вежливое обращение со стороны сотрудников мест содержания под стражей (п. 17 ч. 1 ст. 17). При применении мер административного принуждения также не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство (ч. 3 ст. 1.6. КоАП). Законом РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" с изм. и доп. (ВВС 1991, N 16, ст. 503) сотрудникам милиции запрещено прибегать к обращению, унижающему достоинство человека. Нарушение этого положения влечет дисциплинарную, а в определенных случаях - уголовную ответственность. 4. Умаление достоинства личности или страдания, причиненные человеку в связи с посягательствами на его достоинство, образуют моральный ущерб (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.12.94 N 10 "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда). Порядок и условия возмещения морального ущерба в сфере гражданского права определяются ст. 150, 1099-1101 ГК, а в сфере уголовного процесса - ст. 136 УПК. Гражданским и уголовным законами предусмотрена ответственность за посягательства на человеческое достоинство. В соответствии со ст. 152 ГК гражданин вправе требовать по суду опровержение порочащих его честь и достоинство сведений, если распространивший их не докажет, что они соответствуют действительности. Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 18 августа 1992 г. с изм. и доп. (Сборник постановлений Пленумов по гражданским делам. С. 249) разъяснил, что под распространением сведений, порочащих честь и достоинство гражданина, следует понимать не только опубликование их в печати, трансляцию по радио и телевидеопрограммам, демонстрацию в кинохроникальных программах и других средствах массовой информации, но изложение таких сведений в служебных характеристиках, публичных выступлениях, заявлениях, адресованных должностным лицам, или сообщение их в иной форме. Закон наделяет гражданина правом не только на опровержение порочащих его сведений, но и на возмещение морального вреда и убытков, причиненных ему в результате умаления его чести и достоинства. УК предусмотрено наказание за оскорбление (ст. 130); клевету (ст. 129); доведение до самоубийства путем жестокого обращения с потерпевшим или систематическое унижение его человеческого достоинства (ст. 110); унижение национального достоинства (ст. 282); оскорбление или клевету в отношении судьи, иного лица участвующего в отправлении правосудия, участников судебного разбирательства, представителя власти и других должностных лиц (ст. 297, 298, 39); нарушение уставных правил взаимоотношений между военнослужащими, связанных с унижением чести и достоинства или издевательством (ст. 335 УК РФ) и др. 5. Запрещение пыток, насилия, другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания является общей международной нормой, которая содержится в большинстве международных актов о защите прав человека. Согласно определению, данному в Декларации ООН о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 9 декабря 1975 г. (ст. 1), а затем в аналогичной Конвенции ООН от 10 декабря 1984 г. (ст. 1), под пыткой понимается любое действие, посредством которого человеку намеренно причиняется сильная боль или страдание, физическое или умственная со стороны официального лица или по подстрекательству с целью получения от него или от третьего лица информации или признаний, наказания его за действия, которые он совершил или в совершении которых подозревается, либо запугивания его или других лиц. Вместе с тем в Декларации подчеркивается, что в толкование не включаются боли или страдания, возникающие только из-за лишения свободы. В понятие "унижающие человеческое достоинство обращение или наказание", согласно разъяснениям Европейского Суда и Комиссии по правам человека, включается обращение и наказание такого рода, которое направлено на то, чтобы вызвать у жертвы чувство страха, подавленности и неполноценности, оскорбить, унизить их или сломить их физическое и моральное сопротивление. В соответствии с УК принуждение к даче показаний, связанное с применением насилия, или угрозой его применения, влекут уголовную ответственность (ст. 286, 302) Установленные российскими правовыми актами порядок и условия содержания под стражей, обвиняемых и осужденных исключающих возможность применения пытки жестокого и унижающего достоинство личности обращения (ст. 17-31 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений"). 6. РФ вправе отказать иностранному государству в выдаче лица, совершившего преступление, "если имеются серьезные основания полагать, что лицо, в отношении которого поступил запрос о выдаче, было или будет подвергнуто в запрашивающем государстве пыткам или другим жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения или наказания" (ФЗ от 25.10.1999 N 190-ФЗ//СЗ, 1999, N 43, ст. 5129) 7. Проведение в отношении человека без его согласия медицинских, научных и иных опытов запрещается Основами законодательства об охране здоровья граждан (ст. 29, 43), законом "О психиатрической помощи и гарантии прав граждан при ее оказании" (ч. 5 ст. 11) и другими актами. Медицинские, научные опыты, связанные с принуждением человека к изъятию органов или тканей человека для трансплантации с применением насилия или угрозой его применения, являются преступлением и влекут уголовную ответственность (ст. 120 УК РФ). Статья 22 1. Провозглашение права каждого на свободу означает, что это благо распространяется на всех физических лиц. Представления о свободе каждого находят отражение, развитие и конкретизацию в ряде статей Конституции (см. комментарий к ст.ст. 17-21, 27-30, 34, 37 и др.), а также в отраслевом законодательства. Конституционное положение о свободе каждого не следует абсолютизировать. Свободные действия (или воздержание от них) физического лица допустимы, поскольку ими не может быть причинен вред другим физическим лицам, организациям, обществу, государству. С этой целью в отраслевом законодательстве (уголовном, гражданском, семейном, административном, трудовом и т.д.) устанавливаются дозволения и запреты, в пределах которых каждый свободен в выборе вариантов поведения. Человек, в частности, может быть ограничен в выборе вариантов поведения в силу недееспособности или частичной дееспособности, нахождения на принудительном лечении (по решению суда), отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы. Ограничение личной свободы может иметь место с учетом характера его деятельности (службы в вооруженных силах, МВД, ФСБ, пограничных войсках; допуск по роду деятельности к государственной тайне). 2. Термин "свобода" многогранен и многозначен. В каждой из статей Конституции, гарантирующих человеку и гражданину свободу, имеются в виду ее определенные аспекты, грани, различные формы проявления (ст. 27-29). Ст. 22 не конкурирует с другими статьями Конституции: в ней речь идет не о свободе вообще. Она имеет в виду только личную свободу. Поэтому в тексте ч. 1 комментируемой статьи рядом с констатацией у каждого "права на свободу" помещены слова "и личную неприкосновенность". Таким образом, право каждого на свободу увязывается с личной неприкосновенностью (физической, психической, моральной). 3. Констатируя неотчуждаемость и принадлежность прав и свобод человека каждому от рождения (ст. 17), Конституция определяет границы, которые должны обязательно соблюдаться при принятии нормативных актов, так или иначе затрагивающих права и свободы человека и гражданина (см. комментарий к ст. 55). Во-первых, перечисляя основные права и свободы человека и гражданина, Конституция предупреждает о недопустимости отрицания или умаления (пренебрежения, недооценки) других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, Конституция запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. В-третьих, Конституция формулирует цели и общие условия, при наличии которых могут быть ограничены права и свободы гражданина, причем это может быть сделано только федеральным законом. Вводимые ограничения должны быть соразмерны тем целям, для достижения которых они применяются. Согласно Конституции указанные ограничения возможны и допустимы в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Допускаемые Конституцией ограничения прав и свобод (в том числе предусмотренных ст. 22) в условиях чрезвычайного положения могут быть установлены в пределах и в течение срока, указанных в федеральном конституционном законе. При этом многие права и свободы, предусмотренные Конституцией, не могут быть ограничены даже в условиях чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 56). 4. Личная неприкосновенность человека, как важнейшая составная часть его свободы, обеспечивается нормами Конституции (см. комментарий к ст. 21); федерального уголовного закона (уголовная ответственность за покушение на жизнь, здоровье, честь и достоинство человека); федерального гражданского законодательства (об ответственности по обязательствам вследствие причинения вреда; о порядке защиты нематериальных благ, чести и достоинства); законодательства об административной ответственности (за нарушение правил движения на транспорте, за нарушение прав и свобод граждан, за нарушение экологической безопасности и т.п.). Наконец, систему гарантий устанавливает уголовно-процессуальный закон. 5. Показателем уровня демократизации правового режима в государстве согласно международно-правовым нормам и принципам является степень обеспечения внутренним законодательством свободы и личной неприкосновенности человека и гражданина. В связи с этим важно иметь в виду, что сформулированная в полном соответствии с положениями ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правка ч. 2 ст. 22 Конституции Российской Федерации установила, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей возможны только по судебному решению (суда или судьи). Уголовное наказание в виде ареста (ст. 54 УК РФ), как и любое другое уголовное наказание, может быть применено только по приговору суда, причем лишь на срок до шести месяцев. При этом арест не может быть назначен лицам, не достигшим к моменту вынесения судом приговора шестнадцатилетнего возраста, а также беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до восьми лет (ч. 2 ст. 54 УК РФ). Однако следует учитывать, что уголовное наказание в виде ареста, как указано в законе, вводится в действие в России после вступления в силу Уголовно-исполнительного кодекса по мере создания условий для его исполнения, но не позднее 2001 г. (ст. 4 Федерального закона от 24 мая 1996 г. (13 июня 1996 г.) N 64-ФЗ "О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации" СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2955). Так что с введением в действие 1 января 1997 г. Уголовного кодекса РФ нормы УК РФ, регулирующие применение такого уголовного наказания как арест, не приобрели автоматически юридическую силу и к настоящему времени применяются не в полной мере. 6. Наиболее строгой мерой пресечения согласно УПК РФ является заключение по стражу. Новым уголовно-процессуальным законом (УПК РФ 2001 г.) предусмотрена возможность применения этой меры пресечения только по решению суда и, как правило, лишь по делам о преступлениях, за которые предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет, если невозможно применение другой, более мягкой меры пресечения. В исключительных случаях мера пресечения в виде заключения под стражей может быть избрана в отношении лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, за которое УК РФ предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет. Но такая возможность может быть реализована при наличии одного из следующих обстоятельств: а) указанное лицо не имеет постоянного места жительства на территории РФ; б) его личность не установлена; в) им нарушена ранее избранная мера пресечения; г) он скрылся от органов предварительного расследования или суда. К несовершеннолетнему указанная мера пресечения может быть применена, как правило, если он подозревается или обвиняется в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. Лишь в исключительных случаях к этому лицу указанная мера пресечения может быть избрана в случае совершения преступления средней тяжести (ч. 2 ст. 108 УПК РФ). Заметим, что в УПК РФ определены также основания для избрания меры пресечения (ст. 97 УПК); обстоятельства, учитываемые при избрании меры пресечения (ст. 99 УПК); сроки содержания лица под стражей (ст. 109 УПК); порядок избрания этой меры пресечения (ст. 108 УПК). Знаменательно, что, придавая важное значение личному участию обвиняемого при рассмотрении вопроса о его аресте в судебном заседании, законодатель еще до начала действия УПК РФ счел возможным дополнить статью 108 УПК указанием на то, что принятие судебного решения в отсутствие обвиняемого допускается только в случае объявления его в международный розыск (см. пункт 25 федерального закона N 58-ФЗ от 26 апреля 2002 г. (29 мая 2992 г.); СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2027). 7. Второе положение ч. 2 ст. 22 Конституции РФ в полной мере реализовано в УПК РФ 2001 года. Как и в Конституции РФ, в УПК РФ со всей категоричностью указано, что до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ч. 1 ст. 10). При этом подчеркнуто, что: 1) осуществить задержание могут только орган дознания, следователь или прокурор; 2) допускается оно в отношении лица, подозреваемого в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы; 3) задержание возможно при наличии оснований, указанных в законе (ст. 91 УПК РФ). Законом, однако, предусмотрено, что по истечении 48 часов с момента задержания подозреваемый подлежит освобождению, если в отношении его не была избрана меры пресечения в виде заключения под стражу либо суд не отложил окончательное принятие решения. В этих случаях судья по ходатайству сторон может продлить срок задержания не более чем на 72 часа (п. 3 ч. 7 ст. 108 УПК). 8. Местами содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых являются: следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы Минюста России; следственные изоляторы органов ФСБ; изоляторы временного содержания (ИВС) подозреваемых и обвиняемых ОВД; ИВС подозреваемых и обвиняемых пограничных войск РФ (ст. 7 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений"). Правовые отношения должностных лиц мест содержания под стражей и граждан, находящихся в них, регулируются Положением о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, утвержденное приказом министра юстиции РФ N 20 от 25 января 1999 г. (Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 1999. N 2). 9. В соответствии с ч. 2 ст. 22 Конституции РФ разработано и принято законодательство об административных правонарушениях. Согласно ст. 3.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КРФ об АП) административный арест установлен на срок до пятнадцати суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции - до тридцати суток. Административный арест назначается судьей (см. Федеральный закон N 192-ФЗ от 20.12.2001 г. (29.12.2001 г.) (СЗ РФ. 2002. N 1 (часть 1). Ст. 1). 10. Вопросы задержания в условиях чрезвычайного положения урегулированы Федеральным конституционным законом от 26 апреля 2001 г. (30 мая 2001 г.) N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277). Согласно ст. 31 указанного закона граждане, нарушившие правила комендантского часа, задерживаются до окончания комендантского часа. Те же из них, которые не имеют при себе документов, удостоверяющих личность, по решению начальника ОВД или его заместителя, задерживаются до выяснения личности, но не более чем на 3 суток. Решением суда указанный срок может быть продлен не более чем на 10 суток. Статья 23 1. "Частная жизнь", "личная семейная тайна", "честь", - важнейшие блага человека, персонифицирующие личность. В понятие "частная жизнь включается та область жизнедеятельности человека, которая относится к отдельному лицу, касается только его и не подлежит контролю со стороны общества и государства, если она носит непротивоправный характер. Личная и семейная тайны являются обособленными зонами наиболее деликатных, интимных сторон личной жизни, когда разглашение определенных сведений является для человека нежелательным. Личная и семейная тайны при определенных обстоятельствах могут совпадать или быть обособленными друг от друга. Личную тайну, например, могут составлять сведения, деловых, дружеских и иных связях, пристрастиях, пороках, скрытых физических недостатках и т.п. Семейную тайну составляют такие обстоятельства, которые касаются семьи и по моральным соображениям правомерно скрываются ею от постороннего глаза. Под честью (добрым именем) понимается общественная оценка личности, объективный взгляд окружающих а социальные и духовные качества гражданина как члена общества, признаваемые за ним моральные заслуги. 2. Честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна относится к числу личных неимущественных прав, нематериальных благ, принадлежащих гражданину от рождения. Они неотчуждаемы и непередаваемы кому-либо. 3. Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну гарантируется нормами, обеспечивающими неприкосновенность жилища (см. комментарий к ст. 25), тайну усыновления (ст. 139 СК РФ, ст. 155 УК), врачебную тайну (п. 6 ч. 1 ст. 30), ст. 61 Основ законодательства об охране здоровья граждан при; ст. 9 Закона "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", ст. 52 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ РФ, 1999, N 14, ст. 1650), ст. 12 Федерального закона от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" (СЗ РФ, 2001, N 26, ст. 2581), тайну исповеди (ч. 7 ст. 3 Федерального закона от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (СЗ РФ, 1997, N 39, ст. 4465); п. 4 ч. 3 ст. 56 УПК), тайну нотариальных документов, в частности завещания (ст. 1123 ГК), тайну денежных вкладов (ст. 857 ГК, ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" в ред. Федерального закона от 07.08.2001 N 121-ФЗ (СЗ РФ, 1996, N 6, ст. 492,), недопустимость слежки за человеком, прослушивания личных разговоров, тайну на персональный данные о человеке (ст. 11 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации") и др. При осуществлении расследования по уголовному делу следственные действия, связанные с вторжением в частную жизнь человека, в его личные и семейные тайны - обыск, выемка, личный обыск и др. следственные действия, проводимые в жилище, наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию и ее выемка, контроль и запись переговоров - осуществляется только на основании судебного решения (п. 4-9, 11 ст. 29, ч. 3 ст. 182, ч. 2 ст. 183, ч. 1 ст. 184, ч. 2 ст. 185, ч. 1, 2 ст. 186 УПК - вступает в силу с 1 января 2004 г., до этого времени осуществляется с санкции прокурора или по решению суда). Следователь обязан принять меры к тому, чтобы не были оглашены выявленные при обыске и выемке обстоятельства интимной жизни лица, занимающего обыскиваемое помещения, или других лиц (ч. 7 ст. 182 УПК); участниками уголовного процесса запрещается разглашать данные предварительного следствия без разрешения следователя или прокурора (ст. 161 УПК). При отправлении правосудия в целях предотвращения разглашения сведений об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц допускается проведение закрытого судебного разбирательства (п. 3 ч. 2 ст. 241 УПК). Незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни человека, составляющих его личную семейную тайну, является преступлением и влечет уголовную ответственность (ст. 137 УК). Разбирательство по гражданским, административным и уголовным делам, содержащим сведения, составляющие тайну частной жизни граждан (в том числе, усыновления (удочерения) ребенка) или иные охраняемые законом тайны, осуществляется в закрытом судебном заседании (ч. 2 ст. 10 ГПК, ст. 24.3 КоАП, ч. 2-4 ст. 241 УПК) 4. За посягательство на честь гражданина предусмотрена гражданско-правовая (ст. 151, 152 ГК, ст. 43-46, 49, 51 Закона РФ "О средствах массовой информации") и уголовная (ст. 129, 130 УК) ответственность (см. комментарий к ст. 21). В случае, если честь гражданина пострадала в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, а также иных незаконно примененных мер процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу, он имеет право на восстановление его нарушенных прав и возмещение ущерба, в том числе - морального (гл. 18 УПК, 1070 ГК). Возмещение морального вреда, причиненных административным правонарушением осуществляется в соответствии со ст. 4.7 КоАП. 5. Право граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых. телеграфных и иных сообщений обеспечивает неприкосновенность общения человека с другими людьми путем использования почтово-телеграфной связи и является гарантией права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Ограничение этого права, т.е. перлюстрация частной корреспонденции и прослушивание телефонных переговоров, допускается только на основании судебного решения. Данное конституционное установление гарантируется положением ст. 13, 185 УПК, ст. 8 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", ст. 11 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации", ст. 32 Федерального закона "О связи" и др. В этом Федеральном законе "Об оперативно-розыскной деятельности" от 5 июля 1995 г. (12 августа 1995 г.) определено, что выдача разрешения на проведение оперативно-розыскных мероприятий возможна только при наличии информации: 1) о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно; 2) о лицах подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, по которому производство предварительного следствия обязательно; 3) о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности России. Закон позволяет в трех случаях начать прослушивание телефонных переговоров без решения суда: 1) при наличии угрозы совершения тяжкого преступления; 2) при наличии данных об угрозе государственной, военной, экономической или экологической безопасности России; 3) при наличии угрозы жизни, здоровью или собственности лица по его просьбе или с его согласия о прослушивании телефонных переговоров, ведущихся с его телефона. Тогда постановление о прослушивании телефонных переговоров выносит орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, который уведомляет об этом суд не позднее: в первых двух случаях - 24 часов, а в последнем - 48 часов. Некоторые вопросы процедуры вынесения судебных решений по данному вопросу разрешены Пленумом Верховного Суда от 24 декабря 1993 г. в постановлении "О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации" (БВС 1994 N 3 С. 12). Нарушение данного положения должностными и иными лицами влечет уголовную ответственность (ст. 138 УК) В гражданском судопроизводстве оглашение в суде переписки и телеграфных сообщений допустимо лишь с согласия лиц, между которыми эта переписка и телеграфные сообщения происходили. Статья 24 1. Запрет сбора информации о частной жизни и оперирования полученными сведениями охватывает как обширную сферу неофициального общения лица, так и его внутренний духовный мир. Этот запрет является составной частью характеристики качества жизни в обществе, показателем степени автономности и свободы индивида по отношению к обществу и государству. Речь идет о событиях прошлой и настоящей жизни человека, значимых для него фактах, действиях и решениях, наконец, о свойствах и переживаниях, присущих самой личности (в некоторых законодательных актах говорится об интимных сторонах жизни), отделенных от аспектов его бытия, непосредственно включенных в процессы государственной или общественной жизни. В филологии понятие "частная жизнь" трактуется исходя из признака ее неодинаковости, отделенности, даже противопоставления сфере общественной и государственной жизни. Информация о ней отражает личностно выделенную деятельность, связанную с неофициальным, неформальным межличностным общением, включая общение с семьей, родственниками, друзьями, коллегами и т.д., а также значимые для лица действия и решения, в том числе опирающиеся на его правовой статус, но безразличные с точки зрения интересов общества и государства. Например, сведения о законном приобретении имущества, выборе учебного заведения для детей, места проведения отпуска, новой работы, внесении вклада в определенный банк и т.д. Имеется в виду и информация о взглядах, мнениях, других воззрениях, позициях лица по определенным вопросам. Требования права и морали задают необходимые ориентиры для частной жизни, определяя пределы дозволенного в ней. Формулы "не навреди" и "разрешено все, что не запрещено законом" выражают эти ориентиры в сфере частной жизни, которая является существенным элементом конституционного статуса личности. Комментируемая статья имеет в виду охрану права на частную жизнь, ее неприкосновенность, личную, семейную тайну лишь применительно к физическим лицам. Но посягательство на это право не допускается со стороны как физических, так и юридических лиц, должностных лиц и служащих любых органов, учреждение, организаций, предприятий. Это необходимо специально отметить так как ч. 2 ст. 24 Конституции, говоря о корреспондирующем праве на возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими законные интересы лица, возлагает соответствующую обязанность только на органы государственной власти и органы местного самоуправления. Информация определяется законом как "сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их представления" (ст. 2 Федерального закона от 25 января 1995 г. (20 февраля 1995 г.) N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации"). Названный закон выделяет также документированную информацию - сведения, зафиксированные на материальном носителе (именно она имеется в виду в ч. 2 комментируемой статьи); информацию о гражданах или персональные данные - сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность. Последнее понятие требует, однако, определенных уточнений: а) речь идет о гражданах в широком смысле слова, т.е. включая иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России (эта трактовка прямо вытекает и из текста ст. 2 и 62 Конституции); б) указание на цель идентификации личности не вполне удачно, так как по буквальному смыслу соответствующего термина имеется ввиду лишь установление тождества, самоличности. Между тем комментируемая статья Конституции имеет ввиду не только данные, необходимые и достаточные, например, для установления времени и места рождения, семейного положения, права на пенсию, лечение и т.д., но любые сведения о частной жизни лица. Все они по определению Закона "Об информации:" должны быть отнесены к конфиденциальным, доступ к которым ограничен законодательством Российской Федерации. Положения ст. 24 соответствуют общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам России (ст. 12 Всеобщей декларации прав человека; ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах; ст. 16 Конвенции о правах ребенка; ст. 8 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Запрещая сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия, Конституция имеет в виду просьбу лица или органа, предполагающего работать с соответствующей информацией, обращенную к лицу, о частной жизни которого идет речь, и получение утвердительного ответа, в том числе в форме представления испрашиваемой информации. Ссылки на то, что не поступало возражений, здесь недостаточно: должно быть зафиксировано именно волеизъявление. При несовершеннолетии лица, о частной жизни которого идет речь, иных случаях недееспособности или неполной дееспособности требуется согласие законного представителя. Права человека и гражданина, закрепленные в ст. 24, относятся к числу тех, которые не подлежат ограничению даже в условиях чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации или в отдельных местностях. При применении ст. 24 как нормы прямого действия или основания для развития отраслевого (межотраслевого) законодательства о правах и свободах человека и гражданина положения комментируемой статьи необходимо сопоставлять с положениями ст. 23, 25, 28, 29 Конституции, детализирующими само понятие неприкосновенности частной жизни и конституционные способы ее защиты. Надо отметить в этой связи, что ч. 4 ст. 29 о праве каждого свободно искать, получать, передавать, производить, распространять информацию любым законным способом должна, в свою очередь, применяться с учетом положений ст. 23 и 24, т.е. помимо ограничений, связанных со способами информационной деятельности и перечнем сведений, составляющих государственную тайну, должно быть учтено и требование неприкосновенности частной жизни, личной и служебной тайны. 2. На положениях ст. 23 и 24 Конституции основан комплекс федеральных законов и подзаконных актов, законодательных актов субъектов Федерации, устанавливающих конкретные запреты разглашать информацию, относящуюся к отдельным областям частной жизни (см., например, ст. 3 Закона "О банках и банковской деятельности"; ст. 9 Закона "О психиатрической помощи:", ст. 139 Семейного кодекса; ст. 5 Закона об основах социального обслуживания населения; ст. 9, 11, 161 УПК и др.). Уголовно-правовую защиту неприкосновенности частной жизни от сбора или распространения сведений, нарушающих личную или семейную тайну, предусматривает ст. 137 УК РФ. Уголовный закон специально устанавливает также ответственность за нарушение тайны усыновления (удочерения), распространение с целью вымогательства позорящих сведений (соответствующих действительности), либо могущих причинить иной существенный вред, разглашение данных предварительного расследования без согласия ответственных лиц, а также сведений о мерах безопасности для судей и участников процесса. Уголовно-правовая защита неприкосновенности частной жизни от незаконного нарушения тайны переписки или иных сообщений либо неприкосновенности жилища осуществляется и ст. 138, 139 УК РФ. Наряду с уголовно-правовой защитой неприкосновенность частной жизни защищена правом обжалования решений и действий органов и лиц, нарушивших эту неприкосновенность, в суд, а также в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека; дисциплинарным и административным законодательством об ответственности должностных лиц и других государственных и муниципальных служащих; гражданско-правовым законодательством о праве на иск из причинения вреда и т.д. 3. Запрет сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия не имеет абсолютного характера. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции он может быть ограничен федеральным законом. Сбор информации - это поиск и получение ее любым способом и в любой форме: истребование, непосредственное наблюдение, наведение справок, изучение документов, опрос, проникновение в информационные ресурсы и т.д. Способы сбора информации в случае их преступности или иной незаконности влекут соответствующую ответственность лиц, их применяющих. В частности, незаконный оборот специальных технических средств, предназначенных для несогласного получения информации о частной жизни, влечет ответственность по ст. 138 УК; неправомерный доступ к компьютерной информации - по ст. 272 УК и т.д. Хранение информации - это накопление ее на материальных носителях (в том числе введение в память ЭВМ либо в банки машинной информации и информационные системы); обработка, систематизация, включение в информационные ресурсы (отдельные документы и массивы документов, информационные системы: библиотеки, архивы, фонды, банки данных и т.д.). Использование информации - обоснование ею действий или решений лица или органа. Распространение информации - это сообщение ее хотя бы одному лицу; использование для этих целей средств массовой информации, других способов обращения к неопределенному кругу лиц усугубляет ответственность виновных независимо от того, соответствуют ли действительности распространяемые сведения. Для рассмотрения конфликтных ситуаций, связанных с оценкой законности действий лиц или органов, собирающих сведения о частной жизни, исходя из субъекта, объема, содержания, оснований соответствующих действий, целей предполагаемого использования и т.д., могут быть созданы временные и постоянные третейские суды (ст. 23 Закона "Об информации:"). 4. Положения ч. 2 ст. 24 предусматривают как случаи, когда соответствующие данные собраны с согласия лица или даже представлены им, так и случаи, когда лицо хочет проверить, не собирались ли данные о частной жизни без его согласия. В последних случаях положения ч. 2 комментируемой статьи являются одной из гарантий запрета, сформулированного в ч. 1. В комментируемой части говорится лишь об органах государственной власти, органах местного самоуправления и должностных лицах. Между тем соответствующие документы и материалы могут находиться и в составе информационных ресурсов негосударственных (немуниципальных) предприятий, учреждений, организаций в соответствии с профилем их деятельности, например, в частных образовательных и лечебных учреждениях, детективных и аудиторских службах, учреждениях социального обслуживания. Представляется, что обязанность, предусмотренная ст. 24, распространяется и на них и имеющийся перечень должен рассматриваться как примерный. Этот вывод вытекает и из формулировок ст. 23 и ч. 1 комментируемой статьи, поскольку неприкосновенность частной жизни и запрет незаконного оборота информации о ней предполагают защиту от любого нарушения, независимо от того, кто является его субъектом. Нарушение обязанности, предусмотренной ч. 2 комментируемой статьи, может иметь форму прямого отказа либо создания условий, при которых фактически пресекается доступ к документам и материалам (отказ в приеме, ссылки на недоступность материалов и т.д.), а также предоставления документов и материалов в заведомо неполном объеме либо фальсифицированных. Правда, надо иметь ввиду, что частичное, а не полное предоставление документов и материалов может основываться на ограничениях, устанавливаемых законодательством о государственной тайне, об оперативно-розыскной деятельности, о средствах массовой информации, о статусе депутатов и т.д. Но об этих ограничениях заинтересованному лицу должно быть объявлено со ссылкой на закон и с указанием, какие именно документы и материалы (или их части) не будут выданы для ознакомления. Понятие документов и материалов, "непосредственно затрагивающих права и свободы" лица, является оценочным. При возникновении конфликтных ситуаций здесь применимы способы разрешения и защиты законных интересов заинтересованных лиц от нарушений неприкосновенности частной жизни. Надо отметить и то, что в соответствии со ст. 24 Закона "Об информации:" лица, "которым отказано в доступе к информации, и лица, получившие недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ущерба". Право на доступ к информации, непосредственно затрагивающей права и свободы лица, предполагает и право знать, кем и в каких целях используется информация, требовать внесения в нее уточнений, право на бесплатный доступ к информации, если иное не предусмотрено законом. Если работники негосударственных (немуниципальных) учреждений, организаций или частные лица оперировали информацией о частной жизни, не пройдя обязательного лицензирования, они несут за это уголовную ответственность по ст. 171 или 173 УК. Отказ любого фактического владельца информации о частной жизни, имеющего статус должностного лица, от предоставления документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина (в широком смысле слова), либо предоставление неполной или заведомо ложной информации, если эти действия причинили вред, влекут ответственность по ст. 140 УК. Статья 25 1. 1 Термин "жилище", используемый в комментируемой статье, в связи с констатацией его неприкосновенности давно известен российскому законодательству, однако его универсальное, полное и исчерпывающее правовое понятие в законе отсутствует. Жилищный кодекс России дает лишь понятия жилых помещений и жилых домов (ст.ст. 7-10). Гражданский кодекс дает понятие жилого помещения, которое может быть представлено в виде квартиры, жилого дома, части квартиры или жилого дома (ст. 673 ГК РФ). Из этого видно, что понятия "жилое помещение" и "жилище" - далеко не однозначны: последнее значительно шире первого. 2. В литературе понятие жилища интерпретируется нередко как всякое помещение, предназначенное или приспособленное для постоянного или временного проживания людей. При этом в понятие жилища включается не только то, что ГК РФ представляет в качестве жилого помещения. Кроме него, к жилищу относят также места общего пользования: холл, коридор, ванную, кухню, пристройку, балкон, лоджию, веранду; в отдельных домах и коттеджах - чердачные помещения, подвалы, погреба; в коммунальных квартирах старых образцов - кладовки; в квартирах старых домов, постепенно выселяемых, - освободившиеся комнаты, используемые для общих целей (сушки белья и пр.). Жилищем признают на практике комнаты в домах отдыха, пансионатах, базах отдыха, дачи, загородные дома, дома на садовых участках, приспособленные под жилье палатки и хозяйственные постройки (в особенности в разгар сезона отдыха), комнаты в гостинице и общежитии. 3. Ввиду отсутствия единообразного понимания термина "жилище" представляется обоснованным принятие законодателем (п. 10 ст. 5 УПК РФ) для сферы общественных отношений, регулируемых нормами уголовно-процессуального закона, понятие "жилища", представленного в примечании к ст. 139 УК РФ, посвященной установлению ответственности за нарушение неприкосновенности жилища. В нем, в частности, указано, что под жилищем в УК РФ понимаются "индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилой фонд и пригодное для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, но предназначенное для временного проживания". 4. Провозглашенный в первом предложении комментируемой статьи принцип неприкосновенности жилища раскрыт следующим предложением этой же статьи. В соответствии с ним требование соблюдения неприкосновенности жилища означает запрещение (по общему правилу) проникать в жилище, если на это нет согласия проживающих в нем лиц. Ими могут быть лица, имеющее право собственности на указанное жилье или пользующихся им на законном основании, т.е. при наличии документов, подтверждающих аренду, найм, поднаем жилого помещения и пр. Лица, занимающие жилое помещение противоправно (самовольное заселение построенного жилого дома без ордера, выданного местной администрацией; заселение без соответствующего разрешения освободившейся комнаты в коммунальной квартире, и т.п.), не вправе претендовать на действие в отношении иных гарантий, предусмотренных ст. 25 Конституции. 5. Рассматриваемые положения Конституции РФ оказали непосредственное влияние на формирование норм уголовно-процессуального права, регулирующих производство таких широко осуществляемых следственных действий, как осмотр жилища, производство в нем обыска и выемки. При этом, устанавливая правила производства осмотра жилища, законодатель последовательно действовал в рамках, очерченных ст. 25 Конституции РФ, предусмотрев, что осмотр жилища производится только с согласия проживающих в нем лиц или на основании судебного решения. Применительно к производству обыска и выемки в жилище УПК установлены более жесткие общие правила, согласно которым указанные действия могут быть проведены на основании судебного решения, отвергнув тем самым возможность действовать на основе согласия проживающих в нем (жилище) лиц. Вместе с тем законом оговорено, что в исключительных случаях, когда производство осмотра жилища, обыска или выемки в нем не терпят отлагательства, они могут быть проведены на основании постановления следователя без получения судебного решения, а судью и прокурора об этом уведомляет следователь в течение 24 часов с момента начала производства следственного действия (ст. 12, ч. 5 ст. 165 УПК РФ). Получив указанное уведомление, судья проверяет законность проведенного следственного действия и выносит постановление о его законности или незаконности. В случае признания произведенного следственного действия незаконным полученные доказательства признается в соответствии со ст. 75 УПК РФ недопустимыми. При возникновении в ходе предварительного расследования необходимости проведения других следственных действий, связанных с проникновением в жилище (допроса, проведения следственного эксперимента, наложения ареста на имущество и др.), необходимо действовать сообразно положениям ст. 25 Конституции РФ, т.е. с согласия проживающих в нем лиц либо при наличии судебного решения. 6. Комментируемая статья Конституции Российской Федерации не абсолютизирует действие принципа неприкосновенности жилища. Напротив, ею установлена допустимость проникновения в жилище вопреки воли проживающих в ней лиц в случаях, установленных федеральным законом или на основании судебного решения. Иными словами, Конституция не только установила общее правило, но и предусмотрела случаи отступления от него. В соответствии со ст. 11 Закона о милиции сотрудники милиции вправе беспрепятственно входить в жилье и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участи, осматривать их при наличии данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. Аналогичные права предоставлены органам ФСБ Российской Федерации (п. "з" ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 22 февраля 1995 г. (3 апреля 1995 г.) N 40-ФЗ "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации"). Возможность проникновения в жилище предусмотрена также законами с налоговой полиции, об оперативно-розыскной деятельности. При этом во всех случаях вхождения в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения вопреки воли проживающих в нем лиц и без судебного решения уведомляются прокурор и суд (судья) в течение 24 часов (см.: федеральные законы о милиции (ч. 1 ст. 11), об оперативно-розыскной деятельности (ч. 2, 3 ст. 8), об органах ФСБ (ч. 1 ст. 13) и др.). 7. Оценивая различные ситуации, которые могут возникнуть в связи с решением проблемы проникновения в жилище, необходимо иметь в виду, что вызывает или может вызвать отступление от неприкосновенности жилища; уяснить, не затрагиваются ли тем самым другие права и свободы человека и гражданина; какие в связи с этим возникают дополнительные проблемы. Дело в том, что обеспечение неприкосновенности жилища нередко является гарантией соблюдения других прав и свобод. Возражая против вхождения в жилище, граждане нередко это делают потому, что не желают, чтобы об их честной жизни, личной тайне получили информацию другие лица. Кроме того, они опасаются использования против них данных о интимной стороне их жизни, а также распространения полученной информации по месту их работы и т.п. Вот почему при необходимости применения ст. 25 Конституции следователь или другие должностные лица должны уяснить, не стоит ли в действительности еще и вопрос о применении ст.ст. 23 и 24 Конституции. В первом случае потребуется получение судебного решения (см. комментарий к ст. 23), а во втором - согласие заинтересованного лица (см. комментарий к ст. 24). 8. Предписания, содержащиеся в комментируемой статье, направлены на защиту собственника и владельца жилища от посягательств любого лица - другого гражданина, представителя общественного объединения, должностного лица, органа власти, представителей государственных и частных организаций. При этом каждый, считая незаконными действия должностных лиц, нарушивших неприкосновенность жилища, вправе обжаловать их в суд (см. комментарий к ст. 46), а при определенных условиях - обратиться в суд с иском о компенсации причиненного морального вреда. Нарушения неприкосновенности жилища могут повлечь привлечение виновных к уголовной ответственности (ч. 1, 2 и 3 ст. 139 УК РФ). Статья 26 1. Национальная принадлежность - это принадлежность лица к конкретному этносу, характеризующемуся общностью языка, психического склада, культуры, самосознания и т.п. Комментируемая статья признает право каждого самостоятельно и свободно определять и указывать свою национальную принадлежность. Это значит, что никто не обязан доказывать такую принадлежность на основе кровного родства и других признаков, которые могли бы свидетельствовать о его этническом происхождении. Конечно, в основе самоидентификации, осознания своей принадлежности к определенному этносу находится чаще всего национальная принадлежность родителей или одного из них. Но бывают и такие жизненные ситуации, когда человек родился в семье, принадлежащей к одному этносу, но с детства живет в другой, принадлежащей к иному этносу, и усвоил его язык, культуру, обычаи и т.п. Именно поэтому по смыслу комментируемой статьи национальная принадлежность может быть указана вне зависимости от принадлежности к определенному этносу. Важным нововведением в комментируемой статье стало право, а не обязанность, как это было прежде, указывать свою национальность. Иными словами, запрещено какое-либо принуждение к определению своей национальной принадлежности и указание ее в документах, например, в паспорте. Именно поэтому графа "национальность" изъята из различных учетных документов. Поскольку, однако, национальная самоидентификация провозглашена в качестве основного права человека и гражданина, следовательно, обязанной стороной является государство, носитель права не может быть лишен возможности указать свою национальную принадлежность в основном идентификационном документе, каковым является паспорт гражданина Российской Федерации. До достижения возраста 16 лет национальность ребенка может быть определена и указана, если в этом есть необходимость, только по воле родителей. Но по достижении этого возраста человек вправе сам определить и указать свою национальную принадлежность. При этом соответствующие органы не должны выяснять его кровное родство, поскольку это противоречило бы Конституции. Отсутствие указания в документах национальной принадлежности не влечет никаких правовых последствий, поскольку Конституция гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, происхождения и других обстоятельств. За прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ граждан в зависимости от их расовой или национальной принадлежности предусмотрена уголовная ответственность. 2. Язык является орудием общения людей, обмена мыслями и взаимного понимания в обществе, важнейшим элементом любой нации, ее культуры, основной формой национального самосознания. Языки народов нашей страны, как отмечается в Законе РСФСР от 25 октября 1991 г. N 1807-I "О языках народов РСФСР" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 126-ФЗ (Ведомости РСФСР. 1991. N 50 Ст. 1740; СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3804), - национальное достояние Российского государства. Они являются его историко-культурным наследием и находятся под его защитой. Языковая ситуация в нашей стране характеризуется многообразием форм функционирования языков разных народов в различных сферах общения. На территории Российской Федерации с ее многонациональным населением традиционно сложившейся нормой языкового сосуществования является двуязычие и многоязычие. Конституционное право, закрепленное комментируемой ч. 2 ст. 26 Конституции, вытекает из принципов Всеобщей декларации прав человека, из Декларации о языках народов России от 25 октября 1991 г. Правовые гарантии реализации этого права закреплены законодательством Российской Федерации. Так, Закон "О языках народов РСФСР" направлен на создание условий для сохранения и равноправного самобытного развития языков народов России и призван стать основой для формирования системы правового регулирования деятельности юридических и физических лиц, разработки подзаконных нормативных актов в целях реализации его положений. Закон исходит из признания языкового суверенитета каждого народа и личности, независимо от происхождения человека, его социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места проживания. Это означает, что в стране недопустимы пропаганда вражды и пренебрежения к любому языку, создание противоречащих конституционно установленным принципам национальной политики препятствий, ограничений и привилегий в использовании языков. Никто не вправе навязывать человеку использование того или иного языка помимо его воли. Важно отметить, что государство гарантирует гражданам Российской Федерации осуществление основных политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод вне зависимости от их знания или незнания какого-либо языка. "Знание или незнание языка, - отмечается в ст. 5 Закона "О языках народов РСФСР", - не может служить основанием для ограничения языковых прав граждан Российской Федерации. Нарушение языковых прав народов и личности влечет за собой ответственность согласно закону". Закрепленное Конституцией право дает возможность каждому человеку свободно пользоваться родным языком. Им является обычно язык нации, этнической группы, к которой принадлежит человек. Свободный выбор языка общения означает, что каждый вправе использовать в межличностных контактах - на бытовом или на официальном уровне - тот язык, который понятен собеседнику. Языком общения может быть не только родной, но и государственный или иной язык. Гражданам нашей страны, не владеющим государственным языком и языком республики в составе Российской Федерации, предоставлено право выступать на заседаниях, собраниях в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях на том языке, которым они владеют. В случае необходимости обеспечивается соответствующий перевод. Гражданам Российской Федерации гарантировано также право обращаться в государственные органы, организации, на предприятия и в учреждения в предложениями, заявлениями, жалобами на государственном языке, родном языке или на любом другом языке народов России, которым они владеют. При этом ответы даются на языке обращения, а при невозможности дать ответ на языке обращения - на государственном языке Российской Федерации. Законодательством Российской Федерации установлены и другие гарантии общения на родном языке. Так, в местности компактного проживания населения, не имеющего своих национально-государственных и национально-территориальных образований или живущего за их пределами, наряду с русским языком и государственными языками республик в составе Российской Федерации в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности. Гарантии употребления родного языка в судопроизводстве имеются и в процессуальном законодательстве. В частности, тем, кто не владеет языком, на котором ведется судопроизводство или производство по делам в правоохранительных органах, гарантируется право выступать в суде на родном языке. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" в связи с этим отмечается, что суд по ходатайству участвующих в деле лиц обязан обеспечить им право делать заявления, давать объяснения и показания, заявлять ходатайства и выступать на родном языке (Сборник постановлений Пленумов по уголовным делам. С. 489). 3. Право выбора языка воспитания и обучения осуществляется прежде всего родителями или заменяющими их лицами. Оно обеспечивается созданием системы воспитательно-образовательных учреждений, иных форм воспитания и обучения на языках народов Российской Федерации. Тем, кто проживает за пределами своих национально-государственных и национально-территориальных образований либо не имеющим таковых, а также представителям малочисленных народов и этнических групп государство оказывает содействие в организации различных форм воспитания и обучения на родном языке независимо от их количества и в соответствии с их потребностями. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании" с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 12 июля 1995 г. (13 января 1996 г.) N 12-ФЗ и от 15 октября 1997 г. (16 ноября 1997 г.) N 144-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150; 1997. N 47. Ст. 5341) гарантирует гражданам Российской Федерации право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. Язык (языки), на котором ведется обучение и воспитание в образовательном учреждении, определяется учредителем (учредителями) и (или) его уставом. Значительное место в Федеральном законе "О национально-культурной автономии" (СЗ Российской Федерации. 1996. N 26. Ст. 2965) также занимают вопросы получения образования на национальном (родном) языке и выбора языка воспитания и обучения. В частности, установлено право граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям, на получение основного общего образования национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения в рамках возможностей, предоставляемых системой образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Для обеспечения этого права национально-культурные автономии могут образовывать негосударственные (общественные) образовательные учреждения (общеобразовательные, начального, среднего и высшего профессионального образования); учреждать другие образовательные учреждения с обучением на национальном (родном) языке (ст. 10, 11 Закона). Органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов обеспечивают при необходимости создание групп в государственных, муниципальных, дошкольных учреждениях, классов или учебных групп в государственных, муниципальных образовательных учреждениях с обучением на национальном (родном) языке; с учетом предложений национальнокультурных автономий и конкретных условий региона создают государственные образовательные учреждения яс обучением на национальном (родном) языке, на русском языке с углубленным изучением национального (родного) языка, национальной истории и культуры, а также учреждения дошкольного образования (воскресные школы, факультативы, культурно-образовательные центры и другие образовательные учреждения) для изучения и пропаганды национальных (родных) языков) и национальных культур (ст. 12 того же Закона). Актуальным остается призыв, содержащийся в Декларации о языках народов России, принятой 25 октября 1991 г., способствовать воспитанию уважительного и бережного отношения к языкам всех народов нашей Родины, всемерно развивать культуру языкового общения, оберегать чистоту родной речи. Статья 27 1. Комментируемая статья, как и ряд других, реализует на конституционном уровне общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, устанавливающие права и свободы человека и гражданина, определяющие неотъемлемую часть статуса человека и гражданина в демократическом обществе. На это прямо обращено внимание в заключении по заявке России на вступление в Совет Европы; согласие с заявкой обусловлено рядом условий, включая обеспечение реального осуществления прав, закрепленных в ст. 27 Конституции и законодательстве о свободе передвижения и выборе места жительства. Вместе с тем эти права являются гарантиями обеспечения ряда других прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией (ст. 8, 29-44). Гарантийный аспект ст. 27 неоднократно отмечался в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, в частности, при проверке конституционности некоторых норм жилищного законодательства. В качестве примера здесь можно привести постановления Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 3-П по делу о проверке конституционности частей 1 и 2 статьи 54 Жилищного кодекса в связи с жалобой Н.Л.Ситаловой (ВКС. 1995. N 2-3); от 23 июня 1995 г. N 8-П по делу о проверке конституционности части 1 и пункта 8 части 2 статьи 60 Жилищного кодекса в связи с запросом Муромского городского народного суда Владимирской области (ВКС. 1995. N 2-3). 2. В соответствии с комментируемой статьей утратили силу нормативные акты о прописке. Этот принципиальный вывод сделан в упомянутом постановлении Конституционного Суда в связи с жалобой Н.Л.Ситаловой. Конституционный Суд сослался при этом на заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г., которым еще тогда эти акты были признаны недействующими. Эта ссылка не умаляет, однако, значение позиции самого Конституционного Суда, заключающейся в том, что содержание ч. 1 ст. 27 Конституции РФ исключает необходимость при реализации права свободно выбирать место пребывания и жительства получать разрешение на прописку. Закон "О праве граждан Российской Федерации на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. устанавливает регистрационный порядок и в целом соответствует положениям комментируемой статьи. Основанное на этом законе постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства детально излагает порядок учета места нахождения граждан, что необходимо для обеспечения условий реализации их прав и обязанностей. При этом в соответствии со ст. 62 Конституции иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории России, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в том же порядке, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором (СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2939). Местом жительства считается жилое помещение (дом, квартира, общежитие и т.д.), в котором лицо проживает постоянно или преимущественно в качестве собственника, нанимателя, арендатора и т.п. Местом пребывания является помещение (гостиница, больница, санаторий и т.п.), иное жилое помещение, например дача, не являющееся местом жительства, а служащее для временного проживания (см. комментарий к ст. 25). Регистрация осуществляется как по месту пребывания, так и по месту жительства. Регистрация по месту пребывания необходима при размещении в соответствующем помещении на срок свыше 10 суток и производится без снятия лица с регистрации по месту жительства. При изменении места жительства осуществляется регистрация по новому месту жительства с предъявлением документов, являющихся основанием для вселения в жилое помещение; одновременно лицо снимается с регистрационного учета по старому месту жительства. Относительно изменения места жительства Конституционный Суд в упомянутом постановлении в связи с жалобой Н.Л.Ситаловой указал, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, в том числе права на жилище. Иначе говоря, факт отсутствия регистрации по данному месту жительства или пребывания лица, законно находящегося в данном месте, не может служить основанием, например, для отказа в трудоустройстве, принятии в образовательное учреждение, больницу и т.д. КоАП в ст. 178-181 предусматривает ответственность за проживание без паспорта, незаконное изъятие паспорта. В этих же нормах предусмотрена ответственность за нарушение правил прописки. Представляется, что в связи с заменой прописки регистрацией требуется внесение в указанные нормы соответствующих изменений. 3. Передвижения на территории России, выбор и смена места пребывания и жительства, выезд за пределы страны и возвращение в нее в ряде случаев связаны с уплатой различных налогов, сборов, пошлин (как на федеральном, так и на других уровнях), в том числе имеющих компенсационный характер или обусловленных обслуживанием. Представляется, что при введении и изменении указанных выплат необходимо соотносить их характер и размеры с требованиями ст. 27 Конституции с тем, чтобы они не приобрели характер препятствий для свободы передвижения. 4. Комментируемая статья предусматривает свободу передвижения для тех, кто законно находится на территории Российской Федерации. Требование законности пребывания распространяется также на беженцев и вынужденных переселенцев. Права, вытекающие из ст. 27, могут быть ограничены только в порядке ст. 55 Конституции, т.е. федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В частности, действие ст. 27 может быть ограничено в условиях чрезвычайного положения в порядке, установленном федеральным конституционным законом (см. комментарий к ст. 56). Надо отметить, что ст. 2 Протокола N 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод выделяет некоторые случаи ограничения права свободного передвижения, которые в принципе охватываются перечнем ст. 55 Конституции. Представляется, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции названные случаи должны рассматриваться как детализирующие названный выше перечень ст. 55. В соответствии с российским законодательством право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства может быть ограничено для передвижения и пребывания: в закрытых административнотерриториальных образованиях; в местности, прилегающей к государственной границе; в закрытых военных объектах. Может быть ограничено также пребывание и проживание на территориях экологического бедствия (например, в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС), на территориях, на которых распространяются массовые инфекционные заболевания (эпидемии). Наряду с ограничениями, связанными с чрезвычайным положением, они могут быть введены и в связи с военным положением. 5. Существуют некоторые указы Президента и правовые акты субъектов Федерации о борьбе с бродяжничеством. Представляется, что поскольку это социальное явление относится к числу детерминант преступности и иных правонарушений, непосредственно посягает на общественный порядок, здоровье, права и законные интересы членов общества, в принципе меры борьбы с бродяжничеством не нарушают в силу ст. 55 Конституции прав и свобод, предусмотренных комментируемой статьей. Однако в силу той же ст. 55 соответствующие меры должны предусматриваться законом. В настоящее же время на этом уровне запрещено только вовлечение несовершеннолетних в бродяжничество (ст. 151 УК РФ). В упомянутом постановлении Конституционного Суда в связи с запросом Муромского городского народного суда специально указано на то, что сохранение права на жилое помещение, являющееся местом жительства лица, не может быть ограничено каким-либо сроком его временного отсутствия (в том числе и в случае осуждения к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев), поскольку это противоречит ст. 27 Конституции РФ, предусматривающей право на свободный выбор места жительства. В УК РФ 1996 г. включен ряд норм, устанавливающих ответственность за посягательства на свободу передвижения. Это, в частности, ст. 126-128 о похищении человека, незаконном лишении свободы, незаконном помещении в психиатрический стационар; ст. 206 о захвате заложников; ст. 301 о незаконном задержании, заключении или содержании под стражей. В зависимости от конкретных обстоятельств посягательства на права, предусмотренные комментируемой статьей, могут влечь также ответственность по статьям УК о воспрепятствовании законной предпринимательской деятельности, о преступлениях против государственной службы и службы в органах местного самоуправления и т.д. В любом случае лицо, полагающее нарушенными свои права, предусмотренные ст. 27 Конституции, вправе принести жалобу в вышестоящий орган в порядке подчиненности либо в суд в соответствии с Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 14 декабря 1995 г. 6. Часть 2 комментируемой статьи характеризует условия выезда за пределы России как "свободные", а условия возвращения как "беспрепятственные". Представляется, что эти термины использованы законодателем как равнозначные. Говоря о праве гражданина РФ на беспрепятственное возвращение в страну, ч. 2 ст. 27 имеет в виду и граждан с двойным гражданством (см. комментарий к ст. 62). В соответствии с действующими правилами об оформлении и выдаче заграничных паспортов, паспорта общегражданского образца выдаются всем желающим, независимо от цели выездов за рубеж. Они действуют в течение предусмотренного в них срока без каких-либо дополнительных согласований с выдавшим органом. Служебные и дипломатические паспорта, паспорта моряка выдаются в соответствии со служебным статусом лица и запросом организации, в которой оно работает. 7. Не противоречат положениям комментируемой статьи и международноправовым обязательствам России (в частности, ст. 2 протокола N 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод) ограничения, существующие в соответствии со ст. 55 Конституции и заключающиеся во временном отказе в выдаче паспорта лицам: сообщившим о себе заведомо ложные сведения; принявшим на себя договорные (контрактные) обязательства, препятствующие выезду; являющимся ответчиками по гражданским делам или обязанным исполнять возложенные обязательства по судебному решению; привлеченным к уголовной ответственности (до разрешения дела) или осужденным (до отбытия наказания или освобождения от него); подлежащим призыву на действительную срочную военную службу (до ее прохождения либо прохождения альтернативной службы либо освобождения от них). В то же время при вступлении в Совет Европы Россия обязалась прекратить практику ограничений на зарубежные поездки лиц, имеющих доступ к государственным тайнам. Поэтому следует ожидать, что существующее ограничение в выездах граждан, осведомленных о сведениях, составляющих государственную тайну, будет отменно. Комментируемая статья, как и международно-правовые обязательства России, не противоречат праву государства осуществлять в соответствии с законом через компетентные органы контроль за въездом в страну лиц, не являющихся ее гражданами, включая визовой порядок. Сопоставительный анализ норм Конституции и международно-правовых документов дает также основания для вывода о допустимости высылки иностранных граждан и лиц без гражданства, как законно, так и нелегально проникших в страну и находящихся в ней. Статья 4 протокола N 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод запрещает лишь коллективную высылку иностранцев, а ст. 1 протокола N 7 к этой Конвенции устанавливает механизм защиты прав высылаемых и исключения из него в интересах общественного порядка или государственной безопасности. 8. Международно-правовые обязательства России и ее внутреннее законодательство особо защищают права и законные интересы детей (несовершеннолетних) в рассматриваемой сфере. В частности, Конвенция о правах ребенка обязывает в случаях необходимости въезда или выезда ребенка и его родителей с целью воссоединения семьи рассматривать эти случаи самым "позитивным, гуманным и оперативным образом", не допуская неблагоприятных последствий для заявителей и членов их семьи. Должны уважаться права ребенка, родители которого проживают в различных государствах, на поддержание с ними непосредственных контактов на регулярной основе (ст. 10). Конвенция предусматривает также принятие мер для борьбы с незаконным перемещением и невозвращением детей из-за границы, для предотвращения похищения детей, торговли детьми или их контрабанды в любых целях и в любой форме. Семейный кодекс специально предусматривает порядок усыновления детей, являющихся гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами или лицами без гражданства, что влечет и передачу им законного представительства при решении вопросов передвижения, въезда, выезда ребенка, выбора его места жительства или пребывания (ст. 165 СК РФ). 9. Факт выезда за пределы России ее граждан - временно или на постоянное жительство, но с сохранением гражданства - не может являться основанием для ограничения их прав, обязанностей, законных интересов в России. В частности, им обеспечивается реализация права на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через представителей, гражданских, трудовых, жилищных прав, права собственности на движимое и недвижимое имущество. Им обеспечивается беспрепятственное возвращение в страну при предъявлении действующего заграничного паспорта. В случаях его утраты или просрочки, а также отсутствия беспрепятственное возвращение в страну предполагает удостоверительную процедуру относительно личности и гражданства. Полному выявлению содержания комментируемой нормы будет способствовать ознакомление с Федеральным законом "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029; 2998. N 30. Ст. 3606), а также с теми изменениями и дополнениями, которые внесены в него Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 118-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3175). Статья 28 1. Совесть - категория этики. Она характеризует способность личности осуществлять нравственный самоконтроль, самостоятельно формулировать для себя нравственные обязанности, требовать от себя их выполнения и производить самооценку совершаемых поступков. В конституционном праве свобода совести понимается как отношение человека к религии, как его самоопределение по отношению к ней. Свобода совести означает свободу убеждений по отношению к богу. Однако свободу совести нельзя понимать примитивно, как свободу выбора между религией и атеизмом. Правовое, демократическое, светское государство, каким оно провозглашено в Конституции Российской Федерации, не может ставить своих граждан перед выбором о вере и неверии. В гражданском обществе не может не быть многообразия убеждений, правовых гарантий от проявлений нетерпимости и дискриминации на основе религиозных или других убеждений. 2. Свобода вероисповедания означает, что никто не может быть принуждаем в выборе религии, изменении вероисповедания. В Российской Федерации исторически сложилось религиозное многообразие: православие, католичество, протестантство, ислам, буддизм, иудаизм, различные секты, имеющие своих последователей. Каждый человек по своему усмотрению приобщается к тому или иному вероисповеданию и тем самым реализует свою свободу вероисповедания. Но каждый равным образом свободен не исповедовать никакой религии. При этом важно подчеркнуть, что одной из самых существенных гарантий свободы совести, свободы вероисповеданий является закрепленное Конституцией Российской Федерации равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от отношения к религии. Реализация комментируемой статьи Конституции связана с действием Федерального закона от 19 сентября 1997 г. (26 сентября 1997 г.) N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" с изменениями, внесенными Федеральным законом от 23 февраля 2000 г. (26 марта 2000 г.) N 45-ФЗ (СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465; РГ. 2000. 30 марта, см. также постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 ноября 1999 г. N 16-П//ВКС. 1999. N 6). Право на религиозные убеждения в соответствии со ст. 15 Закона раскрывается как право гражданина единолично или со своими единоверцами исповедовать любую религию, беспрепятственно совершать религиозные культы, добровольно вступать в религиозные объединения или выходить из них. Это право означает также, что гражданин может высказывать и распространять религиозные взгляды и убеждения в устной, печатной и любой другой форме при условии, что эта деятельность не противозаконна, не нарушает общественного порядка и не сопровождается посягательствами на личность и права граждан. Воспрепятствование принятию религиозных убеждений или отказу от них, вступлению в религиозное объединение или выходу из него, равно как и применение в этих целях мер принуждения, наказывается по закону. Содержание вероисповедания включает в себя совершение культов, распространение своих убеждений в обществе непосредственно или через средства массовой информации, миссионерскую деятельность, дела милосердия и благотворительности, религиозное обучение и воспитание, подвижническую деятельность (монастыри, скиты и прочее), паломничество и иную деятельность, определяемую соответствующими вероучениями и предусмотренную уставом (положением) данного объединения. 3. Российская Федерация - светское государство. Религиозные объединения в стране отделены от государства. Государство, его органы и должностные лица не вмешиваются в вопросы определения гражданами своего отношения к религии, в законную деятельность религиозных объединений и не поручают им выполнение каких-либо государственных функций. Религиозные объединения также не могут вмешиваться в дела государства, не участвуют в выборах органов государственной власти и в деятельности политических партий; члены религиозных объединений имеют равные с остальными гражданами права на личное участие в политической жизни (см. комментарий к ст. 14). Для уяснения комментируемой статьи имеет значение Постановление Конституционного Суда от 23 ноября 1999 г. N 16-П по делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года "О свободе совести и о религиозных объединениях" в связи с жалобами религиозного общества свидетелей иеговы в городе Ярославле и религиозного объединения "Христианская церковь прославления" Одна из содержащихся в нем позиций состоит в том, что в демократическом обществе с присущим ему религиозным плюрализмом, как следует из статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и корреспондирующих им положений статьи 18 (пункты 2 и 3) Международного пакта о гражданских и политических правах, а также статьи 9 (пункт 2) Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подобного рода ограничения могут быть предусмотрены законом, если это необходимо в интересах общественного спокойствия, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Государство вправе предусмотреть определенные преграды, с тем чтобы не предоставлять статус религиозной организации автоматически, не допускать легализации сект, нарушающих права человека и совершающих незаконные и преступные деяния, а также воспрепятствовать миссионерской деятельности (в том числе в связи с проблемой прозелитизма), если она несовместима с уважением к свободе мысли, совести и религии других и к иным конституционным правам и свободам, а именно сопровождается предложением материальных или социальных выгод с целью вербовки новых членов в церковь, неправомерным воздействием на людей, находящихся в нужде или в бедственном положении, психологическим давлением или угрозой применения насилия и т.п. На это, в частности, обращается внимание в Постановлении Европейского парламента от 12 февраля 1996 года "О сектах в Европе" и в рекомендации Совета Европы N 1178 (1992) "О сектах и новых религиозных движениях", а также в Постановлениях Европейского суда по правам человека от 25 мая 1993 года (Series А no.260-А) и от 26 сентября 1996 года (Reports of Judgments and Decisions, 1996-IV), разъяснивших характер и масштаб обязательств государства, вытекающих из статьи 9 названной Конвенции. В соответствии с пунктом 4 статьи 27 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" 31 декабря 2000 года была завершена перерегистрация религиозных объединений, проводившаяся Министерством юстиции Российской Федерации. Конституционный Суд в постановлении от 23 ноября 1999 года N 16-П подтвердил конституционность оспариваемых положений и констатировал, что в отношении религиозных организаций, входящих в структуру централизованной религиозной организации, такие организации пользуются правами юридического лица в полном объеме, без подтверждения 15-летнего срока существования на соответствующей территории, без ежегодной перерегистрации и без ограничений, предусмотренных в абз. 4 п. 3 ст. 27 названного ФЗ (СЗ Российской Федерации. 1999. N 51. Ст. 6363). При этом даже ликвидация не прошедшего перерегистрацию религиозного объединения не влечет запрещение его деятельности, а только лишает его статуса юридического лица. К данной проблеме Конституционный Суд обращался и в определении от 13 апреля 2000 года N 46-О "по жалобе религиозного объединения "независимый российский регион Общества Иисуса" на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 3, 4 и 5 статьи 8, статьями 9 и 13, пунктами 3 и 4 статьи 27 ФЗ "о свободе совести и религиозных объединениях Суд установил, что религиозные организации, действующие на правах юридического лица, могут подразделяться на различные виды (организационно-правовые формы) не только в зависимости от территориальной сферы своей деятельности, но и по иным основаниям. Следовательно, если религиозная организация, учрежденная до вступления названного Федерального закона в силу и действующая на правах юридического лица, вследствие особенностей своей организационно-правовой формы не может быть отнесена к местной или централизованной организации, то она вправе в своем уставе указать иной правомерный вид религиозной организации, что позволяет ее перерегистрироваться и осуществлять свои права в полном объеме. Необходимо также отметить, что права и свободы, гарантируемые комментируемой статьей, не могут быть ограничены даже в условиях чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 56 Конституции). Статья 29 1. Мышление и мысль, как его результат, продукт, - естественное и неотъемлемое свойство человека, связанное с процессом постановки и решения им практических и теоретических вопросов. Мысль не может быть несвободной. Конституционное же закрепление свободы мысли гарантирует каждому свободу формирования собственных мнений и убеждений без вмешательства государства, исключение любого идеологического насилия над личностью. Если мысль может быть скрыта от других, не выражена устным или печатным способом и остаться лишь достоянием самого человека, то свобода слова, гарантированная Конституцией, дает возможность беспрепятственно выражать свои мысли, передавать их другим людям. Свобода слова может быть реализована только в условиях демократического режима, который заинтересован в проявлении многообразия мнений по различным вопросам жизнедеятельности общества и государства. Тоталитарные режимы различными способами, не исключая и массовых репрессий, пытаются достичь всеобщего единомыслия. Однако это недостижимая задача: можно лишь ограничить или запретить свободу слова, свободу выражения мнений. Без свободы мысли и слова невозможна нормальная жизнь общества, ибо она лежит в основе других важнейших свобод, таких как свобода печати, свобода творчества, свобода выбирать и быть избранным и др. Однако свобода слова не может быть абсолютной. В Международном пакте о гражданских и политических правах говорится, что пользование свободой мнений налагает особые обязанности и особую ответственность, поэтому сопряжено с некоторыми ограничениями. Они касаются прав других лиц, их репутации, а также охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения. 2. Конституция Российской Федерации, гарантируя свободу мысли и слова, устанавливает условия возможного ограничения этого права. Запрещается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Аналогичные запреты имеются и в других статьях Конституции (см. комментарий к ст. 13). Содержащиеся в этих конституционных положениях запреты сформулированы в общем виде. Но их нарушение влечет за собой ответственность, предусмотренную в уголовном, гражданском, административном законодательстве. Так, УК РФ предусматривает уголовную ответственность за публичные призывы к насильственному захвату власти, насильственному удержанию власти или насильственному изменению конституционного строя (ст. 280); за возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, унижение национального достоинства (ст. 282); за публичные призывы к развязыванию агрессивной войны (ст. 354) и др. В соответствии с ГК РФ гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. Если сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, распространены в средствах массовой информации, они должны быть опровергнуты в тех же средствах массовой информации (ч. 2 ст. 152 ГК). КоАП РФ предусматривает административную ответственность за оскорбление религиозных чувств граждан либо осквернение почитаемых ими предметов, знаков и эмблем мировоззренческой символики (ст. 5.26) и др. Ответственность за злоупотребление свободой слова предусмотрена и другими законами и нормативными актами. Так, в Законе РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации" говорится о недопустимости пропаганды вражды и пренебрежения к любому языку, создания противоречащих конституционно установленным принципам национальной политики препятствий, ограничений и привилегий в использовании языков, иных нарушений законодательства о языках народов России и республик в ее составе. Действия юридических и физических лиц, нарушающие законодательство о языках народов России, влекут за собой ответственность и обжалуются в установленном порядке в соответствии с законодательством (Ведомости РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740). Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О средствах массовой информации" указывает на недопустимость злоупотребления свободой массовой информации. В частности, не допускается использование средств массовой информации в целях "разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, для пропаганды войны, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости" (Ведомости РФ. 1992. N 7. Ст. 300.). Злоупотребление свободой слова, выразившееся в нарушении этих требований, влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность. На решительное пресечение злоупотреблений свободой слова направлен Указ Президента Российской Федерации от 23 марта 1995 г. N 310 "О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации". Указом предусматриваются меры по усилению борьбы против фашистской угрозы и предписывается органам Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности и других задерживать и привлекать к ответственности лиц, распространяющих печатную продукцию, кино-, фото-, аудио и видеоматериалы, направленные на пропаганду фашизма, возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни, принимать меры к изъятию такой печатной продукции и материалов (СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1127). Эти и другие меры направлены на борьбу с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации. 3. Мысли, мнения и убеждения человека составляют его внутренний мир, определяют его индивидуальность. Мнения и убеждения каждый вправе выражать беспрепятственно, и ни государство, ни должностные лица, ни общественные организации, ни члены общества, ни кто бы то ни было не могут принуждать человека к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. 4. Содержание ч. 4 статьи неразрывно связано с реализацией свободы мысли и слова. Гарантируемая свобода информации реализуется различными способами: устно, письменно, через средства массовой информации и иными законными способами. Наиболее распространенным способом поиска, получения, передачи, производства и распространения информации являются средства массовой информации, под которыми в соответствии с Законом "О средствах массовой информации" понимаются периодические издания, радио-, теле-, видеопрограммы, кинохроникальные программы, иные формы периодического распространения массовой информации. Граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Эти сведения должны предоставляться средствами массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций и в иных формах, что конкретизировано в Федеральном законе от 15 декабря 1994 г. (13 января 1995 г.) N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" (СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170). Вопросы пользования информационными ресурсами и реализация права на доступ к информации в них регулируются Федеральным законом от 25 января 1995 г. (20 февраля 1995 г.) N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609). Государственные информационные ресурсы Российской Федерации, как отмечается в Законе, являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная к категории ограниченного доступа. Документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную. При этом Закон устанавливает перечень информации, которую запрещено относить к информации с ограниченным доступом. Среди ее видов: законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации; документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом; документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне; документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан. Граждане наряду с другими пользователями (органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями) обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Такое право на доступ к информации является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни. Что же касается информации о самих гражданах, то не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни, а равно информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения (см. комментарий к ст. 24). Персональные данные не могут быть использованы для причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализации их прав и свобод. Ограничение прав граждан на основе использования информации об их социальном происхождении, о расовой, национальной, языковой, религиозной и партийной принадлежности запрещено и карается в соответствии с законодательством. Отказ гражданам в доступе к информационным ресурсам по вопросам деятельности государственных органов и подведомственных им организаций может быть обжалован в суд. 5. Распространение информации законными способами предполагает соблюдение определенных ограничений к доступу информации, отнесенной к государственной тайне или к конфиденциальной. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-I "О государственной тайне" устанавливает сведения, относимые к государственной тайне, порядок засекречивания и рассекречивания сведений и их носителей, распоряжения этими сведениями, а также защиту государственной тайны (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. (6 октября 1997 г.) N 131-ФЗ) (СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4673). Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. N 1203 утвержден "Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне" с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента РФ от 24 января 1998 г. N 61 (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4775; 1998. N 5. Ст. 561). Должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства о государственной тайне, несут уголовную, административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 20 декабря 1995 года, в силу нормы ч. 4 ст. 29 Конституции уголовная ответственность за выдачу государственной тайны правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Одновременно было подчеркнуто, что правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции. (см. также Приложение к Указу Президента Российской Федерации от 6 июня 2001 г. N 659 "Изменения и дополнения, вносимые в перечень сведений, отнесенных к государственной тайне"). Закон "О государственной тайне" одновременно устанавливает перечень сведений, не подлежащих засекречиванию: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан и их последствиях, о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина и др. Федеральными законами "О средствах массовой информации" и "Об информации, информатизации и защите информации" запрещается распространять конфиденциальную информацию, касающуюся частной жизни, нарушающую личную или семейную тайну, сведения, составляющие коммерческую или иную охраняемую законом тайну. 6. Провозглашенная Конституцией свобода мысли и слова гарантируется свободой массовой информации и запретом цензуры. В Законе "О средствах массовой информации" установлено, что поиск, получение, производство и распространение массовой информации, учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации, не подлежит ограничениям. Исключение может быть предусмотрено только федеральным законом. Воспрепятствование в какой-либо форме законной деятельности средств массовой информации со стороны граждан, должностных лиц, государственных органов, общественных организаций посредством установления цензуры, вмешательства в деятельность и нарушения профессиональной самостоятельности редакции, незаконного прекращения либо приостановления деятельности средств массовой информации Закон определяет как нарушение свободы массовой информации, которое может повлечь ответственность - вплоть до уголовной. Вместе с тем Закон констатирует недопустимость злоупотребления свободой массовой информации, что также может повлечь за собой уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность. Не допускается, в частности, использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, для пропаганды войны, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости. Запрещается использование в теле-, видео-, кинопрограммах, документальных и художественных фильмах, а также в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов, относящихся к специальным средствам массовой информации, скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье. Гарантией свободы средств массовой информации является запрет цензуры. Это сделано на конституционном уровне, а в ст. 3 Закона "О средствах массовой информации" цензура определяется как требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей. Закон не допускает создания и финансирования организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции входит осуществление цензуры массовой информации. Для рассмотрения споров, связанных с ущемлением свободы массовой информации или с недобросовестным использованием этой свободы, с обеспечением принципов равноправия и политического плюрализма в сфере массовой информации, других споров и дел в этой сфере, если они не отнесены к ведению судов общей юрисдикции, образована Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации (САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 434). Споры, связанные с ущемлением свободы массовой информации или с недобросовестным использованием этой свободы, с обеспечением принципов равноправия и политического плюрализма в сфере массовой информации, других споров и дел в этой сфере, вплоть до своего упразднения, рассматривала Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации (САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 434). Теперь эту функцию исполняют суды общей юрисдикции. Статья 30 1. Право на свободу ассоциаций, установленное Международным пактом о гражданских и политических правах и другими международно-правовыми документами и закрепленное в комментируемой статье Конституции, предоставляет каждому человеку возможность объединяться с другими лицами по своим политическим, профессиональным и другим интересам. Пользование правом на свободу ассоциаций, как отмечается в ст. 2 Пакта, не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, для защиты прав и свобод других лиц. Возможно лишь введение законных ограничений этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции. Закрепленное в комментируемой статье право на объединение является правовой основой образования и деятельности политических партий, профсоюзов, молодежных и детских общественных объединений, некоммерческих организаций, благотворительных организаций и др. Хотя в данной статье и не говорится о политических партиях, но из содержания ст. 13 Конституции Российской Федерации вытекает, что в Российской Федерации признается многопартийность и общественные объединения равны перед законом. Право на объединение конкретизируется в Федеральном законе от 14 апреля 1995 г. (19 мая 1995 г.) N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 18 апреля 1997 г. (17 мая 1997 г.) N 78-ФЗ, от 2 июля 1998 г. (19 июля 1998 г.) N 112-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 1997. N 20. Ст. 2231; 1998. N 30. Ст. 3608). Действие этого закона распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций). Его действие распространяется также на деятельность созданных на территории Российской Федерации структурных подразделений - организаций, отделений или филиалов и представительств - иностранных некоммерческих неправительственных объединений. Поскольку имеются особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией, ликвидацией отдельных видов общественных объединений - политических партий, профессиональных союзов, благотворительных и других видов общественных объединений, их деятельность регулируется специальными законами, принимаемыми в соответствии с Законом "Об общественных объединениях". Среди них - федеральные законы от 8 декабря 1995 г. (12 января 1996 г.) N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148), от 26 мая 1995 г. (28 июня 1995 г.) N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" (СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2503), от 7 июля 1995 г. (11 августа 1995 г.) N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340), от 8 декабря 1995 г. (12 января 1996 г.) N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 4 ноября 1998 г. (26 ноября 1998 г.) N 174-ФЗ, от 25 июня 1999 г. (8 июля 1999 г.) N 140-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145; 1998. N 48. Ст. 5849; 1999. N 28. Ст. 3473). "О политических партиях" от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 21.03.2002 N 31-ФЗ, от 25.07.2002 N 112-ФЗ) Закон различает пять организационно-правовых форм общественных объединений: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности. Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения. Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели. Общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения. Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания. По территориальной сфере деятельности все общественные объединения делятся на общероссийские, межрегиональные, региональные и местные. Право каждого на объединение включает право создавать на добровольной основе общественное объединение, право вступать в существующие общественные объединения, право беспрепятственно выходить из общественных объединений, право воздерживаться от вступления в общественное объединение. По общему правилу, это право может быть осуществлено каждым по достижении 18 лет. Право на объединение в профессиональный союз и в молодежную организацию возникает с 18 лет, а членами детских общественных объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет. Иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. Определенные ограничения установлены и для некоторых категорий российских граждан. В частности, в соответствии с Федеральным законом от 6 марта 1998 г. (27 мая 1998 г.) N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331) они могут состоять в общественных, в том числе религиозных, объединениях, которые не преследуют политических целей, и участвовать в их деятельности, не находясь при исполнении обязанностей военной службы. Не вправе принадлежать к политическим партиям и движениям судьи, прокурорские работники, служащие кадрового состава и военнослужащие органов внешней разведки. Пункт 12 ст. 11 Федерального закона от 5 июля 1995 г. (31 июля 1995 г.) N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает: "В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений за исключением профессиональных союзов" (СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990). Это положение действует также в отношении Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов. 2. Общественные объединения создаются без предварительного разрешения государственных органов. За исключением ограничений, предусмотренных ч. 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации, государство не вправе ограничивать цели и задачи общественных объединений, вмешиваться в их внутреннюю деятельность. Вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц также не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности. Их уставы принимаются ими самостоятельно. Государственная регистрация общероссийских и международных общественных объединений производится Министерством юстиции Российской Федерации. Общественное объединение вправе не регистрироваться, но в этом случае оно не приобретает прав юридического лица. По различным основаниям, установленным Законом, в регистрации устава может быть отказано. Но такой отказ не является препятствием для повторной подачи документов для государственной регистрации при условии устранения оснований, вызвавших отказ. Отказ в регистрации общественного объединения, а также уклонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суд. В Постановлении Конституционного Суда от 12 февраля 1993 года, касающемся Указа Президента от 28 октября 1992 года "О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации", отмечалось, что ограничение права на объединение может быть установлено только решением суда на основании закона. Ликвидация или запрет общественного объединения как метод защиты конституционного строя, прав и свобод граждан не входит в число полномочий Президента Российской Федерации, поскольку ни Конституция, ни другие законы не уполномочивают Президента на подобные действия. Любая попытка со стороны исполнительной власти пресекать инициативную деятельность по созданию общественного объединения является нарушением конституционного права на объединение. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 31 октября 1995 года "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" указал на необходимость при рассмотрении судами жалоб на отказ в регистрации либо заявлений о ликвидации общественных объединений тщательно исследовать все представленные письменные и вещественные доказательства, показания свидетелей и другие доказательства, свидетельствующие о целях, задачах, фактической деятельности общественных объединений (БВС Российской Федерации. 1996. N 1. С. 5) Государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица, причинившие вследствие нарушения законов ущерб общественным объединениям, несут ответственность, предусмотренную уголовным, гражданским и административным законодательством. В постановлении от 23 декабря 1999 года, касающемся Федерального закона от 4 января 1999 года о тарифах страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, Конституционный Суд признал нарушающей конституционный принцип равенства, носящей дискриминационный характер норму данного закона, которая лишала общественные организации инвалидов, не входящие в состав общероссийских, такой государственной поддержки, как освобождение от уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, что ставило их в худшее положение по отношению к общероссийским общественным организациям инвалидов. В то же время в определении от 21 декабря 2000 года N 266-О Конституционный Суд указал, что, исходя из положений ч. 4 ст. 13, ч. 1 ст. 30 Конституции, законодатель вправе регулировать условия, порядок создания и деятельности общественных (в том числе и политических) объединений, а также их государственной регистрации. При этом, согласно правовой позиции, выраженной в сохраняющем силу постановлении Конституционного Суда от 23 ноября 1999 года по делу о проверке конституционности положений ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", законодатель обязан соблюдать положения ч. 1 ст. 17 Конституции о том, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Вводимые им меры не должны искажать само существо свободы деятельности общественных объединений, а возможные ограничения должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям. Требования, предъявляемые к созданию и деятельности общественных объединений, их государственной регистрации, не могут рассматриваться как нарушающие конституционное право, закрепленное в ч. 1 ст. 30 Конституции, если при этом не создаются необоснованные препятствия для реализации права каждого на объединение и для свободы деятельности общественных объединений. 3. Злоупотребление свободой объединения влечет за собой применение различных мер ответственности, что распространяется и на не зарегистрированные в органах юстиции общественные объединения. Так, деятельность общественных объединений может быть приостановлена в случае нарушения Конституции и законодательства Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Федерации на срок до шести месяцев решением суда по представлению прокурора или органа юстиции, регистрирующего общественное объединение. В случаях совершения действий, которые направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, национальной или религиозной розни, виновного нарушения своими действиями прав и свобод граждан, неоднократных или грубых нарушений закона или иных правовых актов либо при систематическом осуществлении общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям, общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда. Ликвидация общественного объединения по решению суда означает, что его деятельность запрещена. 4. Запрет, содержащийся в ч. 2 комментируемой статьи, гарантирует добровольность вступления в объединение и пребывания в нем, добровольность выхода из объединения, а значит, исключает какое-либо принуждение. Он означает также, что членство в каком-либо общественном объединении, например в партии или профсоюзе, не может являться условием занятия какой-либо должности или основанием для ограничения права на труд или других прав и свобод человека. В ст. 19 Конституции прямо предусмотрено равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям. Гарантии реализации комментируемого положения Конституции содержатся в Законе "Об общественных объединениях". В нем, в частности, установлено, что общественные объединения создаются и действуют на принципах добровольности и равноправия (ст. 15). Требование об указании в официальных документах на членство или участие в тех или иных общественных объединениях не допускается. Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 19). Аналогичное положение содержится в Федеральном законе "О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности". Так, принадлежность или непринадлежность к профсоюзам не влечет за собой какого-либо ограничения социально-трудовых, политических и иных прав и свобод граждан, гарантируемых Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Федерации. Запрещается обусловливать прием на работу, продвижение по работе, а также увольнение лица принадлежностью или непринадлежностью его к профсоюзу (ст. 9). Необходимо также отметить, что любые действия, которые направлены на принуждение к вступлению в какое-либо объединение или препятствуют выходу из него, являются противоправными и могут быть обжалованы в суд. Статья 31 1. Право граждан Российской Федерации на проведение публичных мероприятий - собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования - является одной из гарантий свободы мысли и слова, выражения мнений и убеждений, права на создание общественных объединений и др. Реальное осуществление этого права - залог народовластия, непосредственной демократии, поскольку публичное выражение требований, мыслей, убеждений имеет цель воздействовать на органы государственной власти или институты гражданского общества для решения определенных проблем. Право, закрепленное комментируемой статьей, принадлежит только гражданам Российской Федерации. Оно регламентируется Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. N 554 "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования" (Ведомости РФ. 1992. N 22. Ст. 1216). Указом предусмотрено, что до урегулирования законом Российской Федерации порядка организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования необходимо исходить из положений Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. В соответствии с Декларацией осуществление указанного права не должно нарушать права и свободы других лиц. Запрещается использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. Упомянутым Указом Президента Российской Федерации установлено, что до принятия соответствующего закона Российской Федерации на ее территории действует Указ Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. N 9306-XI "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР", который применяется в части, не противоречащей Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. (Ведомости СССР. 1988. N 31. Ст. 504). Указом предусмотрен уведомительный порядок, т.е. для проведения публичных мероприятий не требуется специального разрешения властей. Уведомление (письменное заявление) подается в местную администрацию не позднее чем за 10 дней до даты проведения публичного мероприятия. Инициаторами могут выступать только лица, достигшие 18-летнего возраста и уполномоченные соответствующей группой граждан или организацией. В уведомлении должны быть указаны цели, сроки и место проведения мероприятия. Местная администрация обязана рассмотреть уведомление и дать ответ о принятом решении не позднее чем за 5 дней до проведения публичного мероприятия. Она вправе предложить изменить время и место проведения мероприятия, но это решение может быть обжаловано в вышестоящий орган исполнительной власти. Такой порядок является, скорее, уведомительно-разрешительным, поскольку все же требуется разрешение на проведение публичного мероприятия. Однако он оправдан тем, что митинги, демонстрации, шествия требуют приостановки движения общественного транспорта, нередко приводят к нарушению общественного порядка. Такой порядок предусмотрен и в большинстве зарубежных стран. 2. В комментируемой статье содержится запрет для участников публичных мероприятий иметь при себе оружие. Мероприятие может быть запрещено, если оно угрожает безопасности людей, общественному порядку. Нарушители порядка привлекаются к ответственности. Начавшееся мероприятие может быть прекращено, если его цель противоречит Конституции Российской Федерации, конституциям или уставам ее субъектов, если не было подано заявление о его проведении либо состоялось решение о его запрещении. Если же публичное мероприятие проводится с соблюдением общественного порядка, государственные органы, должностные лица, общественные организации, а также граждане не вправе ему препятствовать. Законом Российской Федерации от 17 мая 1991 г. N 1253-I "О чрезвычайном положении" допускается запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий на период чрезвычайного положения (Ведомости РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773). Некоторые особенности проведения публичных мероприятий предусмотрены Временным положением о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1993 г. N 765 с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента РФ от 20 октября 1998 г. N 1272 (САПП РФ. 1993. N 22. Ст. 2023; СЗ РФ. 1998. N 43. Ст. 5335). Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. предписано органам внутренних дел осуществлять необходимые мероприятия по охране общественного порядка при проведении митингов, уличных шествий и демонстраций, пикетирования, по предупреждению и пресечению противоправных действий и обеспечению привлечения виновных лиц к ответственности в соответствии с законодательством. Лица, нарушившие установленный порядок организации и проведения публичных мероприятий, несут административную (ст. 20.2 КоАП) и уголовную (ст. 149 УК РФ) ответственность. Материальный ущерб, причиненный во время проведения публичных мероприятий их участниками государству, общественным объединениям, предприятиям, учреждениям, организациям или гражданам, подлежит возмещению в установленном законом порядке. В свою очередь незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них со стороны должностных лиц может быть обжаловано в суд в соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-I "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 15 ноября 1995 г. (14 декабря 1995 г.) N 197-ФЗ (Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970). Статья 32 1. Развитие демократии, становление плюрализма в российском обществе привели к конституционному закреплению права на управление делами государства. Право на управление делами общества ныне носит самостоятельный характер. Оно вытекает из ст. 30, 12, 130 Конституции. Право на управление делами государства граждане могут реализовать как непосредственно, так и через своих представителей. Это право является юридическим выражением суверенитета народа и формой осуществления им своей учредительной власти (см. комментарий к ст. 3). Положения ч. 1 данной статьи вытекают из общепризнанных принципов и норм международного права. В частности, в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах содержится положение о том, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений должен иметь право и принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей. Данное право реализуется в конкретных формах, через отдельные конституционные права, которые закрепляются в чч. 2, 4, 5 комментируемой статьи. Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства является непосредственно действующим и обеспечивается всем правовым механизмом защиты. 2. Реализация конституционного права на участие в управлении государством конкретизируется прежде всего в избирательном праве граждан. В ч. 2 ст. 32 это выражается в праве избирать, быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме. Общепринято различать избирательное право в объективном и субъективном смысле слова. Избирательное право в объективном смысле слова есть совокупность юридических норм, регулирующих фактические отношения по выборам представительных органов и должностных лиц. Эти нормы содержатся в Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах субъектов Федерации, в различных избирательных законах. Субъективное избирательное право - это конституционное право граждан Российской Федерации избирать (активное) Президента Российской Федерации, депутатов представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления и право (возможность) быть избранным (пассивное) на соответствующий пост или в органы государственной власти и местного самоуправления. Такое разграничение, давно принятое в науке конституционного права, сделано юридически в ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в ред. Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ. (СЗ Российской Федерации, 2002, N 24, ст. 2253). Новая редакция ФЗ N 67 детализировала избирательные правомочия гражданина, дополнив их правом участвовать в выдвижении кандидатов (список кандидатов избирательными объединениями, избирательными блоками). Причем выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" от 11 июля 2001г. (СЗ РФ, 2001, N 29, ст. 2950). В целом новая редакция рамочного избирательного закона направлена на демократизацию практически всех стадий избирательного процесса: предвыборной агитации, контроля за проведением выборов, работы избирательных комиссий, установления итогов голосования, определения результатов выборов, ответственности за нарушение законодательства о выборах (СЗ РФ, 2002, N 24, ст. 2253; Российская газета, 2002, 28 сентября). Избирательные права граждан осуществляются на основе универсальных всемирно признанных принципов: всеобщности, равноправия избирателей, непосредственности избрания и тайны голосования. Демократизация российской избирательной системы привнесла существенный элемент - состязательность кандидатов на выборах. Этот принцип, получивший широкое мировое признание, прочно вошел и в российскую избирательную практику. Состязательность кандидатов есть свидетельство зарождения действительного гражданского общества в России. Правовые нормы, закрепляющие вышеназванные принципы, образуют институты российского избирательного права: всеобщее, равное, прямое избирательное право при состязательности кандидатов и тайное голосование. Действующая Конституция Российской Федерации не содержит специальной главы, как это было в прежних советских конституциях, содержащей нормы, регламентирующие основные принципы избирательного права. Но в ряде статей Конституции Российской Федерации (ст. 3, 32, 81, 84, 96, 97, 102, 109, 111, 117, 130), в пп. 3, 5, 7, 8 второго раздела Конституции содержатся конституционные основы российской избирательной системы. Право избирать и быть избранным возникает у граждан согласно ст. 60 Конституции Российской Федерации с 18 лет. В этом возрасте у гражданина наступает полная правоспособность, т.е. способность самостоятельно в полном объеме осуществлять свои права и обязанности. Применительно к осуществлению избирательных прав граждан говорят об избирательной правоспособности, которую нельзя отождествлять с гражданской дееспособностью гражданина. В то же время необходимо иметь в виду, что для осуществления пассивного избирательного права - быть избранным - правовая возможность обрести определенный статус различна. Реализация всеобщего избирательного права в принципе не допускает какой-либо дискриминации и ограничений. Конституция (ст. 19) и федеральное законодательство (прежде всего Закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - ст. 3, 4, 5, 6, 7) гарантируют активное избирательное право (право избирать) и пассивное избирательное право (право быть избранным) граждан независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Однако для реализации пассивной избирательной правосубъектности гражданами Российской Федерации устанавливаются дополнительные условия: достижение определенного возраста, обязательный срок проживания на соответствующей территории, состояние здоровья, личная свобода, а также ограничения, связанные со статусом депутата. Конституция и федеральное законодательство устанавливают, что право гражданина быть избранным депутатом Государственной Думы Федерального Собрания наступает по достижении 21 года (ч. 1 ст. 97 Конституции), Президентом Российской Федерации - 35 лет при условии постоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет (ч. 2 ст. 81 Конституции). Ограничения избирательной правосубъектности у граждан могут наступать в связи с состоянием здоровья и личной свободой (см. комментарий к ч. 3 ст. 32). Для депутатов Государственной Думы установлено правило, согласно которому они, работая на профессиональной постоянной основе, не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ч. 3 ст. 97 Конституции). В референдуме Российской Федерации имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день его проведения 18 лет (ст. 2 Федерального конституционного закона от 7 июля 1995 г. (10 октября 1995 г.) N 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"//СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921). Реализация конституционного права граждан избирать и быть избранным предполагает определенные действия участников избирательного процесса: избирателей, избирательных объединений, избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Избирательный процесс регламентируется специальными избирательными законами Федерации и ее субъектов. Среди них, как уже отмечалось, основополагающая роль принадлежит Федеральному закону от 12 июня 2002 г. (с изменен. и доп. от 27 сентября 2002 г. N 67-ФЗ и N 119-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Процесс выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации регламентируется Федеральным законом от 20 декабря 2002 года N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (Российская газета, 2002, 25 дек.). Выборы Президента Российской Федерации регламентируются Федеральным законом от 10 января 2003 года N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (Российская газета, 2003 года, 16 января). Участие граждан в выборах органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления регламентируется избирательными законами субъектов Федерации. Как правило, это акты, аналогичные по форме федеральным избирательным законам. Но есть и особенности. Так, в Воронежской области принят "Избирательный Кодекс Воронежской области", который определяет порядок проведения выборов депутатов областной Думы и представительных органов местного самоуправления, главы администрации области и местной администрации (местного самоуправления), областного и местных референдумов, отзыва депутатов и иных выборных лиц органов государственной власти и местного самоуправления (см. Собрание законодательства Воронежской области: Сборник нормативных актов. Т. 2. С. 5-80). Следует учитывать, что избирательное законодательство субъектов Федерации самое разное. Ряд их законов существенно ограничивают избирательные права российских граждан. Центральная Избирательная комиссия в своем постановлении (октябрь 1996 г.) отметила, что фактически проявляется тенденция формирования правонарушающего регионального избирательного законодательства. Так, типичным нарушением в законах о выборах республик Адыгея, Дагестан, Калмыкия, Карелия, Тува, Алтайского и Хабаровского краев, Брянской, Курской, Иркутской областей является требование постоянного проживания гражданина на определенной территории для приобретения активного избирательного права. В законах ряда других субъектов установлены дополнительные ограничения для военнослужащих срочной службы, нарушается равное избирательное право (РГ. 1996. 29 окт.). В результате правовосстановительной деятельности судебных органов, Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, ЦИК РФ в абсолютном большинстве субъектов Федерации многие цензовые ограничения практически исключены из законодательства. Нарушение избирательных прав граждан влечет за собой уголовную или административную ответственность (см.: ст. 141, 142 УК РФ; СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1594). 3. Часть 3 комментируемой статьи определяет правовые основания ограничения избирательной правосубъектности граждан по состоянию здоровья и личной свободы. Конституция исключает из избирательного корпуса граждан, признанных судом недееспособными. Таковыми в соответствии со ст. 29 ГК РФ признаются граждане, которые вследствие психического расстройства не могут понимать значение своих действий или руководить ими. Признание недееспособным осуществляется судом в порядке ст. 258-263 ГПК РСФСР. Граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, ограничиваются в избирательной правосубъектности в период нахождения их в местах лишения свободы. После отбытия наказания в местах лишения свободы гражданин имеет право полностью осуществлять свою избирательную правосубъектность. Граждане, находящиеся в местах лишения свободы под следствием или ожидающие приговора, голосуют наравне со всеми. 4. Право на равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе впервые было закреплено на конституционном уровне в 1992 г. Это демократическое право явилось реакцией на предотвращение бюрократических тенденций в бывшем советском государственном аппарате. Оно соответствует ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которой граждане без каких-либо необоснованных ограничений и дискриминаций имеют право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Отношения государственной службы в настоящее время регулируются Федеральным законом от 5 июля 1995 г. (31 июля 1995 г.) N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" с изменениями, внесенными Федеральным законом от 27 января 1999 г. (18 февраля 1999 г.) N 35-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990; 1999. N 8. Ст. 974). Право поступления на службу имеют граждане, достигшие 18 лет, но не старше 60 лет. Закон предусматривает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей. В нем содержатся обоснованные и законные ограничения доступа к государственной службе, связанные с состоянием здоровья, наличием гражданства иностранного государства, родственных связей с государственными служащими, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, и т.д. 5. Участие граждан в отправлении правосудия есть один из демократических принципов организации и деятельности судебной власти. Часть 1 ст. 1 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" от 23 октября 1996 г. (31 декабря 1996 г.) гласит: "Судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия" (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1). Народные заседатели пользуются равными правами с судьей, решают все вопросы, возникающие при рассмотрении дела и постановлении приговора (ст. 15 УПК). В 1993 г. введен институт присяжных заседателей, существовавший ранее в России еще в XIX в. Последние назначаются путем жребия из явившихся в суд для участия в рассмотрении конкретного дела и вынесения решения по существу согласно ст. 454 УПК РСФСР: "да, виновен", "нет, не виновен", "да, виновен, но без намерения лишить жизни", "нет, не доказано", "да, заслуживает снисхождения" и т.п. (см. Ведомости РФ. 1993. N 33. Ст. 1313). Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" введены мировые судьи и арбитражные заседатели. Мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Должности мировых судей создаются законами субъектов Российской Федерации. Требования к профессиональным судьям устанавливаются Конституцией Российской Федерации (см. комментарий к ст. 119) и вышеназванным Федеральным конституционным законом. Статья 33 1. Обращения граждан - важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связи органов государственной власти и местного самоуправления с населением. Обращения граждан являются, с одной стороны, существенным источником информации, необходимой для решения вопросов государственного и общественного строительства, с другой - одной из важнейших форм и гарантий участия граждан в управлении делами общества и государства. В соответствии с Конституцией граждане Российской Федерации имеют право обратиться лично либо через своего законного представителя, а также направить индивидуальное либо коллективное обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Конституционное право граждан на обращение конкретизируется в ряде законодательных актов. Так, ст. 26 Федерального закона от 28 сентября 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" закрепляет обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц "дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца". Кроме закрепления общих прав граждан на обращения, федеральные законы могут регулировать такие права в отдельной сфере общественной жизнедеятельности. Федеральный закон от 11 ноября 1994 г. (21 декабря 1994 г.) N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" гарантирует гражданам "право обращаться лично, а также направлять в государственные органы и органы местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций" (ст. 18). Федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на общения граждан. Ряд межгосударственных соглашений гарантирует право граждан на обращения в их органы. Среди них Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека, заключенная в Минске 26 мая 1995 г. (глава III). Каждый гражданин (группа граждан) имеет право обратиться лично, а также через своего законного представителя на предприятия, в учреждения, организации независимо от форм собственности, общественные объединения, к их руководителям и должностным лицам, депутатам законодательных (представительных) органов и органов местного самоуправления, государственным и муниципальным служащим. Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации, пользуются правом на обращение наравне с российскими гражданами за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. Термин "обращения" носит обобщающий характер, объединяя изложенные в письменной или устной форме предложения, заявления, ходатайства или жалобы гражданина. Под предложением, как правило, понимается такое обращение гражданина, которое направлено на улучшение порядка организации и деятельности государственных и негосударственных органов и организаций, общественных объединений, на решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер жизнедеятельности общества и государства. Заявление представляет собой обращение гражданина по поводу реализации принадлежащих ему прав, свобод, закрепленных Конституцией Российской Федерации и российским законодательством. В отличие от предложений и заявлений жалоба есть реакция гражданина на нарушенные решениями и действиями (или бездействием) органа или должностного лица либо юридического или физического лица права, свободы или законные интересы. В результате таких решений или действий (бездействия) оказываются нарушенными права, свободы или законные интересы гражданина, созданы препятствия осуществлению его прав, свобод или законных интересов, наконец, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Ходатайство - обращение гражданина, изложенное в письменной форме, с просьбой о признании за лицом определенного статуса, прав и свобод. Наряду с индивидуальными обращения могут быть и коллективными, в том числе принятыми на митинге или собрании и подписанными организаторами этого митинга или собрания. 2. Обращения граждан рассматриваются органами и должностными лицами в соответствии со своей компетенцией. Органы и должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в обращениях граждан, направляют обращения (как правило, не позднее чем в пятидневный срок) по подведомственности, извещая об этом граждан, подавших заявления. При этом запрещается направлять на рассмотрение жалобы тем органам и должностным лицам, решения и действия (бездействия) которых обжалуются. Споры о подведомственности обращений граждан разрешаются в судебном порядке. Адресатами предложений, заявлений, ходатайств граждан являются те органы и должностные лица, к непосредственному ведению которых данные обращения относятся. Жалобы подаются в те органы и тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы и должностные лица, чьи действия обжалуются, а также в иные специально образуемые органы, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права гражданин имеет право обратиться с индивидуальной жалобой против государства в Европейский суд по правам человека и в иные международные контрольные органы, если исчерпаны все установленные законодательством Российской Федерации средства защиты. Каждый руководитель государственной или негосударственной организации обязан обеспечить необходимые условия для быстрого и эффективного рассмотрения обращений, личного приема граждан должностными лицами, правомочными принимать решения от имени соответствующих организаций. В ряде случаев органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляют личный прием граждан через специально образуемые ими органы и структурные подразделения (приемные). Процедура и сроки рассмотрения обращений зависят от их вида. Как правило, предложения рассматриваются в срок до одного месяца. В случае, если предложение требует более длительного изучения, срок его рассмотрения может быть продлен руководителем соответствующего органа, но не более чем на шесть месяцев с сообщением об этом гражданину, обратившемуся с предложением. При этом гражданин имеет право на обжалование отказа в принятии или рассмотрении предложения в вышестоящую инстанцию. В отличие от предложений заявления рассматриваются органами и должностными лицами безотлагательно, но не позднее пятнадцатидневного срока с момента их поступления. В случаях, когда для рассмотрения заявления необходимы проведение специальной проверки и истребование дополнительных материалов, срок рассмотрения заявления может быть продлен руководителем соответствующего органа до одного месяца с сообщением об этом гражданину, подавшему заявление. Граждане Российской Федерации вправе обжаловать любые решения и действия (или бездействие) органов и должностных лиц, а также официальную информацию, послужившую основанием для этих решений и действий, в вышестоящие в порядке подчиненности органы или в суд. Жалоба может быть подана в течение трех лет со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права. Как правило, жалобы рассматриваются безотлагательно, но не позднее одного месяца со дня ее регистрации. В особых случаях сроки рассмотрения жалобы могут быть продлены. О результатах рассмотрения жалобы гражданину должно быть официально сообщено в течение десяти дней с момента принятия решения. В случае, если жалоба признана подлежащей удовлетворению, орган или должностное лицо, вынесшее решение по жалобе, обязан принять необходимые меры по восстановлению нарушенного права гражданина, принести ему извинения в письменной форме, а также по просьбе гражданина проинформировать о принятом решении заинтересованных лиц. Если порочащие гражданина сведения были опубликованы в средствах массовой информации, орган или должностное лицо обязаны принять меры по опубликованию опровержения в порядке, установленном Законом "О средствах массовой информации". Обращения в виде ходатайств оформляются в случаях и по вопросам, которые установлены законодательством Российской Федерации. Особенностью ходатайств является то, что они принимаются к рассмотрению лишь при наличии всех необходимых документов, оформленных согласно специально установленной форме. При подаче ходатайств может взиматься государственная пошлина, размер которой устанавливается Федеральным законом "О государственной пошлине". Решение, принятое по ходатайству, а также отказ в регистрации ходатайства могут быть обжалованы в вышестоящую инстанцию или в суд. Неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений граждан, принятие заведомо необоснованного, незаконного решения, предоставление недостоверной информации либо разглашение сведений о частной жизни гражданина, а также другие нарушения влекут за собой ответственность виновных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением о возмещении материального ущерба, а также о компенсации морального вреда, причиненных ему в результате нарушения органом или должностным лицом законодательства об обращениях граждан. Наряду с судами общей юрисдикции, гражданин вправе подавать жалобы и защищать свои права в Конституционный Суд Российской Федерации (см. комментарий к ст. 125), и также в арбитражный суд в соответствии с законодательством об этих судах. Особый порядок обжалования закреплен также в законодательстве об административных правонарушениях, Кодексе законов о труде Российской Федерации, других законодательных актах. Статья 34 1. Свобода экономической деятельности, гарантированная ст. 8 Конституции, обеспечивается правом каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной экономической деятельности. В основу нормы ч. 1 ст. 34 положен принцип диспозитивности, характеризующий самостоятельность, свободу субъектов в распоряжении своими правами. Они, исходя из своих способностей и интересов, по общему правилу, самостоятельно определяют направления и способы использования принадлежащих им материальных средств, устанавливают необходимые хозяйственные связи и приемлемые условия их осуществления. Субъектами права, провозглашенного в комментируемой статье, являются граждане России, лица с двойным гражданством, иностранные граждане и лица без гражданства. Включение в круг субъектов этого права юридических лиц, на наш взгляд, необоснованно, поскольку положения ст. 34 в совокупности с другими статьями главы 2 о правах и свободах человека и гражданина составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации, т.е. физического, а не юридического лица. Этот вывод ни в коей мере не отрицает права юридических лиц на свободу экономической деятельности, которое принадлежит им в соответствии со ст. 8 Конституции. Однако в контексте комментируемой статьи юридические лица следует рассматривать не как субъекты права, а как одну из форм реализации физическими лицами права на свободное осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности. Заниматься предпринимательской деятельностью могут граждане, достигшие 18 лет или вступившие в брак ранее этого возраста, а также эмансипированные несовершеннолетние с 16 лет, т.е. полностью дееспособные. Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, а также совершеннолетние граждане, ограниченные в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками и наркотическими средствами, могут заниматься предпринимательской деятельностью с согласия законных представителей-родителей, усыновителей или попечителей. По достижении 16 лет несовершеннолетние также вправе быть членами кооперативов в соответствии с законами о кооперативах. По общему правилу, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами наравне с российскими гражданами (см. комментарий к ст. 62). Им предоставляется национальный режим осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц (п. 1 ст. 2 ГК). Вместе с тем возможны изъятия из этого правила, ограничивающие их правоспособность по сравнению с правоспособностью граждан России. Такие ограничения могут устанавливаться только федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 Конституции). Так, например, согласно ст. 3 Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 74-ФЗ "Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности" (СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2070) установлено, в частности, что в собственности иностранных юридических лиц, иностранных физических лиц может находиться только до 25% всех видов акций Российского акционерного общества энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России". В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства вводятся ограничения прав на занятие предпринимательской деятельностью для некоторых категорий российских граждан. Например, такой запрет установлен Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990) для государственных служащих. Лишение права, т.е. запрещение заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью может применяться в качестве основного или дополнительного наказания к лицу, признанному виновным в совершении преступления (ст. 47 УК). Это наказание применяется к лицам, совершившим, в частности, такие преступления, как: воспрепятствование законной предпринимательской деятельности; регистрация незаконных сделок с землей; уклонение от уплаты налогов с организаций; обман покупателей; злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами; превышение полномочий служащими частных охранных или детективных служб; коммерческий подкуп (ст. 169, 170, 199, 200, 202-204 УК). 2. Занимаясь предпринимательской и иной экономической деятельностью, граждане становятся субъектами правоотношений, где имущество является объектом права. Поэтому для целей комментируемой статьи необходимо точно определить термин "имущество", тем более, что в гражданском праве этот термин используется неоднозначно - и для обозначения вещи или определенной совокупности вещей, и для объединения имеющих денежную оценку как вещей, так и имущественных прав. В ч. 1 ст. 34 термин "имущество" употребляется как собирательное понятие, включающее в себя следующие виды объектов гражданских прав (ст. 128 ГК): вещи, в том числе деньги и ценные бумаги, иное имущество (т.е. материальные объекты внешнего мира), имущественные права; работы и услуги; информацию; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность). В целях осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности граждане могут использовать и некоторые принадлежащие им нематериальные блага, которые так или иначе связаны с их способностями, например, деловую репутацию, право авторства (ст. 150 ГК). Свободно использовать можно лишь имущество, находящееся в частной собственности. Граждане вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего им имущества любые действия, направленные на осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц (см. комментарий к ст. 35). 3. Предпринимательство является разновидностью экономической деятельности. Определение предпринимательской деятельности дается в ст. 2 ГК, содержащей основные признаки предпринимательской деятельности: 1) направленность на извлечение прибыли в имущественных отношениях; 2) эта деятельность должна быть систематической; 3) такая деятельность может осуществляться только после ее регистрации в установленном порядке. Основная цель предпринимательской деятельности - систематическое получение прибыли и ее распределение между участниками. Целью "иной экономической деятельности", как правило, является решение социально-культурных задач. К ней относится, например, благотворительная деятельность. Не относится к предпринимательской деятельность частнопрактикующих лиц (врачей, массажистов и др.), педагогов, лиц творческого труда (архитекторов, изобретателей и др.) и многих других, чей труд приносит лишь доход в форме соответствующего вознаграждения, но не прибыль. Как правило, физические лица, осуществляя не предпринимательскую деятельность, используют в основном свои способности и в меньшей степени - имущество. Согласно ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. (Ведомости РФ. 1993. N 10. Ст. 357) деятельность нотариуса не является предпринимательством и не преследует цели извлечения прибыли. Имеются различия и в организационно-правовых формах экономической деятельности. Граждане могут осуществлять экономическую деятельность в качестве индивидуальных предпринимателей, учредителей (участников, членов) юридических лиц, а также без специального оформления своего организационно-правового статуса. В числе субъектов предпринимательской деятельности, осуществляемой без образования юридического лица, ГК РФ называет гражданина, зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя, и главу крестьянского (фермерского) хозяйства, который признается предпринимателем с момента государственной регистрации хозяйства. Деятельность граждан-предпринимателей регламентируется теми же нормами, что и предпринимательская деятельность юридических лиц, если иное не вытекает из существа правоотношений. Особенности же правового регулирования устанавливаются законодательством. Граждане могут создавать юридические лица в качестве их учредителей, быть участниками (членами) юридических лиц. В зависимости от целей деятельности гражданское законодательство определяет виды юридических лиц (см. ст. 50 ГК). Некоторыми видами деятельности, не относящимися к предпринимательству, например, педагогической или благотворительной граждане могут заниматься и без специального оформления своего организационно-правового статуса (регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, подписания учредительного договора юридического лица, регистрации создаваемой организации). 4. Для осуществления определенных видов деятельности необходимо получение специального разрешения (лицензии). Виды этой деятельности, должны определяться только законом (ст. 49 ГК). В ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3430) установлен перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. Некоторыми видами деятельности можно заниматься только после прохождения аттестации и получения квалификационного аттестата. Так, для осуществления аудиторской деятельности требуется получение и аттестата, и лицензии. Определенными видами деятельности, например, изготовлением и реализацией наркотических, сильнодействующих и ядовитых веществ, граждане вообще не вправе заниматься. Нарушение права на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной экономической деятельности влечет гражданско-правовую, административную и даже уголовную ответственность. Так, за воспрепятствование законной предпринимательской деятельности уголовная ответственность устанавливается в соответствии со ст. 169 УК РФ. 5. Государство, гарантируя поддержку конкуренции (ст. 8 Конституции), обеспечивает эту гарантию установлением запрета осуществлять экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Такой запрет согласуется с положением ч. 3 ст. 17 Конституции о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Определение публично-правовых начал в регулировании, в частности, вопросов конкуренции, является необходимым условием создания цивилизованного рынка. В российской экономике на некоторых рынках товаров и услуг, связанных, например, с транспортировкой газа по трубопроводам, железнодорожными перевозками, услугами транспортных терминалов, портов, аэропортов, сложилось положение, при котором удовлетворение спроса на этих рынках эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства. Товары же, производимые субъектами этой деятельности, не могут быть заменены в потреблении другими, в связи с чем спрос на них (на данных товарных рынках) в меньшей степени зависит от изменения цены, чем спрос на другие виды товаров. Такое состояние товарного рынка называется естественной монополией. Правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий определены Федеральным законом от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426). Естественные монополии являются исключением из общего правила о недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию. 6. Часть 2 ст. 34 Конституции конкретизируется и развивается в нормах гражданского законодательства. В п. 1 ст. 10 ГК содержится специальное указание на недопустимость использования гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребления доминирующим положением на рынке. Основой антимонопольного законодательства является Закон Российской Федерации от 22 марта 1991 г. N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499). Он определяет монополистическую деятельность как противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов или федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции (ст. 4). Этим Законом устанавливаются различия между конкуренцией и недобросовестной конкуренцией. Так, конкуренция определяется как состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (ст. 4). Такую конкуренцию следует считать добросовестной, хотя законодатель не использует этот термин для ее определения. Однако поскольку он проводит различия между конкуренцией вообще и недобросовестной конкуренцией в частности, этот вывод вполне обоснован. В законодательствах зарубежных стран общее определение понятия недобросовестной конкуренции обычно проводится по тексту Парижской Конвенции по охране промышленной собственности 1883 г. В соответствии со ст. 10bis Конвенции актом недобросовестной конкуренции считается всякий акт конкуренции, противоречащий честным обычаям в промышленных и торговых делах. Положения этой международно-правовой нормы нашли отражение и в российском антимонопольном законодательстве, которое относит к недобросовестной конкуренции любые направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности действия хозяйствующих субъектов, которые противоречат положениям законодательства, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и могут причинить или причинили убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли ущерб их деловой репутации (ст. 4 Закона о конкуренции). В практике, в том числе судебной, применения этой статьи могут возникнуть некоторые трудности при решении вопроса о "добропорядочности", "разумности" и "справедливости" действий хозяйствующих субъектов. В законодательстве пока нет критериев определения этих понятий. Их содержание требует конкретизации в процессе применения Закона соответствующими органами, чем создается большой простор для судебного усмотрения. В таких ситуациях, очевидно, следует руководствоваться п. 3 ст. 10 ГК. Он, в частности, предусматривает, что в случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права добросовестно, добросовестность участников гражданских правоотношений предполагается. Основное значение этой нормы в том, что она закрепляет презумпцию добросовестности действий. А правовые презумпции, как известно, имеют прежде всего процессуальное значение, так как определяют бремя доказывания. Следовательно, доказывать недобросовестность действий должен тот, кто с таким поведением связывает наступление определенных правовых последствий. Закон о недобросовестной конкуренции определяет пять форм недобросовестной конкуренции. К ним относится: 1) распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации; 2) введение потребителей в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества товара; 3) некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых и реализуемых им товаров с товарами других хозяйствующих субъектов; 4) продажа товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполнения работ, услуг; 5) получение, использование, разглашение научно-технической, производственной или торговой информации, в том числе коммерческой тайны, без согласия ее владельца (ст. 10). Положения этой статьи согласуются с нормой п. 1 ст. 10 ГК, в которой устанавливается запрет на действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также на злоупотребление правом в иных формах. В России помимо основного акта, каким является Закон о конкуренции, также существует специальное законодательство, запрещающее недобросовестную конкуренцию при осуществлении отдельных видов деятельности. К нему можно отнести Патентный закон Российской Федерации от 23 сентября 1992 г. N 3517-I (Ведомости РФ. 1992. N 42. Ст. 2319), Закон Российской Федерации от 23 сентября 1992 г. N 3520-I "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров" (Ведомости РФ. 1992. N 42. Ст. 2322), Федеральный закон от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе" (СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2864). За нарушения антимонопольного законодательства может устанавливаться гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность, в частности, монополистические действия и ограничение конкуренции наказываются в соответствии со ст. 178 УК. Статья 35 1. Положения ст. 35 производны от нормы ч. 2 ст. 8 Конституции. Признавая и защищая частную собственность, государство берет на себя обязанность обеспечить ее охрану путем принятия соответствующих законов. Статья 35 основывается на общепризнанных принципах международного права, содержащихся в ст. 17 Всеобщей декларации прав человека и ст. 1 Протокола N 1 от 20 марта 1952 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.). Субъектами права частной собственности могут быть граждане (физические лица) и юридические лица, созданные гражданами (или с их участием) в качестве коммерческих организаций. Все субъекты права частной собственности равны перед законом и судом (см. комментарий к ст. 19). Под охраной права частной собственности следует понимать обеспечение нормального, беспрепятственного развития отношений частной собственности. Эти положения ч. 1 комментируемой статьи получают развитие в гражданском, природоресурсном, административном, уголовном и ином законодательстве. Основные нормы, направленные на охрану права частной собственности, содержаться в гражданском законодательстве и, главным образом, в ГК, специальные статьи которого посвящены вопросам защиты права собственности (ст. 301-304, 306 ГК). В зависимости от вида нарушений могут применяться различные способы защиты интересов собственников. Гражданско-правовые способы защиты определены в ст. 12 ГК. Уголовно-правовые меры защиты предусмотрены в ст. 158-168 УК. 2. В ч. 2 ст. 35 Конституции ясно выражена позиция государства, нацеленная на всемерное поощрение и развитие частной собственности. Как основа развивающегося гражданского общества и материальная база рыночного хозяйства, собственность граждан создается и приумножается за счет их доходов от участия в производстве и иного распоряжения своими способностями к труду, от предпринимательской деятельности, ведения собственного хозяйства и доходов от средств, вложенных в кредитные учреждения, акции и другие ценные бумаги, приобретения имущества по наследству и по иным основаниям, не противоречащим закону. В частной собственности может находиться любое имущество: - земельные участки; - жилые дома, квартиры, дачи, садовые дома, гаражи, предметы домашнего хозяйства и личного потребления; - денежные средства, акции, облигации и другие ценные бумаги; - средства массовой информации; - предприятия как имущественные комплексы, используемые для осуществления предпринимательской деятельности, а также здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукция и пр.; - любое другое имущество производственного, потребительского, социального, культурного и иного назначения, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам. Количество и стоимость имущества, находящегося в частной собственности, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Например, согласно ст. 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Приватизации не подлежит имущество, отнесенное федеральными законами к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается (объектам, изъятым из оборота), а также имущество, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Традиционно в отечественном законодательстве право собственности определялось через так называемую триаду правомочий: право владения (т.е. фактического обладания вещью), право пользования (т.е. извлечения пользы, выгоды) и право распоряжения (т.е. совершения юридически значимых действий в отношении принадлежащего имущества). Закрепляя данные правомочия, Конституция не ограничивает их никакими пределами. Таким образом, в комментируемой статье устанавливается конституционное правило, согласно которому собственник вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия с целью извлечения из него пользы, выгоды, в том числе определять его юридическую судьбу: продавать, дарить, сдавать с аренду, отдавать в залог и т.п. Эти правомочия собственник может осуществлять как единолично, так и совместно с другими лицами. Под "другими лицами" следует понимать физических и юридических лиц. На базе своего имущества собственники вправе создавать коммерческие и некоммерческие организации (см. комментарий к ст. 34). Право собственности может быть ограничено лишь с соблюдением ч. 3 ст. 55 Конституции. Правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом регулируются нормами гражданского законодательства. 3. Лишение лица его имущества возможно только по решению суда. Под лишением следует понимать принудительное прекращение права собственности, т.е. лишение лица права владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом. Термин "решение" в ч. 3 ст. 35 Конституции имеет собирательное значение. Им обозначаются акты судебного органа, изданные как в форме решения по гражданскому делу, так и в форме приговора по уголовному делу. Исчерпывающий перечень оснований принудительного изъятия у собственника имущества содержится в п. 2 ст. 235 ГК. Принудительное лишение имущества может проводиться вследствие ненадлежащего поведения собственника. К таким случаям относятся обращение взыскания на имущество по обязательствам собственника; отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу; выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей; конфискация (ст. 237, 238, 240, 243 ГК). Лишение собственника имущества возможно и в силу причин, не зависящих от его поведения. С такими причинами законодатель связывает государственные или муниципальные нужды. Последние не называются в ч. 3 ст. 35. Однако представляется, что в данном случае под государственными нуждами следует понимать государственный или общественный интерес, поэтому понятием "государственные нужды" в ч. 3 ст. 35 охватываются и нужды муниципальные. Принудительное отчуждение имущества для этих нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. К таким случаям ГК относит: отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится (ст. 239 ГК); реквизицию (ст. 242 ГК); национализацию (п. 2 ст. 235 ГК). Изъятие имущества по этим основаниям производится возмездно с возмещением собственнику убытков в порядке, установленном ст. 239-243, 306 ГК. Лицо, имущество которого реквизировано, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать по суду возврата ему сохранившегося имущества (п. 3 ст. 242 ГК). Из смысла комментируемой статьи вытекает, что любое принудительное изъятие имущества, в том числе и для государственных нужд, может производиться только по решению суда. Это общее правило, на наш взгляд, не учитывает ситуации чрезвычайного характера, когда требуется оперативное принятие соответствующих мер, например, в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер. Не случайно в ст. 242 ГК предусмотрено, что в этих случаях принудительное изъятие у собственника имущества (реквизиция) производится по решению государственных органов. 4. Наследование теснейшим образом связано с институтом собственности, особенно частной собственности. Под наследованием понимается переход имущества умершего физического лица (наследодателя). Наследование осуществляется по закону и по завещанию. Это значит, что наследодатель вправе передать свое имущество по завещанию любым физическим или юридическим лицам, Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям. При отсутствии завещания наследование осуществляется по закону. В целях охраны интересов малолетних и нетрудоспособных наследников умершего устанавливается обязательная доля наследственного имущества, ниже которой доля такого наследника не должна снижаться. Это условие должно соблюдаться независимо от содержания завещания. С учетом сказанного можно сделать вывод о том, что в ч. 4 ст. 35 Конституции гарантируется: - право наследодателя завещать любое принадлежащее ему на праве собственности имущество; - право наследодателя свободно определять круг наследников; - право наследников наследовать любое причитающееся им (по закону или по завещанию) наследственное имущество; - право малолетних и нетрудоспособных наследников на обязательную долю наследственного имущества. Законом могут устанавливаться некоторые ограничения в отношении наследования отдельных видов имущества, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота) либо допускается по специальному разрешению (объекты, ограниченно оборотоспособные). Например, в случае получения гражданином по наследству огнестрельного нарезного оружия, принадлежащего охотнику-промысловику, право собственности такого наследника может быть прекращено в силу ст. 238 ГК. Статья 36 1. Субъектами права собственности на землю являются граждане и их объединения. Российским законодательством предусматривается, что частная собственность на землю может принадлежать и юридическим лицам С проведением радикальной экономической реформы в стране, преобразованием земельных отношений и формированием многоукладной экономики в сельском хозяйстве связываются такие особенности земельной собственности на современном этапе, как доминирующее положение граждан и их объединений среди субъектов права собственности на землю, направленность земельной собственности в сферу сельскохозяйственного производства. Право частной собственности на землю приобретается гражданами и их объединениями на основании передачи им земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также в результате совершения ими земельных сделок в установленном законом порядке. В процессе земельной реформы проводится приватизация земель - передача земельных участков, находящихся в собственности государства, в частную собственность физических и юридических лиц. Законодательство предусматривает три различные процедуры приватизации земель: приватизация земель, предоставленных в пользование гражданам для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства; приватизация земель, предоставленных для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и при реорганизации колхозов и совхозов; приватизация земель при приватизации государственных и муниципальных предприятий. Частная собственность на землю может быть нескольких видов: индивидуальная собственность граждан; общая совместная; общая долевая собственность; собственность юридических лиц. В индивидуальной частной собственности граждан могут находиться земельные участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, индивидуального жилищного и дачного строительства, строительства индивидуальных гаражей, предпринимательской деятельности, иных, не запрещенных законом целей. Правовой режим земельных участков, находящихся в индивидуальной частной собственности, устанавливается, например, Законом РСФСР от 22 ноября 1990 г. N 348-I "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (Ведомости РСФСР. 1990. N 26. Ст. 324). Наряду с индивидуальной частной собственностью на землю граждан действующее законодательство предусматривает также общую совместную собственность без определения земельных долей собственников и общую долевую собственность на землю с определением в натуре (на местности) для каждого собственника принадлежащей ему конкретной земельной доли. Общая собственность на землю граждан имеет место в случае, когда при реорганизации колхозов, совхозов, приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий трудовые коллективы этих хозяйств принимают решение о переходе соответственно к общей совместной или общей долевой собственности на землю. Правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (СЗ Российской Федерации. 2002. N30. Ст.3018). Общая собственность на земельные участки может возникать путем добровольного объединения собственниками принадлежащих им земельных участков. Например, граждане и юридические лица могут объединить находящиеся в их собственности земельные участки и использовать их на праве общей совместной или общей долевой собственности. Общая совместная собственность устанавливается и на земли общего пользования садоводческих товариществ, животноводческих, дачных, гаражных кооперативов. Законодательством устанавливаются некоторые ограничения в отношении отдельных видов земель, которые не могут быть объектом частной собственности граждан и их объединений. Согласно п. 4 ст. 27 Земельного Кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами: 1) государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных статьей 95 настоящего Кодекса); 2) зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, войска Пограничной службы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы; 3) зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды; 4) объектами организаций федеральной службы безопасности; 5) объектами организаций федеральных органов государственной охраны; 6) объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ; 7) объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования; 8) исправительно-трудовыми учреждениями и лечебно-трудовыми профилакториями соответственно Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации; 9) воинскими и гражданскими захоронениями; 10) инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. Передача земли в собственность граждан и их объединений производится за плату или бесплатно. Конкретные размеры приобретаемых земельных участков определяются субъектами Российской Федерации. 2. Принадлежащие собственнику правомочия владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами составляют содержание субъективного права на землю, осуществляемого собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Однако абсолютной свободы земельной собственности быть не может. Это обусловлено спецификой объекта этой собственности: земля и природные ресурсы ограничены в природе и незаменимы в процессе экономической деятельности. В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции земля и природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому в ст. 58 установлена обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. На реализацию этих норм Конституции и направлено, в частности, введение государством некоторых ограничений прав собственников земли. Они подразделяются на постоянные и временные. К постоянным ограничениям правомочий собственника относятся предусмотренные законодательством обязанности: соблюдать требования рационального использования и охраны земель и сохранения экологической обстановки в процессе их использования; не нарушать своими действиями прав и законных интересов других собственников, пользователей, арендаторов земель; выполнять специальные условия использования особо охраняемых территорий, охранных зон, мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп; вести строительство в соответствии со строительными нормами и правилами, а на землях населенных пунктов - с соблюдением планировки и застройки. Ограничением прав собственника является и возможность выкупа земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК). К числу временных ограничений правомочий собственника земли можно отнести такие, как строгое целевое использование земельного участка; возможность совершения сделки купли-продажи участка, занятого в сельскохозяйственном производстве, при условии сохранения его целевого назначения, а в противном случае - только при наличии на то решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. К временному ограничению прав собственника следует отнести и обременение земельного участка сервитутом (ст. 274, 275 ГК). Владение землей является первоначальным правомочием собственника, оно создает юридическую основу для двух других - пользования и распоряжения. Под правом пользования понимается право на хозяйственную эксплуатацию земли путем извлечения ее полезных свойств или получения дохода от нее. Право пользования землей предполагает систему конкретных действий, которые собственник может осуществлять по своему усмотрению по отношению к принадлежащему ему земельному участку. К таким действиям, в частности, относятся: самостоятельное хозяйствование на земле; использование в установленном порядке для нужд хозяйства имеющихся на земельном участке общераспространенных полезных ископаемых, торфа, лесных угодий, водных объектов, пресных подземных вод; возведение жилья, производственных, культурно-бытовых и иных строений и сооружений; производство посевов и посадок сельскохозяйственных культур и насаждений; проведение в установленном порядке оросительных, осушительных, агротехнических и других мелиоративных работ, строительство прудов и иных водоемов в соответствии с природоохранными требованиями и др. Под правом распоряжения землей понимается возможность определения собственником юридической судьбы земельного участка. Применительно к гражданам и их объединениям это правомочие наполнилось новым содержанием с отменой исключительной государственной собственности на землю и включением ее в гражданский оборот. С введением частной собственности на землю и разрешением совершать с ней различные сделки граждане и их объединения получили право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в аренду, залог, обменивать, передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды акционерных обществ, товариществ, кооперативов, образовывать общую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им земельных участков, земельных паев (долей). Собственник земельной доли (пая) также, как и собственник земельного участка, может распоряжаться ею по своему усмотрению. Он имеет право на выдел земельного участка в натуре для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, сдачу в залог и аренду, обмен земельной доли (пая) на имущественный пай, передачу ее по наследству, продажу земельной доли (пая) другим членам коллектива, а также иным гражданам и юридическим лицам для производства сельскохозяйственной продукции. Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129 ГК). 3. Условия и порядок пользования землей должны определяться на основе федерального закона. В настоящее время положения ст. 36 реализуются на основе Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 17 ГК, Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иных нормативных правовых актов. Сформировалось собственное земельное законодательство и в ряде субъектов Российской Федерации, которое по общему правилу ст. 2 Земельного Кодекса Российской Федерации должно ему соответствовать. Статья 37 1. В комментируемой статье получил закрепление провозглашенный в ст. 23 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) принцип свободы труда. Свобода состоит в возможности делать все, что не наносит ущерба правам других физических или юридических лиц или общественной безопасности. Субъектом этого права является каждый человек. Свобода труда обеспечивается правом каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Эти положения базируются на общих нормах международно-правового регулирования, направленных на искоренение всякой дискриминации в отношении труда и занятости. Дискриминация определяется Конвенцией МОТ N 111 "О дискриминации в области труда и занятий" (1958 г.) как всякое различие, недопущение или предпочтение, проводимое по признаку расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, иностранного происхождения, социального происхождения (или по любой другой причине, оговоренной государством) и приводящее к уничтожению или нарушению равенства возможностей доступа к труду и к различным занятиям, а также к профессиональному обучению. Провозглашением свободы труда устанавливается также запрещение в какой-либо форме отрицать или ограничивать эту свободу, обращенное к неопределенному кругу субъектов, обязанных уважать данную свободу, т.е. практически к любому возможному нарушителю свободы. Каждый человек вправе требовать у государства защиты от любого субъекта, препятствующего ему свободно распоряжаться своими способностями к труду. Однако право свободного выбора конкретной профессии, деятельности не должно отождествляться с правом на занятие конкретной должности, связанной с этой деятельностью, поскольку в ч. 1 комментируемой статьи не закрепляется право на получение работы по избранной профессии, роду деятельности и не гарантируется право на занятие той или иной должности в конкретном населенном пункте в конкретной организации. Ни в одном государстве право на свободный выбор деятельности не корреспондируется с его обязанностью предоставить выбранную деятельность. Обязанностью государства является создание такой системы профессиональной ориентации и содействия занятости населения, которая бы способствовала осуществлению гражданами их права на свободное распоряжение своими способностями к труду. В демократическом обществе, основанном на рыночных отношениях, каждому человеку предоставляется возможность самостоятельного выбора способов и форм приложения сил и способностей. Это право может быть реализовано ими как путем занятия самостоятельной предпринимательской, творческой деятельностью без вступления в трудовые отношения, так и на основе трудового договора (контракта) с определенным физическим или юридическим лицом (работодателем). Поэтому занятыми считаются и граждане, самостоятельно обеспечивающие себя работой, в том числе предприниматели, члены производственных кооперативов, артелей, фермеры, лица, проходящие военную службу и т.д. Занятость определяется Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915) как деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству Российской Федерации и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход. Трудовое законодательство содержит нормы, направленные на обеспечение свободы труда (см. ст. 2, 15, 72, 80 ТК РФ). Свобода договора закреплена и нормами гражданского законодательства (ст. 421 ГК). По общему правилу изменение и расторжение гражданско-правового договора возможно по соглашению сторон (ст. 450 ГК). Не является нарушением принципа свободы труда лишение судом права занимать определенные должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью. Оно применяется как основной или дополнительный вид наказания за совершение отдельных преступлений (ст. 47 УК) и устанавливается на определенный срок (до 5 лет). Ограничение трудовой правосубъектности может быть лишь частичным и лишь временным. Полное лишение граждан трудовой правосубъектности не допускается. Несоблюдение установленных законом условий и порядка ограничения дееспособности граждан или их права заниматься предпринимательской либо иной деятельностью влечет недействительность акта государственного или иного органа, устанавливающего соответствующее ограничение (п. 2 ст. 22 ГК). Согласно международно-правовым нормам не могут рассматриваться как ограничение права на выбор деятельности требования, связанные с необходимостью подтвердить свою профессиональную пригодность к выбранной работе (например, требования о лицензировании отдельных видов деятельности, конкурсном приеме на определенные должности, проведение аттестации для занятия некоторых должностей и др.). Свобода труда означает и право вообще не заниматься никакой деятельностью. Принуждение к труду в какой-либо форме не допускается, если иное не предусмотрено законом (п. 2 ст. 1 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"). 2. Принудительный или обязательный труд означает всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, для которой это лицо не предложило добровольно своих услуг, - так определила его ст. 2 Конвенции МОТ N 29 "О принудительном или обязательном труде" (1930 г.). В Конвенции МОТ N 105 "Об упразднении принудительного труда" (1957 г.) предусматривается запрещение принудительного или обязательного труда прежде всего в качестве средства политического воздействия или меры наказания за наличие или выражение политических взглядов либо идеологических убеждений, противоположных установленной политической, социальной или экономической системе. В Конвенции предусматривается также запрещение принудительного или обязательного труда в качестве метода мобилизации рабочей силы для нужд экономического развития, средства поддержания трудовой дисциплины или наказания за участие в забастовках, в качестве меры дискриминации по признакам расовой, социальной и национальной принадлежности или вероисповедания. Международно-правовые нормы о запрещении принудительного труда нашли отражение и в российском законодательстве (см. ст. 2, 5, 24, 25, 28 КЗоТ). В Конвенции МОТ N 29 "О принудительном или обязательном труде" (1930 г.) определены виды работ, на выполнение которых не требуется получение согласия работника и привлечение к которым не считается принудительным трудом. Так, не является принудительным трудом: любая работа или служба, выполнение которой требуется от граждан при прохождении военной или альтернативной гражданской службы; работа на основании приговора суда; работа в условиях чрезвычайных обстоятельств (стихийных бедствий, аварий, войны и т.д.). 3. Положения ч. 3 ст. 37 Конституции помимо общих социально-экономических гарантий, предусмотренных в других статьях Конституции и изданных в соответствии с ними законах, обеспечивают право на труд развернутой системой специальных юридических гарантий, стимулирующих и охраняющих труд человека. Эти гарантии основаны на общепризнанных принципах международного права, выработанных международным сообществом. Так, согласно ст. 23 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы. Права трудящихся на справедливые условия труда, на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на справедливое вознаграждение, достаточное для поддержания нормального уровня жизни их самих и их семей, закреплены ч. I Европейской социальной хартии (1961 г.). Положения комментируемой части статьи конкретизируются в различных нормативных правовых актах. Так, в ст. 64 ТК РФ запрещается необоснованный отказ в заключении трудового договора. Право на труд в конкретной организации по избранной специальности гарантируется запрещением перевода работника на другую работу без его согласия (ст. 72 ТК РФ), правом работника на увольнение по собственному желанию (ст. 80 ТК РФ). Законодательство устанавливает ряд специальных гарантий от необоснованных и незаконных увольнений трудящихся по инициативе администрации (ст. 81, 82 ТК РФ). Однако нельзя не отметить, что в последнее время эти положения законодательства нарушаются довольно часто. Так, получила широкое распространение практика включения в объявления о приеме на работу ограничений по половому и возрастному признакам. Установление подобных ограничений следует считать нарушением конституционного права свободно выбирать профессию, если предлагаемая работа не требует учета таких физиологических особенностей, как пол и возраст. И граждане, и руководители должны знать, что необоснованный (т.е. не основанный на законе) отказ в приеме на работу может быть обжалован в суд. Какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при приеме на работу в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка и других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника, согласно ст. 3 ТК РФ не допускается. Повсеместным явлением в частных (в том числе с участием иностранного капитала), но все чаще - и в государственных организациях стало заключение трудовых договоров (контрактов), условия которых, в нарушение ст. 57 ТК РФ, ухудшают положение работников по сравнению с предусмотренным законодательством о труде. Как правило, противоречащие законодательству условия связаны с вопросами увольнения: предусматривается неограниченное право нанимателя уволить работника или кабальные условия увольнения по собственной инициативе (условие отработать определенный срок без увольнения, продление срока предупреждения об увольнении, материальные санкции при увольнении по инициативе работника), а также возможность произвольных перемещений работника. Нередко практикуется принуждение работников к замене бессрочных договоров срочными или заключение срочных договоров при приеме на работу с нарушением требований 59 ТК РФ. Наиболее массовыми являются факты незаконного расторжения трудового договора по сокращению штатов, причем типичным нарушением является несоблюдение ст. 180 ТК РФ в части предупреждения работника об освобождении за два месяца под расписку и предложения ему другой работы в той же организации. В целях защиты прав трудящихся ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1). Так, ст. 41 КоАП (в новой редакции) предусматривает, что нарушение законодательства о труде и об охране труда влечет наложение штрафа в размере от пяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда, либо дисквалификацию должностных лиц на срок от одного года до трех лет. Право трудящихся на условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, закреплено в ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и устанавливается нормами других международно-правовых документов. В Конвенции МОТ "Безопасность и гигиена труда" (1981 г.) предусмотрено, что каждое государство-член МОТ должно разрабатывать, осуществлять и периодически пересматривать национальную политику в области безопасности труда, здоровья трудящихся и гигиены производственной среды. Ряд конвенций МОТ направлен на предупреждение несчастных случаев и повреждения здоровья, связанных с работой в особо опасных условиях труда. Став правопреемницей СССР после его распада, Россия подтвердила признание ряда таких Конвенций МОТ: N 115 "О защите трудящихся от ионизирующей радиации" (1960 г.); N 120 "О гигиене в торговле и учреждениях" (1964 г.); N 139 "О борьбе с опасностью, вызываемой канцерогенными веществами и агентами в производственных условиях, и мерах профилактики" (1974 г.); N 148 "О защите трудящихся от профессионального риска, вызываемого загрязнением воздуха, шумом, вибрацией на рабочих местах" (1977 г.). Право работников на здоровые и безопасные условия труда является составной частью более широкого конституционного права граждан на охрану здоровья, гарантированного ч. 2 ст. 7 Конституции. Создание безопасных и здоровых условий работы - один из элементов охраны труда, которая регламентируется специальным разделом ТК РФ (раздел Х). Статьи 366-369 ТК РФ устанавливают систему контроля за соблюдением правил по охране труда, в соответствии с которой осуществляется надзор за безопасным ведением работ в различных отраслях промышленности и других сферах деятельности. В главах XI и XII КЗоТ, регулирующих труд женщин и молодежи, содержатся специальные нормы об охране их труда. В целях развития правовой регламентации обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности принят Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3702). Его действие распространяется на всех работодателей. Это особенно важно потому, что в соответствии со ст. 212 ТК РФ обеспечение здоровых и безопасных условий труда возлагается на работодателя. Работодатели за нарушение правил по охране труда, причинение вреда жизни и здоровью работников несут административную, гражданскую и уголовную ответственность (см., например: ст. 5.27 КоАП; ст. 1084 ГК; ст. 215, 216-219, 236 УК). Установленное ч. 3 ст. 37 право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации отвечает общим тенденциям международно-правового регулирования оплаты труда. Оплата труда в нормах международно-правовых документов отождествляется с категорией "заработная плата". Под заработной платой понимается всякое вознаграждение или заработок, исчисляемый в деньгах, которые предприниматель уплачивает трудящемуся за труд или услуги, которые либо уже выполнены, либо должны быть выполнены. Главный принцип международно-правовой регламентации оплаты труда - защита наемных работников от неоправданно низкой заработной платы. Поэтому конвенции МОТ по вопросам оплаты посвящены преимущественно процедуре и размерам установления гарантированного минимума заработной платы. В соответствии с Конвенцией МОТ N 131 "Установление минимальной заработной платы" (1970 г.) государства-члены МОТ обязаны ввести систему определения минимальной заработной платы, охватывающую все группы работающих по найму. В России такая система пока отсутствует. Устанавливаемый же федеральным законом минимальный размер заработной платы не соответствует принципам об оплате труда, провозглашенным во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), согласно которым оплата должна обеспечивать достойное человека существование (ст. 2, 3). Вопросы оплаты труда регулируются разделом VI ТК РФ. Задержка выплаты трудового вознаграждения нарушает не только ст. 136 ТК РФ о сроках выплаты заработной платы, но и ратифицированную нашей страной Конвенцию МОТ N 95 "Об охране заработной платы" (1949 г.), установившую принцип, согласно которому быстрая и полная выплата заработной платы охраняется от противозаконной практики. Острые проблемы существуют и в сфере реализации провозглашенного права на защиту от безработицы. Право на защиту от безработицы предусмотрено ст. 1 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.). Международно-правовое регулирование труда ставит целью содействовать полной и устойчивой занятости граждан, предусматривая систему специальных организационных и правовых мер. Конвенции МОТ N 122 "О политике в области занятости" (1964 г.) и N 168 "О содействии занятости и защите от безработицы" (1988 г.) ориентируют государства на проведение такой экономической и социальной политики, которая бы обеспечивала работой всех, кто готов приступить к ней и ищет ее. Вопросы обеспечения занятости населения регулируются Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", нормативными правовыми актами, определяющими социально-экономическую политику России в этой области. 4. Право на индивидуальные трудовые споры, закрепленное ч. 4 ст. 37 Конституции, реализуется трудящимися в порядке, установленном ст. 381-397 ТК РФ. Под индивидуальными трудовыми спорами следует понимать разногласия, возникающие между работником и работодателем по вопросам применения законодательства о труде, коллективного договора или соглашения, а также условий трудового договора (контракта), разрешаемые в установленном законом процессуальном порядке. Субъектом индивидуального трудового спора является персонально определенный работник, заявляющий требование о восстановлении или признании своих прав. Индивидуальные трудовые споры в зависимости от их характера (исковые и неисковые) рассматриваются: комиссиями по трудовым спорам; районными судами (ст. 384-390 ТК РФ). Имеются особенности рассмотрения трудовых споров руководящих работников, избираемых, утверждаемых или назначаемых на должности высшими органами государственной власти, по вопросам увольнения, перевода на другую работу, оплаты за время вынужденного прогула или выполнения нижеоплачиваемой работы и наложения дисциплинарных взысканий. В целом названный вопрос законодательством до конца не решен. Поэтому в таких случаях, как правило, применяются нормы законодательства бывшего СССР. Трудовые споры перечисленных лиц, возникающие по другим вопросам, рассматриваются в общем порядке. Хотя право на индивидуальные трудовые споры является индивидуальным правом, оно может осуществляться и коллективно, например, путем разрешения коллективных трудовых споров (ст. 398 ТК РФ). Порядок и способы рассмотрения таких споров регламентируются Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4557). Согласно ст. 2 этого Закона и ст. 398 ТК РФ коллективным трудовым спором считаются неурегулированные разногласия между работниками и работодателями по поводу установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений по вопросам социально-трудовых отношений, а также в связи с отказом работодателя учесть мнение выборного представительного органа работников при принятии актов, содержащих нормы трудового права, в организациях. Субъектом коллективных трудовых споров может быть трудовой коллектив одного или нескольких организаций, коллектив подразделения организации, профсоюз либо иной уполномоченный работниками представительный орган. Для разрешения коллективных трудовых споров используются примирительные процедуры, поскольку коллективные трудовые споры всегда имеют неисковой характер. Примирительные процедуры включают возможность рассмотрения спора примирительной комиссией, трудовым арбитражем, а также разрешения спора сторонами с участием посредника. В соответствии с Федеральным законом от 1 мая 1999 г. N 92-ФЗ "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2218) названная Комиссия создана (как постоянно действующий орган) для обеспечения договорного регулирования социально-трудовых отношений, ведения коллективных переговоров и подготовки проекта генерального соглашения между общероссийскими объединениями профессиональных союзов, работодателей и Правительством Российской Федерации. Коллективные переговоры как универсальный метод (средство) разрешения спорных вопросов в области труда соответствуют общей тенденции международно-правового регулирования труда, отдающей предпочтение социально-партнерскому, а не судебному разрешению конфликтов. Согласно Конвенции МОТ N 154 "Коллективные переговоры" (1981 г.) метод коллективных переговоров распространяется на все отрасли экономической деятельности, однако национальное законодательство может сделать исключение для армии и полиции. Особые способы применения Конвенции могут быть установлены в отношении государственной службы. Забастовка (временный добровольный отказ работников от выполнения трудовых обязанностей), право на которую закреплено ч. 4 ст. 37, является крайней мерой разрешения коллективного трудового спора, поэтому Федеральный закон "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" устанавливает особую процедуру ее объявления и проведения. В разрешении забастовок также участвует служба, являющаяся государственным органом, компетенция которой определена в указанном Законе и Положении о службе по урегулированию коллективных трудовых споров, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. N 468 "О службе по урегулированию коллективных трудовых споров" (СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1999). Согласно ст. 17 упомянутого Закона забастовки, которые создают реальную угрозу основам конституционного строя и здоровью других лиц, признаются незаконными. Незаконными являются забастовки работников Вооруженных Сил Российской Федерации, правоохранительных органов, органов Федеральной службы безопасности, если при этом создается угроза обороне страны и безопасности государства. Право на забастовку может быть ограничено и в соответствии с законом о чрезвычайном положении. 5. Право на отдых является неотъемлемым и одним из основных прав человека согласно ст. 24 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.). Нормы, регулирующие право на отдых, включены в раздел V ТК РФ. Право на отдых гарантируется установленными законом продолжительностью рабочего времени, выходными и праздничными днями, оплачиваемым ежегодным отпуском. Эти гарантии предоставляются только работающим по трудовому договору, поскольку принцип свободы труда не позволяет государству регулировать рабочее время лиц, не работающих по найму. Законом устанавливается, что нормальная продолжительность рабочего времени не может превышать 40 часов в неделю (ст. 91 ТК РФ). Для отдельных категорий работников предусмотрена сокращенная продолжительность рабочего времени (ст. 92 ТК РФ). Согласно ст. 111 ТК РФ для работников может устанавливаться пятидневная рабочая неделя с двумя выходными днями или шестидневная - с одним выходным днем. По общему правилу привлечение к работе в выходные дни запрещается, кроме исключительных случаев, установленных ст. 113 ТК РФ. Одному из родителей (опекуну, попечителю) для ухода за детьми-инвалидами и инвалидами с детства до достижения ими возраста 18 лет предоставляются четыре дополнительных оплачиваемых выходных дня в месяц (ст. 262 ТК РФ). Статьей 112 ТК РФ установлено 11 нерабочих праздничных дней в году. Работа в эти дни допускается только в отдельных организациях. Всем работникам предоставляются ежегодные отпуска с сохранением места работы (должности) и среднего заработка (ст. 114 ТК РФ). Продолжительность ежегодного отпуска устанавливается продолжительностью не менее 28 календарных дней (ст. 115 ТК РФ). Приобрело массовый характер такое нарушение права на труд, как принудительные отпуска без сохранения заработной платы или с частичной оплатой. Они не предусмотрены ни законодательством, ни тарифными соглашениями и фактически являются проявлением скрытой безработицы. В ряде случаев такие вынужденные отпуска являются средством заставить работников уволиться по собственному желанию, чтобы избежать выплат, предусмотренных ст. 403 КЗоТ, связанных с увольнением по сокращению штатов. Экономическое состояние государства не позволяет ему прекратить и предотвратить такие массовые нарушения трудовых прав. По вопросам регулирования трудовых прав граждан субъекты Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие положениям ст. 37 Конституции и конкретизирующим ее федеральным законам, поскольку трудовое законодательство находится в совместном ведении России и ее субъектов. В них они могут устанавливать более льготные условия труда по сравнению с предусмотренными федеральным законодательством. Дополнительные по сравнению с законодательством трудовые льготы могут устанавливаться любым юридическим лицом за счет собственных средств как для всего коллектива работников, так и для отдельных категорий трудящихся. Статья 38 1. Материнство, детство, семья представляют собой взаимосвязанную систему социальных факторов, в решающей степени определяющих состояние общества и перспективу его прогрессивного развития, связь, нормальную смену и преемственность поколений, подготовленность новых членов общества к полноценной реализации прав и обязанностей человека и гражданина, как и фактическую реализацию этих прав и обязанностей в социальной и частной жизнедеятельности. Сказанное объясняет, почему Конституция объединяет требования защиты государством этих институтов в рамках комментируемой статьи. Эта защита направляется государственной семейной политикой, которая является составной частью социальной политики России и представляет собой целостный комплекс принципов, оценок и мер организационного, экономического, правового, научного, информационного, пропагандистского и кадрового характера, направленных на обеспечение необходимых условий для рождения, выживания и защиты детей, их полноценного развития и для реализации семьей всех ее функций в жизни общества. Об этом, в частности, свидетельствуют "Основные направления государственной семейной политики", утвержденные Указом Президента от 14 мая 1996 г. N 712 (СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2460). 2. В комментируемой статье используется ряд понятий. Материнство - реализованная способность женщины к рождению, выкармливанию, воспитанию детей. Понятие материнства не сводимо к биологическим аспектам репродуктивной способности; его нельзя также ограничивать отношениями между матерью и ребенком непосредственно после родов и в первый год жизни. Понятие материнства охватывает родственную связь матери и детей и в более старшем возрасте, осознание ею позитивной ответственности за здоровье и нормальное развитие детей, реализацию прав и исполнение обязанностей по отношению к детям, эмоциональные отношения с ними. В ч. 1 комментируемой статьи не выделен институт отцовства (в отличие от ч. 2 ст. 7 Конституции, в которой закреплена государственная поддержка "семьи, материнства, отцовства и детства"). Представляется, что дело в особой значимости защиты института материнства в силу незаменимости, особенно в начальный период детства, матери для нормального развития ребенка. Вместе с тем опирающийся на Конституцию Семейный кодекс, провозглашает в ст. 1 в качестве основного начала семейного законодательства защиту семьи, материнства, отцовства и детства. Поэтому отсутствие в комментируемой статье специального упоминания об отцовстве не означает, что могут быть установлены ограничения для осуществления отцами своих прав и обязанностей в отношении детей. Равенство прав и обязанностей обоих родителей, как и необходимость решать все вопросы воспитания и образования детей по взаимному согласию, устанавливаются ст. 61, 63-65 Семейного кодекса. Закон устанавливает и механизм разрешения споров между родителями исходя из интересов ребенка, а не из заранее установленного предпочтения позиции одного из них. Детство - период возрастного развития от рождения до достижения 18летнего возраста (либо иного возраста, с которым закон связывает дееспособность в гражданско-правовом смысле). В соответствии с Конвенцией о правах ребенка и другими международно-правовыми документами как детство обозначается весь период жизни и развития до совершеннолетия. Надо иметь в виду также употребление в законодательстве (в том числе в ч. 2 комментируемой статьи) и в быту термина "дети" (в смысле сыновья, дочери) вне зависимости от возраста. Правда, законодатель в таких случаях обычно оговаривает, что речь идет о несовершеннолетних либо, наоборот, о "трудоспособных детях, достигших 18 лет". Таким образом, "ребенком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия раньше" (ст. 1 Конвенции о правах ребенка). Семья - объединение лиц, связанных взаимными правами и обязанностями, вытекающими из родственных и (или) брачных отношений, а также из любой формы принятия детей на воспитание. Речь идет об общности быта, о взаимной ответственности и эмоциональной взаимосвязи, совместных усилиях по удовлетворению потребностей членов семьи, как и по реализации социальной потребности общества в воспроизводстве себя в новых поколениях. По определению ст. 23 Международного пакта о гражданских и политических правах, семья является и остается естественной и основной ячейкой общества, имеющей право на защиту со стороны общества и государства. Общественная и государственная защита семьи распространяется и на так называемую фактическую семью. Конечно, ее положение сложнее с правовой точки зрения, нежели семьи, основанной на юридически заключенном браке. Однако Семейный кодекс предусматривает и ряд случаев возникновения прав и обязанностей родителей и детей независимо от того, зарегистрирован ли брак в государственных органах (ст. 47-60, 61, 68 и др.). Предусмотрена, в частности, обязанность воспитанника содержать своих фактических воспитателей (ст. 96). 3. Защита государством материнства, детства, семьи предполагает: 1) определение общего правового статуса этих институтов, соответствующего международно признанным и национальным ценностям, который обеспечивал бы условия их свободной и полной реализации в общественной и частной жизни; 2) установление определенного специального правового статуса для детей, родителей, семьи в целом, находящихся в трудных жизненных ситуациях; 3) разработку и осуществление социально-экономических и социально-психологических мер, их информационной, организационной, ресурсной, кадровой, нормативной баз, необходимых и достаточных для осуществления правового статуса материнства, детства, семьи; 4) специальную разработку и осуществление мер социальной помощи, поддержки, охраны семей, родителей, детей, правовой статус которых указывает на попадание в трудные (неблагоприятные) жизненные ситуации. Положительные тенденции в государственной защите материнства, детства, семьи во многом связаны с интенсивным развитием (несмотря на общеизвестные трудности ресурсного обеспечения и финансирования) программно-целевого подхода в этой деятельности, решением ряда организационных вопросов, включением в данную деятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Так, действуют федеральная программа "Дети России", программы "Планирования семьи", "Профилактика безнадзорности детей", "Развитие социального обслуживания семьи и детей", "Безопасное материнство" и др. В свою очередь органы власти субъектов Федерации разработали и реализуют более 130 региональных программ по защите материнства, детства, семьи. 4. Задача охраны материнства, несомненно, учтена в новом законодательстве о труде, социальном обслуживании, здравоохранении. В частности, Трудовой Кодекс РФ содержит специальную главу, охраняющую здоровье работающих женщин. Запрещено применение женского труда на физически тяжелых работах и работах с вредными условиями труда; предусмотрен перевод беременных женщин на работу, не вредящую здоровью (с сохранением прежнего заработка), либо снижение норм выработки. Запрещено увольнение беременных женщин и матерей, имеющих детей в возрасте до 3 лет (одиноких матерей, имеющих детей до 14 лет) по инициативе администрации. Не разрешается привлечение к работам в ночное время, сверхурочным работам, работам в выходные дни, а также направление в командировки беременных женщин и матерей, имеющих детей до трех лет. В соответствии с Трудовым Кодексом беременным женщинам на период обязательных диспансеризаций в медицинском учреждении сохраняется средний заработок по месту работы, независимо от форм собственности. Согласно Закону "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей", в силу которых отпуск по беременности и родам с выплатой пособия составляет в норме 70 календарных дней до родов и 70 после родов и значительно увеличивается в случае многоплодной беременности, осложненных родов, рождения двух или более детей. Предусмотрены также выплаты единовременных пособий женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности и при рождении ребенка; выплата ежемесячного пособия на ребенка. 5. Для защиты детства в России введено национальное планирование, ежегодно публикуются государственные доклады о положении детей. При этом проблемы защиты детства и семьи ставятся и решаются одновременно в силу теснейшей связи между ними. Представляется, что особо важным является создание в России новой правовой базы государственной защиты семьи и неразрывно связанной с ней защиты детей. Эта система должна реализовать требования ст. 38 Конституции, исходя из характеристики нашей государственности как направленной на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека (см. комментарий к ст. 7). В ее основу следует положить международно-правовые обязательства страны. "Семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании" (ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах). "Во всех действиях в отношении детей: первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка" (ст. 3 Конвенции о правах ребенка). Реализация этих общепризнанных принципов международного права посвящен Семейный кодекс Российской Федерации 1995 г. Он последовательно проводит идеи защиты семьи от произвольного вмешательства в ее дела и в то же время обеспечения прав членов семьи и ответственности их перед семьей. Кодекс устанавливает условия и порядок вступления в брак и прекращения брака, регулирует личные неимущественные и имущественные отношения в семье, права и обязанности родителей и детей. Статья 31 СК устанавливает, что вопросы воспитания детей и другие вопросы жизни семьи решаются, исходя из принципа равенства супругов; ст. 54-58 определяют право ребенка жить и воспитываться в семье, выражать свое мнение, пользоваться защитой от злоупотреблений со стороны родителей или иных лиц. Права родителей по воспитанию и образованию, как и по защите прав и интересов детей, являются в то же время их обязанностями (ст. 61-65). Закон предусматривает возможность лишения родительских прав, их ограничения или отобрания ребенка, если родители злостно уклоняются от выполнения своих обязанностей или нахождение в семье создает угрозу жизни или здоровью ребенка (ст. 69-79). Подробно урегулированы формы воспитания и содержания детей, оставшихся без попечения родителей. В соответствии с Конституцией Семейный кодекс подробно регулирует алиментные обязательства родителей и детей. При этом ст. 87 СК детализирует формулировку ч. 3 ст. 38 Конституции: дети обязаны содержать своих нетрудоспособных нуждающихся в помощи родителей и заботиться о них. Но они могут быть освобождены от этой обязанности, если судом будет установлено, что родители уклонялись от выполнения обязанностей по отношению к детям. Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании" с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 12 июля 1995 г. (13 января 1996 г.) N 12-ФЗ, от 15 октября 1997 г. (16 ноября 1997 г.) N 144-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150; 1997. N 47. Ст. 5341) установил ряд гарантий общедоступности образования и адаптивности его системы к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся. Федеральный закон от 15 ноября 1995 г. (10 декабря 1995 г.) N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872) включил ряд норм, направленных на социальную поддержку, помощь и защиту несовершеннолетних сирот, больных, безнадзорных, оставшихся без попечения родителей, испытавших конфликты и жестокое обращение в семье и т.д. Семьям несовершеннолетних, находящимся в трудной жизненной ситуации, оказывается материальная помощь; созданы специализированные учреждения для их социального обслуживания, включая предоставление временного приюта и реабилитацию в территориальных центрах помощи семье и детям либо детям, оставшимся без попечения родителей. Дополнительные гарантии социальной защиты предусмотрены Законом от 4 декабря 1996 г. (СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880) для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В соответствии с положениями комментируемой статьи нормы о защите прав и законных интересов несовершеннолетних включены в гражданское, трудовое, жилищное законодательство. В частности, запрещены сделки с приватизированным жильем без согласия органов опеки и попечительства. В административном законодательстве специально предусмотрена ответственность родителей за непосещение детьми школы. 6. Ежегодно около 200 тыс. несовершеннолетних выявляются в качестве участников преступлений (до 12% всех зарегистрированных преступников). Около 700 тыс. несовершеннолетних состоят на профилактическом учете как склонные к совершению правонарушений. С учетом неблагополучной ситуации с преступностью несовершеннолетних в УК РФ 1996 г. детально урегулированы особенности их ответственности и наказания исходя из необходимости учета личностных особенностей, сочетания максимально защиты законных интересов виновных и справедливости наказания. Предусмотрена, в частности, широкая возможность замены наказания альтернативными мерами (принудительными мерами воспитательного воздействия). В УК включены также нормы об уголовной ответственности за жестокое обращение с детьми, торговлю ими, усилена ответственность за вовлечение в преступление, пьянство, потребление наркотиков, проституцию, попрошайничество, бродяжничество, за злостное уклонение от уплаты алиментов по решению суда, за сексуальные посягательства на малолетних и несовершеннолетних. Вступил в действие развернутый Федеральный закон "Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 21 мая 1999 г. (24 июня 1999 г.) N 120-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177). 7. В соответствии со ст. 72 Конституции защита семьи, материнства, отцовства и детства находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Статья 132 Конституции устанавливает, что вопросы местного значения, относящиеся к этой сфере, решают органы местного самоуправления. Например, в Карелии, Омской, Псковской, Свердловской, Тверской и других областях принят ряд региональных законодательных актов о защите семьи и детства. Вместе с федеральным законодательством они составляют единую систему реализации положений ст. 38 Конституции, существенно расширяя организационное, методическое и ресурсное обеспечение предусматриваемых мер. Статья 39 1. Закрепленное в ст. 22 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) право каждого члена общества на социальное обеспечение гарантируется в Российской Федерации каждому гражданину. Россия как социальное государство берет на себя обязательства по предоставлению социальной помощи нуждающимся в ней гражданам. Социальное обеспечение лиц, не имеющих гражданства, иностранных граждан, проживающих на территории Российской Федерации, по общему правилу, производится на основании ратифицированных международных и межправительственных договоров. Проведение такой социальной политики, которая бы обеспечивала достаточный жизненный уровень каждого члена общества, в том числе и в случаях, когда он по независящим от него причинам не может трудиться - одна из задач социального государства (см. комментарий к ст. 7). Важнейшим условием ее реализации является создание эффективной системы социального обеспечения. Она включает в себя комплекс мер, принимаемых государством по обеспечению и обслуживанию граждан в старости, при инвалидности, в случае потери кормильца, в период безработицы, болезни, беременности и в иных жизненных ситуациях, когда они не могут использовать свой труд для систематического получения дохода либо вознаграждения за труд. Основания предоставления социальной помощи устанавливаются государством в зависимости от его социально-экономического развития, поэтому их перечень не может быть исчерпывающим. С развитием экономики должна улучшаться и система социального обеспечения. В связи с этим в ч. 1 ст. 39 указываются лишь основные случаи, с наступлением которых связывается обязанность государства по социальному обеспечению. Иные случаи, согласно данной норме, могут устанавливаться законом. В настоящее время к ним относятся, например, наличие статуса безработного, нахождение в отпуске по беременности и родам, погребение умершего и др. Основными видами социального обеспечения являются пенсии, пособия, различные социальные услуги. Социальное обеспечение предоставляется в денежной (пенсии, пособия) и натуральной форме (социальное обслуживание). Социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга и др.). Так, в соответствии с Федеральным законом от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198) граждане пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалиды (в том числе дети-инвалиды), нуждающиеся в постоянной или временной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои способности к самообслуживанию и (или) передвижению, имеют право на социальное обслуживание, осуществляемое в государственном, муниципальном и негосударственном секторах системы социального обслуживания (ст. 5). Законом устанавливаются такие формы социального обслуживания как социальное обслуживание на дому (включая социально-медицинское обслуживание); полустационарное и стационарное обслуживание в специальных учреждениях (домах-интернатах, пансионатах и др.); срочное социальное обслуживание; социально-консультативная помощь. В Законе определяется перечень основных гарантированных государством услуг. В соответствии со ст. 4 указанного Закона постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1995 г. N 1151 утвержден Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, включающий около 100 видов услуг (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4798). Он является базовым, подлежит ежегодному пересмотру, при этом сокращение объема предусмотренных в нем услуг не допускается (ст. 4 указанного Закона). Граждане свободны в выборе услуг. В установленных законом случаях они могут им оказываться бесплатно или с частичной оплатой. Иногда граждане имеют право самостоятельно определять из предусмотренных законодательством вариантов форму социального обеспечения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 146) они могут бесплатно получить набор гарантированных государством ритуальных услуг (ст. 9) либо социальное пособие на погребение (ст. 10). В отдельных случаях граждане имеют право выбора вида пенсии. Например, при наличии одновременно и права на получение пенсии по случаю потери кормильца, и права на пенсию по возрасту можно получать пенсию по любому из этих оснований. Государственная политика в области социальной защиты касается и сферы предоставления различных льгот и компенсационных выплат, что также направлено на повышение уровня материальной обеспеченности граждан. Количество предоставляемых гражданину социальных услуг законом не ограничивается и не зависит от получения (или неполучения) им других форм социального обеспечения. В некоторых случаях законодатель даже специально акцентирует это право, что предусмотрено, например, ст. 27, 31 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563). Социальное обеспечение осуществляется за счет системы социального страхования и национальной системы социального обеспечения. Фонды социального страхования образуются в основном из страховых взносов работодателей и дотаций государства. Работающие граждане уплачивают страховые взносы только в Пенсионный фонд Российской Федерации, однако они могут участвовать и в пополнении Фонда социального страхования Российской Федерации, Государственного фонда занятости населения Российской Федерации и фондов обязательного медицинского страхования. В соответствии со ст. 22 ТК РФ обязательному социальному страхованию подлежат все работники. Национальная система социального обеспечения формируется в основном за счет налогов. К системе социального обеспечения могут быть отнесены также некоторые гражданско-правовые формы обеспечения нетрудоспособных, например, возмещение вреда, алименты. В ч. 1 ст. 39 предусмотрено, что социальное обеспечение гарантируется в случаях, установленных законом. Поскольку социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), то по этим вопросам могут издаваться федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это положение относится и к ч. 2 ст. 39, в которой определено, что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. 2. Государственные пенсии и социальные пособия являются основными видами социального обеспечения. Социальная значимость, например, пенсионного обеспечения определяется тем, что оно затрагивает жизненно важные интересы престарелых, инвалидов и членов семей, потерявших кормильца. Поэтому не случайно, что гарантированность пенсий и пособий специально закрепляется Конституцией в отдельной норме. В настоящее время законодательством предусмотрены различные виды пенсий: по возрасту; за выслугу лет; по инвалидности, по случаю потери кормильца; социальные пенсии. Они устанавливаются в виде периодических денежных выплат. В связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью выплачиваются трудовые пенсии. Социальные пенсии назначаются нетрудоспособным гражданам, не имеющим права на трудовую пенсию. Право на трудовую пенсию по старости имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет. Трудовая пенсия по старости назначается при наличии не менее пяти лет страхового стажа (ст. 7 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" - СЗ Российской Федерации. 2001. N 52. Ст. 4920). Некоторые категории трудящихся имеют право на пенсию в более раннем возрасте, например, работавшие на подземных работах, в горячих цехах, на работах с вредными и другими тяжелыми условиями труда. Государственные пенсии для отдельных категорий граждан устанавливаются также специальными законами. К их числу, например, относятся Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (Ведомости РФ. 1993. N 9. Ст. 328); Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915) и др. Реформирование действующей системы пенсионного обеспечения в России проводится в соответствии с Концепцией, одобренной Правительством Российской Федерации постановлением от 7 августа 1995 г. N 790 (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3388). В ней, в частности, предусматриваются меры по развитию существующих форм пенсионного обеспечения путем установления трехуровневой системы пенсионного обеспечения: первый уровень - базовая пенсия (которая должна заменить социальную пенсию); второй - трудовая (социальная) пенсия; третий - негосударственные пенсии. В концепции также содержится ряд предложений по изменению: условий предоставления и размеров пенсий в зависимости от заработка и объема участия в социальном страховании каждого конкретного лица с учетом продолжительности страхования и величины взносов; порядка выплаты пенсий и их индексации; организации управления пенсионной системой; упорядочению пенсионных льгот в связи с условиями труда; персонификации учета страховых взносов. Пенсионную реформу планируется проводить в три этапа в течение нескольких лет. На третьем этапе (начиная с 1998 г.) предполагается ее завершение. Социальные пособия представляют собой денежные выплаты, предоставляемые в целях компенсации временно утраченного заработка либо дополнения трудовых и иных законных доходов лиц (семей) в целях социальной поддержки при повышенных расходах, связанных, как правило, с рождением и воспитанием детей. Установлены различные виды пособий: по временной нетрудоспособности (в случае болезни, ухода за больным членом семьи, карантина и т.п.); по беременности и родам; ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; единовременное пособие по случаю рождения ребенка; пособия гражданам, имеющим детей; пособие по безработице; пособие на погребение и др. В настоящее время регулирование социальных пособий не упорядочено, состоит из множества законов и иных нормативных правовых актов. Однако законодательная практика свидетельствует о возможности кодификации норм, составляющих такой институт социальной защиты, как пособия. Так, в 1995 г. были кодифицированы нормы, регулирующие вопросы предоставления пособий беременным женщинам и женщинам, имеющим малолетних детей, путем принятия Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929) и утверждения постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. N 883 Положения о порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей (СЗ РФ. 1995. N 37. Ст. 3628). Подобную работу желательно проделать и по другим видам пособий. 3. Положение нормы ч. 3 ст. 39 отражает стремление государства к созданию многоуровневой системы социальной защиты, включающей негосударственные формы социального обеспечения, в том числе и путем добровольного социального страхования. Добровольное социальное страхование появилось в России после издания Указа Президента Российской Федерации от 16 сентября 1992 г. N 1077 "О негосударственных пенсионных фондах" (САПП. 1992. N 12. Ст. 925). Деятельность негосударственных пенсионных фондов регулируется Федеральным законом от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (СЗ Российской Федерации. 1998. N 19. Ст. 2071) В последнее время стали появляться такие организационно-правовые формы негосударственного социального обеспечения, как производственное или профессиональное и муниципальное. В соответствии со ст. 13 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2490-I "О коллективных договорах и соглашениях" (Ведомости РФ. 1992. N 17. Ст. 890) в коллективные договоры и соглашения могут включаться условия о предоставлении работникам дополнительных (по сравнению с установленным законодательством) социальных льгот, например, единовременных пособий при выходе на пенсию, ежемесячных доплат к государственным пенсиям по возрасту и инвалидности, пособий по безработице, по уходу за ребенком и др. Эти выплаты осуществляются как за счет текущих доходов организаций, так и из фондов накопления страховых взносов (например, при дополнительном пенсионном обеспечении), в пополнении которых участвуют работодатель и работник. В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506) и законами, регулирующими вопросы социального обеспечения граждан, органы местного самоуправления оказывают социальную поддержку населению. Негосударственный сектор социального обслуживания объединяет учреждения социального обслуживания, деятельность которых основана на формах собственности, не относящихся к государственной и муниципальной, а также лиц, осуществляющих частную деятельность в сфере социального обслуживания. К негосударственному сектору социального обслуживания относятся общественные объединения, в том числе профессиональные ассоциации, благотворительные и религиозные организации, деятельность которых связана с социальным обслуживанием граждан пожилого возраста и инвалидов. В ст. 39 Конституции благотворительность рассматривается как одно из средств улучшения социального обеспечения граждан. С принятием Федерального закона от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340) этот вид помощи нуждающимся называется благотворительной деятельностью. В ст. 1 Закона она определяется как добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Позиция государства в вопросе развития добровольного социального страхования, дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности четко выражена в ч. 3 ст. 39 словом "поощряются". Это значит, что порождается обязанность государства обеспечивать становление этих форм, принимать организационно-правовые и финансовые меры, направленные на стимулирование граждан участвовать в их создании и функционировании. Статья 40 1. Право на жилище означает возможность иметь жилище, пользоваться им на условиях, установленных законом. Субъектами этого права являются как граждане Российской Федерации, так и лица без гражданства и иностранные граждане. В зависимости от субъекта этого права могут устанавливаться особенности его реализации, касающиеся, в частности, порядка обеспечения жильем, улучшения жилищных условий. Основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях определены Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г. N 4218-I (Ведомости РФ. 1993. N 3. Ст. 99). Он устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере. Право граждан Российской Федерации на жилище обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади либо путем приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения площади. Право найма жилого помещения предоставляется гражданам, вновь получающим жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов в пределах нормы жилой площади. За гражданами, проживающими по договору найма в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов, сохраняется право найма независимо от площади занимаемого жилого помещения (ст. 14 Закона). В частную собственность граждане имеют право приобретать жилье путем приватизации занимаемых жилых помещений; жилищного строительства, в том числе товариществами индивидуальных застройщиков, участия в жилищных и жилищно-строительных кооперативах, кондоминиумах; купли-продажи жилья, в том числе через биржи, аукционы; приобретения в порядке наследования, дарения и по другим законным основаниям. Количество, размер и стоимость приобретаемого в частную собственность жилья не ограничиваются (ст. 19 Закона). 2. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Этот конституционный принцип обеспечивает право на жилище. Произвольным считается любое не основанное на законе лишение жилища. Законодательство содержит нормы, обеспечивающие соблюдение этого принципа. Так, в Законе Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что принудительное изъятие недвижимости в жилищной сфере без согласия собственника не допускается, если иное не предусматривается законом или иным соглашением сторон. Принудительное изъятие недвижимости по основаниям, предусмотренным законом, при отсутствии согласия собственника может проводиться лишь на основе решения суда или арбитражного суда (ст. 10). Прекращение права собственности на жилище возможно по основаниям, предусмотренным ст. 235 ГК. Члены семьи собственника или лица, утратившие семейные связи с собственником жилого помещения, которые обладают наравне с собственником правом общей с ним собственности, пользуются равным с ним правом собственности на жилое помещение (общей собственностью) независимо от размера их доли (ст. 244 ГК). Специальная защита против произвольного лишения жилища предусматривается для членов семьи собственника, не являющихся собственниками жилья. Так, за ними закрепляется возможность проживания в жилом помещении на условиях, предусмотренных жилищным законодательством (п. 1 ст. 292 ГК). Это право обеспечивается абсолютной защитой от любых лиц, включая собственника жилого помещения (п. 3 ст. 292, ст. 305 ГК). Переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу не влечет прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника (п. 2 ст. 292 ГК). Законом устанавливаются основания и порядок выселения граждан, не являющихся собственниками жилья (ст. 687, 688 ГК). В отдельных случаях законодатель связывает возможность лишения жилища с основаниями его предоставления либо занятия. Так, без предоставления другого жилого помещения могут быть выселены из служебных помещений и общежитий граждане, которым они предоставлялись в связи с их трудовыми отношениями на конкретном предприятии, учреждении, организации и которые прекратили эти трудовые отношения (ст. 107, 110 Жилищного кодекса). Подлежат выселению граждане, самоуправно занявшие жилые помещения, а также лица, получившие ордер на занятие помещения в результате неправомерных действий (ст. 99, 100 Жилищного кодекса). 3. Обеспечению права на жилище способствует система определенных мер помощи гражданам, желающим улучшить свои жилищные условия. Согласно ч. 2 ст. 40 Конституции поощряется жилищное строительство, создаются условия для осуществления права на жилище. Реализация этой конституционной нормы предполагает необходимость разработки и внедрения различных организационно-правовых и финансовых мероприятий, способствующих удовлетворению жилищных потребностей населения. Так, гражданам, не обеспеченным жильем по установленным нормативам, государство оказывает помощь, развивая строительство домов государственного и муниципального жилищных фондов, предназначенных для предоставления жилых помещений по договору найма, а также используя систему компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержания и ремонта жилья (ст. 2 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"). Особая роль в обеспечении жилищных потребностей принадлежит органам государственной власти и органам местного самоуправления, поскольку именно на них возлагается Конституцией обязанность способствовать осуществлению права на жилище. Согласно ст. 3 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" они, в частности, должны обеспечить возможность кредитной поддержки граждан и предоставления налоговых льгот при строительстве и приобретении жилья; предоставление, продажу в установленном земельным законодательством порядке земельных участков застройщикам для жилищного строительства на территориях, определенных градостроительной документацией; возможность получения налоговых и финансово-кредитных льгот организациями, предпринимателями, осуществляющими строительство, содержание, ремонт жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства; поддержку банкам, предоставляющим льготные кредиты для жилищного строительства и др. Гражданам могут предоставляться компенсации (субсидии), обеспечивающие оплату жилья в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом совокупного дохода семьи и действующих льгот (ст. 15, 19 Закона). При строительстве или покупке жилья граждане имеет право на получение кредита под залог, в том числе под залог недвижимости, а также под гарантии органов государственной власти и управления или органов местного самоуправления либо под гарантии организаций, общественных объединений. Граждане вправе получить в установленном порядке компенсации (субсидии), льготные кредиты, ссуды от органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления для реализации права на жилище (ст. 25 Закона). Общий порядок оказания кредитно-финансовой поддержки населению установлен Положением о жилищных кредитах, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. N 1180 (СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 692). В Положении предусмотрено три вида кредитов: земельный кредит (краткосрочный или долгосрочный) на приобретение и обустройство земли под предстоящее жилищное строительство; краткосрочный строительный кредит - для финансирования строительных работ; долгосрочный кредит - на приобретение жилья. Сумма выдаваемого кредита не должна превышать 70% стоимости приобретаемого или строящегося объекта. Остальные 30% стоимости строительства гражданин оплачивает за счет средств, полученных в виде субсидий, и собственных сбережений. Гражданам, осуществляющим строительство или приобретающим жилье за счет собственных средств, а также за счет целевых кредитов, предоставляются налоговые льготы в порядке, установленном законодательными актами Российской Федерации о налогах (ст. 27 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"). Гражданам, осуществляющим индивидуальное жилищное строительство собственными силами, при вынужденной потере ими работы, в том числе после увольнения из Вооруженных Сил, устанавливается оплата труда на срок до двух лет в порядке, определенном законодательством Российской Федерации для безработных, участвующих в общественных работах (ст. 28 указанного Закона). 4. В условиях рыночной системы экономики реализация принципа удовлетворения жилищных потребностей обусловила необходимость принятия государством дополнительных мер помощи малоимущим и иным гражданам, нуждающимся в жилище. В ч. 3 ст. 40 закреплено правило, обеспечивающее поддержку социально незащищенных слоев населения: для них предусматривается возможность получения жилых помещений на условиях договора найма в домах государственных, муниципальных и других жилищных фондов бесплатно или за доступную плату. К таким социально незащищенным категориям законодательство относит, в частности, инвалидов Отечественной войны и приравненных к ним лиц, ветеранов войны, семьи погибших при исполнении государственных обязанностей, семьи с доходами ниже прожиточного минимума (ст. 9 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (Ведомости РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959). Для них предусматривается возможность получения жилых помещений на условиях договора найма в домах государственных, муниципальных или других жилищных фондов бесплатно или за доступную плату. Предоставление жилых помещений на льготных условиях, установленных ч. 3 ст. 40, может осуществляться из государственных, муниципальных, общественных фондов и той части частного жилищного фонда, где проживают на условиях найма социально незащищенные граждане. В реализации комментируемой статьи важная роль принадлежит законам, устанавливающим категории граждан, которым жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату, поскольку в ч. 3 ст. 40 не определяется конкретный перечень таких лиц, а в законодательстве нет определения термину "малоимущие". Особое внимание регулированию этих вопросов должны уделять субъекты Российской Федерации, поскольку жилищное законодательство находится в совместном ведении России и ее субъектов. Статья 41 1. Право каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь - общепризнанная норма международного права, закрепленная как во Всеобщей декларации прав человека (ст. 25), так и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. 12). Это неудивительно, поскольку охрана здоровья граждан представляет собой неотъемлемое условие жизни общества, а государство несет ответственность за сохранение и укрепление здоровья своих граждан. Наряду с международно-правовыми актами и Конституцией Российской Федерации основополагающую роль в законодательном регулировании вопросов охраны здоровья играют Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. Основы регламентируют отношения граждан, органов государственной власти, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан. Согласно ст. 1 Основ охрана здоровья граждан - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Наряду с указанными фундаментальными нормативными актами федеральные законы устанавливают правовые основы государственной политики в конкретных областях охраны здоровья граждан и конкретные механизмы такой охраны. Это, например, такие законы как Федеральный закон от 17 июля 1998 г. (17 сентября 1998 г.) N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4736), от 10 декабря 1997 г. (8 января 1998 г.) N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 219), а также Федеральный закон от 12 марта 1999 г. (31 марта 1999 г.) N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650). Право на охрану здоровья граждан Российской Федерации обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медико-социальной помощи. Государство обеспечивает гражданам охрану здоровья независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, а также других обстоятельств. Государство гарантирует гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний. Иностранным гражданам, находящимся на территории Российской Федерации, гарантируется право на охрану здоровья в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Лица без гражданства, постоянно проживающие в Российской Федерации, и беженцы пользуются правом на охрану здоровья наравне с гражданами Российской Федерации, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. При заболевании, утрате трудоспособности и в иных случаях граждане имеют право на медико-социальную помощь, которая включает профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами, включая и оплату пособия по временной нетрудоспособности. Медико-социальная помощь оказывается медицинскими, социальными работниками и иными специалистами в учреждениях систем здравоохранения и социальной защиты населения. Граждане имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения. Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Граждане имеют право на дополнительные медицинские и иные услуги на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий, учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации. Законом Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" от 28 июня 1991 г. предусмотрено, что медицинское страхование осуществляется в форме договора в двух видах: обязательном и добровольном. Договор медицинского страхования является соглашением между страхователем и страховой медицинской организацией, в соответствии с которым последняя обязуется организовать и финансировать предоставление застрахованному медицинской помощи определенного объема и качества. Обязательное медицинское страхование обеспечивает всем гражданам равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования. Добровольное медицинское страхование осуществляется на основе программ добровольного медицинского страхования и обеспечивает гражданам получение дополнительных медицинских и иных услуг сверх установленных программами обязательного медицинского страхования. Страхователями в первом случае являются: для неработающего населения - органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местная администрация; для работающего населения - предприятия, учреждения, организации, лица, занимающиеся индивидуальной трудовой деятельностью, и лица свободных профессий. Страхователями во втором случае выступают отдельные граждане, обладающие гражданской дееспособностью, или (и) предприятия, представляющие интересы граждан. В системе медицинского страхования граждане имеют право на: обязательное и добровольное медицинское страхование; выбор медицинской страховой организации; выбор медицинского учреждения и врача в соответствии с договорами обязательного и добровольного медицинского страхования; получение медицинской помощи на всей территории Российской Федерации; получение медицинских услуг, соответствующих по объему и качеству условиям договора, независимо от размера фактически выплаченного страхового взноса и др. 2. Осуществление федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан, разработка, утверждение и финансирование федеральных программ по развитию здравоохранения возлагаются на Правительство Российской Федерации. Эти программы включают в себя комплексные мероприятия по профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения, развитию отдельных форм здравоохранения. Среди федеральных программ можно назвать программы антиСПИД, по контролю за наркотиками и др. Субъекты Федерации разрабатывают и реализуют собственные региональные программы охраны здоровья населения. В Российской Федерации охрана здоровья населения обеспечивается государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения. Государственная система здравоохранения включает в себя органы исполнительной власти в области здравоохранения федерального и регионального (субъектов Федерации) уровней и подчиненные им лечебно-профилактические, научно-исследовательские и образовательные учреждения, фармацевтические предприятия, аптечные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, имущество которых находится в государственной собственности. К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-профилактические учреждения, фармацевтические предприятия, аптечные учреждения и др. Муниципальные органы управления здравоохранением несут ответственность за санитарно-гигиеническое образование населения, обеспечение доступности населению гарантированного объема медико-социальной помощи, развитие муниципальной системы здравоохранения на подведомственной территории, осуществляют контроль за качеством оказания медико-социальной и лекарственной помощи предприятиями, учреждениями и организациями государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, а также лицами, занимающимися частной медицинской практикой. К частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью. В Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Под последним понимается такое состояние общественного здоровья и среды обитания людей, при котором отсутствует опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и имеются благоприятные условия для его жизнедеятельности. Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 31 марта 1999 г. устанавливает общие требования, права и обязанности физических и юридических лиц в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. 3. Граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам, о других факторах. Эта информация предоставляется местной администрацией через средства массовой информации или непосредственно гражданам по их запросам. Действующее законодательство предусматривает различные виды ответственности за сокрытие должностными лицами любого уровня фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Так, КоАП содержит главы, специально посвященные административным правонарушениям, посягающим на здоровье населения (глава 5) и административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды (глава 7). В УК РФ включены глава 25 "Преступления против здоровья населения и общественной нравственности", которая содержит, в частности, ст. 237 "Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей", а также глава 26 "Экологические преступления". В случае причинения вреда здоровью граждан виновные обязаны возместить потерпевшим ущерб в объеме и порядке, установленным законодательством Российской Федерации. Вред, причиненный здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды, возмещается государством, юридическим или физическим лицом, причинившим вред. Средства, затраченные на оказание медицинской помощи гражданам, потерпевшим от противоправных действий, взыскиваются с предприятий, учреждений, организаций, ответственных за причиненный вред здоровью граждан, в пользу учреждений государственной или муниципальной системы здравоохранения, понесших расходы, либо в пользу учреждений частной системы здравоохранения, если лечение проводилось в этих учреждениях. В случае нарушения прав граждан в области охраны здоровья вследствие недобросовестного выполнения медицинскими и фармацевтическими работниками своих профессиональных обязанностей, повлекшего причинение вреда здоровью граждан или их смерть, ущерб возмещается в объеме и порядке, установленным законодательством. Возмещение ущерба не освобождает медицинских и фармацевтических работников от привлечения их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности. Статья 42 1. Статьей 42 закрепляется три самостоятельных правомочия: право на благоприятную среду; право на получение достоверной информации о ее состоянии; право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Эта группа правомочий относится к так называемым экологическим правам каждого человека: субъектами этих прав являются граждане Российской Федерации, лица без гражданства и иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации. 2. Окружающая среда оказывает либо благоприятное, либо отрицательное воздействие на жизнь и деятельность людей, от ее состояния зависит здоровье не только нынешнего, но и будущих поколений. Достойная жизнь человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды. Используемый в данной статье термин "окружающая среда" следует понимать в его широком значении, включающем как природную среду, так и элементы искусственной среды (жилые строения, промышленные предприятия, каналы, водохранилища и т.п.). Это среда обитания и производственной деятельности человека. Заметим, что и ст. 58 Конституции выделяет в качестве самостоятельных объектов охраны природы, окружающую среду и природные богатства. Таким образом, праву каждого человека на благоприятную окружающую среду сопутствует его обязанность сохранить природу, окружающую среду, природные богатства (см. комментарий к ст. 58). В Конституции особо выделяется обязанность граждан не наносить ущерба окружающей среде при владении, пользовании и распоряжении землей и другими природными ресурсами (см. комментарий к ст. 36). Закрепляя право каждого на благоприятную окружающую среду, государство тем самым берет на себя обязательства обеспечивать это право. В соответствии с Федеральным Законом 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133) осуществляется регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. К объектам охраны окружающей природной среды отнесены: земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды; леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство. В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания (ст. 4). В ст. 11 закрепляется право граждан на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Выполнение санитарно-гигиенических, экологических, архитектурно-градостроительных, противопожарных и эксплуатационных требований при использовании жилищного фонда в соответствии со ст. 4 Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-I "Об основах федеральной жилищной политики" (Ведомости. РФ. 1993. N 3. Ст. 99) также способствует созданию благоприятной окружающей среды в местах проживания граждан. Положения комментируемой статьи распространяются и на условия производственной среды, в которой граждане осуществляют свою трудовую деятельность. Согласно ст. 212 ТК РФ во всех организациях создаются здоровые и безопасные условия труда. В ТК Российской Федерации предусмотрены специальные требования, направленные на создание таких условий (ст. 41, 209, 215 ТК РФ). Установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду должно проводиться на основании Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556), согласно которому в Российской Федерации осуществляются государственная и общественная экологическая экспертиза (ст. 4). Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта такой экспертизы (п. 5 ст. 18). Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650) установлены санитарно-эпидемиологические требования обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека, которые предъявляются к: планировке и застройке городских и сельских поселений; продукции производственно-технического назначения, товарам для личных и бытовых нужд и технологиям их производства; потенциально опасным для человека химическим, биологическим веществам и отдельным видам продукции; водным объектам; атмосферному воздуху в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций, воздуху в рабочих зонах производственных помещений, жилых и других помещениях; почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок; сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления; жилым помещениям; эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта; условиям труда; условиям работы с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами; условиями работы с источниками физических факторов воздействия на человека (ст. 12-28). Как видно, право каждого на благоприятную окружающую среду имеет комплексный характер и включает в себя целый ряд элементарных прав, которые закреплены в различных нормативных правовых актах: на благоприятную окружающую природную среду, на благоприятные жилищные условия, на благоприятные условия труда и отдыха и др. Эти права обеспечиваются и правом на достоверную информацию об окружающей среде. 3. В ч. 4 ст. 29 Конституции закреплено право каждого человека свободно получать информацию любым законным образом. В п. 1 ст. 12 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609), в частности, предусмотрено, что доступ физических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за состоянием экологии. Право каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды - один из основных принципов охраны окружающей среды (ст. 3 ФЗ "Об охране окружающей среды"). В соответствии с Положением о посещении гражданами Российской Федерации объектов использования атомной энергии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1996 г. N 1516 (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 159) граждане Российской Федерации вправе посещать указанные объекты в целях получения информации: о состоянии радиационной обстановки на объекте и ее влиянии на здоровье населения и окружающую среду; об обеспечении ядерной и радиационной безопасности населения, проживающего в районе объекта; о технической безопасности функционирования объекта; об организации учета ядерных материалов и радиоактивных веществ и контроля за их использованием и хранением (п. 2). Достоверной следует считать полную, правдивую, объективную информацию, предоставляемую органом, наделенным соответствующей компетенцией. Право на достоверную информацию следует рассматривать в аспекте с ч. 3 ст. 41 Конституции, предусматривающей, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом. Так, согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе" лица, виновные в фальсификации материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения, если эти нарушения не влекут за собой уголовную ответственность, привлекаются к административной ответственности (ст. 30, 32). Согласно ст. 24 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" отказ в доступе к открытой информации или предоставление заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке. Судом рассматриваются и иски о возмещении ущерба, возникшего в связи с нарушениями прав, связанных с предоставлением информации. Судом также разрешаются имущественные споры о возмещении ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением. 4. Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате экологического правонарушения, является, с одной стороны, гарантией обеспечения их права на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, с другой - одной из задач экономического механизма охраны окружающей природной среды. Это связано с правом каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (см. комментарий к ст. 53). Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами устанавливается по правилам ст. 1069, 1071 ГК. Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды, подлежит возмещению в полном объеме (ст. 79). Возмещение вреда в этих случаях производится в соответствии со ст. 15 и 1064 ГК. Для наступления такого вида гражданско-правовой ответственности необходимо наличие состава правонарушения, включающего: 1) наступление вреда; 2) противоправность поведения причинителя вреда; 3) причинную связь между двумя первыми элементами и 4) вину причинителя вреда. Под вредом следует понимать материальный ущерб, который выражается в уменьшении имущества потерпевшего в результате нарушения принадлежащего ему материального права и (или) умалении такого нематериального блага, как здоровье. Возможно возмещение и морального вреда. Его компенсация производится по правилам ст. 151, 1099-1101 ГК. Возмещение вреда здоровью граждан производится на основании решения суда (ст. 76 Федерального закона). Обязанность возмещения вреда может устанавливаться наряду с применением иных форм ответственности. Уголовная ответственность предусматривается за экологические преступления в соответствии со ст. 246-262 УК. Вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Статья 43 1. "Каждый человек имеет право на образование: Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам" - сказано в ст. 26 Всеобщей декларации прав человека. Право на образование - это право гражданина на получение определенной суммы знаний, культурных навыков, профессиональной ориентации, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях современного общества. Образование есть целенаправленный процесс обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании" с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 12 июля 1995 г. (13 января 1996 г.) N 12-ФЗ, от 15 октября 1997 г. (16 ноября 1997 г.) N 144-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150; 1997. N 47. Ст. 5341), иными законодательными актами, а также нормами международного права. Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Ограничение прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только законом. Государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы соответствующих социально-экономических условий для его получения. Система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность: образовательных программ и государственных образовательных стандартов; реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций. Образовательные программы подразделяются на общеобразовательные (основные и дополнительные) и профессиональные (основные и дополнительные). К первым относятся программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования. Ко вторым - программы начального, среднего, высшего, послевузовского профессионального образования. Образовательные программы реализуются образовательными учреждениями, которые по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных объединений). К образовательным относятся учреждения следующих типов: дошкольные, общеобразовательные; профессионального образования; дополнительного образования взрослых; специального образования; для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; дополнительного образования детей и др. 2. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования. Конституция Российской Федерации включает в данный перечень также дошкольное и среднее профессиональное образование. В то же время Закон Российской Федерации "Об образовании" не гарантирует бесплатность дошкольного образования, а бесплатность среднего профессионального образования гарантируется на конкурсной основе (ч. 3 ст. 5). Согласно ст. 18 Закона "Об образовании" государство гарантирует финансовую и материальную поддержку в воспитании детей раннего детского возраста, обеспечивает доступность образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения. При этом отношения между дошкольным образовательным учреждением и родителями регулируются договором между ними, который не может ограничивать установленные законом права сторон. Затраты на обучение граждан в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования, возмещаются гражданину государством в размерах, определяемых государственными нормативами затрат на обучение граждан в государственном или в муниципальном образовательном учреждении соответствующего типа и вида. В той части, в которой текущее законодательство не обеспечивает конституционные права граждан, оно нуждается в совершенствовании, а конституционные нормы имеют прямое действие. В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым оказывается данная помощь, ее формы, размеры и источники устанавливаются федеральным законом. Государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов. Государство оказывает содействие в получении образования гражданам, проявившим выдающиеся способности, в том числе посредством предоставления им специальных государственных стипендий. Основой государственных гарантий получения гражданами Российской Федерации образования является его государственное и (или) муниципальное финансирование. Государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода. Размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее 3% расходной части федерального бюджета. Образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм в части непредпринимательской деятельности, предусмотренной их уставом, освобождаются от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю. 3. Государство гарантирует гражданам получение бесплатно на конкурсной основе высшего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Закон Российской Федерации "Об образовании" получение бесплатно на конкурсной основе высшего профессионального образования на предприятии не предусматривает. Условия конкурса должны гарантировать соблюдение прав граждан на образование и обеспечивать доступ наиболее способных и подготовленных граждан к освоению образовательной программы соответствующего уровня. Вне конкурса при условии успешной сдачи вступительных экзаменов принимаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также инвалиды I и II групп, которым согласно заключению врачебно-трудовой комиссии не противопоказано обучение в соответствующих образовательных учреждениях. Высшее профессиональное образование имеет целью подготовку и переподготовку специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования на базе среднего (полного) общего, среднего профессионального образования. Лица, имеющие начальное или среднее профессиональное образование соответствующего профиля, могут получать высшее профессиональное образование по сокращенным ускоренным программам. Получение на конкурсной основе бесплатного высшего профессионального образования в соответствующих государственных образовательных учреждениях осуществляется за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с заданиями (контрольными цифрами) по приему студентов на бесплатное обучение. Объем и структура приема обучающихся на обучение за счет средств федерального бюджета определяются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. 4. Получение основного общего образования для граждан Российской Федерации является их конституционной обязанностью. Основное общее образование в настоящее время - это девять классов общеобразовательной школы или приравненного к ней другого образовательного учреждения. По завершении такого образования обучающийся проходит обязательную государственную аттестацию. В случае положительной аттестации ему выдается аттестат государственного образца, что дает право продолжить обучение для получения среднего (полного) образования. Требование обязательности основного общего образования применительно к конкретному обучающемуся сохраняет силу до достижения им возраста пятнадцати лет, если соответствующее образование не было получено обучающимся ранее. Предельный возраст обучающегося для получения основного общего образования в общеобразовательном учреждении по очной форме обучения - восемнадцать лет. Для отдельных категорий обучающихся этот возраст может быть увеличен. Конституционная обязанность по обеспечению получения детьми основного общего образования возлагается на родителей или лиц, их заменяющих. Родители (законные представители) несовершеннолетних детей до получения последними основного общего образования имеют право выбирать формы обучения, образовательные учреждения, защищать законные права и интересы ребенка, принимать участие в управлении образовательным учреждением. Они имеют также право дать ребенку начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование в семье. В этом случае им выплачиваются дополнительные денежные средства в размере затрат на образование каждого ребенка на соответствующем этапе образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении, определяемых государственными и местными нормативами финансирования. Сумма указанных выплат не включается в облагаемый подоходным налогом доход граждан. Родители (законные представители) обучающихся, воспитанников несут ответственность за их воспитание, получение ими основного общего образования. 5. В Российской Федерации устанавливаются государственные образовательные стандарты. Последние включают в себя федеральный и национально-региональный компоненты. Первый определяет обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. При реализации образовательных программ для обучающихся с отклонениями в развитии могут быть установлены специальные государственные образовательные стандарты. Государственный образовательный стандарт общего образования устанавливается федеральным законом. Государственные образовательные стандарты разрабатываются на конкурсной основе и уточняются не реже одного раза в десять лет. Эти стандарты - основа объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования. Государство в лице уполномоченных государственных органов управления образованием в случае некачественной подготовки выпускников аккредитованным образовательным учреждением вправе предъявить данному учреждению иск по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях. Статья 44 1. Право на свободу во всех сферах творческой деятельности - неотъемлемое право человека, гарантированное общепризнанными нормами международного права (см., например, ст. 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах). Право человека заниматься творческой деятельностью может осуществляться как на профессиональной, так и на непрофессиональной (любительской) основе. Профессиональный и непрофессиональный творческий работник равноправны в области авторского права и смежных прав, права на интеллектуальную собственность, охрану секретов мастерства, свободу распоряжения результатами своего труда, поддержку государства. Органы государственной власти и местного самоуправления не вправе вмешиваться в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры, за исключением случаев, когда такая деятельность ведет к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной и иной исключительности или нетерпимости, порнографии. Запрет какой-либо культурной деятельности может быть осуществлен только судом и лишь в случае нарушения законодательства. Право на свободу творчества применительно к средствам массовой информации имеет свою специфику. С одной стороны, воспрепятствование в какой-либо форме со стороны граждан, должностных лиц законной деятельности учредителей, редакций, издателей и распространителей продукции средств массовой информации, а также журналистов влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Речь, в частности, идет о недопустимости цензуры, т.е. требования от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы, а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей. С другой стороны, недопустимо злоупотребление правами журналиста либо несоблюдение обязанностей журналиста. Не допускаются использование прав журналиста в целях сокрытия или фальсификации общественно значимых сведений, распространение слухов под видом достоверных сообщений, сбор информации в пользу постороннего лица или организации, не являющейся средством массовой информации. Запрещается использовать право журналиста на распространение информации с целью опорочить гражданина или отдельные категории граждан исключительно по признакам пола, возраста, расовой или национальной принадлежности, языка, отношения к религии, профессии, места жительства и работы, а также в связи с их политическими убеждениями. Нельзя использовать средства массовой информации для разглашения сведений, составляющих государственную тайну, для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, для пропаганды войны. Гарантии свободы преподавания состоят в законодательном закреплении в Законе "Об образовании" права педагогических работников при исполнении ими профессиональных обязанностей на свободу выбора и использования методики обучения и воспитания, учебных пособий и материалов, учебников, методов оценки знаний обучающихся, воспитанников. Конституция Российской Федерации не только гарантирует свободу творчества, но и охраняет права на его результаты. Признается исключительное право (интеллектуальная собственность) гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации продукции, выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.). Интеллектуальная собственность фиксирует права на нематериальные объекты и непосредственно не связана с правом собственности на материальный объект, в котором они выражены. Авторское право распространяется на отношения, возникающие в связи с созданием и использованием произведений науки, литературы и искусства. Смежные с авторскими права распространяются на права исполнителей - на исполнения и постановки (исполнительские права), права производителей фонограмм - на фонограммы (фонограммные права), права организаций эфирного вещания - на их передачи в эфир, права организаций кабельного вещания - на их передачи для всеобщего сведения. За нарушение авторских и смежных прав может наступать гражданская, уголовная и административная ответственность. Обладатели исключительных авторских и смежных прав (авторы, исполнители и т.п.) вправе требовать от нарушителя: признания прав; восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и прекращения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушению; возмещения убытков, включая упущенную выгоду; взыскания дохода, полученного нарушителем вследствие нарушения авторских и смежных прав, вместо возмещения убытков; выплаты компенсации в сумме от 10 до 50000 минимальных размеров оплаты труда, определяемой по усмотрению суда или арбитражного суда, вместо возмещения убытков или взыскания дохода. Помимо возмещения убытков, взыскания дохода или выплаты компенсации в твердой сумме суд или арбитражный суд за нарушение авторских и смежных прав взыскивает штраф в размере 10% от суммы, присужденной судом в пользу истца, который направляется в установленном законодательством порядке в соответствующий бюджет. Закон охраняет не только авторские и смежные права, но и права на объекты промышленной собственности - изобретение, полезную модель, промышленный образец. Речь идет об охране прав с помощью патента, который удостоверяет приоритет, авторство изобретения, полезной модели или промышленного образца и исключительное право на их использование. Любое физическое или юридическое лицо, использующее объект промышленной собственности, защищенный патентом, с нарушением действующего законодательства, считается нарушителем патента. По требованию обладателя патента нарушение должно быть прекращено, а нарушитель обязан возместить причиненные убытки в соответствии с гражданским законодательством. 2. Каждый человек имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности. Ограничения доступности отдельных материалов по соображениям секретности или особого режима пользования устанавливаются законодательством. Культурные ценности представляют собой нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, имеющие историко-культурную значимость, здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. Государство ответственно перед гражданами за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности (деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей), культурных ценностей и благ. Оно осуществляет бюджетное финансирование государственных организаций культуры и при необходимости принимает долевое участие в финансировании негосударственных организаций культуры, а также стимулирует посредством налоговых льгот, кредитов и другими способами создание и деятельность государственных и негосударственных организаций культуры, способствует развитию их материально-технической базы. Наконец, государство осуществляет протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения. Согласно действующему законодательству проектирование и строительство населенных пунктов и жилых массивов не должны осуществляться без обеспечения их объектами культуры с учетом градостроительных норм, правил и потребностей местного населения. 3. Историческое и культурное наследие - это материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию. Закон обязывает граждан заботиться о сохранении памятников истории и культуры. Граждане, в собственности которых они находятся, обязаны соблюдать правила охраны, использования, учета и реставрации памятников. Предприятия, учреждения, организации и граждане, причинившие вред памятнику истории и культуры или его охранной зоне, обязаны восстановить их в прежнем состоянии, а при невозможности - возместить причиненные убытки. Восстановление памятника или его охранной зоны осуществляется с соблюдением установленного порядка реставрации памятников истории и культуры. Должностные лица и другие работники, по вине которых предприятия, учреждения и организации понесли расходы, связанные с возмещением убытков, несут материальную ответственность. За нарушение гражданами или должностными лицами правил охраны и использования памятников истории и культуры установлена также административная ответственность. Забота о сохранении исторического и культурного наследия предполагает строгое следование установленным законом правилам их вывоза из Российской Федерации и ввоза на ее территорию. Незаконный вывоз и ввоз культурных ценностей квалифицируется как контрабанда и наказывается в соответствии с уголовным законодательством и законодательством об административных правонарушениях. Статья 45 1. В Российской Федерации, как и в любом другом правовом демократическом государстве, устанавливается система государственной защиты прав и свобод российских граждан. Она включает в себя перечень государственных органов, обладающих определенной законом компетенцией по защите прав и свобод граждан. Установление такого рода государственных органов, их компетенции определяют особенности государственного устройства (в России немаловажное значение имеет федеративная природа государства), исторические традиции, международный опыт, требования, вытекающие из международных договоров и соглашений Российской Федерации. В защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации участвуют все ветви государственной власти - законодательная, исполнительная, судебная, каждая из них самостоятельно и в пределах очерченной законом компетенции. Органы представительной (законодательной) власти Российской Федерации и ее субъектов призваны нормативно регулировать отношения, связанные с признанием, обеспечением и защитой прав и свобод российских граждан. На это направлено отраслевое (текущее) законодательство, которое конкретизирует конституционные (основные) права и свободы граждан, развивает их, обогащая содержание их правового статуса, создает юридические механизмы обеспечения их реального осуществления, восстановления прав и свобод в случаях их нарушений, устранения препятствий в их реализации и т.д. На защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации направлена деятельность органов исполнительной власти - на уровне Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления. Президент Российской Федерации как глава государства служит гарантом прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции), что дает ему исключительные полномочия по защите прав и свобод граждан. Ряд полномочий Президента Российской Федерации непосредственно связан с осуществлением прав человека и гражданина (решение вопросов российского гражданства, помилования, разрешение жалоб, обращений и др.). Активную роль в защите прав и свобод человека и гражданина играют Правительство Российской Федерации, входящие в него министерства юстиции, внутренних дел, социального обеспечения и многие другие ведомства. Особо следует выделить милицию и другие структурные подразделения министерства внутренних дел, призванные защищать граждан от преступных и иных посягательств, стоять на защите жизни и других благ каждого человека и гражданина. Конституция Российской Федерации предусмотрела введение нового для России института - Уполномоченного по правам человека (аналогично широко известному на Западе институту омбудсмена). Уполномоченный по правам человека есть представитель Федерального Собрания Российской Федерации, который осуществляет контрольную функцию последнего в области соблюдения и охраны, защиты прав и свобод человека и гражданина. В настоящее время действует Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Общественное мнение возлагает вполне определенные надежды на эффективное функционирование этого института. Защита прав и свобод человека и гражданина традиционно провозглашается одной из основных задач прокуратуры во главе с Генеральным прокурором Российской Федерации. В настоящее время активно обсуждаются проблемы реформирования прокуратуры с учетом международного опыта, уточнения ее компетенции в сфере так называемого общего надзора. При этом нельзя не учитывать стремление повысить роль правосудия в разрешении конфликтов, в защите прав и свобод человека и гражданина. Прокурор в настоящее время рассматривает жалобы и иные обращения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод граждан, по привлечению к юридической ответственности лиц, нарушивших закон, к возмещению ими причиненного ущерба. Решающую роль в государственной защите прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве должен играть суд (см. комментарий к ст. 46 Конституции). Следует особо подчеркнуть, что защита прав и свобод граждан в Российской Федерации осуществляется не только на федеральном уровне, но и соответствующими государственными органами субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления в тех случаях, когда на них возлагается соответствующая обязанность на основании Конституции (Устава) и законов субъекта Российской Федерации. 2. В ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации воплощено положение Итогового документа Венской встречи представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе о том, что необходимо уважать право граждан самостоятельно или совместно с другими вносить активный вклад в развитие и защиту прав и свобод человека. Государственная защита не исключает права каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Гражданин вправе обращаться во все те государственные органы и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит защита прав и свобод человека и гражданина, с требованием защитить свои права и свободы. Это не исключает обращения с жалобами во все другие государственные органы и общественные организации, в средства массовой информации, которые должны разрешаться в установленном порядке. Определенные права и свободы граждан допускают специфические формы их защиты со стороны их носителей. Так, возможна защита личности либо прав обороняющегося или другого лица от общественно опасного посягательства путем причинения посягающему вреда, если при том не было допущено превышения пределов необходимой обороны, т.е. явного несоответствия защиты характеру и опасности посягательства. Допускается устранение опасности, угрожающей личности или правам данного лица или других граждан, если опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена другими средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем вред предотвращенный (ситуация крайней необходимости). Защита жизни, здоровья, других благ человека может быть осуществлена с использованием оружия в порядке, установленном Федеральным законом "Об оружии" от 13 ноября 1996 г. (13 декабря 1996 г.). В гражданском праве допускается самозащита гражданских прав без обращения к суду (ст. 14 Гражданского кодекса РСФСР). Способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения. В защите политических прав и свобод граждане могут использовать митинги, шествия, демонстрации, пикеты, а социально-экономических, трудовых прав - и забастовки на основаниях и в порядке, определяемых специальными законами. Не противоречит положению ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации возможность защиты прав и свобод человека и гражданина через коллективные формы в виде объединений граждан (профсоюзов, коммерческих объединений, правозащитных организаций и др.). Защите прав и свобод человек и гражданина могут способствовать юридические консультации и другие объединения адвокатов. Статья 46 1. Конституция Российской Федерации гарантирует судебную защиту прав и свобод каждому гражданину, иностранному гражданину и лицу без гражданства в соответствии с положением ст. 8 Всеобщей декларации прав человека, устанавливающей право каждого человека "на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему Конституцией или законом". Речь в данном случае идет о судебной защите всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных как в Конституции, так и в других нормативных актах Российской Федерации. Гарантирование судебной защиты прав и свобод человека и гражданина выражается в установлении системы судов в Российской Федерации, в четком определении их компетенции по защите прав и свобод граждан и других лиц, в установлении гарантий их самостоятельности, независимости, в определении видов и принципов судопроизводства (конституционного, гражданского, арбитражного, административного, уголовного), в обеспечении каждому возможности обращения в суд за защитой своих прав и свобод, обжалования судебных решений и т.п. Судебная защита в Российской Федерации осуществляется всеми судами, создание и функционирование которых предусмотрено Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О судебной системе в Российской Федерации" - федеральными судами (Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, арбитражными судами) и судами субъектов Российской Федерации (конституционными (уставными) судами, мировыми судьями). Возможно создание специализированных судов по разрешению специальных категорий дел. Такого рода судами являются арбитражные суды, разрешающие экономические споры. 2. Часть 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации конкретизирует положение, содержащееся в ч. 1 этой же статьи, и отвечает на вопрос, какие именно решения и действия и каких субъектов права могут быть обжалованы в суд в случаях нарушения ими прав и свобод человека и гражданина. Исходя из действующего законодательства и практики его применения судами в контексте содержания ст. 46 Конституции, следует признать, что объектами обжалования в суд могут быть: - федеральные законы и законы субъектов Федерации, другие нормативные акты федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях нарушения ими прав и свобод граждан в конкретных ситуациях. Однако при этом следует учитывать различие компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных и других судов, ибо от этого зависит обращение гражданина в тот или иной суд (в этом случае гражданин не свободен в выборе способа судебной защиты своего права или свободы, оспаривая содержание закона); - правоприменительные акты органов государственной власти любого уровня, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающих конкретные права и свободы граждан; - фактические неправомерные действия органов государственной власти любого уровня, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, совершаемые без соответствующего их оформления в виде документов, правоприменительных актов (прослушивание телефонов, задержание граждан, выселение из жилого помещения и т.п.); - бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц вопреки требованиям закона или законно вынесенным актам его применения (невыдача документа, зарплаты, пособия, пенсии и т.п.). Основания для обжалования указанных выше актов, решений и действий (бездействия) могут быть различными: это и прямое нарушение права или свободы, и создание препятствий для осуществления прав и свобод, и незаконное возложение обязанности либо установление запрета, и незаконное привлечение к юридической ответственности. Следует признать, что гражданин может обжаловать не только соответствующие акты, действия, решения общественных объединений в виде партий и других общественно-политических, культурных и иных общественных организаций и объединений по интересам (добровольные общества и др.), но и объединений коммерческого характера (акционерных обществ, товариществ, частных, смешанных предприятий и др.). Из содержания комментируемой статьи вытекает, что возможно обжалование решений и действий правоохранительных органов и их должностных лиц (прокуроров, следователей, начальников следственных отделов, уголовно-исполнительных учреждений, служб безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и т.д.). Сами сотрудники указанных органов могут обращаться в суд для защиты всех своих прав и свобод без какого-либо исключения. С этих позиций идет постепенное очищение законодательства от всякого рода ограничений и исключений относительно возможности со стороны любого гражданина обжаловать в суд нарушения его прав и свобод. В этом процессе особую роль играет Конституционный Суд Российской Федерации, который признал неконституционным ряд положений законов, в частности УПК и ГПК РСФСР, ограничивавших право граждан на судебное обжалование. Вопрос о судебном обжаловании должен найти более полное отражение в законах, посвященных регулированию разнообразных общественных отношений, участниками которых выступают граждане и другие лица. Основания и порядок обжалования федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации в случаях нарушения ими конституционных прав и свобод граждан предусмотрены Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 96-100), ГПК РСФСР (в редакции Закона РФ от 28 апреля 1993 г.), Федеральным законом от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 17 ноября 1995 г., 10 февраля 1999 г.) и др. Основания и порядок обжалования нормативных актов, действий и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в порядке гражданского судопроизводства урегулирован Законом Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 14 апреля 1995 г. Согласно ст. 3 названного Закона не могут быть объектом судебного обжалования в порядке гражданского судопроизводства: 1) действия (решения), проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации; 2) действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования (например, по спорам, которые разрешаются в порядке арбитражного, уголовного судопроизводства). Особенности рассмотрения жалоб в конкретных видах судопроизводства не должны ограничивать само право гражданина обжаловать в суд решения и действия (бездействия), нарушающие его права и свободы. Конституционный Суд Российской Федерации принял ряд решений, которыми на основе положений Конституции Российской Федерации определил разграничение компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и других судов по проверке конституционности и законности правовых нормативных актов, в том числе в случаях нарушения ими конституционных прав и свобод граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г., 11 апреля 2000 г. и др.). Суть такого разграничения заключается в следующем. Предусмотренное ст. 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. По смыслу ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ст. 125 (пп. "а", "б" ч. 2, ч. 4) акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и поэтому утрачивающими юридическую силу. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом, по смыслу чч. 2 и 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи со ст. 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации. Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (пп. "а", "б" ч. 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации. Суд общей юрисдикции вправе признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим (но не действительным и утрачивающим юридическую силу), не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. Остается в силе и указание Конституционного Суда Российской Федерации о том, что полномочия судов по осуществлению проверки законности правовых нормативных актов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. 3. Часть 3 ст. 46 Конституции предусматривает право каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если есть международный договор Российской Федерации, учреждающей международно-правовой механизм защиты прав и свобод человека, и если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Таким образом Российская Федерация дополняет внутригосударственные способы судебной защиты международными способами защиты прав и свобод для каждого лица, находящегося под юрисдикцией Российской Федерации. В силу правопреемства СССР в отношении Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., Российская Федерация признала компетенцию Комитета ООН по правам человека принимать и рассматривать сообщения от лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации и считающих себя жертвами нарушений со стороны Российского государства каких-либо прав, зафиксированных в названном Международном пакте о гражданских и политических правах. Комитет сообщает свои соображения соответствующему государству-участнику и лицу (п. 4 ст. 5), однако эти соображения носят рекомендательный характер для судов и правоохранительных органов. Вступление России в Совет Европы, подписание Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и ее ратификация вместе с Протоколами в течение года (таково обязательство Российской Федерации) открывает отдельным лицам, группам граждан, неправительственным организациям возможность обращения с индивидуальными жалобами о защите нарушенных прав и свобод, закрепленных в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в Европейский Суд по правам человека. Одним из обязательных условий рассмотрения такого рода жалоб служит исчерпание всех национальных средств правовой защиты. Процедура рассмотрения такого рода индивидуальных жалоб в Европейском Суде по правам человека достаточно сложна. Статья 47 1. Установление в Конституции права каждого на рассмотрение его дела только тем судом и судьей, которым оно по закону подсудно, в сущности означает создание универсальной процессуальной нормы, которая, как и другие конституционные нормы, имеет прямое действие в сферах правового регулирования уголовно-процессуального, гражданского процессуального и арбитражного процессуального законов. Подсудность - это процессуальное понятие. Она (подсудность) обычно определяется процессуальными законами, например, УПК, ГПК, АПК Российской Федерации. Установление подсудности, например, по конкретному уголовному делу, означает не просто определение важнейшего надлежащего субъекта уголовно-процессуальных отношений (суда, судьи), но и установление определенного носителя и исполнителя судебной власти, в компетенцию которого входит осуществление правосудия по данному делу. Ориентируя на необходимость учета в любом случае при определении подсудности права каждого на рассмотрение его дела соответствующим судом, Конституция тем самым на высшем законодательном уровне создает конкретные процессуальные условия для обеспечения лицу его права на реальный доступ к правосудию. А это, в свою очередь, является одной из предпосылок обеспечения другого конституционного права - на судебную защиту (см. комментарий к ч. 1 ст. 46). Предписания, содержащиеся в части первой комментируемой статьи, не означают, что Конституция корректирует процессуальные правила подсудности, содержащиеся в УПК, ГПК, АПК. Подсудность, как и до принятия новой Конституции, следует рассматривать как сумму правовых свойств (признаков) дела, на основе которых может быть разграничена компетенция различных звеньев судебной системы по осуществлению правосудия в качестве суда первой инстанции. 2. В российской судопроизводстве различают предметный (родовой), территориальный и персональный признаки подсудности. Предметный признак подсудности в уголовном процессе определяется характером, видом преступления, сложностью уголовного дела, что находит внешнее выражение в квалификации преступления. Наличие этого признака дает возможность, во-первых, разграничить полномочия общих и военных судов по рассмотрению дел по первой инстанции; во-вторых, определить компетенцию каждого из звеньев судов общей юрисдикции - мирового судьи, районного суда, областного и равного ему суда, Верховного Суда Российской Федерации (ст. 31 УПК РФ). В гражданском процессе предметный признак подсудности трактуется аналогичным образом, хотя ГПК РФ не перечисляет (в отличие от УПК РФ) конкретные статьи ГК РФ. Тем не менее, ГПК РФ 2002 г. именно на основе предметного признака подсудности разграничивает подсудность различных звеньев судов общей юрисдикции (ст. 23-27). Территориальный признак подсудности в уголовном процессе состоит в том, что уголовное дело подлежит рассмотрению по первой инстанции судом на территории (районе, городе, области и т.п.) деятельности которых совершенно преступление. Этот признак позволяет разграничить компетенцию по рассмотрению дел между одноименными судами. В гражданском процессе территориальный признак подсудности состоит в том, что, по общему правилу, иск предъявляется по месту жительства ответчика либо по месту нахождения ответчика или имущества юридического лица (ст. 28, 29 ГПК РФ). Однако гражданскому процессу известно и определение подсудности по выбору истца (ст. 29 ГПК), а также договорная подсудность, в соответствии с которой территориальная подсудность может быть изменена по соглашению сторон (ст. 32 ГПК). Установлена ГПК РФ и исключительная подсудность (ст. 30). Персональный признак подсудности, согласно УПК РФ, определяется субъектом, в отношении которого рассматривается уголовное дело. Этот признак применяется, например, при разграничении подсудности между военными и общими судами, при определении подсудности по делам о преступлениях члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, судьи федерального суда. По их ходатайству, заявленному до начала судебного разбирательства, дело рассматривается Верховным Судом Российской Федерации (ст. 452 УПК РФ). Особые правила определения подсудности установлены по связи дел (ст. 31 ГПК РФ) или при соединении уголовных дел (ст. 33 УПК РФ). Разъясняя порядок применения ч. 1 ст. 47 Конституции, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении N 8 от 31 октября 1995 г. отметил, что ":вышестоящий суд не вправе без ходатайства или согласия сторон принять к своему производству в качестве суда первой инстанции дело, подсудное нижестоящему суду" (Сборник постановлений Пленумов Верховных судов СССР и РСФСР (РФ) по уголовным делам. - М.: "Спарк". 1999. С. 494). Вместе с тем Пленум Верховного Суда РФ признал право председателя вышестоящего суда передать дело для рассмотрения в другой ближайший суд того же уровня (звена) с обязательным извещением сторон о причинах передачи дела. Такие действия допустимы, если рассмотрение в том суде и тем судьей, к подсудности которых дело отнесено законом, невозможно, например, ввиду недопустимости повторного участия судьи в рассмотрении дела; наличием обстоятельства, устраняющих судью от участия в рассмотрении дела. С принятием нового УПК РФ этот вопрос получил аналогичное разрешение на уровне федерального закона (ст. 35), что, естественно, является предпочтительным. Признавая возможность передачи дела вышестоящим судом из одного суда, которому оно подсудно, в другой суд, Конституционный Суд России постановлением от 16 марта 1998 г. констатировал, что изменение подсудности дел не только допустимо, а иногда и необходимо, но это решение должно быть принято в процессуальном порядке, а не по субъективному усмотрению руководителя соответствующего суда (СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1459). Это положение сохранило свое значение, получив закрепление в федеральном законе (ч. 3 ст. 35 УПК РФ). 3. Предусмотренное в части второй комментируемой статьи право на рассмотрение дела судом присяжных поставлено в зависимость от воли обвиняемого, которая должна быть выражена в форме ходатайства. Такое ходатайство обвиняемый имеет право заявить при объявлении ему об окончании предварительного следствия и предъявлении для ознакомления всех материалов дела (ч. 1 ст. 217, ч. 2 ст. 218 УПК РФ). При этом следователь обязан разъяснить ему право ходатайствовать о рассмотрении его дела судом присяжных, а также юридические последствия удовлетворения такого ходатайства (п. 1 ч. 5 ст. 217 УПК РФ). Суд присяжных, состоящий из судьи и двенадцати присяжных заседателей, действует в составе краевого, областного и равных им федеральных судов общей юрисдикции. Рассматривать они могут дела, подсудные этим судам (ч. 3 ст. 30 УПК РФ). Согласно закону коллегия присяжных заседателей, рассматривающих дело в суде, образуется путем жеребьевки в составе двенадцати комплектных присяжных заседателей (образующих состав присяжных заседателей, выносящих вердикт) и двух (при необходимости - и большего числа) запасных присяжных заседателей (ч. 18 ст. 328 УПК). Коллегия присяжных заседателей выносит вердикт, т.е. решение по постановленным перед ней вопросам, включая основной вопрос - о виновности подсудимого (ст. 334 УПК). При вынесении обвинительного вердикта присяжные отвечают на вопрос о том, заслуживает ли подсудимый снисхождения (ст. 334, 339 УПК). Судья в суде присяжных единолично выносит приговор. При этом все вопросы приговора, в том числе о наказании, он решает единолично. В России повсеместно суды присяжных еще не введены. Постановлением Верховного Совета РФ N 5451/1-1 от 16 июля 1993 г. "О порядке введения в действие Закона РФ от 16 июля 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР о судоустройстве РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" предусмотрено введение судов присяжных с 1 ноября 1993 г. в пяти регионах, а с 1 января 1994 г. - еще в четырех (ВВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1314). К началу 2003 суды с участием присяжных заседателей по-прежнему функционировали лишь в 9-ти субъектах Российской Федерации. Таким образом, практически создалось положение, при котором в одних регионах (субъектах Российской Федерации) лица, обвиняемые в совершении преступлений, дела о которых подсудны областным и равным им судам, могли воспользоваться правом на рассмотрение дел судом с участием присяжных заседателей, в остальных (восьмидесяти) - нет. Более того, сложилась ситуация, когда не на всей территории России действует ст. 20 Конституции РФ в той части, в какой она гарантирует лицу, обвиняемому в особо тяжком преступлении против жизни, за которое предусмотрена законом возможность назначения наказания в виде смертной казни, право на рассмотрение дела с участием присяжных заседателей. Признав такое положение не соответствующим статьям 19, 20 и 46 Конституции РФ, в постановлении N 3-П от 2 февраля 1999 г. Конституционный Суд РФ установил: "Обвиняемому в преступлении, за совершение которого федеральным законом в качестве исключительной меры наказания установлена смертная казнь, в любом случае должно быть реально обеспечено право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей" (СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 867). В связи с этим Федеральному Собранию предложено незамедлительно внести необходимые изменения в законодательство. Одновременно Конституционный Суд постановил: до введения в действие соответствующего федерального закона на всей территории РФ наказание в виде смертной казни назначаться не может независимо от того, рассматривается ли дело судом с участием присяжных заседателей, коллегией в составе трех профессиональных судей или судом в составе судьи и двух народных заседателей. С учетом приведенных положений Федеральным собранием Российской Федерации принят федеральный закон, согласно которому, надо полагать, будет интенсифицирован реальный процесс повсеместного формирования судов с участием присяжных заседателей. Имеется в виду Федеральный закон от 11 декабря 2002 г. (27 декабря 2002 г.) N 181-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 52 (часть 1). Ст. 1537). Сообразно этому закону пункт 8 ч. 2 ст. 30 УПК РФ (предусматривающей деятельность суда с участием присяжных заседателей) вводится в действие с 1 января 2003 г. - в 60 субъектах Федерации, с 1 июля 2003 г. - в 14, с 1 января 2002 г. - в 5, с 1 января 2007 г. - в одном Регионе (Чеченской Республике). Можно прогнозировать, что в ближайшее время повсеместно начнут функционировать суды с участием присяжных заседателей, а следовательно, будет завершено единообразное построение федеральных судов общей юрисдикции. Статья 48 1. В квалифицированной юридической помощи нуждаются различные субъекты общественных отношений: граждане, государственные, общественные, частные, акционерные и другие организации. Однако, учитывая, что комментируемая статья находится в главе Конституции о правах и свободах человека и гражданина (гл. 2), можно сделать вывод, что она ориентирует на обеспечение юридической помощью физического лица. При рассмотрении вопросов юридической помощи следует иметь в виду, что положения ст. 48 Конституции необходимо увязывать с предписаниями, содержащимися в ст.ст. 45, 46 Конституции, согласно которым каждому: а) гарантируется судебная защита прав и свобод; б) обеспечивается возможность защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Квалифицированную юридическую помощь каждый может получить от различных организаций: суда; прокуратуры; нотариата; специализированных общественных и государственных организаций (общественных объединений потребителей; федеральных и территориальных антимонопольных органов и др.); юридических служб в учреждениях, предприятиях, организациях; частных детективных служб; адвокатуры. Наиболее широкие и многообразные возможности в оказании квалифицированной юридической помощи имеет адвокатура. В соответствии со ст. 1 Федерального закона N 63-ФЗ от 26 апреля 2002 г. (31 мая 2002 г.) "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102) адвокатская деятельность - это квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию. В соответствии с этим законом адвокат - это независимый советник по правовым вопросам, осуществляющий правовую помощь путем: дачи консультаций и справок по правовым вопросам; составления жалоб, заявлений, ходатайств и других документов; представления интересов доверителя в конституционном, гражданском, административном судопроизводстве, третейском суде и иных органах; участия в качестве представителя или защитника в уголовном судопроизводстве и по делам об административных правонарушениях и т.п. Федеральным законом N 63-ФЗ установлено, что формами адвокатских образований на территории России являются: адвокатский кабинет, коллегия адвокатов, адвокатское бюро и юридическая консультация (ст. 20). Конкретная адвокатская деятельность осуществляется на основе соглашения между адвокатом и доверителем на оказание юридической помощи. Труд адвоката, участвующего в качестве защитника по назначению органов расследования, прокурором или судом, оплачивается за счет средств федерального бюджета. Федеральным законом "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" предусмотрены основания и условия оказания бесплатной юридической помощи гражданам (ст. 26; п. 5 ч. 3 ст. 31). 2. Часть вторая ст. 48 определяет момент, с которого подозреваемый и обвиняемый имеют право пользоваться юридической помощью защитника (адвоката) в уголовном процессе. Если лицо, подозреваемое в совершении преступления, задержано (ст. 91-92 УПК РФ) или в отношении него (до предъявления обвинения) избрана мера пресечения (ст. 100 УПК), защитник участвует в уголовном деле с момента фактического задержания лица. При возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица защитник вступает в уголовное судопроизводство с момента возбуждения уголовного дела. Допуск защитника на стороне подозреваемого уголовно-процессуальный закон также связывает с моментом объявления лицу постановления о назначении судебно-психиатрической экспертизы и, кроме того, с моментом начала осуществления иных мер процессуального принуждения или иных процессуальных действий, затрагивающих права и свободы указанного участника уголовного судопроизводства. На стороне же обвиняемого защитник участвует в производстве по уголовному делу с момента вынесения постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого (см. ст. 49 УПК РФ). Сопоставляя предписания комментируемой статьи Конституции РФ и приведенные положения части 2 ст. 49 УПК РФ, нетрудно заметить имеющиеся расхождения: в отраслевом федеральном законе существенно расширены основания допуска защитника на стороне подозреваемого и обвиняемого на ранних этапах предварительного расследования. Однако в указанных случаях нет оснований констатировать несоответствие предписаний федерального отраслевого закона (ст. 49) и Конституции РФ (ч. 2 ст. 48), так как последняя устанавливает лишь минимальные стандарты гарантий прав обвиняемого и подозреваемого, что не лишает возможности законодателя в отраслевом законе расширить объем средств по обеспечению права на защиту указанных субъектов уголовно-процессуальных отношений. УПК России 2001 года не только по-новому определил момент допуска защитника к участию в производстве по уголовному делу, но также расширил и уточнил случаи обязательного участия защитника, указав, что оно имеет место, если подозреваемый, обвиняемый: 1) не отказался от защитника; 2) является несовершеннолетним; 3) не может самостоятельно осуществлять право на защиту в силу физических или психических недостатков; 4) не владеет языком, на котором ведется производство по уголовному делу. Кроме того, участие защитника обязательно, если: а) лицо обвиняется в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы на срок свыше 15 лет, пожизненное лишение свободы или смертная казнь; б) уголовное дело подлежит рассмотрению судом с участием присяжных заседателей; в) обвиняемый заявил ходатайство о рассмотрении уголовного дела в порядке, предусмотренном главой 40 УПК РФ (т.е. в упрощенном порядке). При этом, не ограничиваясь установлением данного перечня, законодатель в ч. 3 ст. 51 УПК РФ предписал, что если в указанных случаях защитник не приглашен самим подозреваемым, обвиняемым, его законным представителем или другими лицами по поручению или с согласия подозреваемого, обвиняемого, то дознаватель, следователь, прокурор или суд обеспечивает участие защитника в уголовном судопроизводстве. При этом расходы на оплату труда адвоката компенсируются за счет федерального бюджета. Нельзя не отметить, что УПК РФ акцентировал внимание на то, что защиту прав и интересов подозреваемых, обвиняемых и оказание им юридической помощи прежде всего осуществляют адвокаты. Близкие родственники обвиняемого, подозреваемого и иные лица могут участвовать в качестве защитника по решению суда (судьи) и только наряду с адвокатом. Вместо адвоката они допускаются к участию лишь при производстве по делу у мирового судьи (ч. 2 ст. 49 УПК РФ). В соответствии с уголовно-процессуальным законом по просьбе обвиняемого (подозреваемого) участие защитника обеспечивается дознавателем, следователем, прокурором или судом (ч. 2 ст. 50 УПК). На практике это положение закона приравнивается к случаям обязательного участия защитника, а несоблюдение этого требования закона вызывает такие же неблагоприятные последствия, какие имеют место при наличии существенных нарушений уголовно-процессуального закона, - отмену приговора. 3. Важной гарантией обеспечения обвиняемому (подозреваемому) права на защиту и оказания ему квалифицированной и своевременной юридической помощи является предоставленная законом возможность выбора защитника (ч. 1 ст. 50 УПК). Однако выбор защитника (адвоката) - это не только юридически значимый факт. В нем присутствует и этическое начало, выражающееся прежде всего в наличии взаимного доверия у сторон, заключающих договор на ведение дела. Это доверие - обстоятельство, в значительной степени обусловливающее нормальное развитие отношений защитника и подзащитного в ходе уголовного судопроизводства. Вот почему участию защитника на основе выбора обвиняемым (подозреваемым) и другими лицами, закон отдает предпочтение (ч. 1 и 3 ст. 50 УПК РФ). Верховный суд Российской Федерации давно и последовательно признает существенными нарушениями уголовно-процессуального закона факты необеспечения обвиняемому права пригласить защитника (адвоката) по выбору (БВС РФ. 1989. N 9. С. 5-6; 1996. N 2. С. 11). Оберегая доверие обвиняемого и защитника, закон одновременно запрещает допрашивать в качестве свидетеля защитника об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с выполнением обязанностей защитника (п. 2 ч. 3 ст. 56 УПК). Статья 49 1. Принцип презумпции невиновности достаточно полно и четко представлен в ч. 1 комментируемой статьи. В ней на конституционном уровне провозглашена презумпция невиновности, причем в такой форме, которая вполне соответствует общепризнанным международно-правовым нормам, содержащимся в ст. 11 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) и ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятых генеральной Ассамблеей ООН (1966 г.). Официальное признание презумпции невиновности и ее провозглашение на высшем законодательном уровне не означает, что она до этого была вообще не известна законодательству и практике судов России как принцип уголовного процесса и правосудия. Презумпция невиновности и ранее признавалась в теории. Ею руководствовались и руководствуются суды на практике, а высший судебный орган страны за полтора десятка лет до вступления в силу Конституции РФ 1993 года официально признал действие презумпции невиновности и в одном из своих постановлений дал ее формулу в том виде, в каком она зафиксирована в комментируемой статье (см. п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда СССР N 5 от 16 июля 1978 г. - Постановления Пленумов Верховных Судов по уголовным делам. М., Спарк, 2000. С. 120-121). Вопреки имеющимся утверждениям ряд статей УПК РСФСР 1960 года был сформулирован с учетом презумпции невиновности (ст.ст. 13, 19, 20, 77, 309 и др.). Следует, однако, учитывать, что презумпция невиновности - это не только сам по себе важнейший принцип уголовного процесса: это еще и гарантия других конституционных прав человека - его чести и доброго имени. Сообразно этому место презумпции невиновности в главе УПК РФ о принципах уголовного судопроизводства (ст. 14) заслуживает одобрения. Часть 1 ст. 49 Конституции оберегает от преждевременного признания (и даже констатации) виновности в совершении преступления лица, в отношении которого вынесено постановление о привлечении его в качестве обвиняемого. Презумпция невиновности, следовательно, прежде всего адресована органам расследования и суду, но обязательна также для всех других учреждений, организаций и граждан. В сфере уголовно-процессуальных отношений - это гарантия прав обвиняемого (подозреваемого). Примененная в ст. 49 формула "... обвиняемый в совершении преступления считается невиновным:" не означает, что Конституция фактически исключает виновность обвиняемого. Более того, поскольку следователь, может вынести постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого только при подтверждении обвинения против него имеющимися в деле доказательствами (ст. 171 УПК), постольку, вынося это постановление, он, естественно, не только допускает виновность лица, а чаще - уверен в ней. Вот почему в законе констатируется, что обвиняемый "считается невиновным". Тем самым законодатель как бы предполагает, допускает возможность виновности лица, но дает понять, что этого недостаточно, чтобы признать его виновным. Поэтому и завершает начатую в приведенном фрагменте статьи мысль словами "... пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором". Следовательно, не отвергая возможной виновности лица в совершении того, за что его обвиняют, Конституция требует доказать это по существующим уголовно-процессуальным правилам, а возможность вывода о виновности предоставляет только суду и только в приговоре, который, к тому же, еще может быть обжалован в суд второй инстанции и только после этого обретает "законную силу". Если же достаточных доказательств в подтверждение виновности не собрано, не может быть вынесен обвинительный приговор (ч. 4 ст. 302 УПК). В связи с этим в ч. 3 комментируемой статьи четко указано, что неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого. Сказанное позволяет сделать вывод: презумпция невиновности - объективная категория, но она опровержима. Опровергнута же она может быть только доказательствами, полученными, проверенными и оцененными в установленном законом порядке. В российской литературе и практике общепризнанно, что презумпция невиновности распространяется не только на обвиняемого, но также на подозреваемого, подсудимого и осужденного (в отношении последнего, по меньшей мере, - до вступления приговора в законную силу). Ст. 14 УПК РФ, хотя и основана на положениях ст. 49 Конституции РФ, текстуально с ней не совпадает. Это, однако, не свидетельствует о наличии противоречий приведенных положений основного и отраслевого федеральных законов страны. В ч. 2 ст. 14 УПК РФ законодатель как бы раздвинул действие конституционных положений, указав, что не только обвиняемый, но и подозреваемый не обязан доказывать свою невиновность. Освобождая (вслед за Конституцией РФ) обвиняемого, как, прочем, и подозреваемого, от обязанности доказывать свою невиновность, УПК РФ одновременно бремя доказывания обвинения и опровержения доводов, приводимых в защиту подозреваемого или обвиняемого, возлагает на сторону обвинения. В аспекте развития конституционных положений о презумпции невиновности следует расценивать и последнее положение ст. 14 УПК РФ, в которой констатируется, что обвинительный приговор не может быть основан на предположениях. Установленный почти четыре десятка лет тому назад в законодательстве запрет суду, прокурору, следователю, лицу, производящему дознание, перелагать обязанность доказывания на обвиняемого (ч. 2 ст. 20 УПК РСФСР) не противоречил ч. 2 ст. 49 Конституции. Но формула ч. 2 ст. 49 предпочтительнее, так как она освобождает обвиняемого от обязанности доказывать свою невиновность. Во-первых, именно в этом на практике чаще всего проявляется попытка перенесения обязанности доказывания на указанное лицо. Во-вторых. Доказать невиновность лицу нередко не только трудно (хотя бы ввиду отсутствия у него необходимых процессуальных средств), но, порой, и невозможно. Такое бремя для него просто непосильно. Поэтому обязанность доказывания виновности лежит на том, кто обвиняет лицо, кто утверждает о его виновности, кто осуществляет уголовное преследование. Не случайно поэтому уголовно-процессуальный закон возлагает на государственные органы, ведущие производство по уголовному делу, обязанность принять все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела; выявить при этом обстоятельства как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также смягчающие и отягчающие наказание (ч. 1 ст. 73, ч. 1 ст. 74, ст. 85 УПК РФ). Но законодатель не ограничивается запретом на переложение обязанности доказывания на обвиняемого. Рядом с этим положением в Конституции РФ (ст. 21) и УПК РФ (ст. 9) представлено связанное с ним и не менее важное и жесткое предписание о запрете пыток, насилия, другого жестокого или унижающего человека обращения. Не в меньшей степени увязано с презумпцией невиновности правило, согласно которому признание обвиняемым своей вины может быть положено в основу обвинения лишь при подтверждении признания совокупностью имеющихся доказательств по делу (ч. 2 ст. 77 УПК РФ). Приведенные положения УПК дают достаточно четкое представление о том, что презумпция невиновности присуща российскому уголовно-процессуальному законодательству. Презумпция невиновности и обусловленные ее действием другие процессуальные нормы применяются в ходе дознания, предварительного следствия и в суде. Из презумпции невиновности вытекает обязанность лиц, осуществляющих расследование или судебное рассмотрение уголовного дела, строго обеспечивать выполнение требований о полноте, всесторонности и объективности исследования обстоятельств дела. Это - одна сторона действия презумпции невиновности. В практическом плане не менее важно обеспечение другого действия презумпции. Оно состоит в реальном обеспечении обвиняемому (подозреваемому) права на защиту. Обязанности одних (тех, кто доказывает виновность лица) должно соответствовать право других - противостоять обвинению, защищаться от него (см. комментарий к ст.ст. 45-47). Ст. 49 Конституции РФ имеет в виду прежде всего уголовно-процессуальный аспект. Ее положения оказывают влияние на регулирование уголовно-процессуальных отношений, а в последующем - на становление и реализацию уголовно-правовых отношений. Тем не менее ее значение простирается за рамки уголовно-процессуальных и уголовно-правовых отношений, способствует формированию в обществе гуманистической идеологии. Сообразно этому представляется вполне оправданными попытки распространить действие положений ст. 49 Конституции РФ (а следовательно, и международно-правовых актов, лежащих в ее основе) на регулирование общественных отношений, находящихся за рамками сферы действия уголовно-процессуального и уголовного права. В частности, презумпция невиновности провозглашена статьей 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1) ст. 1). Согласно ст. 1.5 указанного федерального закона лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном указанным кодексом, и установлена постановлением судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело. В частях 3 и 4 указанной статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях содержатся положения, соответствующие ч.ч. 2 и 3 комментируемой статьи Конституции РФ. Хотя положения федерального закона об административных правонарушениях расширяет сферу действия презумпции невиновности, надо признать, что они усиливают защиту личности, охрану прав человека и гражданина, на что прежде всего направлена воля конституционного законодателя. Статья 50 1. Положение ч. 1 ст. 50 Конституции в уголовном кодексе Российской Федерации 1996 г. представлено как проявление принципа справедливости и внешне выражено формулой: "Никто не может нести уголовную ответственность дважды за одно и то же преступление" (ч. 2 ст. 8). Приведенное положение нового УК РФ необходимо применять с учетом части 1 ст. 50 Конституции. Дело в том, что УПК допускает вынесение приговора: а) с назначением наказания, подлежащего отбыванию осужденным; б) с назначением наказания и освобождением от его отбывания; в) без назначения наказания (ч. 5 ст. 302 УПК РФ). Если руководствоваться только частью 2 ст. 8 УК РФ, то может создаться ошибочное представление в том, что запрещается лишь вынесение обвинительного приговора с назначением меры уголовной ответственности. В действительности это не так: Конституция запрещает вынесение повторно за одно и то же преступление любого обвинительного приговора. Конституционное положение, содержащиеся в ч. 1 комментируемой статьи, соответствует правилам Международного пакта о гражданских и политических правах (п. 7 ст. 14). В них указано: "Никто не должен быть вторично судим или наказан за преступление, за которое он уже был окончательно осужден или оправдан в соответствии с законом и уголовно-процессуальным правом каждой страны". В указанном Пакте акцент сделан не только на недопустимости повторного наказания, но и повторного осуждения. В уголовно-процессуальном законодательстве России, однако, допускается возможность повторного рассмотрения уголовного дела судом, в результате которого может быть вынесен обвинительный приговор с назначением наказания. Это может быть сделано в том случае, если с соблюдением оснований и порядка, установленных законом, первый приговор отменен вышестоящим судом, а дело направлено на новое рассмотрение (ст.ст. 378, 408, 418 УПК РФ). Иными словами новый приговор выносится в ситуации, когда первый приговор по делу уже не существует. Положения, содержащиеся в ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, российский законодатель адресовал не только суду, но также органам предварительного расследования и прокурору. В частности, п.п. 4 и 5 части 1 ст. 27 УПК предусмотрено, что уголовное преследование в отношении подозреваемого или обвиняемого прекращается по следующим основаниям: в отношении подозреваемого или обвиняемого имеется вступивший в законную силу приговор по тому же обвинению либо определение или постановление суда о прекращении дела по тому же основанию; в отношении подозреваемого или обвиняемого имеется неотмененное постановление органа дознания, следователя, прокурора о прекращении дела по тому же обвинению, либо от отказе в возбуждении уголовного дела. Указывая на недопустимость использования при осуществлении правосудия доказательств, полученных с нарушением федерального закона, Конституция (ч. 2 ст. 50) имеет в виду прежде всего суды, так как только они наделены исключительным правом осуществления правосудия. Но это положение распространяется также на органы дознания и следователей (как и на стадию предварительного расследования), так как собирание и проверка доказательств имеет место не только в судебном разбирательстве, но и на досудебных этапах производства по делу. Естественно, соблюдать при этом федеральный закон обязаны как те, так и другие. Вот почему имеются все основания считать обоснованными положения ч. 1 ст. 75 УПК РФ, установившей: доказательства, полученные с нарушением требований УПК, являются недопустимыми и не могут быть положены в основу обвинения, а также использоваться для доказывания обстоятельств, предусмотренных статей 73 УПК, которая определяет перечень обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу. Ориентируя суды на строгое соблюдение ч. 2 ст. 50 Конституции, Верховный Суд Российской Федерации еще в 1995 году разъяснил, что доказательства должны признаваться полученными с нарушением закона, если при их собирании и закреплении были нарушены гарантированные Конституцией Российской Федерации права человека и гражданина или установленный уголовно-процессуальным законодательством порядок их собирания и закрепления, а также если собирание и закрепление доказательств осуществлено ненадлежащим лицом или органом либо в результате действий, не предусмотренных процессуальными нормами (Сборник Постановлений Пленумов Верховных Суд по уголовным делам. - М.: "Спарк". 2000. с. 456). Заимствованные из Международного пакта о гражданских и политических правах термины "право на пересмотр приговора" (ч. 3 ст. 50 Конституции) не совсем точно и полно отражают характер деятельности вышестоящих судов в России. В частности, согласно российскому законодательству по жалобам и представлениям в вышестоящий суд в кассационном порядке проверяет законность, обоснованность и справедливость не вступивших в законную силу приговоров федеральных судов общей юрисдикции (ст. 373 УПК). Аналогичные обязанности выполняет районный суд, проверяя в апелляционном порядке по жалобам осужденного, защитника и других участников уголовного судопроизводства или по представлениям прокурора приговоры и постановления мировых судей (ст. 362 УПК РФ). Приговоры, вступившие в законную силу, могут быть проверены на предмет их соответствия требованиям законности, обоснованности и справедливости вышестоящими судами в порядке надзора или в порядке возобновления дела ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств (ст.ст. 402, 408, 410, 413, 418 и др. УПК). И хотя применительно к проверке приговоров, вступивших в законную силу, законодатель употребляет даже в названии раздела УПК термин "пересмотр приговора", цель деятельности, как и в кассационной инстанции, - проверка законности, обоснованности и справедливости приговора, определения, постановления суда. Широкие возможности по проверке законности, обоснованности и справедливости не вступивших в законную силу приговоров по инициативе осужденного гарантируются: а) возможностью обжалования в суд второй (кассационной, апелляционной) инстанции приговоров всех судов (ст. 354-360 УПК); б) предоставлением права обжаловать приговор с требованием проверки его законности, обоснованности или справедливости; ввиду нарушения процессуального или материального законов (ст. 369, 379-383 УПК); в) установлением безусловной обязанности судов второй инстанции рассмотреть дело, если подана жалоба осужденным, его защитником или другим указанным в законе субъектом уголовного процесса в установленные сроки (ст. 362, 374 УПК); г) приостановлением приведения приговора в исполнение и перенесением во времени момента вступления приговора в законную силу (если принесены жалобы или представление) до рассмотрения дела в суде кассационной инстанции (ст. 390, 391 УПК РФ). Новым уголовно-процессуальным Кодексом России осужденному, его защитнику и законному представителю предоставлены широкие возможности по обжалованию в суд надзорной инстанции приговоров и других вступивших в законную силу решений суда. Надзорные жалобы этих и других участников уголовного судопроизводства рассматриваются судьей соответствующего суда надзорной инстанции (областного и равного ему суда, окружного (флотского) военного суда, Верховного Суда РФ), который принимает решение о возбуждении надзорного производства и передаче жалобы вместе с уголовным делом на рассмотрение суда надзорной инстанции либо - об отказе в удовлетворении жалобы (ст. 406 УПК РФ). В последнем случае решение судьи может быть обжаловано соответственно председателю областного, краевого и соответствующего ему суда, Председателю Верховного Суда РФ или его заместителю. Они, в свою очередь, вправе отменить постановление судьи и принять решение о возбуждении надзорного производства и передаче жалобы вместе с делом на рассмотрение суда надзорной инстанции. В отличие от прежнего закона осужденному, его защитнику или законному представителю как и другим представителям сторон, предоставлено право дать объяснения в заседании суда надзорной инстанции (ст. 407 УПК). Заметим, что суд надзорной инстанции не вправе принять решение, ухудшающее положение осужденного (ст. 405 УПК РФ). В результате проверки по жалобам осужденного и защитника законности и обоснованности приговоров, не вступивших и вступивших в законную силу, вышестоящие суды компетентны принять решения об отмене приговора с прекращением дела производством или направлением его на новое судебное рассмотрение. Приговор также может быть изменен в благоприятную для осужденного сторону или оставлен без изменения (ст.ст. 318, 384-387 УПК). В то же время в УПК установлено, что не вступивший в законную силу приговор в связи с необходимостью применения закона о более тяжком преступлении или возможностью применения закона о более тяжком преступлении или возможностью иного ухудшения положения осужденного (оправданного) может иметь место, но только по жалобе потерпевшего или по представлению прокурора. При пересмотре приговора в порядке надзора подобный "поворот" вообще не допускается (ст. 405 УПК РФ). Помилование осужденного - это исключительная компетенция Президента Российской Федерации (п. "в" ст. 89 Конституции РФ). Оно осуществляется в отношении индивидуально определенного лица (ч. 1 ст. 85 УК РФ). Как установлено Уголовным кодексом Российской Федерации, лицо, осужденное за преступление, может быть актом помилования освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо назначенное ему наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания. С лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость (ч. 2 ст. 85). Помилование может быть осуществлено независимо от тяжести совершенного лицом преступления. Ходатайство о помиловании может исходить не только от осужденного, но и его родственников, администрации учреждений и организаций, общественности. Ходатайство о помиловании может быть подано повторно (в случае отказа в удовлетворении). Акты Президента России персонифицированы, применяются единовременно, касаются указанного в нем лица (осужденного), не носят нормативного характера. Статья 51 1. В ст. 51 Конституции не указана сфера регулируемых общественных отношений, на которую она распространяется. Нет указаний на этот счет и в ст. 36 Декларации прав и свобод человека и гражданина, которую комментируемая статья дословно воспроизводит (ВВС РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865). Обратившись к Международному пакту о гражданских и политических правах, т.е. тому первоисточнику, на котором базируются упомянутые российские акты, можно сделать вывод, что этот международно-правовой источник имеет в виду сферу общественных отношений, возникающих при производстве по уголовному делу, поскольку в нем указано о недопустимости принуждения к даче показаний против самого себя и признания себя виновным в связи с предъявляемым обвинением. Комментируемая статья Конституции в регулировании прав человека продвинулась значительно дальше указанного пакта. В отличие от последнего она распространяет свое действие не только на лиц, обвиняемых в совершении преступлений, но также на свидетелей и потерпевших. Кроме того, следуя буквальному смыслу ст. 51, нельзя не признать, что она (в отличие от международного пакта) освобождает обвиняемого, подозреваемого, свидетеля, потерпевшего от обязанности давать показания не только против себя самого, но и своего супруга и близких родственников. Наконец, ч. 1 ст. 51 сформулирована таким образом, что содержащиеся в ней правила могут быть распространены на производства по делам об административных правонарушениях и производства по гражданским делам. В связи с этим представляются вполне обоснованными разъяснения, данные судам постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 8 от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия". Пункт 18 этого постановления гласит: "При рассмотрении гражданских и уголовных дел (курсив наш - В.Б.) судам необходимо учитывать, что в силу ст. 51 Конституции Российской Федерации никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом" (Сборник Постановлений Пленумов по уголовным делам. - М.: Спарк. 2000. С. 457). При всем том, что сфера применения ст. 51 выходит за рамки уголовно-процессуальных отношений, она все же прежде всего и главным образом направлена на регулирование именно этих отношений. Заметим, однако, что она практически ничего не прибавляет и не убавляет в объеме прав и обязанностей обвиняемого и подозреваемого, так как по российскому уголовно-процессуальному закону они традиционного не обязаны давать показаний, не несут ответственности за отказ от их дачи. Дача показаний - это всего лишь их право (ст.ст. 46, 47, 76, 77 УПК РФ). Более того, законом установлено, что признание обвиняемым своей вины может быть положено в основу обвинения лишь при подтверждении признания совокупностью имеющихся доказательств по делу (ч. 2 ст. 77 УПК). Таким образом, в положениях ст. 51 не столько следует искать новые, дополнительные права обвиняемого и подозреваемого, сколько видеть в них важное средство обеспечения уже имеющихся процессуальных прав указанных участников уголовного судопроизводства. В то же время ст. 51 Конституции существенно корректирует правовое положение свидетелей и потерпевших. В отношении них она создает нормативную основу для формирования в уголовном процессе так называемого свидетельского иммунитета, создающего предпосылки для освобождения указанных участников уголовного процесса от обязанности давать показания. При этом важно, что в Уголовном кодексе РФ 1996 г. со всей определенностью установлено: "Лицо не подлежит уголовной ответственности за отказ от дачи показаний против себя самого, своего супруга и близких родственников" (примечание к ст. 308 УК РФ). В связи с этим представляет интерес тот факт, что УК РФ исключил также уголовную ответственность лица за заранее не обещанное укрывательство преступления, совершенного его супругом или близким родственником (примечание к ст. 316 УК РФ). Федеральный закон (УПК, ГПК) может установить другие случаи освобождения лиц от дачи показаний. Вместе с тем представляются не вполне оправданными попытки при интерпретации ст. 51 Конституции ссылаться на ч. 3 ст. 56 УПК РФ запрещающую допрашивать в качестве свидетелей судей, присяжных заседателей, защитников - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с участием в производстве по данному делу, а также в установленных УПК РФ случаях - адвокатов, священнослужителей, членов Совета Федерации, депутата Государственной Думы. В ст. 56 УПК установлены не случаи дозволенного законом отказа от дачи свидетельских показаний, а перечислены лица, которые не могут быть допрошены в качестве свидетелей. Иными словами, в ч. 3 ст. 56 УПК речь идет о недопустимости доказательств. Суды, судьи, следователи, лица, производящие дознание, прокуроры не имеют права допрашивать указанных лиц не потому, что они отказались от дачи показаний, а потому что фактические данные, которые они могут сообщить, ни при каких условиях не станут доказательствами. Поэтому их нельзя даже вызвать на допрос. В то же время необходимо всегда учитывать, что ст. 51 Конституции не объявляет недопустимыми показания указанных в ней лиц, а обеспечивает им право отказа от дачи показаний по различным соображениям, в основном этического характера. Из этого видно, что ситуации, регулируемые ст. 51 Конституции и ст. 56 (ч. 3) УПК РФ - далеко не однозначны. Федеральным законом определено понятие "близкие родственники". В их числе включены: супруг, супруга, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и родные сестры, дедушка, бабушка, внуки (п. 4 ст. 5 УПК РФ). Освобождая от обязанности свидетельствовать, ст. 51 Конституции не исключает права указанных в ней лиц на дачу показаний. Но такие показания (против себя или близких родственников) могут быть даны только с соблюдением принципа добровольности. Любые формы принуждения здесь недопустимы. Такой вывод вытекает из ст. 51 и ч. 2 ст. 21 Конституции РФ. С этими правилами согласуются другие положения Конституции РФ (ч. 2 ст. 21), в соответствии с которыми никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению (аналогичное положение содержится в ч. 2 ст. 9 УПК РФ). Средством обеспечения указанных запретов, содержащихся в Конституции и УПК, является установление уголовной ответственности за принуждение подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля к даче показаний путем применения угроз, шантажа или иных незаконных действий (ст. 302 УК РФ). В целях достижения единообразного применения конституционных норм при осуществлении правосудия Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 31 октября 1995 г. разъяснил, что суд, предлагая подсудимому дать показания по поводу обвинения и известных ему обстоятельств дела, должен одновременно разъяснить ему ст. 51 Конституции. Положения указанной статьи Конституции должны быть разъяснены также супругу или близкому родственнику подсудимого перед допросом этого лица в качестве свидетеля по гражданскому делу, если оно является супругом либо близким родственником истца, ответчика, других участвующих в деле лиц. "Если, - разъяснил Пленум Верховного Суда, - подозреваемому, обвиняемому, его супругу и близким родственникам при дознании или на предварительном следствии не было разъяснено указанное конституционное положение, показания этих лиц должны признаваться судом полученными с нарушением закона и не могут являться доказательствами виновности обвиняемого (подозреваемого) (Сборник постановлений Пленумов по уголовным делам. - М.: "Спарк". 2000. С. 457). Статья 52 1. Положения ст. 52 Конституции - это реакция на Декларацию основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью, принятую Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. В этой декларации сделана попытка дать понятие жертв преступления. Ими (согласно Декларации) являются лица, которым преступлениями причинены телесные повреждения, моральный вред, эмоциональные страдания, материальный ущерб, существенное ущемление основных прав (п. 1 раздела "А"). По существу указанные последствия преступлений в основном охватываются сложившимися представлениями о моральном, физическом, имущественно вреде, с причинением которого преступлением уголовно-процессуальный закон связывает понятие потерпевшего как субъекта уголовно-процессуального права и участника уголовного процесса (ст. 42 УПК РФ). Считая потерпевшим физическое лицо, которому преступлением причинен физический, имущественный, моральный вред, а также юридическое лицо в случае причинения преступлением вреда имуществу и деловой репутации, УПК РФ тем самым определяет материально-правовое понятие потерпевшего. Уголовно-правовая составляющая в структуре понятия потерпевшего, конечно, очень важна, так как имеет основополагающее значение. Однако для уяснения понятия потерпевшего как участника уголовного судопроизводства необходимо учитывать процессуальный фактор, без которого неосуществимо становление столь важного участника уголовного судопроизводства со стороны обвинения и реализация им своих процессуальных прав в рамках уголовно-процессуальных правоотношений. Согласно ч. 1 ст. 42 УПК РФ, становление лица, которому причинен вред преступлением, как субъекта уголовно-процессуальных отношений, осуществляется путем вынесения постановления о его признании дознавателем, следователем, прокурором или судом (судьей). Фактическим основанием для вынесения этого постановления является наличие в уголовном деле доказательств, указывающих на причинение этому лицу вреда непосредственно преступлением. 2. Проблема защиты жертвы преступления - одна из центральных в уголовном праве, уголовной политике, уголовно-процессуальном законодательстве. По данным исследований в России прямыми жертвами преступлений ежегодно становятся не менее двух миллионов граждан, хотя официальная статистика, к сожалению, этих данных не отражает. С учетом латентной преступности жертв преступлений значительно больше. Необходимо также иметь в виду родных и близких потерпевших от преступлений, интересы которых в большей или меньшей степени нарушены преступлением. Вот почему правовая защита указанных лиц - важная, постоянная, крупная по масштабу задача. 3. УПК рассматривает заявления граждан, в том числе оказавшихся жертвами совершенного преступления, как повод к возбуждению уголовного дела (п. 1 ч. 1 ст. 140 УПК РФ). Реальный доступ лица, пострадавшего от преступления, к правосудию и к деятельности органов предварительного расследования, которая предшествует производству в суде, обусловлен наличием юридического факта - постановления (определения) о признании его потерпевшим. Но было ли совершено преступление, причинен ли им вред, какой это вред и его реальные размеры - может решить только суд, орган судебной власти, притом в своем важнейшем процессуальном акте - приговоре (ст. 49 Конституции). Это означает, что признать лицо потерпевшим (буквально следуя предписаниям ч. 1 ст. 42 УПК) можно только после выступления приговора в законную силу. Но смысл признания лица потерпевшим состоит в том, чтобы обеспечить ему доступ к правосудию до его осуществления, еще на этапах досудебного производства. Именно поэтому закон наделяет потерпевшего важными процессуальными правами (ч. 2 ст. 42 УПК), которые он может реализовать в основном на досудебных этапах уголовного судопроизводства и в судебном разбирательстве. Следовательно, признание лица потерпевшим после вынесения приговора - юридическая фикция! Не случайно поэтому сложилась следственная и судебная практика признания гражданина потерпевшим не после того, как суд установит преступление и причиненный им вред, а при наличии доказательств, указывающих на причинение преступлением лицу вреда. 4. Гражданин, признанный потерпевшим имеет право: знать о предъявленном обвиняемому обвинении; давать показания; отказаться свидетельствовать против самого себя, своего супруга и др. близких родственников; заявлять ходатайства; иметь представителя; знакомится со всеми материалами дела с момента окончания предварительного следствия; участвовать в судебном разбирательстве, в том числе в прениях сторон; заявлять отводы; приносить жалобы на действия дознавателя, следователя, прокурора и суда; приносить жалобы на приговор, определение, постановление суда (судьи) и др. (ч. 2 ст. 42 УПК РФ). Потерпевшему обеспечивается возмещение причиненного преступлением имущественного вреда и компенсация морального вреда, а также расходов, понесенных в связи с его участием в ходе предварительного расследования и в суде, включая расходы на представителя. По уголовным делам о преступлениях, последствием которых явилась смерь лица, права потерпевшего, предусмотренные статьей 42 УПК, переходят к одному из близких родственников. Участие в уголовном деле на стороне потерпевшего его законного представителя и (или) представителя не лишает его (потерпевшего) процессуальных прав, предусмотренных УПК РФ. 5. Согласно уголовно-процессуальному закону потерпевший, которому преступлением причинен материальный ущерб или моральный вред, вправе при производстве по уголовному делу предъявить к обвиняемому или лицам, несущим материальную ответственность за его действия, гражданский иск, который рассматривается судом совместно с уголовным делом (ст.ст. 44, 45, 54, 115, 228, 299, 306, 309 и др. УПК). Гражданский иск может быть предъявлен с момента возбуждения уголовного дела до окончания предварительного расследования*(6). Исковые требования могут быть заявлены не только лицом, понесшим ущерб, но и его представителем или прокурором. При этом суд может при определенных условиях рассмотреть иск и при отсутствии гражданского истца в судебном заседании (ч. 2 ст. 250 УПК). Требование о возмещении причиненного преступлением материального ущерба или компенсации морального вреда в принципе может быть заявлено заинтересованным лицом также в порядке гражданского судопроизводства. Но одновременное рассмотрение уголовного и гражданского дел предпочтительнее как для суда, так для заинтересованных лиц (экономия средств, освобождение от оплаты госпошлины, лучшие условия для более точного установления размера ущерба, общие правила доказывания, более эффективное обеспечение явки ответчика и т.п.). Гражданский иск суд разрешает в своем приговоре (ст. 306, 309 УПК РФ). Постановление приговора, однако, еще не есть фактическое взыскание средств, на возмещение ущерба и даже не компенсация причиненного потерпевшему вреда. Это - лишь решение о взыскании тех или других сумм. С вступлением приговора в законную силу на его основе выдается исполнительный лист, который направляется для исполнения судебному приставу - исполнителю (ст. 6, 7, 9 Федерального закона "Об исполнительном производстве" - СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591). 6. В соответствии с действующим УПК РФ уголовное преследование в российском уголовном судопроизводстве осуществляется в публичном (по абсолютному большинству преступлений), частно-публичном (восемь составов преступлений) и частном порядке (пять составов преступлений). Дела частно-публичного обвинения (ч. 3 ст. 20 УПК) возбуждаются не иначе как по заявлению потерпевшего, но прекращены они ввиду примирения потерпевшего и обвиняемого могут только на общих основаниях (ст. 25 УПК). Дела же частного обвинения (о преступлениях, предусмотренных ст. 115, 116, ч. 1 ст. 129, ч. 1 и 2 ст. 130 УК РФ) возбуждаются не иначе как по заявлению потерпевшего и подлежат прекращению ввиду примирения потерпевшего с обвиняемым, которое допускается до удаления суда в совещательную комнату для постановления приговора (ч. 2 ст. 20 УПК). Наделяя лиц, потерпевших от преступлений, столь широкими процессуальными средствами для возбуждения и последующего осуществления уголовного преследования по делам частно-публичного и частного обвинения, законодатель, вместе с тем, предусмотрел возможность государственных органов осуществлять уголовное преследование и по делам об указанных преступлениях, когда это способствует защите прав и интересов человека и гражданина. Прокурор, а также следователь или дознаватель с согласия прокурора вправе возбудить дело частного и частно-публичного обвинения и при отсутствии заявления потерпевшего, если данное преступление совершено в отношении лица, находящегося в зависимом состоянии или по иным причинам не способного самостоятельно воспользоваться принадлежащими ему правами (ч. 4 ст. 20 УПК). Статья 53 1. Комментируемая статья содержит формулу ответственности государства перед гражданином за причиненный вред незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц. При этом обязанности по возмещению вреда от указанных действий несет государство. Приведенному конституционному положению соответствует ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), согласно которой подлежит возмещению вред, причиненный в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону (или иному правовому акту) акта государственного органа или органа местного самоуправления. Тот факт, что общая позиция возмещения вреда, указанного в комментируемой статье, прежде всего, нашла отражение в ГК РФ, свидетельствует о том, что государством подтверждена универсальная гражданско-правовая модель защиты прав граждан от незаконных действий (или бездействия) властей. Как установлено ст. 1096 ГК, вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. При этом установлено, что вред, причиненный личности или имуществу гражданина, подлежит возмещению в полном объеме (ч. 1 ст. 1064 ГК РФ). Ст. 53 Конституции охватывает не только общую форму ответственности, предусмотренную ст. 1069 ГК, но и установленную федеральным законом специальную форму ответственности за причинение вреда незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК). Возмещение такого вреда производится "... за счет казны Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом" (ч. 1 ст. 1070 ГК РФ). Правовые нормы, регулирующие отношения, указанные в ст. 1070 ГК РФ, помещены в главе 18 УПК РФ, посвященной вопросам реабилитации, под которой федеральный закон подразумевает порядок восстановления прав и свобод лица, незаконно и необоснованно подвергнутого уголовному преследованию, и возмещения причиненного ему вреда (п. 34 ст. 5 УПК). Право на реабилитацию включает право на возмещение имущественного вреда и восстановление в трудовых, пенсионных, жилищных и иных правах. При этом, как подчеркнуто в УПК РФ, вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда. Право на реабилитацию, включая право на возмещение вреда, связанного с уголовным преследованием, имеют: 1) подсудимый, в отношении которого вынесен оправдательный приговор или прекращено уголовное преследование в связи с отказом государственного или частного обвинителя от обвинения (п.п. 1 и 2 ч. 2 ст. 133 УПК РФ); 2) подозреваемый или обвиняемый, уголовное преследование в отношении которого прекращено ввиду: отсутствия события преступления; отсутствия в деянии состава преступления; отсутствия заявления потерпевшего в случаях, предусмотренных ст. 20 УПК (т.е. по делам о преступлениях частного и частно-публичного обвинения); отсутствия заключения суда о наличии признаков преступления в действиях одного их лиц, указанных в п.п. 1, 3-5 ч. 1 ст. 448 УПК (в отношении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, судьи Конституционного Суда и др.) либо отсутствие согласия соответствующего государственного органа на привлечение указанных лиц в качестве обвиняемых; непричастности подозреваемого или обвиняемого к совершению преступления; наличия в отношении подозреваемого или обвиняемого вступившего в законную силу приговора по тому же обвинению либо определения (постановления) суда (судьи) о прекращении дела по тому же обвинению; наличия в отношении подозреваемого или обвиняемого неотмененного постановления органа дознания, следователя или прокурора о прекращении уголовного дела по тому же обвинению либо об отказе в возбуждении уголовного дела; отказа Государственной Думы в даче согласия на лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих обязанностей, и (или) отказ Совета Федерации в лишении неприкосновенности данного лица (п. 3 ч. 2 ст. 133, а также п.п. 1, 2, 5, 6 части 1 ст. 24, п.п. 1, 4-6 части 1 ст. 27 УПК); - осужденный - в случае полной или частичной отмены вступившего в законную силу обвинительного приговора суда и прекращения уголовного дела по основаниям, предусмотренным п.п. 1 и 2 части 1 ст. 27 УПК, т.е. ввиду: а) непричастности лица к совершению преступления; б) наличия оснований, предусмотренных п.п. 1-6 части 1 ст. 24 УПК (отсутствие события преступления; отсутствие в деянии состава преступления и т.п.); - лицо, к которому были применены принудительные меры медицинского характера, - в случае отмены незаконного или необоснованного постановления суда о применении данной меры пресечения (см. ч. 2 ст. 133 УПК). Право на возмещение вреда в порядке, установленном главой 18 УПК РФ, имеет также любое лицо, незаконно подвергнутое мерам процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу. Приведенные выше положения федерального закона не распространяются на случаи, когда примененные в отношении лица меры процессуального принуждения или постановленный обвинительный приговор отменены или заменены: а) ввиду издания акта об амнистии; б) истечения сроков давности; в) недостижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность; г) в отношении несовершеннолетнего, который, хотя и достиг возраста, с которого наступает уголовная ответственность, но вследствие отставания в психическом развитии, не связанным с психическим расстройством, не мог в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействий) и руководить ими в момент совершения деяния; д) принятия закона, устраняющего преступность или наказуемость деяния. Уголовно-процессуальным кодексом РФ установлено, что суд в приговоре, определении, постановлении, а прокурор, следователь, дознаватель в постановлении признают за оправданным либо лицом, в отношении которого прекращено уголовное преследование, право на реабилитацию. Одновременно реабилитированному направляется извещение с разъяснением порядка возмещения вреда, связанного с уголовным преследованием (ст. 134, 212, 306 УПК РФ). Действующим УПК РФ предусмотрен порядок возмещения реабилитированному имущественного и морального вреда (ст. 135-137 УПК), а также восстановления трудовых, пенсионных, жилищных и иных прав (ст. 138 УПК). Статья 54 1. Комментируемая статья в обеспечении прав и законных интересов лиц, совершивших правонарушения, идет дальше, нежели международно-правовые документы, посвященные этому вопросу (см. ст. 15 Международного пакта о гражданских и политических правах). Содержание ст. 54 Конституции имеет универсальный характер, т.е. распространяется на регулирование ответственности не только за преступления, но и за другие правонарушения, предусмотренные отраслевым законодательством. Конституция говорит об ответственности, не используя термин "наказание", традиционно присущий уголовному праву. Термин "деяние" также используется не в уголовно-правовом смысле, а как синоним правонарушения вообще. Отсюда неизбежен вывод, что в ст. 54 речь идет не только о преступных деяниях, но и о деяниях, составляющих содержание гражданско-правовых, дисциплинарных (трудовых), административных правонарушений. При этом следует учитывать: а) имеются в виду именно правонарушения, а не действия, вызвавшие споры о праве, решаемые в исковом порядке, когда истец добивается не санкционной меры воздействия, а выполнения ответчиком определенных обязательств, возмещения вреда и упущенной выгоды; б) поскольку говорится об ответственности, речь идет о вине в правонарушении; в) рассматриваются понятия материального права; что же касается правовых процедур, то положения ст. 54 на них не распространяются, и действия, составляющие эти процедуры (процессуальные действия), всегда регулируются законом, действующим на момент их осуществления (во время и в месте), независимо от того, расширяет ли или сужает этот закон правомочия участников действия по сравнению с ранее существовавшим законом. 2. Часть 1 комментируемой статьи и первое предложение ч. 2 во многом сходны по содержанию. Но формулировка ч. 1 идет от деяния, а ч. 2 - от судьбы виновного лица. В прошлом неоднократно в практике возникали сложности, связанные с тем, например, что отменялась или смягчалась ответственность за некоторые деяния, но при этом в законе прямо не указывалось, распространяется ли новая ситуация на лиц, в отношении которых меры воздействия уже вошли в законную силу или которые даже уже отбыли назначенную меру наказания. Поэтому отмечаемое нами "дублирование" представляется обоснованным. Интересно в этой связи, что Федеральный закон от 4 декабря 1996 г. (27 декабря 1996 г.) N 161-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации"" детализирует (по сравнению с изменяемым законом) описание последствий декриминализации некоторых деяний для лиц, уже осужденных за них или отбывших либо отбывающих наказание (освобождение от основного и дополнительного наказания, признание несудимыми). Значение положения о том, что "никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением", не сводится к "поддержке" ч. 1 комментируемой статьи. По существу, это положение формулирует принцип законности преследования лиц, совершивших правонарушения. 3. Статья 10 УК РФ 1996 г., опирающаяся на ст. 54 Конституции, имеет более детализированную редакцию. Там предусматриваются не только случаи, когда устанавливается или отягчается ответственность либо, наоборот, она устраняется или смягчается (как в Конституции), но и случаи, когда закон "иным образом" улучшает или ухудшает положение лица, совершившего деяние. Представляется, что, говоря об отягчении или смягчении ответственности, Конституция имеет в виду широкий смысл этого термина, охватывая ими и те случаи, к которым относится термин УК "иным образом". Имеются в виду, в частности, случаи, когда закон улучшает условия отбытия меры воздействия (в том числе содержания лиц, осужденных к лишению свободы либо административному аресту); предусматривает облегчение условий взыскания штрафов, удержаний из зарплаты при исправительных работах либо последствий злостного уклонения от отбытия наказания, меры административного взыскания, иной меры воздействия. Только такое толкование положений ст. 54 Конституции позволяет рассматривать ст. 10 УК как не выходящую за ее рамки. Ответственность с правовой точки зрения - это обязанность отвечать перед потерпевшим, обществом, государством за действия (бездействие), противоправный характер которых причинил моральный, имущественный, физический вред (ущерб). Ответственность реализуется в отрицательной оценке содеянного, даваемой компетентным органом от имени или по поручению государства, принуждении к прекращению правонарушения и мере воздействия (воздаяния), носящей санкционный и исправительный характер. Правоотношения, содержанием которых является ответственность за правонарушение, есть по существу обременение правонарушителя обязанностью претерпеть воздействие правовосстановительного, штрафного, правовоспитательного характера, исходящее от органов государственной власти. Ответственность возможна только при наличии в соответствующем отраслевом законодательстве (гражданском, трудовом, административном, уголовном) описания состава соответствующего правонарушения, т.е. комплекса признаков, при наличии которых действие или бездействие являются правонарушениями, влекущими санкцию. 4. То обстоятельство, что в Конституции впервые имеется универсальное положение о действии во времени законов, устанавливающих, отягчающих, устраняющих, смягчающих ответственность за преступления и иные правонарушения, обязывает каждый раз соотносить с ним нормы отраслевого законодательства, решающие вопросы, связанные с введением в действие новых законов либо изменений и дополнений к действующим законам, которые регулируют ответственность за правонарушения. Дело в том, что если Уголовный кодекс (ст. 10) соответствует, как отмечалось, требованиям ст. 54 Конституции и этот вывод можно с некоторой оговоркой повторить применительно к Кодексу об административных правонарушениях, то в трудовом, гражданском, семейном законодательстве до настоящего времени не принято выделять в связи с введением закона в действие нормы об ответственности за правонарушения. 5. Положения комментируемой статьи должны учитываться и применительно к ст. 4 ГК, категорически устанавливающей, что "акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие" (исключение допускается только в случаях, прямо предусмотренных законом), а также применительно к ст. 6 ГК, предусматривающей применение гражданского законодательства по аналогии, а если и она невозможна, то исходя из "требований добросовестности, разумности и справедливости". Нужно отметить, что ст. 4 ГК не учитывает содержания ряда норм Общей части ГК, непосредственно регулирующих ответственность за правонарушения или устанавливающих условия применения бланкетных норм о такой ответственности, имеющихся в ряде других отраслей материального права. Еще раз подчеркнем в этой связи, что вопросы действия гражданского законодательства во времени комментируются здесь только в контексте ст. 54 Конституции, т.е. только в связи с гражданскими правонарушениями, а не вообще с гражданскими правоотношениями. Во всех случаях, когда нормы гражданского права устанавливают и изменяют основания, пределы, условия ответственности за гражданские правонарушения или участвуют в регулировании этих вопросов другими отраслями права и когда в рамках гражданского законодательства специально не регулируется действие соответствующих норм во времени, требуется применение ст. 54 Конституции как нормы прямого действия. Сказанное относится и к межотраслевым законам (например, об информации, о государственной тайне и т.д.), если они формулируют базовые положения для регулирования различными отраслями материального права ответственности за правонарушения. Положения комментируемой статьи Конституции подлежат применению и в случаях, когда отраслевое или межотраслевое законодательство содержит нормы, противоречащие этим положениям. 6. Административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды относятся к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции). Сказанное выше о прямом применении ст. 54 относится и к случаям, когда законодательство субъектов Федерации не содержит правил о действии во времени материальных норм об ответственности за правонарушения или эти правила вступают в конфликт с этой статьей. Это же относится к установлению административной ответственности по вопросам охраны общественного порядка и борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями, осуществляемому органами местного самоуправления в пределах их компетенции. 7. Статья 15 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 7 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод предусматривают особый случай действия уголовного закона во времени: констатируется отсутствие препятствий преданию суду и наказанию любого лица за любое действие или упущение, которое в момент совершения являлось уголовным преступлением в соответствии с принципами, признанными международным сообществом. Таким образом, речь идет о применении общепризнанных принципов и норм международного права в сфере уголовной ответственности и наказания, в частности за преступления против мира и человечества и иные международные преступления (преступления международного характера). На территории России никаких коллизий между внутренним и международным уголовным правом не возникает. Во-первых, в силу наличия в УК 1996 г. главы 34 о преступлениях против мира и безопасности человечества, а также норм об ответственности за захват заложников, угон судна воздушного или водного транспорта, терроризм и т.д. Во-вторых, в силу ч. 4 ст. 15 Конституции, рассматривающей общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России в качестве составной части ее правовой системы, имеющей, в случае расхождений, приоритет перед внутренним законодательством. 8. Ключевыми в анализе комментируемой статьи являются понятия "введение закона в действие" (вступление закона в силу), "момент возникновения ответственности за правонарушение", "обратная сила закона". Рассмотрим содержание этих понятий. Порядок введения законов в действие установлен Законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" от 14 июня 1995 г. N 5-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 22 октября 1999 г. N 185-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 43. Ст. 5124). Оптимальным является, когда новый закон сопровождается детальным регулированием (в его тексте или вводном законе) особенностей его действия во времени с учетом расширения или сужения, отягчения или смягчения норм, регулирующих ответственность за правонарушения соответствующих видов. Так поступил законодатель, в частности, в связи с введением в действие УК 1996 г.: указав момент, до которого будет действовать перечень имущества, не подлежащего конфискации; предписав освободить от наказания и считать не имеющими судимости осужденных до 1 января 1997 г. по раннее действовавшему УК за деяния, которые по УК 1996 г. не признаются преступлениями; разъяснив, как и кто приводит в соответствие с новым УК меры наказания лицам, осужденным по ранее действовавшему уголовному закону; определив судьбу дел о деяниях, которые в соответствие с УК 1996 г. не признаются преступлениями или по которым истек новый срок давности, и т.д. Но если законодатель при введении в действие нового закона об ответственности за правонарушения "забыл" урегулировать специфику его действия во времени или если такое урегулирование не соответствует положениям комментируемой статьи, она подлежит применению в качестве нормы прямого действия. 9. Момент возникновения ответственности определяется исходя из времени совершения деяния. Этот вопрос решен, в частности, в ст. 9 УК 1996 г.: "временем совершения преступления признается время совершения общественно опасного действия (бездействия), независимо от времени наступления последствий". Такой подход понятен, так как многие деяния, являющиеся преступлениями или иными правонарушениями, характеризуются тем, что причиняемый ими вред как бы "растворен" в самом действии или бездействии, иными словами, невозможно расчленить действие и его последствия. С учетом изложенного можно предположить, что предложенное в УК решение приемлемо и для других отраслей материального права, регулирующих ответственность за правонарушения, в которых понятие "время совершения деяния" специально не определяется. Обратная сила закона является исключением из общих правил действия закона во времени. Законодательные акты, вводящие ответственность за деяние, которое ранее не признавалось правонарушением, либо отягчающие эту ответственность, либо иным образом ухудшающие положение лица, несущего ее, обратной силы по определению не имеют. Комментируемая статья предполагает как простую обратную силу закона (решение находящихся в производстве дел и материалов по новому закону), так и сложную, ревизионную обратную силу, когда необходимо пересмотреть уже вступившее в силу или даже исполненное решение. Статья 55 1. Конституция Российской Федерации закрепляет основные права и свободы человека и гражданина, в силу чего они приобретают особые правовые качества, гарантии осуществления и защиты (например, дополнительные средства защиты путем обращения в Конституционный Суд Российской Федерации). В принципе, перечень основных прав и свобод человека, зафиксированный в Конституции, соответствует каталогу общепризнанных, т.е. соответствующих международным стандартам прав и свобод человека и гражданина. Отсутствие в Конституции прямой записи общепризнанного права или свободы человека и гражданина или, с точки зрения международно-правового стандарта, не всегда тождественное их словесное выражение не означают их отрицания (непризнания) или умаления (принижения значения). Конституционный Суд Российской Федерации в своей практике при оценке конституционности норм отраслевого (текущего) законодательства относительно прав и свобод граждан опирается на общепризнанные международные нормы о правах и свободах человека, не находящих прямого отражения в Конституции. Так, в постановлении от 2 февраля 1996 г. N 4-П Конституционный Суд выступил против ограничения возможностей по обжалованию приговоров судов в порядке надзора, что устанавливалось действовавшими нормами УПК РСФСР, опираясь на положение Международного пакта о гражданских и политических правах о том, что цель исправления судебных приговоров служит основанием для пересмотра окончательных решений судов, "если какое-либо новое или вновь обнаруженное обстоятельство неоспоримо доказывает наличие судебной ошибки" (п. 6 ст. 14) (ВКС. 1996. N 2). 2. Часть 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации устанавливает запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. При этом имеются в виду как закрепленные в Конституции, так и другие общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Отмена прав и свобод человека, скорее, может быть осуществлена не прямо, путем отрицания их признания и защиты, а путем их умаления, т.е. принижения значения, необоснованного ограничения их объема, действия по кругу лиц, во времени и пространстве, сокращения гарантий их обеспечения и защиты либо создания таких процессуальных процедур и механизмов, которые могут свести на нет само право или свободу человека и гражданина. Запрет на издание законов и подзаконных актов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, гарантируется судебной защитой - Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции и другими в соответствии с их компетенцией. Отмену законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, может осуществить лишь Конституционный Суд Российской Федерации. Так, не соответствующими ч. 2 ст. 55 Конституции Конституционным Судом Российской Федерации были признаны ограничения ряда полномочий права на жилище (ч. 1 ст. 54, 60 Жилищного кодекса РСФСР), обусловливавшие реализацию этого права соблюдением режима прописки (регистрации) либо допускавшие лишение граждан права пользования жилым помещением в связи с осуждением к лишению свободы (ВКС. 1955. N 2-3. С. 32-38; 73-77). 3. Права и свободы человека и гражданина не являются безграничными. Человек живет в обществе, поэтому осуществление человеком прав и свобод не должно наносить вред другим членам общества. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены. Часть 3 ст. 55 Конституции помимо допуска таких ограничений устанавливает ряд обязательных требований при их осуществлении. Первое требование: права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом. Второе требование: права и свободы человека могут быть ограничены лишь в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Третье требование: ограничение прав и свобод человека допустимо только в той мере, в какой это необходимо в указанных выше целях. Все эти требования установлены Конституцией для того, чтобы не было неоправданных ограничений, произвола, возможности злоупотреблений со стороны государственных властей и должностных лиц. Федеральный законодатель, соблюдая конституционные требования, должен исходить из принципа целесообразности, отыскивая оптимальную модель ограничения прав и свобод человека и гражданина. Они не должны быть чрезмерными, не соответствующими конкретной ситуации, связанной с обеспечением основ конституционного строя, нравственности, здоровья, обеспечения обороны страны и безопасности государства, прав и законных интересов других лиц. Однако федеральный законодатель может допустить ограничения прав и свобод человека не в полном соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. В этом случае необходимо восстановление неоправданно и незаконно ограниченных прав и свобод человека и гражданина. Это входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации. Практика Конституционного Суда Российской Федерации свидетельствует, что допускаются нарушения требования ч. 3 ст. 55 Конституции относительно всех трех названных выше условий применения ограничения прав и свобод человека и гражданина. Так, Конституционным Судом Российской Федерации признан ряд положений постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" (выдворение за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан и не проживающих на территории данной республики, лишение аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта) не соответствующими требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции, согласно которым подобного рода ограничения прав и свобод человека и гражданина должны устанавливаться лишь федеральным законом, а не подзаконными актами. Не соответствующим ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации было признано положение ст. 124 Закона РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" от 20 ноября 1990 г., устанавливавшее приостановление выплаты трудовых пенсий во время лишения пенсионера свободы по приговору суда (ВКС. 1995. N 6. С. 5-9), так как для этого не было оснований в виде тех ценностей, которые подлежат защите при ограничении прав и свобод человека и гражданина. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 мая 1995 г. отмечалось, что установленный ч. 1 ст. 12 Закона СССР "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)" от 9 октября 1989 г. (в редакции от 20 мая 1991 г.) запрет забастовок на предприятиях и в организациях гражданской авиации на основании лишь их принадлежности к определенной отрасли, без учета характера их деятельности, ограничивает право на забастовку значительно большего круга работников, чем это необходимо для достижения целей, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации (ВКС. 1995. N 2-3). Статья 56 1. Чрезвычайное положение - это временно вводимый особый правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, допускающий предусмотренные законом отдельные ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Введение чрезвычайного положения всегда связано с особой, экстраординарной ситуацией, вызванной попытками насильственного изменения конституционного строя, межнациональными конфликтами, массовыми беспорядками. Речь идет также о стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, крупных авариях, ставящих под угрозу жизнь и здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ. Введение чрезвычайного положения допустимо лишь в тех случаях, когда создавшуюся ситуацию, нарушение нормальных условий жизни и деятельности людей невозможно устранить без применения специальных ограничительных мер. Все ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действие могут производиться лишь в соответствии с требованиями федерального конституционного закона. Федеральный конституционный закон, который должен урегулировать вопросы введения чрезвычайного положения, еще не принят. Пока действует, в той мере, в какой соответствует Конституции Российской Федерации, Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. "О чрезвычайном положении" (Ведомости РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773). Ограничения прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения устанавливаются для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Как показывает практика, на период чрезвычайного положения могут устанавливаться следующие ограничительные меры: - особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение; - усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; - ограничение движения транспортных средств и их досмотр; - запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий; - запрещение забастовок. Дополнительно могут вводиться следующие меры: - комендантский час, то есть запрет находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток; - приостановление после соответствующего предупреждения деятельности политических партий и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки; - проверка документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях, при имеющихся данных о наличии у граждан оружия, - личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств; - ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков; в исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а у предприятий, учреждений и организаций - также учебной техники и радиоактивных веществ. Могут быть введены также дополнительные меры, применение которых допускается в случае введения чрезвычайного положения в связи со стихийными явлениями природы и катастрофами. Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение установленных законом полномочий органов государственной власти и управления, прав общественных организаций, а также прав, свобод и обязанностей граждан, должны осуществляться в тех пределах, в которых это требуется остротой положения. 2. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях вводится при наличии обстоятельств (о чем более подробно говорилось выше) и в порядке, которые устанавливаются федеральным конституционным законом. Следует также учитывать и те положения Конституции Российской Федерации, которые непосредственно относятся к порядку введения чрезвычайного положения всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях. В соответствии со ст. 88 Конституции Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Предложения Президенту о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения подготавливает Совет безопасности в соответствии с Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. "О безопасности" с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 25 декабря 1992 г., Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. (Ведомости РФ. 1992. N 15. Ст. 769). Утверждение Указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения входит в ведение Совета Федерации (п. "б" ст. 102 Конституции РФ). В Законе РСФСР от 17 мая 1991 г. "О чрезвычайном положении" содержатся требования, предъявляемые к Указу Президента о введении чрезвычайного положения. В соответствии с ними в Указе должны быть приведены: а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения; в) перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан; г) государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, и точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов; д) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; е) время вступления в силу Указа, а также точный срок, на который вводится чрезвычайное положение. Указ о введении чрезвычайного положения доводится до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до вступления его в силу. Исключением являются случаи, когда обстоятельства требуют неотложных мер по спасению населения, в связи с чем чрезвычайное положение может быть введено немедленно и без предупреждения. Срок действия чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации не может превышать 30 дней, а на части территории Федерации - не более 60 дней. По истечении этого срока оно отменяется или продлевается на тот же срок. Если устранены обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, оно может быть отменено ранее указанного срока. 3. Часть 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации устанавливает запрет на ограничение прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 Конституции Российской Федерации. Речь идет о праве на жизнь, на достоинство личности, на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия, о свободе совести, вероисповедания, праве на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, праве не жилище, на ряд прав, связанных с осуществлением судебной защиты, уголовным судопроизводством. В действующем законодательстве установлено, что введение чрезвычайного положения не может служить основанием для пыток, жестокого, бесчеловечного или уничтожающего человеческое достоинство обращения или наказания; приговоры о применении смертной казни, вынесенные за преступления, совершенные в период действия чрезвычайного положения, не приводятся в исполнение в течение всего времени чрезвычайного положения и тридцати суток после его прекращения или отмены. Это дает возможность осужденному воспользоваться установленными ст. 50 Конституции правами на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным законом, а также просить о помиловании или смягчении наказания. Учреждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, как и использование любых видов и форм ускоренного или чрезвычайного судопроизводства, запрещается. На территории, где введено чрезвычайное положение, осуществляет свою деятельность прокуратура. Неправомерное применение силы сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими, превышение служебных полномочий, включая нарушение прав граждан, установленных действующим законодательством, влекут за собой ответственность согласно закону. Экстраординарные ситуации требуют введения ряда иных правовых режимов (военное положение, восстановление конституционного правопорядка на части территории Российской Федерации), в условиях которых также могут быть ограничены те или иные права и свободы граждан. К сожалению, эти вопросы не нашли отражения в ныне действующей Конституции. Они требуют надлежащей теоретической разработки и соответствующего конституционно-правового оформления, на что убедительно указало рассмотрение материалов по так называемому "чеченскому делу" в Конституционном Суде Российской Федерации. Статья 57 Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которых в соответствии с Налоговым кодексом возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и (или) сборы. Федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются Налоговым кодексом. Налоги и сборы субъектов Российской Федерации, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются соответственно законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и следующие элементы налогообложения: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога. При установлении сборов элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие признаками налога или сборов, не предусмотренные Налоговым кодексом либо установленные в ином порядке, чем определено Налоговым кодексом. Объектами налогообложения могут являться имущество, прибыль, доход, стоимость реализованных товаров (выполненных работ, оказание услуг) либо иное экономическое основание, имеющее стоимостную, количественную или физическую характеристику, с наличием которого у налогоплательщика законодательство о налогах и борах связывает обязанности по уплате налога. Обязанность по уплате налога или сбора возникает, изменяется и прекращается при наличии оснований, установленных Налоговым кодексом или иным актом законодательства о налогах и сборах. Она возлагается на налогоплательщика с момента возникновения установленных законодательством обстоятельств, предусматривающих уплату данного налога или сбора. Обязанность по уплате налога и (или) сбора прекращается: с уплатой налога (сбора); с возникновением обстоятельств с которыми законодательство связывает прекращение обязанности по уплате налога; со смертью налогоплательщика; с ликвидацией организации-налогоплательщика - после проведения всех расчетов с бюджетами. Налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога в установленный срок, если иное не предусмотрено законодательством. Она считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика, а при уплате наличными деньгами - с момента внесения денежной суммы в банк или кассу органа местного самоуправления либо организацию Госкомсвязи РФ. 2. Неисполнение обязанности по уплате налога является основанием для применения мер принудительного исполнения обязанности по уплате налога. Взыскание налога с организаций производится в бесспорном порядке, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом*(7). Для этого, по решению налогового органа, направляется в банк, в котором открыты счета налогоплательщика или налогового агента, инкассовое поручение (распоряжение) на списание и перечисление в соответствующие бюджеты необходимых средств. При недостаточности или отсутствии денежных средств налоговый орган вправе взыскать налог за счет иного имущества налогоплательщика или иного обязанного лица. Взыскание налога с физического лица производится в судебном порядке. В случае неисполнения физическим лицом обязанности по уплате налоговый орган вправе обратиться в суд с иском о взыскании за счет имущества, в том числе денежных средств на счетах в банке и наличных денежных средств физического лица. Исполнение обязанности по уплате налогов и сборов могут обеспечиваться следующими способами: залогом имущества, поручительством, пеней, приостановлением операций по счетам в банке и наложением ареста на имущество налогоплательщика. Акты законодательства о налогах и борах, устанавливающие новые налоги или сборы, повышающие налоговые ставки, устанавливающие или отягчающие ответственность за налоговые правонарушения, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и борах, обратной силы не имеют. Это важнейшее конституционное положение базируется на правовом принципе "закон обратной силы не имеет" и означает, что вновь принятые и вступившие в законную силу нормативные правовые акты действуют только "впредь", т.е. применяются лишь к отношениям, возникшим после введения их в действие. Однако из этого принципа есть исключение - законодательные акты, смягчающие ответственность (или наказание) или устраняющие ее, либо иным образом улучшающие положение правонарушителя, имеют обратную силу. Поэтому акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за налоговые правонарушения либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков. плательщиков сборов и иных обязанных лиц, имеют обратную силу. Акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных обязанных лиц, или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это. Статья 58 1. Первостепенное значение имеет вопрос о том, кому адресована данная статья. Хотя она помещена в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина", тем не менее, слова "каждый обязан" в данном случае относятся не только к индивидуальным субъектам (к гражданам России, иностранным гражданам, лицам без гражданства), но и к должностным лицам, на которых распространяются все гражданские обязанности, к любым организациям, включая органы государства, органы местного самоуправления, общественные объединения, коммерческие и иные структуры и т.п. В частности, с учетом принципа прямого действия Конституции, органы законодательной власти обязаны учитывать эти требования при подготовке и принятии новых законов, органы исполнительной власти - при вынесении нормативных и правоприменительных актов и т.д. Исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и международных соглашений России, требования настоящей статьи распространяются и на государственно-территориальные образования: государство в целом, субъекты Федерации, административно-территориальные единицы (города, районы и проч.). 2. Статья определяет три вида объектов, подлежащих сохранению и сбережению: природа, окружающая среда и природные богатства. Под природой имеется в виду совокупность естественных условий существования человека, в том числе и те объекты, которые не подверглись существенным изменениям в результате воздействия людей (участки дикой природы, заповедники и т.п.). Окружающая среда - это среда обитания и хозяйственной деятельности человека. Она включает объекты природы, измененные человеком (распаханные земли, пригородные зоны и проч.), а также искусственно созданные объекты: населенные пункты, зеленые насаждения и т.п. Термин "природные богатства" вносит в два первых аксиологический аспект. Однако оценка природных явлений лишь с материальных или иных интересов человека представляется неправильной. На практике она нередко приводила к крайне негативным последствиям - уничтожению уникальных видов животных и растений, загрязнению и пересыханию рек, озер и даже моря (Аральского), превращению в пустыню земель и т.п. Поэтому возможна единственная - нравственная - оценка, которая заключается в признании самоценности самой природы, частью которой является человек. Из этого вытекает необходимость максимально бережного отношения к природе в целом, тщательное взвешивание последствий любого воздействия на природные комплексы. Таким образом, объектом сохранения и бережного отношения является вся окружающая природная среда, независимо от того, какова была степень воздействия на нее человека в прошлом. 3. Предусматривается два вида обязанностей по отношению к природной среде "сохранять" ее и "бережно относиться" к ней. Оба термина имеют, в основном близкое содержание. В зависимости от объекта охраны можно выделить три направления воздействия на природу: 1. консервативное (максимальное невмешательство в природу), что характерно, например, для режима заповедников; 2. организация рационального использования (земли сельскохозяйственного назначения и др.); 3. оздоровление и улучшение окружающей человека среды (например, в населенных пунктах). Характер возникающих обязанностей различается в зависимости от субъектов. Так, для физических лиц основная обязанность заключается в воздержании от действий, которые могут причинить вред природе (не охотиться и не ловить рыбу в периоды, когда это запрещено, в местах, где это запрещено, не осуществлять сбор растений и отлов животных, занесенных в Красную книгу и т.п.). Лишь на некоторых из этой категории лиц законом возлагаются обязанность осуществления активных действий (например, обязанность собственников и пользователей земельных участков осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать их загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв (ст. 42 Земельного Кодекса Российской Федерации). На организации разного рода, в первую очередь на субъектов промышленной и сельскохозяйственной деятельности, а также строительные организации, кроме обязанностей пассивного характера (воздержаться от действий, наносящих вред природе), возлагается и комплекс позитивных обязанностей. Они связанны с предупреждением такого вреда (строительство и надлежащая эксплуатация очистных сооружений, контроль за состоянием находящихся в пользовании природных объектов и соблюдением установленных экологических нормативов, устранение нанесенного хозяйственной деятельностью вреда и проч.). Обязанность всех субъектов сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам корреспондируется с правом этих субъектов требовать от других исполнения указанных обязанностей, что соответствует положениям ст. 42 Конституции, закрепляющую право каждого на "благоприятную окружающую среду". Особое место в системе возникающих правоотношений принадлежит государству. С одной стороны оно выступает как один из субъектов, несущих установленные настоящей статьей обязанности. С другой - оно в рамках возникающих правоотношений является управомоченной стороной, имеющей право требовать от всех остальных субъектов исполнения ими соответствующих обязанностей. И, наконец, оно выступает в качестве гаранта всех конкретных правоотношений, существующих в экологической сфере. При этом соответствующие обязанности и права несут как Российская Федерация, так и ее субъекты, поскольку в соответствии с п. "д" ст. 72 Конституции "природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории" относятся к их совместному ведению. 4. К сожалению, природоохранительное законодательство не кодифицировано, и положения комментируемой статьи находят соответствующее отражение и конкретизацию в многочисленных нормативных актах разного уровня. Наиболее общий характер имеет Федеральный закон "об охране окружающей среды" от 10 января 2002 года. (СЗ Российской Федерации. 2002. N 2. ст. 133). Он устанавливает, в частности: основные принципы охраны окружающей среды, объекты, подлежащие охране, основы управления в данной сфере, полномочия различных органов государственной власти и местного самоуправления, права и обязанности граждан и различных объединений, экономическое регулирование и нормирование в области природоохраны, требования к хозяйственной деятельности и др. Регламентированы также основные вопросы экологического контроля и ответственности за экологические правонарушения. Остальные нормативные акты модно разделить на группы. Те, которые относятся к первой, конкретизируют обязанности различных субъектов, установленные данной статьей (регламентируют вопросы режима природопользования, определяют средства защиты природной среды, устанавливают социальные и технические стандарты и т.п.), а относящиеся ко второй определяют меры ответственности за нарушение экологического законодательства. Из числа законов первой группы некоторые имеют общий характер и относятся к различным объектам и видам деятельности, в частности: Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 19 июля 1995 г. (в редакции закона от 15 апреля 1998 г.) (СЗ Российской Федерации. 1995. N 48. ст. 4556 и 1998. N 16. ст. 1800), устанавливающий обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов нормативных и ненормативных актов, комплексных программ, планов и других документов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. (в редакции от 28 октября 2002 г.) "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций" (СЗ Российской Федерации. 2002. N 44. ст. 4294). Этим законом создана единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: установлены соответствующие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, различных организаций, права и обязанности граждан. Многие законы относятся к отдельным природным комплексам и объектам (земля, воды, леса, животный и растительный мир, особо охраняемые территории - заповедники, заказники, национальные парки и др.). Среди них следует выделить кодексы: - Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471); - Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610); - Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069); - Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (СЗ Российской Федерации. 2001. N 44. ст. 4147). Из числа иных федеральных законов можно выделить: - Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713); - Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. "О недрах" с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823); - Федеральный закон от (14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" (СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024); - Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. "О животном мире" (СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462); - Федеральный закон от 10 января 1996 г. "О мелиорации земель" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142); - Федеральный закон от 16 июля 1998 г. "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399); - Федеральный закон от 4 мая 1999 г. "Об охране атмосферного воздуха" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222). Значение для экологии имеют некоторые нормы, содержащиеся в законах, регулирующих вопросы хозяйственной деятельности различных субъектов, которая может отрицательно повлиять на природные объекты (например, Федеральные законы от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии" (СЗ Российской Федерации. 1995. N 48. ст. 4552) и от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ Российской Федерации. 1999. N 14. ст. 1650) Ряд нормативных актов предусматривает меры по восстановлению и охране природных объектов, которым нанесен вред. В их числе: - Федеральный закон от 10 июля 2001 года "О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории" (СЗ Российской Федерации, 16.07.2001, N 29, ст. 2947). - Федеральный закон от 1 мая 1999 г. "Об охране озера Байкал" (СЗ Российской Федерации. 1999, N 18, ст. 2220). Важное значение имеют и следующие нормативные акты: - Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1996 г. N 1574 "О порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира" (СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 243); - Правила добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации. Утверждены постановлением Правительства РФ от 6 января 1997 г. N 13 (СЗ РФ. 1997. N 3. Ст. 385); - Федеральная целевая программа "Леса России" на 1997-2000 годы. Утверждена постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. N 1240 (СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4706); - Постановление Правительства Российской Федерации от 20 мая 1997 г. N 611 "О ведении государственного учета лесного фонда" (СЗ РФ. 1997. N 21. Ст. 2489); - Положение об использовании, охране, защите Лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1997 г. N 1601 (СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 121); - Положение об осуществлении государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территории режимных военных и оборонных объектов. Утверждено постановлением Правительства РФ от 24 января 1998 г. N 77 (СЗ РФ. 1998. N 5. Ст. 617); - Концепция Федеральной целевой программы "Обеспечение населения питьевой водой". Утверждена постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 292 (СЗ РФ. 1998. N 11. Ст. 1294); - Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1999 г. N 226 "О создании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов" (СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1243); - Федеральная целевая программа "Охрана лесов от пожаров на 1999-2005 годы". Утверждена постановлением Правительства РФ от 10 января 1999 г. N 35 (СЗ РФ. 1999. N 4. Ст. 554); - Постановление Правительства Российской Федерации от 29 сентября 1997 г. N 1251 "О плате за пользование объектами животного мира и ее предельных размерах" с изменениями, внесенными постановлением от 8 февраля 1999 г. N 138 (СЗ РФ. 1997. N 40. Ст. 4607; 1999. N 7. Ст. 917). - Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 2000 г. (СЗ Российской Федерации. 2000. N 31. ст. 3295). - Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" (СЗ Российской Федерации. 2003 г., N 14, ст. 1278). Ко второй группе относятся нормы, устанавливающие юридическую ответственность за экологические нарушения. Так, в новый Уголовный кодекс РФ введена специальная глава 26 "Экологические преступления", содержащая 17 статей. Уголовная ответственность установлена, в частности, за нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246); загрязнение вод (ст. 250); загрязнение атмосферы (ст. 251); загрязнение морской среды (ст. 252); нарушение законодательства о континентальном шельфе (ст. 253); порчу земли (ст. 254); нарушение правил охраны и использования недр (ст. 255); незаконную добычу водных животных и растений (ст. 256); нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 257); незаконную охоту (ст. 258); уничтожение или повреждение лесов (ст. 261); нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262). КоАП РФ (глава 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования") включает 40 статей, предусматривающую ответственность за экологические нарушения, в том числе: за несоблюдение экологических требований при планировании, строительстве и эксплуатации предприятий (ст. 8.1); нарушения законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4); за порчу земель (ст. 8.6); нарушение правил охраны водных объектов, атмосферного воздуха, лесов (ст. 8.13, 8.21, 8.31); пожарной безопасности (ст. 8.22) и т.п. Некоторые экологические правонарушения могут влечь ответственность по отдельным статьям, входящим в другие главы КоАП Российской Федерации, в том числе главы 6 (правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность), 9 (правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике), 10 (правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель). Гражданско-правовая ответственность за ущерб, нанесенный такими правонарушениями, наступает в соответствии с нормами ГК РФ, определяющими недействительность сделок (ст. 166-170 и др.) и обязательства вследствие причинения вреда (ст. 1064, 1068, 1069, 1079, 1085, 1088). Размеры ущерба при этом определяются на основе ряда нормативных актов, в том числе: - Федерального закона от 6 мая 1998 г. "О плате за пользование водными объектами" (с изм. и дополнен. от 30 марта 1999 г. и 7 августа 2001 г.) (СЗ Российской Федерации. 1998. N 19. ст. 2067: 1999. N 14. ст. 1651; 2001, N 33, ч. 1 ст. 3414). - Постановления Правительства РФ от 25 мая 1994 г. N 515 "Об утверждении такс для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов" (СЗ РФ. 1994. N 6. Ст. 604); - Приказа Минприроды РФ от 4 мая 1994 г. N 126 "Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный юридическими и физическими лицами незаконным добыванием или уничтожением объектов животного и растительного мира" (РВ. 1994. 29 июня). В отношении должностных лиц, а также других работников учреждений, предприятий, организаций в соответствии с нормами Кодекса законов о труде РСФСР (ст. 118-122, 135-136), соответствующих уставов и положений могут применяться меры дисциплинарной и материальной ответственности. Статья 59 1. Настоящая статья - единственная из статей Конституции РФ, закрепляющих обязанности, которая адресована только гражданам Российской Федерации, поскольку к другим субъектам (иностранным гражданам или лицам без гражданства) она отношения не имеет. Под защитой Отечества понимается прежде всего оборона страны, охрана ее суверенитета и безопасности, обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории. Поскольку же безопасность страны во многом обеспечивается международными договорами, а по некоторым из них Россия берет на себя обязательства защиты от агрессии территории своих союзников, то в объект защиты, предусмотренный данной статьей, входит и территория этих стран. В ч. 1 статьи употреблены близкие по значению термины "долг" и "обязанность". Первый из них подчеркивает, что требования настоящей статьи носят не только юридический, но и глубоко нравственный характер. Имеется в виду долг гражданина перед своей Родиной, перед народом, перед своими близкими. В термин "обязанность" вкладывается юридический смысл: обязанность подкрепляется не только моральными требованиями, но и правовыми средствами в виде юридической ответственности. 2. Как определяет ч. 2 комментируемой статьи, гражданин РФ несет военную службу "в соответствии с федеральным законом". В этой связи соответствующие вопросы не подлежат законодательному регулированию субъектов Федерации, хотя некоторые республики в составе Российской Федерации - Саха (Якутия), Тыва, - такие законы приняли (в настоящее время эти нарушения устранены). Вопросы, связанные с военной службой регламентируются рядом законодательных актов, в том числе федеральными законами: - Федеральный закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне" с изм. и дополнен. От 30 декабря 1999 г. (СЗ РФ. 1996, N 23, ст. 2750; СЗ РФ". 2000, N 1 (часть I), ст. 6,). - Федеральный закон "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 года (в ред. Федеральных законов от 16 июля 1998 г.; от 5 августа 2000 г. (ред. 24.03.2001 г.); от 21 марта 2002 г. (СЗ РФ". 1998. N 29. ст. 3395; 1997, N 19, ст. 2188; 2002, N 12, ст. 1093; 2002. N 52 (ч. 1), ст. 5132). В закон вносились изменения и дополнения (СЗ РФ. 1997. N 9. ст. 1014). - Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 года (в ред. Федеральных законов от 21 июля 1998 г.; 7 августа 2000; 7 ноября 2000 г.; 12 февраля 2001 г.; 12.02.2001 г. и др. (СЗ РФ". 1998. N 30. ст. 3613; 2000. N 33. ст. 3348, N 46. ст. 4537; 2001. N 7. ст. 620, 621, N 30, ст. 3061, 2002. N 7, ст. 631; N 21, ст. 1919, N 26, ст. 2521, N 30, ст. 3029, 3030, 3033; 2003. N 1. ст. 1, N 8, ст. 709). - Федеральный закон "О статусе военнослужащих" от 6 марта 1998 г. (в ред. Федеральных законов от 31 декабря 1999 г., 19 июня и 7 августа 2000 г., 26 июля и 30 декабря 2001 г., 7 мая, 21 мая, 28 июня, 27 ноября 2002 г. и др. (СЗ РФ. 1998. N 22. ст. 2331; 2000. N 1 (ч. II). ст. 12, N 26. ст. 2729, N 33, ст. 3348; 2001, N 31, ст. 3173; 2002, N 1 (ч. 1), ст. 2, N 19, ст. 1794, N 21, ст. 1919. N 26, ст. 2521; N 48, ст. 4740; N 52 (ч. 1), ст. 5132). Закон "Об обороне" определяет основы обороны, полномочия Президента, законодательных органов, Правительства России, органов исполнительной власти субъектов Федерации, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан, а также порядок руководства и управления Вооруженными силами, функции Министерства обороны, Генерального штаба и проч. В соответствии с указанным законом Вооруженные силы России комплектуются: во-первых, военнослужащими - путем призыва граждан или добровольного их поступления на военную службу и, во-вторых, гражданским персоналом - путем добровольного поступления на работу. Закон "О воинской обязанности и военной службе" определяет организацию воинского учета, подготовки граждан к военной службе, порядок призыва и поступления на военную службу по контракту, прохождения службы и т.п. Призыву в Вооруженные силы подлежат граждане Российской Федерации в возрасте от 18 до 27 лет, состоящие и обязанные состоять на воинском учете, не имеющие права освобождения или отсрочки от призыва. Перечень оснований для освобождения или отсрочки дан в указанном законе. Вместе с тем, граждане (мужчины в возрасте от 18 до 40 и женщины от 20 до 40 лет) имеют право поступить на военную службу добровольно - по контракту. Отказ в заключении с ним контракта гражданин может обжаловать в суд. Вопросы, связанные с перспективами комплектования Вооруженных сил России в свете проведения в нашей стране военной реформы, определены Указами Президента РФ от 16 мая 1996 г. N 722 "О переходе к комплектованию воинских должностей, подлежащих замещению солдатами, матросами и старшинами, гражданами, поступающими на военную службу по контракту" с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 11 ноября 1998 г. N 1356 (СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2466; 1998. N 46. Ст. 5651) и от 16 июля 1997 г. N 725с "О первоочередных мерах по реформированию Вооруженных Сил Российской Федерации и совершенствованию их структуры" (СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3516). Военную службу граждане могут проходить также во внутренних, пограничных, железнодорожных войсках, в органах безопасности, разведки и некоторых других воинских формированиях. Соглашения России с некоторыми странами СНГ предусматривают возможность службы российских граждан в вооруженных силах этих государств. Такое соглашение заключено, например, с Кыргызской республикой (СЗ РФ. 1999. N 4. Ст. 507). Закон "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" определяет основы осуществления в мирное время мероприятий по заблаговременной подготовке экономики, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, Вооруженных сил и других формирований к обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворения потребностей населения в военное время, а также по переводу всех указанных структур на работу в условиях военного времени. В частности, закон регламентирует принципы и содержание мобилизационной подготовки и мобилизации, полномочия в этой сфере Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства, органов исполнительной власти (федеральных и субъектов Федерации), органов местного самоуправления, организаций и граждан. В нем также определены организационные основы мобилизационной подготовки и мобилизации, порядок призыва граждан на военную службу по мобилизации и др. вопросы. Закон "О статусе военнослужащих" устанавливает права, обязанности и ответственность военнослужащих, гарантии социальной защиты военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, а также членов их семей. Военнослужащие пользуются основными правами граждан России за некоторыми исключениями: они не могут состоять в общественных организациях, преследующих политические цели, участвовать в забастовках. Ограничено и их право на свободу передвижения: оно может реализоваться с учетом необходимости обеспечения боевой готовности воинских частей и возможности своевременного прибытия к месту службы. Защита прав и законных интересов военнослужащих гарантирована правом на обжалование в военный суд действий и решений органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающих их права и свободы (ст. 239.4 ГПК РСФСР; ст. 4 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-I "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 15 ноября 1995 г. (14 декабря 1995 г.) N 197-ФЗ (Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970). Многие вопросы прохождения военной службы регулируются Уставом внутренней службы Вооруженных сил Российской Федерации, Дисциплинарным уставом Вооруженных сил Российской Федерации, Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных сил Российской Федерации, которые утверждены Указом Президента РФ от 14 декабря 1993 г. N 2140 "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных сил Российской Федерации" с изменениями и дополнениями (САП Российской Федерации. 1993. N 51. ст. 4931; СЗ Российской Федерации. 1997. N 11. ст. 1298). Некоторые важные вопросы, связанные с воинской службой, регулируются постановлениями Правительства Российской Федерации. В их числе: - Постановление Правительства РФ от 26.02.1999 N 222 "Об утверждении положения об отборе граждан, подлежащих призыву на военную службу, а также граждан, поступающих на военную службу по контракту, для исполнения специальных обязанностей военной службы " (СЗ РФ. 1999. N 10, ст. 1239); - Постановление Правительства РФ от 01.06.1999 N 587 (ред. от 22.01.2001) "Об утверждении положения о призыве на военную службу граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 23, ст. 2857) 3. В ч. 3 комментируемой статьи Конституции впервые закреплено право граждан на замену военной службы альтернативной гражданской службой. Условием такой замены является противоречие несения военной службы убеждениям или вероисповеданию данного лица, а также иные случаи, установленные федеральным законом. Такой закон "Об альтернативной гражданской службе" принят 25 июля 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 30. ст. 3030). В силу этот закон вступит с 1 января 2004 г. Им предусмотрены: основания замены воинской службы альтернативной гражданской, порядок такой замены и прохождения службы, сроки, права и обязанности граждан, проходящих такую службу и т.п. Виды работ, профессий, должностей, на которых граждане проходят альтернативную службу, устанавливается Правительством Российской Федерации. 4. Юридическая обязанность защиты Отечества обеспечивается мерами государственного принуждения. Так, ст. 328 Уголовного кодекса РФ установлена ответственность граждан за уклонение от прохождения военной и альтернативной гражданской службы. В УК РФ есть и специальная глава 33 "Преступления против военной службы" включающая 22 статьи, в том числе устанавливающие ответственность за неисполнение приказа (ст. 332), насильственные действия в отношении начальника (ст. 334), утрату военного имущества (ст. 348) и др. Действие этих статей распространяется на военнослужащих Вооруженных сил, других войск и воинских формирований Российской Федерации, военных строителей военно-строительных отрядов (частей). а также граждан, пребывающих в запасе, во время прохождения ими военных сборов. КоАП РФ включает 7 статей, предусматривающих ответственность за правонарушения в области воинского учета (глава 21). Ответственность граждан устанавливается за неисполнение обязанностей по воинскому учету - неявку по вызову, убытие с места жительства свыше 3 месяцев без снятия с воинского учета и т.п. (ст. 21.5), уклонение от медицинского обследования (ст. 21.6), умышленную порчу или утрату документов воинского учета (ст. 21.7). Остальные статьи этой главы КоАП относятся к должностным лицам, отвечающим за воинский учет (ст. 21.1-21.4). Статья 60 1. Правило данной статьи устанавливает возраст полного совершеннолетия гражданина Российской Федерации - 18 лет и возможность именно с этого возраста осуществлять свои права и обязанности в полном объеме. По существу, указанная статья Конституции характеризует правосубъектность гражданина Российской Федерации как особое правовое качество личности, в основе которого лежит свобода воли человека. По своему содержанию правосубъектность означает закрепленную законом способность личности иметь права, свободы, законные интересы и обязанности, осуществлять их самостоятельно (лично) либо через законных представителей, а также отвечать за их неправомерную реализацию. Правосубъектность представляет собой единство ее структурных элементов - правоспособности, дееспособности, деликтоспособности. Правоспособность - это признанная законом способность лица иметь права и обязанности. Дееспособность - признанная законом способность лица совершать правомерные действия с целью приобретения, осуществления, изменения или прекращения прав или обязанностей. Деликтоспособность есть признанная законом способность лица нести юридическую ответственность за совершение деликтов (правонарушений). Наделение лица как субъекта права качеством правосубъектности связано с определенными формальными основаниями. В качестве таких оснований выступают определенный возраст лица и бездефектное состояние его воли (вменяемость). Правосубъектность как реальное правовое явление имеет отраслевой характер. Различаются конституционная, гражданская, административная, трудовая и другие виды правосубъектности личности, что определяется способностью лица иметь и реализовать конкретные (в соответствии с отраслями права) права, обязанности, законные интересы. Отраслевая правосубъектность личности может иметь свои специальные виды. Например, помимо общей конституционной правосубъектности можно говорить об избирательной правосубъектности (депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации по достижении им 21 года (ст. 97 Конституции), а для избрания Президентом необходимо достичь 35 лет (ст. 81 Конституции)), в семейном праве - о брачной правосубъектности и т.д. В ряде отраслей права возможно выделение правосубъектности совершеннолетних (с 18 лет) и несовершеннолетних до 18 лет (с возможной градацией по возрастным порогам), лиц с нормальной психикой и невменяемых и т.д. Такие виды специальной правосубъектности характерны для отраслей цивилистического цикла. Из общего правила о наступлении совершеннолетия в 18 лет могут быть исключения. Законом допускается вступление в брак до 18 лет, и с этого момента гражданин приобретает правосубъектность в полном объеме (ст. 21 Гражданского кодекса). Совершеннолетие в трудовых отношениях определено трудовым законом в 16 лет. Гражданин, достигший 16 лет, пользуется правами в полном объеме, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью (ст. 27 ГК). Дееспособность и деликтоспособность в гражданских отношениях различается в зависимости от возрастных порогов несовершеннолетних (от 6 до 14 лет, от 14 до 18 лет). 2. Юридическая значимость воли у лица с ущербной волей устанавливается через категорию правосубъектности, путем распределения элементов правосубъектности между личностью как субъектом права и ее законными представителями (родителями, опекунами, попечителями). В некоторых отраслях и институтах права несовершеннолетние и невменяемые могут быть правоспособными, но не дееспособными (и деликтоспособными), либо быть ограничены в дееспособности (и деликтоспособности). Права и обязанности правоспособной личности осуществляют иные лица, которые представляют ее на основе закона - законные представители. В этом случае правоспособность лица (при отсутствии его собственной дееспособности) дополняется дееспособностью другого лица. Лишение гражданина дееспособности или ее существенное ограничение, предусмотренное гражданским законодательством, не означает лишения или ограничения его правосубъектности в целом. Это объясняется тем, что правоспособность одного лица дополняется дееспособностью другого лица, выступающего от имени и в интересах правоспособного лица. Совершеннолетний гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан полностью недееспособным только судом. В этих случаях над ним устанавливается опека. Опека отменяется также только по решению суда. Гражданин может быть ограничен в дееспособности только в случаях, предусмотренных законом, и только по решению суда. Так, если гражданин злоупотребляет спиртными напитками или наркотическими веществами, если они ставят свою семью в тяжелое материальное положение (ст. 30 ГК), то над ним по решению суда устанавливается попечительство. Попечительство отменяется также только по решению суда. Статья 61 1. Часть 1 комментируемой статьи содержит правило, направленное против произвола государственных властей относительно отечественных граждан, каких бы политических взглядов они ни придерживались и какие бы действия ни допускали. Высылка гражданина Российской Федерации за пределы Российской Федерации не может быть и мерой наказания. Поэтому в будущем законодатель не может установить такую меру, например уголовного наказания, как высылка гражданина за пределы Российской Федерации. Под выдачей (экстрадикцией) понимается выдача государствами друг другу лиц, находящихся на их территориях, для привлечения к уголовной ответственности или для приведения приговора в исполнение. Действующая Конституция Российской Федерации содержит прямой запрет на выдачу российских граждан другому государству. Однако это правило не препятствует удовлетворению запросов иностранных государств на выдачу других лиц, не являющихся российскими гражданами и находящихся на территории Российской Федерации. Однако положение ч. 1 ст. 61 Конституции Российской Федерации не означает освобождения российских граждан от ответственности и наказания за совершение преступлений на территориях иностранных государств. Компетентные органы России обязаны возбуждать уголовное преследование против российских граждан, подозреваемых в совершении преступления на территории других государств, что вытекает из соответствующих международных договоров Российской Федерации о правовой помощи. 2. Согласно ч. 2 ст. 61 Конституции Российское государство принимает на себя обязательство защиты отечественных граждан и покровительства им за пределами Российской Федерации, гарантируя такую защиту и покровительство как постоянно проживающим за границей российским гражданам, так и временно там пребывающим (туристам, командированным и т.п.). Защиту и покровительство российским гражданам обязаны оказывать все государственные органы, в первую очередь дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации в иностранных государствах. Функции дипломатических представительств Российской Федерации определяются Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г., а функции консульских учреждений - Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. Действует также Консульский устав 1976 г. Российской Федерации, заключены многочисленные двусторонние консульские договоры и конвенции. Дипломатические представительства и консульские учреждения и их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться правами и свободами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами Российской Федерации, принимать меры по их защите и восстановлению нарушенных прав и законных интересов, используя все способы и меры защиты, допускаемые как внутренним законодательством страны пребывания, так и международным правом. Статья 62 1. Часть 1 комментируемой статьи допускает возможность гражданина Российской Федерации иметь гражданство иностранного государства, т.е. двойное гражданство. Институт двойного гражданства впервые был установлен Законом "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 г. в редакции от 18 января 1995 г. Он, скорее, был рассчитан на перспективу, имея в виду интеграционные процессы между государствами. Распад СССР и образование независимых государств, создание Содружества Независимых Государств могут сделать актуальным институт двойного гражданства в благоприятных для этого условиях, а также для решения острых проблем защиты прав и свобод сотен тысяч людей соотечественников, оказавшихся не по своей воле в различных государствах. Приобретение российским гражданином гражданства иностранного государства по названному закону было возможно автоматически, вне зависимости от воли самого гражданина, в результате коллизий национальных правовых систем. В этом случае за лицами, состоящими в гражданстве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства. Государства в этих случаях заключают международные договоры о предотвращении случаев двойного гражданства. Часть 1 комментируемой статьи имеет в виду случаи приобретения российским гражданином гражданства иностранного государства (двойного гражданства) в интересах данного лица в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации может на основе федерального закона получить двойное гражданство. Однако реализовать последствия гражданства иностранного государства, например права и свободы, невозможно, если на это не будет согласия этого иностранного государства. Поэтому реальное приобретение гражданства иностранного государства в конечном счете возможно лишь на основе (при наличии) соответствующего международного договора Российской Федерации. Поэтому положение ч. 1 ст. 62 Конституции Российской Федерации нуждается в уточнении: союз "или" следовало бы заменить на союз "и". В ином случае признание двойного гражданства на основе и в порядке только федерального закона может стать причиной политических конфликтов и социальных напряжений в отношениях между государствами. 2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод (не принижает их значение, не ограничивает их объем, не снижает уровень защиты и т.п.) и одновременно не освобождает от выполнения установленных обязанностей. Наличие двойного гражданства не означает и расширения прав и свобод человека. Иными словами, лицо, состоящее в гражданстве Российской Федерации и другого государства, не может одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства двух государств. Иное, как указывает ч. 2 ст. 62 Конституции, может быть предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Однако, как уже отмечалось выше относительно приобретения гражданства иностранного государства, решающим в этом являются не положения федерального закона, а положения международного договора Российской Федерации. То же самое следует сказать и о статусе (правах, свободах и обязанностях) лица, обладающего двойным гражданством. Иными словами, заключение международных договоров с иностранными государствами, о которых говорится в комментируемой статье, может служить эффективным средством устранения негативных последствий обладания двойным гражданством. В ином случае всякое государство сохраняет за собой право требовать от лица, имеющего его гражданство, следовать национальному законодательству (выполнение обязанностей, несение ответственности, использование прав и свобод, средств их защиты) в полном объеме, без каких-либо исключений. 3. Часть 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации закрепляет основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Иностранными гражданами считаются лица, обладающие гражданством иностранного государства и не имеющие гражданства Российской Федерации. К лицам без гражданства относятся лица, не принадлежащие к гражданству Российской Федерации и не имеющие доказательства принадлежности к гражданству другого государства. В рассматриваемом конституционном положении фактически сформулирован принцип максимального уравнивания прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства с правами и обязанностями гражданами Российской Федерации (национальный режим): иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Исключения из общего принципа могут быть, но это имеет, скорее, характер случаев, строго определенных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Объем прав, свобод и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства может определяться в специальных законах. Различие в объеме правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства зависит и от такого фактора, как их постоянное проживание или временное пребывание в Российской Федерации. Исключения из объема правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства касаются ряда политических прав (избирательных прав, участия в референдумах и др.), несения воинской службы. Предоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства национального режима не связано жестко с требованием взаимности. Однако это не умаляет права Российской Федерации вводить соответствующие ограничения для граждан тех государств, которые устанавливают ограничения только для российских граждан, т.е. носят для них явно дискриминационный характер (реторсии). Правовое положение специальных групп иностранных граждан (дипломаты, консулы, члены экипажей иностранных военных кораблей и самолетов, торговых судов и др.) регулируется нормами законодательства Российской Федерации с учетом обязательств по международным договорам. Дискуссионным является вопрос о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования и защиты прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих или временно пребывающих на территориях субъектов Российской Федерации. По действующей Конституции Российской Федерации права и обязанности российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства одинаковы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Естественно, такая формулировка исключает участие субъектов Российской Федерации в регулировании прав, свобод и обязанностей иностранных граждан, лиц без гражданства в Российской Федерации. Статья 63 1. Российская Федерация в соответствии с общепризнанными нормами международного права предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, т.е. возможность укрыться от преследований по политическим мотивам (за политические убеждения, общественную, религиозную деятельность и т.п.) со стороны своего государства или государства местожительства, что соответствует положению ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, провозглашающему право каждого человека искать убежище от преследования в других странах, и принятой ООН Декларации о территориальном убежище 1967 г. На просьбу лица предоставить ему политическое убежище может последовать и отказ, что определяется суверенитетом и волей Российской Федерации, т.е. Российское государство, как и любое другое, в каждом случае поступает по своему усмотрению. И такое право государства (предоставление или непредоставление политического убежища) должно уважаться другими государствами. При предоставлении политического убежища главным для государства является решение вопроса, действительно ли лицо преследуется по политическим мотивам. При предоставлении лицу (иностранному гражданину или лицу без гражданства) политического убежища Российская Федерация может установить специальные права и гарантии для этой категории лиц. Основания предоставления Российской Федерации политического убежища, отказа в таком предоставлении, утраты и лишения предоставленного лицу политического убежища, а также правовые последствия предоставления Российской Федерацией лицу политического убежища, порядок предоставления и рассмотрения ходатайств о предоставлении Российской Федерацией политического убежища определены Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3601). Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища. Предоставление политического убежища распространяется и на членов семьи лица, получившего политическое убежище, при условии их согласия с ходатайством. Согласия детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется. Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории Российской Федерации правами и свободами и несет обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется, если: лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерацией преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций; лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации; лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование; лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека; лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом Российской Федерации "О беженцах"; лицо представило заведомо ложные сведения; лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется. Лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на предоставленное политическое убежище в случаях: возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства; выезда на жительство в третью страну; добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации; приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны. Лицо может быть лишено предоставленного ему Российской Федерацией политического убежища по соображениям государственной безопасности, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо если оно совершило преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда. 2. Конституция Российской Федерации устанавливает запрет на выдачу другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. В данном случае само Российское государство определяет, есть ли преследование лица за политические убеждения, является ли совершенное действие (бездействие) преступлением. В соответствии с международным правом выдача не разрешается, если правонарушение, в отношении которого поступила просьба о выдаче, рассматривается запрашиваемым государством как правонарушение политического характера, если имеются веские основания полагать, что просьба о выдаче имеет целью судебное преследование, наказание лица по признаку расы, вероисповедания, национальности, этнической принадлежности, политические взглядов, пола или статуса или что такому лицу может быть нанесен ущерб по любой из этих причин. Международное право исключает из числа преследуемых по политическим убеждениям лиц, в отношении которых есть основания полагать, что они совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества, незаконный захват воздушных судов и заложников, акты терроризма и т.д. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляется на основе федерального закона или международного договора. Речь в данном случае идет о лицах, не являющихся гражданами Российской Федерации. Основания и процедура выдачи лиц указанной выше категории должны быть предусмотрены международными договорами Российской Федерации (многосторонними и двусторонними). Так, к примеру, основания и порядок выдачи преступников - граждан третьих государств предусмотрены Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам государств-членов Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г. (Содружество: Информационный вестник. 1993. N 1. С. 45-67). Статья 64 Положения настоящей статьи Конституции являются обобщающими по отношению ко всем предыдущим статьям главы 2 Конституции Российской Федерации. Речь прежде всего идет об основах правового статуса личности, выступающей в качестве гражданина, иностранного гражданина либо лица без гражданства. Положения главы 2 Конституции Российской Федерации составляют основы, т.е. исходные, основополагающие положения правового статуса личности в Российской Федерации. В числе этих положений следует прежде всего выделить принципы правового статуса, т.е. основные руководящие идеи, имеющие в силу конституционного закрепления нормативное значение. Они являются принципами-нормами: неотчуждаемость основных прав и свобод человека (ч. 2 ст. 17 Конституции); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); равенство всех перед законом и судом (ст. 19); приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, касающихся прав и свобод личности (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 15); максимальное уравнивание прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства с правами и свободами отечественных граждан (ч. 3 ст. 62) и др. Ядро правового статуса личности составляют ее права, свободы и обязанности. Как известно, Конституция Российской Федерации закрепляет основные права, свободы и обязанности отечественных граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, т.е. такие, которые определяются наиболее значимыми отношениями между государством и личностью, в основе которых лежат наиболее существенные блага и ценности личности. Основные права, свободы и обязанности личности могут быть конкретизированы, развиты и дополнены текущим (отраслевым) законодательством через систему специальных (отраслевых) прав и обязанностей личности. Основы правового статуса личности составляют и те основные предпосылки, при наличии которых она может быть носителем конституционно-правового статуса личности в виде ее основных (конституционных) прав, свобод и обязанностей. Такими основными предпосылками служат отечественное гражданство (а также состояние личности в иностранном гражданстве либо состояние без гражданства) и правосубъектность личности, т.е. способность личности иметь и осуществлять основные права, свободы и обязанности, закрепленные Конституцией Российской Федерации, а также способность отвечать за нарушение их или злоупотребление ими. Положения главы 2 Конституции Российской Федерации не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Этот особый порядок изменений по сравнению с другими главами определен в ст. 135 Конституции Российской Федерации. Единственный путь изменений - принятие новой Конституции Конституционным Собранием или всенародным голосованием. Глава 3. Федеративное устройство Статья 65 1. Если в ст. 5 Конституции закреплены виды субъектов Российской Федерации, то в ч. 1 комментируемой статьи назван ее именной состав. Всего субъектов Федерации - 89. В алфавитном порядке (на основе алфавита русского языка, являющегося государственным) дается перечень субъектов Федерации каждого вида. В настоящее время в составе Российской Федерации 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов. До подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора РСФСР не была федеративным государством в общепризнанном смысле этого слова. Автономные республики, автономные области и автономные округа не были решающим фактором, определяющим федеративный характер страны. Края и области, в которых проживало более 80% населения, субъектами Федерации не признавались - они оставались административно-территориальными единицами, и ни о каком разграничении предметов ведения и полномочий между ними и центром в советских конституциях не говорилось. Впрочем, и автономии в составе России субъектами Федерации практически не были, ибо советский режим был основан на сверхцентрализации и монополизации государственной власти в руках центральных партийных и государственных органов. На волне демократизации советского общества автономные республики наряду с союзными республиками в 1990-1991 гг. провозгласили государственный суверенитет. Четыре автономные области (кроме одной - Еврейской) были преобразованы в республики, а на территории Чечено-Ингушетии были образованы две республики: Чеченская и Ингушская. Одна из них - Чеченская - провозгласила свою независимость. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение о переименовании автономных республик в "республики в составе Российской Федерации". Крупный шаг в реформировании российского федерализма был сделан 31 марта 1992 г. Подавляющим большинством регионов России (за исключением Татарстана и Чечни) был подписан Федеративный договор. Особенности положения в составе Российской Федерации Республики Татарстан определены Договором "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", в соответствии с которым "Республика Татарстан объединена с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и договором". Наименования субъектов Федерации в Конституции Российской Федерации даны в том виде, как они определены ими самими, т.е. в конституциях республик, в уставах других субъектов Федерации или в иных нормативных актах, если отсутствуют конституция или устав. Название республик, автономной области и автономных округов происходит от имени так называемых титульных наций и народов. Некоторые республики в соответствии с их конституциями имеют двойное название: "Наименования Республика Адыгея и Адыгея равнозначны" (ст. 1 Конституции Республики Адыгея). Конституция Российской Федерации включает оба эти названия. Изменение наименования субъекта Российской Федерации - исключительное право его самого. Оно подтверждено постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. N 15-П (ВКС РФ. 1995. N 6. С. 37). Если субъектом Российской Федерации устанавливается его новое наименование, то оно включается в ст. 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации о приведении наименования субъекта Федерации в тексте Конституции в соответствие с решением субъекта Федерации. При этом Президент не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений - он обязан обнародовать (промульгировать) их. Так, указами Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. в ст. 65 Конституции Российской Федерации вместо наименования "Ингушская Республика" было включено новое наименование "Республика Ингушетия", вместо наименования "Республика Северная Осетия" - наименование "Республика Северная Осетия - Алания", а от 10 февраля 1996 г. - вместо наименования "Республика Калмыкия - Хальмг Тангч" - наименование "Республика Калмыкия". В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации подчеркивается, что новое наименование субъекта Российской Федерации, подлежащее включению в ст. 65 Конституции Российской Федерации, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические и этнические традиции (см. комментарий к ст. 137). 2. Конституцией Российской Федерации предусмотрена возможность изменения состава Российской Федерации путем принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Таким образом, изменение состава Российской Федерации может произойти путем: а) добровольного вхождения в Российскую Федерацию иностранного государства; б) образования на ее территории нового субъекта. Эти вопросы будут урегулированы федеральным конституционным законом, принятие которого предусмотрено Конституцией. Такой закон пока не принят. Очевидно, что принятие в Российскую Федерацию нового субъекта может быть осуществлено лишь по взаимному согласию Российской Федерации и государства, пожелавшего войти в состав Российской Федерации. Процедура принятия, видимо, должна предусматривать волеизъявление народа России и заключение международного договора между Российской Федерацией и тем государством, которое пожелало войти в ее состав с последующей ратификацией этого договора парламентами обеих стран. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта не должно влечь за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не может противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права, основам конституционного строя Российской Федерации. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено путем: а) объединения двух или более субъектов в один; б) разделения одного субъекта с образованием новых; в) выделения нового из состава одного субъекта или нескольких субъектов, граничащих между собой; г) вхождения одного субъекта в состав другого, в результате чего один из них утрачивает статус субъекта Российской Федерации. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта (субъектов) Российской Федерации. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, используя принадлежащее им право законодательной инициативы, могут внести проект соответствующего закона в Государственную Думу Федерального Собрания. По вопросу об образовании нового субъекта в составе Российской Федерации должен быть принят федеральный конституционный закон, после чего в ч. 1 ст. 65 должны быть внесены изменения в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 137 (см. комментарий к ст. 137). Статья 66 1. Статус республики в соответствии с федеральной Конституцией характеризуется прежде всего тем, что она является государством. Особенности ее конституционно-правового положения заключаются в следующем. Как государство, она имеет свою конституцию и законодательство, государственные символы (герб, флаг, гимн), соответствующие названия органов власти (президент, парламент, правительство, министерства и т.п.). Республика вправе в соответствии со ст. 68 Конституции Российской Федерации устанавливать свой государственный язык, который в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республики употребляется наряду с государственным языком Российской Федерации. Некоторые республики ввели также республиканское гражданство. Как и другие субъекты Федерации, республика имеет свою территорию, которая не может быть изменена без ее согласия, свои предметы ведения и полномочия. Через свои органы государственной власти республика вправе заключать договоры и соглашения с федеральными органами государственной власти. Она представлена в Совете Федерации Федерального Собрания, имеет право законодательной инициативы, право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации, право одобрять или отклонять поправки к главам 3-8 Конституции, обращаться с запросами в Конституционный Суд. В соответствии со своей Конституцией Российская Федерация устанавливает федеральным законом общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти республик, как и других субъектов Российской Федерации. Такой Федеральный закон - "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 22 сентября 1999 г. и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005). Некоторые особенности положения республик не ведут к их особому статусу в составе Российской Федерации, они равноправны с другими субъектами Федерации (см. комментарий к ст. 5). Конституция республики имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики, прямое действие и применяется на всей территории республики. В конституции республики ее статус развивается и конкретизируется. Например, в Конституции Республики Марий Эл говорится, что она "располагает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением полномочий, закрепленных за Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором" (ст. 4, ч. 1). Способ принятия конституции определяется самой республикой. Так, конституции Республики Дагестан, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Степное уложение Республики Калмыкия приняты Конституционными собраниями этих республик; Конституция Республики Ингушетия - всенародным голосованием; конституции других республик - законодательными собраниями. Конституция республики не нуждается в утверждении каким-либо федеральным органом государственной власти. Основной закон Республики Калмыкия называется не конституцией, а Степным уложением. Но оно, определяя конституционное положение республики в составе Российской Федерации, отличается лишь другим наименованием. 2. Статус всех других, кроме республик, субъектов Российской Федерации характеризуется тем, что они не являются государствами. Их статус определяется Конституцией Российской Федерации и уставами, которые принимаются ими самостоятельно, не утверждаются и не регистрируются каким-либо федеральным органом государственной власти. В федеральной Конституции установлено, что уставы принимаются законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов Российской Федерации в отличие от республик, которые сами определяют способ принятия своих конституций. Устав субъекта Федерации по своему значению и роли аналогичен конституции республики. Некоторые из уставов именуются основным законом. Они имеют высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам субъектов Федерации. Об этом, в частности, говорится в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области. В соответствии с постановлением "Устав занимает особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области" (ВКС. 1996. N 1). По структуре и содержанию уставы существенно различаются. Так, Устав Нижегородской области состоит из семи разделов, включающих 16 глав и 64 статьи. Устав Тамбовской области состоит из 12 разделов, включающих 60 глав и 125 статей. Однако предметы регулирования и одного, и другого по существу одинаковы. 3. Частью 3 комментируемой статьи предусматривается возможность принятия федерального закона об автономной области и о каждом автономном округе. Но такой закон может быть принят только по усмотрению самого субъекта Федерации, точнее - по представлению его законодательного и представительного органа. Пока ни автономная область, ни один из автономных округов с таким представлением не выступили, поэтому возможность принятия закона до настоящего времени не реализована. Принятие закона об автономной области или автономном округе не исключает реализации ими права иметь свой устав, которым определяется их статус, организация органов законодательной и исполнительной власти и др. 4. Специфика статуса автономных округов заключается в том, что все они, за исключением Чукотского автономного округа, который непосредственно входит в состав Российской Федерации (Ведомости РФ. 1992. N 28. Ст. 1618), включены в состав края или области. Несмотря на это, автономный округ не утрачивает государственно-правовых атрибутов статуса самостоятельного субъекта Федерации. Это подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 мая 1993 г. N 9-П по делу о Чукотском автономном округе, в котором констатировалось, что нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход из них, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации. По мнению Конституционного Суда, нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации (ВКС РФ. 1994. N 2-3. С. 54). В соответствии с этим отношения между краем, областью и входящим в их состав автономным округом по идее должны строиться на партнерской, равноправной основе, поскольку автономный округ не соподчиняется с краем, областью. Такие отношения могут быть урегулированы федеральным законом и договором между органами государственной власти округа и органами государственной власти края или области. И все же вхождение автономных округов в состав края и области не может не породить особых отношений между этими субъектами Российской Федерации. Такие отношения должны быть отражены прежде всего в их учредительных документах - уставах. Однако в принятых некоторыми автономными округами уставах, например в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа, подобные положения отсутствуют, что в конкретном случае было расценено органами власти Тюменской области, в состав которой входит названный автономный округ, как стремление округа в одностороннем порядке изменить свой статус, что по Конституции Российской Федерации недопустимо. Отношения автономного округа с краем, областью, в состав которых он входит, должны быть отношениями равных, а не соподчиненных друг с другом составных частей единого целого; эти отношения могут быть установлены такими договорами между ними, полнота и содержание которых зависит от договаривающихся сторон. На это и обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 17 июля 1996 г. об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области. Как отмечается в определении Конституционного Суда, взаимоотношения автономного округа и края (области), в состав которого он входит, отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации. Вхождение автономного округа в край (область) обязывает оба субъекта Федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции Российской Федерации и не противоречащих ей государственно-правовых реалий. Оно предполагает определенное распространение на основе взаимного согласия и договоренностей юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа. Край (область) и входящий в него автономный округ обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные, экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление, не допуская односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов края (области) и автономного округа. Поскольку к моменту принятия определения Конституционного Суда отсутствовали предусмотренные ст. 66 (ч. 4) Конституции Российской Федерации федеральный закон и (или) договор, Конституционный Суд воздержался от определения конкретных условий взаимоотношений Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации считает наиболее правильным в сложившейся ситуации урегулирование самими субъектами Российской Федерации имеющихся между ними разногласий, поскольку Конституция Российской Федерации отдает предпочтение именно этому основанному на равноправии способу, и для такого решения вопроса, по мнению Конституционного Суда, имеются все необходимые предпосылки (СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3837). Позднее, однако, Конституционный Суд был вынужден вновь обратиться к данной проблеме в постановлении о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области (СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581). Указанное постановление сыграло позитивную роль в нормализации взаимоотношений автономных округов и соответствующих краев, областей. В частности, в соответствии с Соглашением между органами государственной власти области и входящих в нее округов от 8 сентября 1997 г., которым определялись квоты последних в областном законодательном органе и порядок избрания в него депутатов, прошли выборы в областную Думу с участием избирателей, проживающих в автономных округах. В уставы Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов внесены изменения и дополнения. 5. Часть 5 комментируемой статьи предусматривает возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации. Это может быть осуществлено по взаимному согласию Федерации и субъекта, что означает невозможность изменения статуса субъектом Федерации в одностороннем порядке. Процедуры изменения статуса субъекта Федерации будут установлены федеральным конституционным законом, принятие которого предусмотрено Конституцией. Поскольку субъекты Российской Федерации "между собой равноправны" (см. комментарий к ст. 5) и этот принцип основ конституционного строя не может быть нарушен изменением статуса субъекта Российской Федерации, речь может идти о переходе субъекта Федерации из одного вида в другой согласно перечню, предусмотренному ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации. При таком изменении новый статус должен соответствовать основам конституционного строя и принципам федеративного устройства, закрепленным Конституцией. В соответствии с этим не могут влечь за собой изменения статуса субъекта Российской Федерации: а) изменение наименования субъекта Федерации; б) изменение границ между субъектами в соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации; в) изменение полномочий в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции; г) изменение отношений между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края (области), в состав которого он входит в соответствии с ч. 4 ст. 66 Конституции. Вопрос об изменении статуса субъекта Российской Федерации мог бы быть решен в следующем порядке. Орган законодательной власти субъекта Федерации, используя принадлежащее ему право законодательной инициативы, вносит в соответствии с принятым им решением проект соответствующего закона в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. По вопросу об изменении статуса субъекта Федерации принимается в порядке, предусмотренном Конституцией, федеральный конституционный закон, а затем в ч. 1 ст. 65 Конституции вносятся изменения. Статья 67 1. Состав территории Российской Федерации определяется ч. 1 комментируемой статьи и состоит из трех категорий пространств: сухопутного, водного и воздушного. Статус всей государственной территории Российской Федерации находится в ведении Федерации (ст. 71, п. "б"), которая обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории и, следовательно, изменить ее может только сама. Статус территории субъектов Федерации определяется федеральной Конституцией и конституциями и уставами субъектов Федерации. В частности, в конституциях и уставах указывается, как правило, состав территории субъекта Федерации, перечислены административные районы, города республиканского, краевого, областного, окружного подчинения, специальный статус отдельных территорий. Так, в Уставе Нижегородской области указывается: "Территория области является неотъемлемой частью единой территории Российской Федерации. Официальным документом, определяющим границы области, является Описание границ Нижегородской области, согласованное с граничащими с областью субъектами Российской Федерации" (ч. 4 ст. 1). Непосредственно в состав территории Российской Федерации входят и территории автономных округов, хотя они, за исключением Чукотского автономного округа, находятся в составе края или области. Так, в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа указывается, что "территория Ханты-Мансийского автономного округа является неотъемлемой частью единой территории Российской Федерации" (ч. 1 ст. 4). Свои суверенные права на территории субъектов Федерации Российская Федерация осуществляет в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации. Свои полномочия на территории каждого субъекта она осуществляет по предметам ведения, установленным ст. 71 и 72 Конституции. Вне пределов этих полномочий субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции). В отношении своей территории они, в частности, обладают правом определять свое административно-территориальное устройство. Федерация же вправе устанавливать особый статус отдельных административно-территориальных единиц, входящих в состав субъекта Федерации, что и фиксируется в их конституциях и уставах. Так, в Уставе Архангельской области указывается, что специальный статус отдельных территорий области "регулируется законодательством Российской Федерации, разрабатываемым по согласованию с законодательным (представительным) органом государственной власти области. Пользование территориями со специальным статусом в цепях удовлетворения федеральных нужд осуществляется на договорной компенсационной основе" (ч. 3, 4 ст. 4). Субъекты Федерации не вправе сами устанавливать особый статус своей территории, объявляя ее, например, "свободной от производства, размещения, хранения, использования, испытания ядерного, химического, бактериологического и иных видов оружия массового поражения, их промышленных отходов" (ст. 6 Конституции Республики Саха (Якутия). Границы между субъектами Федерации являются административными (не государственными). Сами субъекты Федерации не вправе устанавливать таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Территория Российской Федерации включает также внутренние воды и территориальное море. Внутренние воды состоят из вод морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых принадлежат Российской Федерации, а воды расположены в сторону берега от тех исходных линий, от которых отсчитывается территориальное море, а также вод рек, озер, иных водоемов, берега которых принадлежат Российской Федерации. Внутренние воды находятся под полным суверенитетом Российской Федерации, которая вправе регламентировать их правовой режим. Территориальное море составляет морской пояс шириной до 12 морских миль, примыкающий к сухопутной территории государства или к его внутренним морским водам. Ширина территориального моря России, как и многих других государств, составляет именно 12 морских миль. В отдельных государствах принята меньшая норма - 3, 4, 6 морских миль. При этом территориальное море есть составная часть государственной территории, поэтому его правовой режим определяется национальным законодательством. Однако территориальное море имеет и важное значение для международного морского судоходства, а его правовой режим затрагивает существенные интересы иностранных государств. Суверенные права Российской Федерации над территориальным морем осуществляются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, и их объем ограничен, например, правом мирного прохода иностранных судов через территориальное море. При осуществлении мирного прохода иностранные торговые суда и военные корабли обязаны соблюдать правила международных договоров и законодательство Российской Федерации. Воздушное пространство, являясь составной частью территории Российской Федерации, ограничивается государственными сухопутными и морскими границами. Оно распространяется над сухопутной и водной территорией, в том числе и над территориальными водами. Однако высотные пределы распространения суверенных прав Российской Федерации, как и других государств, остаются в международном праве неурегулированными. 2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне. В соответствии с нормами морского права континентальный шельф прибрежного государства включает поверхность и недра морского дна подводных районов, находящихся за пределами территориальных вод на всем протяжении естественного продолжения сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. В соответствии с федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. внешняя граница континентального шельфа Российской Федерации находится на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694). Суверенные права Российской Федерации на континентальном шельфе закреплены названным федеральным законом в соответствии с международными договорами, важнейшими из которых являются Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 г. и Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., которая нашей страной пока не ратифицирована. Российская Федерация обладает, в частности, суверенными правами в целях разведки и разработки минеральных и живых ресурсов континентального шельфа, осуществляет исключительное право разрешать и регулировать проведение буровых работ, сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений и осуществлять над ними юрисдикцию. Российская Федерация распространяет свою юрисдикцию и на морские научные исследования в целях защиты и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и др. Исключительная экономическая зона определяется Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. как район, находящийся за пределами территориального моря и прилежащий к нему. Она устанавливается в пределах 200 морских миль от берега. Прибрежному государству предоставляются суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов морского дна и его недр, живых ресурсов, юрисдикция в отношении регулирования морских научных исследований, в отношении возведения и эксплуатации искусственных островов, установок и сооружений и т.п. В соответствии с международным правом континентальный шельф и исключительная экономическая зона в состав территории государства не входят. Все другие государства пользуются здесь в соответствии с международным правом свободой судоходства, полетов и т.д. 3. Существующие между субъектами Российской Федерации границы являются административными и закреплены в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Из содержания ч. 3 комментируемой статьи вытекает, что изменение границ между субъектами Федерации возможно по взаимному согласию сопредельных субъектов Федерации. Однако правовое оформление процедуры изменения границ находится в юрисдикции не только субъектов Федерации, но и самой Федерации. Субъекты Федерации свое согласие на изменение границы оформляют соответствующим решением, которое может быть принято законодательным собранием или референдумом. Так, в Уставе Нижегородской области указывается, что "изменение статуса и границ области не может быть осуществлено без учета волеизъявления большинства граждан, проживающих в области и обладающих избирательным правом" (ч. 6 ст. 1). В Уставе Архангельской области определено, что "согласие Архангельской области оформляется законом области" (ч. 5 ст. 4). Утверждение достигнутого изменения границы относится к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч. 1 п. "а" ст. 102 Конституции). Из этого следует, что Совет Федерации вправе как утвердить, так и отказать в утверждении изменения границы. Совет Федерации в принятом постановлении от 25 октября 1994 г. "Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями" ссылается на то, что между этими субъектами Российской Федерации согласованы карта и описание новой границы (СЗ РФ. 1994. N 28. Ст. 2939). Такой порядок утверждения изменения границ между субъектами Российской Федерации является одной из гарантий ее территориальной целостности. Статья 68 1. Часть 1 ст. 68 Конституции устанавливает в Российской Федерации на всей ее территории статус русского языка как государственного языка. Вопрос о государственном языке имеет немаловажное значение в многонациональном государстве. В таком государстве необходимы создание коммуникационного единства и целостности, наличие общепризнанного средства общения между людьми в обществе, в органах государственной власти и местного самоуправления и т.д. Таким средством в России естественно выступает русский язык - язык самой многочисленной этнической общности - русских, составляющих более 80% населения. Русским языком свободно владеет большинство представителей иных национальностей. Статус русского языка как государственного означает обязательность его использования и применения во всех органах государственной власти и местного самоуправления, при проведении референдумов и выборов, официальном опубликовании законов и других нормативных актов, в судопроизводстве, делопроизводстве и т.д. Придание Конституцией русскому языку статуса государственного предполагает его использование и применение на всей территории Российской Федерации во всех официальных сферах без специального на то указания. Это накладывает определенные обязательства и на государство, прежде всего на государственные образовательные учреждения, по изучению русского языка, его развитию, распространению. Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1997 г. Правительству России рекомендовано предусмотреть возможность создания координационного (консультативного) органа, ведающего вопросами развития и распространения русского языка (СЗ РФ. 1997. N 21. Ст. 2469). 2. Республики (государства) как субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свои государственные языки, что фиксируется в их конституциях. В органах государственной власти и местного самоуправления, в государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. По общему правилу государственными языками республики признаются русский язык и язык титульной нации, дающей название республике. В ряде республик государственными языками признаются два и более языков, функционирующих в республике. К примеру, в Кабардино-Балкарии статус государственного, помимо русского, имеют кабардинский и балкарский языки, в Дагестане - все языки его народов. Однако знание государственных языков в республиках - субъектах РФ не должно выступать дискриминационной мерой при реализации прав и свобод человека и гражданина. Как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 апреля 1998 г., должны быть нормативно закреплены надлежащие предпосылки для признания языка в качестве государственного и вытекающих из такого признака правовых последствий и исключены произвольная трактовка языков в качестве государственных, чрезмерные языковые требования. Поэтому Конституционный Суд РФ, рассматривая конституционность требования к кандидату на должность президента Республики Башкортостан, пришел к выводу, что до урегулирования вопроса о правовом статусе государственного языка (языков) Республики Башкортостан в надлежащем порядке правоприменительные органы должны обеспечивать в ходе избирательного процесса реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка (ВКС. 1998. N 4). Введение собственных государственных языков в республиках налагает на них обязанность обеспечить условия для их изучения всеми желающими, чтобы незнание языка не сыграло дискриминационной роли в получении работы, образования, в пользовании культурными ценностями и т.д. В Законе Республики Бурятия "О языках народов Республики Бурятия" от 10 июня 1992 г. содержится положение, согласно которому в Республике Бурятия всем желающим овладеть бурятским языком гарантируется обучение этому языку до уровня, необходимого для выполнения служебных обязанностей. Указанный Закон дифференцированно подходит к использованию и применению государственных языков - русского и бурятского. Так, в Законе записано, что тексты законов республики публикуются на бурятском и русском языках и имеют равную юридическую силу; на бурятском и русском языках печатаются избирательные бюллетени, ведется судопроизводство; документы (решения) принимаются местными органами или на русском, или на бурятском языках в зависимости от контингента населения; на предприятиях, в учреждениях и общественных организациях делопроизводство осуществляется на русском языке Российской Федерации. 3. Языковая государственная политика в Российской Федерации направлена на гарантирование всем ее народам права на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, что соответствует требованиям международных стандартов. "В тех странах, - сказано в ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах, - где существуют: языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы: пользоваться родным языком". Обеспечение прав меньшинств в сфере языка (общения, воспитания, обучения, творчества и т.п.) может вытекать из международных договоров (многосторонних и двусторонних) Российской Федерации. Право всех народов (независимо от численности) на сохранение, изучение, пользование и развитие конкретизировано и гарантировано прежде всего в Законе РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 5 июня 1998 г. (24 июля 1998 г.) N 126-ФЗ (Ведомости РФ. 1991. N 50. Ст. 1740; СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3804), в ряде других общефедеральных законов, посвященных образованию, культуре, национально-культурной автономии и т.д. Значительное внимание равноправию языков, средствам защиты языков уделено в конституциях (уставах), в специальных законах и других нормативных актах субъектов Российской Федерации. Так, в ч. 2 ст. 1 Конституции Удмуртской Республики закреплено, что в Удмуртской Республике гарантируется сохранение и развитие языка и культуры удмуртского народа, языков и культуры других народов, проживающих на ее территории. А в ст. 9 той же Конституции наряду с определением русского и удмуртского языков в качестве государственных языков подчеркнуто, что в Удмуртской Республике гарантируется право на сохранение и развитие языков других национальностей. Конституционно закрепленная языковая политика последовательно проводится в нормативных положениях законов и других нормативных актов, регулирующих отношения в сфере образования, воспитания, творчества, пользования достижениями культуры, в развитии отношений с удмуртской диаспорой, компактно проживающей в субъектах Российской Федерации. Статья 69 1. Самостоятельной разновидностью национальных меньшинств являются коренные малочисленные (аборигенные) народы. Под коренными малочисленными народами принято понимать народы, которые проживают на территории традиционного расселения своих предков, сохраняют самобытный уклад жизни, насчитывают менее 50 тысяч человек и осознают себя самостоятельными этническими общностями. Количественный рубеж в 50 тысяч человек является наиболее целесообразным. Он относительно стабилен, и народы, насчитывающие менее 50 тысяч человек, не смогут его преодолеть в результате естественного воспроизводства в течение длительного времени. Самые крупные из этих народов в настоящее время не достигли и 35 тысяч человек. В отличие от иных национальных меньшинств коренные малочисленные народы не имеют государственных образований за пределами Российской Федерации или не имеют их вообще; издревле проживают на территориях своих предков в инонациональной среде, но сохраняют самобытность языка, культуры, хозяйственной деятельности и в целом образа жизни, несущего на себе отпечаток природных условий и исторического пути развития. В настоящее время Правительством Российской Федерации 24 марта 2000 г. утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов РФ, подготовленный Министерством федерации и национальностей РФ на основании предложений органов государственной власти субъектов РФ, на территории которых эти народы проживают. Промышленная экспансия территорий традиционного расселения коренных народов, значительное сокращение площадей, пригодных для ведения традиционных промыслов, неприспособленность этих народов к новым рыночным отношениям привели к нарушению природной среды их обитания. В течение последних десятилетий государство уделяло крайне недостаточное внимание малочисленным народам. В результате самобытный уклад жизни этих народов, их культура подверглись существенной деформации и само их существование оказалось под серьезной угрозой. 2. Основным международно-правовым документом, который определяет права и гарантии сохранения и развития коренных малочисленных народов, является Конвенция МОТ N 169 от 26 июня 1989 г. "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах". Данная Конвенция не ратифицирована Российской Федерацией. Но это не значит, что в России не гарантируются права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. На гарантирование такого рода прав и направлено содержание ст. 69 Конституции. Однако во многом она имеет перспективное значение, ориентирует федерального законодателя и субъекты Российской Федерации на правовое регулирование отношений, участниками которых выступают коренные малочисленные народы и их представители, на проведение такой политики, которая предотвратила бы развитие негативных явлений в жизни этих народов и гарантировала их права, общепризнанные в мировом сообществе. Дополнительные права, льготы и гарантии малочисленных коренных народов, в особенности Севера, Сибири и Дальнего Востока, устанавливают нормы конституций ряда республик, уставов краев, областей, других субъектов Российской Федерации, а также более 150 актов текущего (отраслевого, специального) законодательства разных уровней относительно пользования землей, лесами, недрами, другими природными ресурсами, при приватизации предприятий традиционных промыслов, по вопросам налогообложения, финансовой, материальной поддержки, в области языка, получения образования, культуры (см.: Статус малочисленных народов России: Правовые акты и документы. М., 1994; Правовые акты. Книга вторая. М., 1994). Права коренных малочисленных народов России и гарантии их обеспечения и защиты в комплексном виде закреплены в Федеральном законе от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 18. Ст. 2208). Указанный закон направлен на этническое выживание и возрождение, сохранение самобытности, свободное социально-экономическое и культурное развитие, обеспечение реализации дополнительных прав и льгот этих народов. Он гарантирует: - закрепление за малочисленными народами исконной среды их обитания, хозяйственной деятельности, промыслов в границах, достаточных для обеспечения самобытного развития, сохранения окружающей природной среды и гарантированного воспроизводства потребляемых природных ресурсов; - создание необходимых условий для сохранения традиционного образа жизни этнической самобытности, культурного, социального и экономического развития малочисленных народов; - уважение национального достоинства малочисленных народов, их культуры, языка, традиции, обычаев и верований; - функционирование общин и иных форм общественного самоуправления малочисленных народов; - ответственность организаций, должностных лиц, граждан, допускающих нарушение прав и законных интересов малочисленных народов. В законе в развернутом виде закрепляются политические, социально-экономические и культурные права, льготы и преимущества малочисленных народов, предусмотрены механизмы их осуществления, конкретные меры ответственности компетентных органов, должностных лиц за их обеспечение. Коренные малочисленные народы имеют право на судебную защиту от какой бы то ни было дискриминации, ущемления их прав и законных интересов. При рассмотрении в судах гражданских и уголовных дел в отношении лиц, относящихся к малочисленным народам, принимаются во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие законам Российской Федерации. С принятием Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" станет возможна разработка ряда федеральных законов, конкретизирующих и развивающих отдельные стороны правового статуса коренных малочисленных народов России. К сожалению, права, льготы и преимущества, установленные для коренных малочисленных народов, зачастую не реализуются из-за отсутствия соответствующего материально-финансового обеспечения, надлежащего государственного протекционизма. В соответствии с постановлением Государственной Думы от 26 мая 1995 г. "О кризисном положении экономики и культуры малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 24. Ст. 2260) и Указом Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера" (Ведомости РФ. 1992. N 18. Ст. 1009) Правительство Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны решить следующие вопросы: - разработать и принять с участием малочисленных коренных (аборигенных) народов в лице их общественных объединений (ассоциаций) федеральную государственную программу экономического и социального развития малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации до 2000 года; - определить в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера территории традиционного природопользования, которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием; передавать бесплатно оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные и другие угодья для комплексного использования родовыми общинами и семьями в пожизненное наследуемое владение либо в аренду; - определить порядок выплаты коренным малочисленным (аборигенным народам Севера компенсаций за ущерб, нанесенный землям их компактного проживания и хозяйственной деятельности в результате отчуждения и промышленного освоения этих земель; - разработать земельный кадастр и кадастры природных ресурсов Севера Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; - возможно, учредить институт уполномоченных по правам коренных малочисленных (аборигенных) народов России в системе исполнительной власти; - подписать и ратифицировать Концепцию МОТ 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах". Проведение указанных мер не потерял своей актуальности и в настоящее время. Статья 70 1. Можно предположить, что часть первая комментируемой статьи ориентирует на принятие одного федерального конституционного закона о трех проникнутых своего рода единством государственных символах. Государственный флаг, герб и гимн Российской Федерации - ее официальные символы, заключающие в себе ценности, на которые данное государство ориентируется. Однако долгое время после принятия Конституции такого закона не было. Во многом это объясняется разногласиями различных политических сил, борьбой политических фракций в Государственной Думе. Сегодня каждый из государственных символов установлен своим федеральным конституционным законом. Федеральный конституционный закон "О государственном флаге Российской Федерации" от 25 декабря 2000 года N 1-ФКЗ принят Государственной Думой 8 декабря 2000 года, одобрен Советом Федерации 20 декабря 2000 года (в ред. Федеральных конституционных законов от 09.07.2002 N 3-ФКЗ, от 09.07.2002 N 4-ФКЗ). Этим законом производится описание и порядок официального использования Государственного флага Российской Федерации. Государственный флаг Российской Федерации представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней - синего и нижней - красного цвета. Отношение ширины флага к его длине 2:3. Многоцветный рисунок Государственного флага Российской Федерации помещен в приложении к Федеральному конституционному закону. Государственный флаг Российской Федерации поднят постоянно на зданиях: Администрации Президента Российской Федерации; в залах заседаний Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и других федеральных судов, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, судов субъектов Российской Федерации, а также в залах заседаний представительных органов местного самоуправления; в рабочих кабинетах Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной власти, федеральных судей, прокуроров, а также руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований, глав дипломатических представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств Российской Федерации за пределами Российской Федерации, в том числе официальных представительств Российской Федерации при международных организациях. Государственный герб Российской Федерации помещается на пограничных знаках (основных пограничных столбах) и в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Государственный герб Российской Федерации помещается на: штандарте (флаге) Президента Российской Федерации; боевых знаменах воинских частей; знаменах федеральных органов исполнительной власти, определяемых Президентом Российской Федерации; военных кораблях 1 и 2 ранга - в порядке, установленном Президентом Российской Федерации. Государственный герб Российской Федерации может помещаться на: денежных знаках; государственных наградах Российской Федерации и документах к ним; знаках отличия за окончание высших государственных образовательных учреждений профессионального образования. Допускается размещение Государственного герба Российской Федерации на знаках различия и форменной одежде, установленных для лиц, состоящих на военной или иной государственной службе, а также использование его в качестве геральдической основы геральдических знаков - эмблем федеральных органов исполнительной власти. Президент Российской Федерации может установить иные случаи использования Государственного герба Российской Федерации (см., например, Указ Президента РФ от 22.07.2002 N 767 о размещении Государственного герба РФ на печатях нотариусов). Закон содержит и некоторые запретительные меры. Так установлено, что гербы (геральдические знаки) субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности не могут быть идентичны Государственному гербу Российской Федерации. Государственный герб Российской Федерации не может быть использован в качестве геральдической основы гербов (геральдических знаков) субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций. Статья 9. При одновременном размещении Государственного герба Российской Федерации и герба (геральдического знака) субъекта Российской Федерации, муниципального образования, общественного объединения либо предприятия, учреждения или организации Государственный герб Российской Федерации располагается с левой стороны от другого герба (геральдического знака), если стоять к ним лицом; при одновременном размещении нечетного числа гербов (геральдических знаков) Государственный герб Российской Федерации располагается в центре, а при размещении четного числа гербов (но более двух) - левее центра. При одновременном размещении Государственного герба Российской Федерации и других гербов (геральдических знаков) размер герба (геральдического знака) субъекта Российской Федерации, муниципального образования, общественного объединения либо предприятия, учреждения или организации не может превышать размер Государственного герба Российской Федерации, при этом Государственный герб Российской Федерации не может быть размещен ниже других гербов (геральдических знаков). Порядок изготовления, использования, хранения и уничтожения бланков, печатей и иных носителей изображения Государственного герба Российской Федерации не может быть произвольным. Он устанавливается Правительством Российской Федерации. Использование Государственного герба Российской Федерации с нарушением Федерального конституционного закона, а также надругательство над Государственным гербом Российской Федерации влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Федеральный конституционный закон "О Государственном гимне Российской Федерации от 25 декабря 2000 года N 3-ФКЗ (принят Государственной Думой 8 декабря 2000 года, одобрен Советом Федерации 20 декабря 2000 года; в ред. Федерального конституционного закона от 22. 03. 2001 N 2-ФКЗ) утверждает музыкальную редакцию и текст Государственного гимна Российской Федерации согласно приложениям 1 и 2 к Федеральному конституционному закону, дает описание и порядок официального использования Государственного гимна Российской Федерации. Государственный гимн Российской Федерации представляет собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом. Государственный гимн Российской Федерации может исполняться в оркестровом, хоровом, оркестрово-хоровом либо ином вокальном и инструментальном варианте. При этом могут использоваться средства звуко- и видеозаписи, а также средства теле- и радиотрансляции. Государственный гимн Российской Федерации должен исполняться в точном соответствии с утвержденными музыкальной редакцией и текстом. Государственный гимн Российской Федерации исполняется: при вступлении в должность Президента Российской Федерации - после принесения им присяги; при вступлении в должность руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, руководителей органов местного самоуправления; при открытии и закрытии заседаний Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и сессий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; во время официальной церемонии подъема Государственного флага Российской Федерации и других официальных церемоний; во время церемоний встреч и проводов посещающих Российскую Федерацию с официальными визитами глав иностранных государств, глав правительств иностранных государств, официальных представителей иностранных государств, а также глав межгосударственных и межправительственных организаций - в соответствии с дипломатическим протоколом; во время проведения воинских ритуалов - в соответствии с общевоинскими уставами Вооруженных Сил Российской Федерации. Государственный гимн Российской Федерации может исполняться: при открытии памятников и памятных знаков; при открытии и закрытии торжественных собраний, посвященных государственным праздникам Российской Федерации; во время иных торжественных мероприятий, проводимых государственными органами, органами местного самоуправления, а также государственными и негосударственными организациями. Государственный гимн Российской Федерации транслируется государственными телевизионными и радиовещательными компаниями: ежедневно - перед началом и по окончании вещания, а при круглосуточном вещании - в 6 часов и в 24 часа по местному времени; в новогоднюю ночь - после трансляции боя часов на Спасской башне Московского Кремля в 24 часа по местному времени. При проведении официальных мероприятий на территориях иностранных государств исполнение Государственного гимна Российской Федерации осуществляется в соответствии с правилами, установленными Министерством иностранных дел Российской Федерации, с учетом традиций страны пребывания. Государственный гимн Российской Федерации исполняется при проведении официальных церемоний во время спортивных соревнований на территории Российской Федерации и за ее пределами - в соответствии с правилами проведения этих соревнований. При официальном исполнении Государственного гимна Российской Федерации присутствующие выслушивают его стоя, мужчины - без головных уборов. В случае, если исполнение Государственного гимна Российской Федерации сопровождается поднятием Государственного флага Российской Федерации, присутствующие поворачиваются к нему лицом. Исполнение Государственного гимна Российской Федерации в воинских частях, на военных кораблях и судах регламентируется общевоинскими уставами Вооруженных Сил Российской Федерации. Использование Государственного гимна Российской Федерации в других музыкальных произведениях и иных произведениях искусства допускается в случаях и в порядке, устанавливаемых Президентом Российской Федерации. Исполнение и использование Государственного гимна Российской Федерации с нарушением Федерального конституционного закона, а также надругательство над Государственным гимном Российской Федерации влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. 5. В соответствии с Конституцией Российской Федерации столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы установлен Законом от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 9 июня 1995 г. (18 июля 1995 г.) N 107-ФЗ (Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 683; СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2863). Столица Российской Федерации - место нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации. Под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными названным Законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации по соглашению с органами государственной власти города Москвы могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий. Органы государственной власти города Москвы по соглашению с федеральными органами государственной власти Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Не урегулированные Законом отношения между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы, возникающие в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации, регулируются договорами, заключаемыми между указанными органами. Названный Закон устанавливает полномочия органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации. Органы государственной власти города Москвы: - предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги; - обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий; - участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития города Москвы - столицы Российской Федерации; - участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города Москвы; - согласовывают проект генерального плана развития города Москвы с федеральными органами государственной власти Российской Федерации. Закон обязывает органы государственной власти Московской области содействовать в осуществлении городом Москвой функций столицы Российской Федерации. Предусмотрены пути и организационные формы такого содействия. Затраты города Москвы, связанные с осуществлением им функций столицы Российской Федерации, полностью компенсируются за счет субвенций из республиканского бюджета Российской Федерации, за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти Российской Федерации, представительствами республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическими представительствами иностранных государств в Российской Федерации. Субвенции из республиканского бюджета Российской Федерации на осуществление городом Москвой функций столицы Российской Федерации выделяются отдельной строкой в республиканском бюджете Российской Федерации в рублях и в валюте. Здания, строения, сооружения, находящиеся на территории города Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, а также земельные участки, на которых расположены указанные здания, строения и сооружения, находятся в федеральной собственности Российской Федерации. Законом предусмотрены особенности предоставления федеральным органам государственной власти Российской Федерации земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, а также порядок предоставления в аренду зданий, строений, сооружений и помещений, находящихся в собственности города Москвы, федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам субъектов Российской Федерации, дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции Москва имеет свой устав и законодательство. Вместе с тем проект устава в части осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации согласовывается с федеральными органами государственной власти. 20 января 1999 г. принят Закон г. Москвы "О порядке внесения изменений (дополнений) в Устав города Москвы" (N 2), согласно которого поправки к Уставу г. Москвы принимаются в форме закона г. Москвы. На наш взгляд, и эти поправки должны согласовываться с федеральными органами власти, если они касаются столичного статуса Москвы. Статья 71 Формула комментируемой статьи "в ведении Российской Федерации находятся" включает перечень конкретных предметов ведения Российской Федерации как сфер общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации. Все указанные предметы ведения закреплены непосредственно за федеративным государством, составляют существенный элемент статуса Российской Федерации. В комментируемой статье установлен так называемый закрытый перечень (от п. "а" до п. "т") предметов ведения Российской Федерации. а) Порядок принятия и изменения действующей Конституции Российской Федерации - предмет регулирования самой Конституции (см. также комментарий к Преамбуле и главе 9). Системный анализ конституционных норм позволяет сделать вывод о том, что никакая поправка не должна приводить к нарушению Конституции как органически целостного правового акта, противоречить основам конституционного строя, препятствовать непосредственному действию прав и свобод человека и гражданина, а также деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях разделения властей и федеративного устройства государства. Поскольку Конституцией (ст. 136) допускаются поправки только к ее главам (с третьей по восьмую), то поправкой не может быть исключена из конституционного текста ни одна из указанных глав. На конституционные поправки распространяется требование ч. 2 ст. 16 Конституции, в соответствии с которой никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя (ст. 1-16). В рамках названных конституционных критериев возможно оценивать Федеральный закон от 6 февраля 1998 г. (4 марта 1998 г.) N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146). Так исключительно законодательного регулирования требует порядок направления конституционных поправок на рассмотрение органам законодательной власти субъектов Российской Федерации, проверки соблюдения процедуры одобрения поправок, способ учета одобренной поправки в конституционном тексте (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 12-П (СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408). К ведению Российской Федерации отнесено также принятие и изменение федеральных законов. Под "федеральными законами" понимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы (см. также комментарий к чч. 1 и 2 ст. 76). К 2003 г. приняты и вступили в силу 13 федеральных конституционных законов и более 500 федеральных законов (без учета законов о внесении изменений) (их наименований), 420 федеральных законов о ратификации (денонсации) международных договоров Российской Федерации, 8 постановлений Государственной Думы об амнистии. Всего на 2003 год действовали более 1100 федеральных нормативных законодательных актов. В структуре принятых федеральных законов (их наименований) около 300 - законы о ратификации международных договоров и соглашений, а более 300 - о внесении изменений и дополнений в действующие законы. Всего с учетом законов принятых до Конституции Российской Федерации 1993 г. и сохраняющих свою силу в Российской Федерации действует более 1850 законов. В ведении Российской Федерации находится контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов. Властными полномочиями по осуществлению такого контроля различные государственные институты наделены как непосредственно Конституцией и федеральными законами (Президент Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, палаты Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации), так и только федеральными законами (Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и соответствующие федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека). См. об этом также в комментариях соответствующих статей. б) Отнесение к ведению Российской Федерации федеративного устройства и территории Российской Федерации означает прежде всего правовое регулирование этих важнейших для государства и его устройства вопросов непосредственно Конституцией (см. также комментарий к ст. 1, 4, 5, 11, главы 3). Провозглашение Российской Федерации - России федеративным государством и установление принципов его государственного устройства отнесены к основам конституционного строя. Поэтому отказ от существующего федеративного устройства означал бы одновременно и отказ от действующей Конституции, ее пересмотр. Вместе с тем Конституция допускает развитие регулируемых ею конституционно-федеративных отношений, что может быть реализовано путем внесения поправок в главу 3 "Федеративное устройство", а также принятия соответствующих федеральных законов. В частности таковым является Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ. В Конституции решаются важнейшие вопросы федеративного устройства России (см. ст. 65-69, 71-79). Непосредственно Конституцией предусматривается необходимость системы федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам федеративного устройства (см. ст. 65, 66, 70, 77). Одним из существенных элементов реального федеративного устройства России выступают договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Соответствующие отношения и процедуры в настоящее время регулируются Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ с изм. и доп. от 20 мая 2002 г. N 52-ФЗ. Из всеобщей конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы вытекает и безусловная необходимость для субъектов правоотношений следовать нормам о федеративном устройстве государства. Вместе с тем ряд специальных полномочий по обеспечению статуса и предметов ведения Российской Федерации, статуса и предметов ведения ее субъектов Конституцией и законами возлагается на Президента Российской Федерации, Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации (см. также комментарий к ст. 15, 72 п. "а", 80, 85, 102, 106, 114, 125). Вопросы федеративного устройства Российской Федерации не следует смешивать с вопросами устройства (статуса) субъекта Российской Федерации. Если первое - предмет исключительного ведения Российской Федерации, то статус субъекта Российской Федерации, установление системы общих принципов организации его органов государственной власти - предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. также комментарий к ст. 66, ч. 1 п. "н" ст. 72 и 77). в) Территория Российской Федерации как предмет ее исключительного ведения может быть определена как пространственные пределы суверенитета Российской Федерации. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, границы между которыми могут быть изменены только с их взаимного согласия, а также внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Конституцией установлены суверенные права Российской Федерации в отношении ее территории, действия на ней принципа единого общероссийского экономического пространства. По вопросам данного предмета ведения действуют федеральные законы: "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ (с изм. и доп. от 8 августа 2001 г. N 26-ФЗ и от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ); "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ; "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ и 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ), заключаются и ратифицируются соответствующие международные договоры (см. также комментарий к ст. 4, 67 и 74). Отнесение регулирования прав и свобод к исключительному ведению Российской Федерации прежде всего означает, что в государстве обеспечивается высший уровень их регулирования, а именно непосредственно Конституцией, в специальной Главе 2 "Права и свободы человека и гражданина". Конституционным принципом является также регулирование прав и свобод в форме закона. Так в указанной главе 2, определяющей перечень признанных прав и свобод человека и гражданина, ссылки на соответствующие законы, которые должны быть приняты и применяться в процессе их реализации и защиты, имеются более чем в двадцати статьях. При этом отсутствие указанных законов не ограничивает прав и свобод, поскольку они являются непосредственно действующими. Субъекты Федерации и муниципальные образования не вправе ограничивать круг прав и свобод человека и гражданина и их непосредственное действие. (см. также комментарий к ст. 18). Конституция запрещает применение любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы для всеобщего сведения (см. также комментарий к ст. 15). Защита прав и свобод - предмет ведения Российской Федерации и одновременно сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72). Практически это означает, что, с одной стороны, федеральный уровень регулирования и защиты прав и свобод не может быть ни в какой форме умален субъектами Федерации, а, с другой, - что те же субъекты Федерации несут конституционную обязанность защищать права и свободы любого человека и гражданина на своей территории, вправе расширять федеральные гарантии их защиты. Конституции (уставы), законы, иные правовые акты субъектов Федерации не вправе устанавливать какие бы то ни было ограничения перечня и действия прав и свобод, мер их защиты, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Конституцией определено, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства (см. также комментарий к ст. 2, 45), а также федеральных органов государственной власти - Президента Российской Федерации (п. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 82, ч. 2 ст. 85), палат Федерального Собрания (ст. 102, 103, 106), Правительства Российской Федерации (ст. 114), органов государственной власти субъектов Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. 2 ст. 85), органов местного самоуправления (п. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 132). Кроме того, установлен конституционный принцип, в соответствии с которым каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (п. 2 ст. 45). Действует конституционный институт судебной защиты прав и свобод. В соответствии с ним должна устанавливаться система органов судебной власти и в целом строиться судопроизводство. При это судебная защита не ограничивается национальным судом. Если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства защиты, каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Вместе с тем обязанностью любого суда Российской Федерации при разрешении вопросов о правах и свободах является применение не только внутригосударственного законодательства, но и общепризнанных принципов и норм международного права и норм международных договоров Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 15, 18, 46, 47, 49-52, 123, ч. 4 ст. 125). В ведении Российской Федерации как суверенного государства находится гражданство в Российской Федерации (ст. 71 п. "в"), которым охватывается и понятие "гражданство Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 6). В практическом плане это означает, что к исключительному ведению Федерации относится и федеральное гражданство и установление правовых норм по вопросам "гражданства в Российской Федерации" обязательных для субъектов Федерации. Действует Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" от 29 мая 2002 г. N 61-ФЗ. Вопросы гражданства регулируются также международными договорами Российской Федерации. При этом исходным всегда выступает положение гражданства Российской Федерации как одной из основ конституционного строя, согласно которой оно является единым и равным независимо от оснований приобретения, а каждый гражданин имеет равный конституционный статус на территории Российской Федерации (ст. 6). В качестве особого предмета ведения Федерации Конституция закрепляет регулирование и защиту прав национальных меньшинств. При этом их права гарантируются как в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, так и федеральными законами. На обеспечение прав и интересов национальных меньшинств направлены, в частности, федеральные законы от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", от 20 июля 2002 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ), "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ. Вместе с тем защита прав национальных меньшинств, а также защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, одновременно является и предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает также и обязанность субъектов Федерации гарантировать защиту прав национальных меньшинств в своих конституциях (уставах) и законах, в осуществлении принадлежащей им государственной власти (см. также комментарий к ст. 69 и ч. 1 п. "б" ст. 72). Права и свободы человека и гражданина согласно Конституции (ст. 18) определяют смысл, содержание и применение любых законов. Вместе с тем в правовой системе Российской Федерации имеется значительный массив законов, главным содержанием которых является именно регулирование и защита прав и свобод. г) К ведению Федерации отнесено установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности. Для уяснения содержания данного конституционного понятия принципиальное значение имеет постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании статьи 71 (пункт "г") и ряда других статей Конституции Российской Федерации. Статья 71 (п. "г") Конституции, сказано в этом постановлении, исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, вытекающего из ст. 3 (п. 1) Конституции, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и находящего отражение в положениях ст. 5 (п. 2), провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ федеративного устройства Российской Федерации (ВКС. 1999. N 3). Под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, согласно указанному постановлению, следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. С понятием "система федеральных органов власти" связаны понятия "система федеральных органов исполнительной власти" ("система исполнительной власти", ст. 77 ч. 2) и "система федеральных органов судебной власти" ("судебная система", ст. 118 ч. 3). Согласно названному постановлению Конституционного Суда в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам не урегулированным законами такое регулирование в форме указов вправе также осуществлять Президент Российской Федерации (см., например, Указ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"). Система органов судебной власти в соответствии с Конституцией (глава 7) устанавливается Федеральным конституционным законом 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г. N 5-ФКЗ. Формирование федеральных органов государственной власти - предмет регулирования прежде всего самой федеральной Конституции (п. 4 ст. 81, п. 2 ст. 96, п. 1 ст. 102, п. 1 ст. 103, ст. 111, пп. 1, 2 ст. 128). По вопросам порядка формирования этих органов действуют также федеральные законы: от 31 декабря 1999 г. (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ) N 228-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"; от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"; от 27 июня 1999 г. N 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 12 апреля 2001 г. N 35-ФЗ, от 10 июля 2001 г. N 89-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ). Соответствующие вопросы урегулированы также в федеральных конституционных законах: от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"; от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с изм. и доп. от 8 февраля 2001 г. N 1-ФКЗ и 15 декабря 2001 г. N 4-ФКЗ); от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации". В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий учрежден институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в семи федеральных округах (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849). д) В ведении Российской Федерации находится Федеральная государственная собственность и управление ею. Это также означает, что Российская Федерация как публично-правовое образование выступает субъектом права федеральной государственной собственности и управляет ею через систему федеральных органов государственной власти. Соответствующие органы выступают от имени Федерации в имущественном обороте и в пределах своих полномочий призваны осуществлять возложенные на них правомочия собственника. Федеральная собственность является необходимой материальной основой выполнения федеративным государством своих функций. Отнесение видов имущества к федеральной государственной собственности и установление ее пообъектного состава - предмет конституционного, законодательного и иного правового регулирования. Ряд видов объектов собственности (а не только сфер общественных отношений) названы в Конституции как предметы исключительного ведения Российской Федерации: средства федерального бюджета и федеральных фондов, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, оборонное производство, производство ядовитых веществ и наркотических средств и др. (см. также комментарий к пп. "з", "и", "м" ст. 71). Другие виды объектов федеральной собственности имеющие назначением реализацию исключительных полномочий Федерации, вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов, определяются федеральными законами, принимаемыми в порядке ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. В соответствии с Конституцией (п. "о" ст. 71) основополагающее регулирование института федеральной собственности содержится в Гражданском кодексе Российской Федерации (N 51-ФЗ от 24 октября 1994 г. в ред. от 8 июля 1999 г. с изм. и доп.). Согласно ст. 214 ГК РФ к государственной собственности относится земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований. Отнесение государственного имущества к федеральной государственной собственности должно устанавливаться федеральным законом. Управление федеральной собственностью - предмет ведения Федерации и одно из конституционных полномочий, закрепленных исключительно за Правительством Российской Федерации (ст. 114). Гражданский кодекс, устанавливая, что субъектом права федеральной государственной собственности является в целом Российская Федерации как публично-правовое образование, определяет, что федеральные органы государственной власти выступают в имущественном обороте от имени государства и осуществляют возложенные на них правомочия собственника в соответствии со своей компетенцией (п. 3 ст. 214, ст. 125 ГК РФ). Российская Федерация в лице Президента, Парламента и Правительства устанавливают правовые режимы федерального имущества, порядок и систему органов управления федеральным имуществом, в том числе находящимся за рубежом. Действует Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". В управлении федеральной собственностью участвуют в пределах предоставленных им полномочий федеральное Министерство государственного имущества, другие федеральные органы исполнительной власти. Вопросы о спорах об имуществе, относящимся к федеральной государственной собственности, разрешаются арбитражными судами. Имеется Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024) (СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626). е) Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, - необходимое средство обеспечения прав и свобод граждан, государственной целостности России, единства системы ее государственной власти. Очевидно, что данный предмет ведения Федерации связан с определением (выбором), обеспечением и реализацией принципиальных направлений внутренней политики государства. При этом речь может идти только о таких вопросах федеральной политики и таких федеральных программах, которые соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Согласно Конституции определение основных направлений внутренней (федеральной) политики государства - прерогатива Президента Российской Федерации. Обеспечение проведения в Российской Федерации единой внутренней государственной политики (финансовой, кредитной, денежной, в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии) Конституцией возложено на федеральное Правительство (ст. 114). Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в формировании основ федеральной политики, принимая (рассматривая) законы. Федеральные программы выступают как одно из важных средств реализации федеральной политики. Установлена обязанность федерального Правительства представлять в Государственную Думу перечень программ (с необходимыми данными) как составной части проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год. Другим путем закрепления основ федеральной политики и средств (включая федеральные программы) ее реализации прежде всего в области экономического, социального и культурного развития является принятие ряда однотипных федеральных законов о государственной политике (регулировании, контроле, поддержке и т.д.) в той или иной области или включение соответствующих положений в другие законы. Принятие и реализация федеральных программ предусматриваются в договорах и соглашениях о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. ж) Установление правовых основ единого рынка призвано обеспечивать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности на всей территории Российской Федерации без каких-либо ограничений (см. также комментарий к ст. 8 и 74). Правовые основы рыночных отношений устанавливаются прежде всего путем принятия в соответствии с Конституцией широкого массива федеральных законов. Важнейшим среди них является Гражданский кодекс Российской Федерации от 21 октября 1994 г., который, в свою очередь, предусматривает принятие и действие системы федеральных законов, призванных регулировать рыночные отношения. Федеральным нормам единого рынка не должны противоречить акты субъектов Федерации. Финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики - важнейшие элементы рыночных отношений, от состояния и развития которых зависит динамика экономической жизни в стране. Потребность иметь на территории Федерации единый рынок диктует высокую степень централизации регулирования указанных отношений. Конституционно гарантирована коллегиальность в принятии соответствующих решений. Так, например, все принимаемые Государственной Думой федеральные законы по данным вопросам подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (см. также комментарий к ст. 106). Финансовое регулирование своим предметом имеет правоотношения в сфере финансовой деятельности государства, публично-правовые вопросы состояния и движения денежных средств. Здесь безусловен приоритет федеральных норм. Наряду с общим регулированием по аккумуляции, распределению и использованию государством денежных средств через федеральный бюджет могут выделяться отдельные приоритеты. В их числе, например, финансовые основы местного самоуправления (от 29 апреля 1997 г. N 126-ФЗ с посл. изм. и доп.), финансирование радиационно и ядерно опасных производств и объектов (от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ), финансирование судов (от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ) и др. Действует Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г. N 198-ФЗ). Валютное регулирование распространяется на валюту Российской Федерации (средства в рублях в кредитных учреждениях, монеты и банковские билеты Центрального Банка РФ, ценные бумаги в рублях), а также на иностранную валюту и валютные ценности. Законом "О валютном регулировании и валютном контроле" от 9 октября 1992 г. N 3615-I (с изменениями и дополнениями от 29 декабря 1998 N 112-ФЗ, от 5 июля 1999 г. N 128-ФЗ, от 31 мая 2001 г. N 72-ФЗ, устанавливаются правовые средства защиты Российской Федерации в этой сфере, регулируется право собственности на валютные ценности, определяется система валютного контроля. В соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. В этом, согласно Конституции, состоит его основная функция, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти (см. также комментарий к ст. 75). Банк России является органом государственного валютного регулирования и валютного контроля и осуществляет эту функцию в соответствии с Законом Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" и другими федеральными законами. Обязательной составной частью годового отчета Банка представляемого Государственной Думе должен являться анализ валютного положения и платежного баланса Российской Федерации. Валютное регулирование и валютный контроль - также полномочие федерального Правительства (Федеральный конституционный закон от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ//СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712). В структуре федеральных органов исполнительной власти имеется Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю. Центральный Банк России наделен правом осуществлять от своего имени выпуск и эмиссию облигаций (Федеральный закон от 23 июня 1999 г. (8 июля 1999 г.) N 139-ФЗ//СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3472). Кредитное регулирование как предмет ведения Федерации также осуществляется преимущественно федеральными законами. С 1 января 2000 г. соответствующие вопросы регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации. Кредитное регулирование в части определения государством статуса и видов кредитных организаций (банков и небанковских кредитных организаций), порядка осуществления ими своей деятельности (операций и сделок, в том числе с ценными бумагами), отношений кредитных организаций и государства и порядка их банкротства, обеспечения стабильности банковской системы, защиты прав вкладчиков и кредиторов, межбанковских отношений и обслуживания клиентов, основ сберегательного дела, бухгалтерского учета в кредитных организациях и надзора за их деятельностью, - также прежде всего вопросы законодательного регулирования. Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г. N 395-I (с посл. изм.) определяет кредитную организацию как юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании лицензии Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Законом. Положение ч. 2 ст. 29 этого Закона об изменении банком в одностороннем порядке процентной ставки по срочным вкладам граждан признано не соответствующим Конституции РФ как позволяющее банку произвольно снижать ее без указания в законе оснований, обусловливающих такую возможность (постановление Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. N 4-П). В соответствии с Гражданским кодексом (часть первая) кредитные организации могут создаваться в форме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Действует Федеральный закон от 8 июля 1999 г. "О реструктуризации кредитных организаций" N 144-ФЗ с изм. и доп. 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ. Отношения в сфере кредитного регулирования строятся также на основе федеральных законов: "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" от 18 сентября 1998 г. (25 февраля 1999 г.) N 40-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1097), "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" от 12 февраля 1999 г. (5 марта 1999 г.) N 46-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1163), "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" от 15 июля 1998 г. (25 февраля 1999 г.) N 39-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1096), "О лизинге" от 11 сентября 1998 г. (29 октября 1998 г.) N 164-ФЗ (СЗ РФ. 1998. N 44. Ст. 5394), "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумагах" от 15 июля 1998 г. (29 июля 1998 г.) N 136-ФЗ (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3814), "О переводном и простом векселе" от 21 февраля 1997 г. (11 марта 1997 г.) N 48-ФЗ (СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1238), "О рынке ценных бумаг" от 20 марта 1996 г. (22 апреля 1996 г.) N 39-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 9 октября 1998 г. (26 ноября 1998 г.) N 182-ФЗ, 23 июня 1999 г. (8 июля 1999 г.) N 139-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918; 1998. N 48. Ст. 5857; 1999. N 28. Ст. 3472), "О бухгалтерском учете" от 23 февраля 1996 г. (21 ноября 1996 г.) N 129-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 24 июня 1998 г. (23 июля 1998 г.) N 123-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 48. Ст. 5369; 1998. N 30. Ст. 3619). В соответствии с Федеральным законом "О реструктуризации кредитных организаций" от 25 июня 1999 г. (8 июля 1999 г.) N 144-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3477) создано в статусе государственной корпорации Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации - полномочие федерального Правительства (ст. 25 Федерального конституционного закона от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ//СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712). Таможенное регулирование как самостоятельный предмет ведения Федерации призвано обеспечивать защиту экономического суверенитета и экономической безопасности государства, условия развития национальной экономики в системе мирового хозяйства, защиту прав граждан, хозяйствующих субъектов, государственных органов и учреждений, а также соблюдение ими обязанностей в сфере таможенных отношений. Главным комплексным федеральным законом, регулирующим эти отношения, является Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. N 5221-I, а также Закон РФ "О таможенном тарифе" от 21 мая 1993 г. N 5003-I с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1993. N 23. Ст. 821). Последним, в частности, определяются перечни товаров, продукции и услуг, облагаемых таможенным тарифом. Действует Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. N 63-ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" (с изм. и доп. от 24 июля 2002 г. N 110-ФЗ). Многочисленные нормы таможенного регулирования установлены в международных договорах и соглашениях Российской Федерации (в том числе о таможенных союзах). Таможенное регулирование и таможенное дело - сфера исключительно внешних (зарубежных) экономических отношений государства. Конституция не допускает установления таможенных границ на территории Российской Федерации (ст. 74). Денежная эмиссия или эмиссия рубля как единственной денежной единицы в Российской Федерации, - предмет строго ведения Российской Федерации. Конституцией и законом о Банке России осуществление эмиссии наличных денег допускается исключительно (монопольно) Центральным Банком Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 75 и ст. 4). Никакие решения в плане денежной эмиссии недопустимы со стороны субъектов Федерации. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная конституционная функция Центрального банка, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Вместе с тем согласно Федеральному закону "О Центральном Банке Российской Федерации" Государственная Дума Российской Федерации назначает и освобождает от должности членов совета директоров и наблюдательного совета Банка России. Отнесение к ведению Федерации основ ценовой политики следует соотносить прежде всего с такими основами конституционного строя как характеристика Российской Федерации в качестве социального государства (ст. 7) и гарантированность свободы экономической деятельности (ст. 8). Таким образом основы ценовой политики формируются в рамках общеэкономической политики государства. Существует, например, практика государственного регулирования тарифов (как разновидности ценовой политики) на продукцию и услуги естественных монополий в области жилищных отношений. Вместе с тем имеется практика прямого регулирования цен органами власти в субъектах Федерации. В ведении Федерации находятся федеральные экономические службы (федеральные министерства: финансов, экономики, торговли, по антимонопольной политике; система таможенных органов; федеральные службы по валютному и экспортному контролю, по финансовому оздоровлению и банкротству; федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; федеральные банки: помимо Центрального Банка России, Сбербанк России, Внешэкономбанк и др.). Обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики Конституцией возложено на федеральное Правительство (ст. 114). з) Федеральный бюджет является ключевым экономическим и правовым институтом, с помощью которого обеспечивается реализация функций федерального государства в условиях конституционно признанной свободы экономической деятельности. Федеральный бюджет принимается на очередной финансовый год (с 1 января по 31 декабря) в форме федерального закона. Принятие бюджета - право и обязанность палат парламента. Разработка и представление Государственной Думе проекта федерального закона о бюджете, обеспечение исполнения принятого закона о бюджете, представление Государственной Думе отчета об его исполнении - обязанность Правительства Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 76 (п. 1), 106, 114). Основополагающим федеральным законом, регулирующим отношения связанные с процессом формирования и реализации федерального бюджета, как и весь комплекс бюджетных отношений в Федерации, является Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями. Действует Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ с последующими изм. и доп. Центральным органом в системе исполнительной власти ответственным за подготовку и исполнение федерального бюджета является федеральное Министерство финансов. Органом государственного финансового контроля является образуемая Федеральным Собранием и подотчетная ему Счетная палата (см. также Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ). Другим инструментом реализации федеративным государством своих экономических, социальных и других функций являются федеральные налоги и сборы. Под налогом понимается обязательный индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Федеральными являются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом Российской Федерации, часть первая (от 31 июня 1998 г. N 146-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями) и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем следует иметь ввиду, что положения Налогового кодекса о перечне федеральных налогов вводятся в действие со дня введения в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации (не принят). До этого времени является действующей ст. 19 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2118-I "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 11. Ст. 527) с последующими изменениями и дополнениями, которой к федеральным налогам отнесены шестнадцать налогов (их видов). Действует в настоящее время и система федеральных законов об отдельных федеральных налогах, изменения и дополнения в которые чаще всего вносятся в ходе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Вопрос о федеральных налогах и сборах также непосредственно связан с общими принципами налогообложения и сборов в Российской Федерации, что составляет предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. также комментарий п. "и" ч. 1 ст. 72). Федеральными органами исполнительной власти в сфере рассматриваемых отношений являются Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба налоговой полиции и их территориальные органы, а также в пределах своих полномочий другие федеральные органы. Федеральные фонды регионального развития - целевые средства специально аккумулируемые на федеральном уровне с целью финансирования всех или отдельных субъектов Федерации, федеральных региональных программ. Соответствующие ресурсы предусматриваются в федеральном бюджете. и) Перечисленные в данном пункте отрасли и объекты (системы, виды деятельности и имущества) жизненно важны для любого государства, тем более для федеративного, и в силу этого отнесены к ведению Федерации. Федеральные энергетические системы представляют собой единый хозяйственный комплекс, включающий в себя прежде всего различные электрические станции. Формой его объединения является Российское акционерное общество энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" ("РАО ЕЭС"). В 2003 г. принят комплекс федеральных законов, направленных на реформирование как "РАО ЕЭС" так и электроэнергетики в целом. Ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы как предмет ведения Федерации представляют единый комплекс предприятий и организаций связанных с ядерными материалами и производством атомной энергии, развитием атомной науки и техники в мирных и оборонных целях. В силу особого режима соответствующей деятельности, включая обеспечение безопасного использования атомной энергии, является необходимым федеральный уровень ее законодательного регулирования. Российская Федерация является членом Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЕ), руководствуется нормами международного права по обеспечению безопасного использования атомной энергии, перераспределению ядерных материалов. Все ядерные материалы и радиоактивные отходы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники находятся в федеральной собственности. Государственное управление в данной области возложено на Министерство энергетики Российской Федерации, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, другие уполномоченные федеральные органы исполнительной власти. Федеральные транспорт, пути сообщения составляют основу транспортной системы страны и включают железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт и федеральные автомобильные дороги. Предметом государственного регулирования в этой области выступают отношения с пассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа, а также между видами транспорта. В этой сфере в 2002-2003 г.г. принят ряд федеральных законов, направленных на реформирование системы железнодорожного транспорта. Другие виды федерального транспорта в настоящее время функционируют как акционерные общества, государственное регулирование деятельности которых осуществляется на основе Гражданского кодекса, а также отдельных федеральных законов: Воздушного кодекса (от 19 февраля 1997 г. (19 марта 1997 г.) N 60-ФЗ), Кодекса торгового мореплавания (от 31 марта 1999 г. (30 апреля 1999 г.) N 81-ФЗ) и др. Федеральные информация как предмет ведения Федерации непосредственно связана с обеспечением конституционного права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (см. также комментарий к ч. 4 ст. 29). Отношения в сфере информации включают большой комплекс вопросов. По вопросам информации действует Федеральный закон от 25 января 1995 г. (20 февраля 1995 г.) N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О средствах массовой информации" с последующими изменениями и дополнениями, а также федеральные законы: от 5 июня 1996 г. (4 июля 1996 г.) N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене", от 18 октября 1995 г. (1 декабря 1995 г.) N 191-ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации", от 14 июня 1995 г. (18 июля 1995 г.) N 108-ФЗ "О рекламе", от 23 ноября 1994 г. (29 декабря 1994 г.) N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов", от 23 ноября 1994 г. (29 декабря 1994 г.) N 78-ФЗ "О библиотечном деле" и др. Федеральная связь включает в себя сети и сооружения электрической и почтой связи (кроме внутрипроизводственных и технологических сетей связи) на территории Федерации, функционирующей как производственно-хозяйственный комплекс. Отношения в области связи регулируются рядом федеральных законов. Деятельность в космосе как предмет исключительного ведения Федерации регулируется Законом Российской Федерации от 20 августа 1993 г. N 5663-I "О космической деятельности" с изменениями и дополнениями от 29 ноября 1996 г. N 197-ФЗ. Под такой деятельностью понимается любая деятельность, связанная с непосредственным проведением работ по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела. В данной деятельности широко используется международное сотрудничество. Федеральным органом исполнительной власти в этой области является Российское авиационно-космическое агентство. к) Внешняя политика и международные отношения Российской Федерации как предмет ведения Российской Федерации непосредственно вытекают из ее статуса как суверенного государства обладающего абсолютной правосубъектностью. Внешняя политика должна соответствовать Конституции и федеральным законам. Определение ее основных направлений является полномочием Президента Российской Федерации. Осуществление мер по реализации внешней политики Российской Федерации Конституцией возлагается на федеральное Правительство (см. также комментарий п. 3 ст. 80, ст. 84, ст. 86, ст. 114). Под международными договорами Российской Федерации понимаются международные соглашения, заключенные Россией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемые международным правом, независимо от того, содержатся ли такие соглашения в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от их конкретного наименования (п. "а" ст. 2 Федерального закона от 16 июня 1995 г. (15 июля 1995 г.) N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Данный закон устанавливает виды международных договоров Российской Федерации. Ратификация и денонсация международных договоров осуществляется в форме федерального закона принимаемого Государственной Думой и подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации. Решая вопросы международных договоров, Россия как федеративное государство выступает в качестве единого субъекта международного права. Российская Федерация по Соглашению о создании Содружества Независимых Государств приняла на себя международные обязательства по выполнению договоров и соглашений бывшего СССР. Не вступивший в силу международный договор Российской Федерации может быть оспорен в Конституционном Суде Российской Федерации на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации. Вопросы войны и мира как предмет исключительного ведения Федерации решаются Президентом Российской Федерации и палатами Федерального Собрания Российской Федерации. К полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере внешней политики и международных отношений относится также обеспечение представительства России в иностранных государствах и международных организациях, обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам, отстаивание геополитических интересов России, включая защиту граждан Российской Федерации за пределами ее территории. л) Внешнеэкономические отношения Российской Федерации. Отказ от всеобщей монополии на внешнюю торговлю (а по сути все внешнеэкономические отношения), стремительный рост числа субъектов внешнеэкономических связей (включая субъекты Федерации, муниципальные образования, любые хозяйствующие организации) обусловили необходимость в новых формах государственного воздействия в интересах защиты экономического суверенитета и экономической безопасности страны. Традиционным и наиболее масштабным направлением в этой сфере является собственно внешнеторговая деятельность и ее государственное регулирование в новых экономических условиях. Действует Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (от 7 июля 1995 г. (13 октября 1995 г.) N 157-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 6 июня 1997 г. (8 июля 1997 г.) N 96-ФЗ; 23 декабря 1998 г. (10 февраля 1999 г.) N 32-ФЗ), который очерчивает содержание данного предмета ведения Федерации. Исключительно в ведении Федерации находится регламентация порядка вывоза стратегически важных товаров: отдельных видов сырья, вооружений и военной техники, драгоценных металлов и камней и др. Действуют федеральные законы от 14 апреля 1998 г. N 63-ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" (с изм. и доп. от 24 июля 2002 г. N 110-ФЗ) и от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ. Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" с изм. и доп. от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ и от 25 июля 2002 г. N 117-ФЗ регулируются отношения, связанные с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории России. Имеется практика законодательного регулирования внешнеэкономических связей в рамках отдельных экономических зон, соглашений о разделе продукции. Действует система международных договоров Российской Федерации с зарубежными государствами о поощрении и взаимной защите капиталовложений, о торговом, экономическом, техническом и финансовом сотрудничестве, о рыболовстве и других видах морского промысла и др. Вместе с тем Россия до сих пор не является членом Всемирной торговой организации (ВТО), под эгидой которой функционирует многосторонняя система торговли и которая является важным фактором расширения инвестиций и стимулирования экономического роста. Осуществление регулирования и государственного контроля в сфере внешнеэкономической деятельности и в сфере международного научно-технического сотрудничества осуществляется Правительством Российской Федерации (Федеральный конституционный законя "О Правительстве Российской Федерации от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ//СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1). м) Установленные данным пунктом предметы ведения объединены в один комплекс, а деятельность по их реализации вытекающая из суверенитета Российской Федерации имеет целью обеспечение целостности и неприкосновенности территории Федерации, защиту личности, общества и государства. Оборона и безопасность - предметы ведения и конституционные функции федеративного государства. При этом особую роль Конституция отводит Президенту Российской Федерации, наделяя его статусом Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации. Осуществление мер по обеспечению обороны страны и государственной безопасности Конституцией возложено на Правительство Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 83, 87, 102 и 114). Указом Президента Российской Федерации утверждается Военная доктрина Российской Федерации. Под обороной согласно Федеральному закону от 24 апреля 1996 г. (31 мая 1996 г.) N 61-ФЗ "Об обороне" (с изм. и доп. от 30 декабря 1999 г. N 223-ФЗ) понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к защите от вооруженного нападения, а также защита целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Важнейшим элементом обороны являются Вооруженные Силы Российской Федерации, а также силы и средства других видов войск: пограничных, внутренних, безопасности, железнодорожных, правительственной связи, гражданской обороны и др. Организация обороны - широкий комплекс отношений, связанных с воинской обязанностью и воинской службой, военным положением, мобилизацией, вооружениями, оборонным производством, землями обороны, гражданской обороной, системами коллективной безопасности и совместной обороны, военной тайной, оборонным бюджетом и т.д. В этой сфере действуют федеральные законы от 6 марта 1998 г. (28 марта 1998 г.) N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" с последующими изменениями и дополнениями; от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (с изм. и доп. от 9 октября 2002 г. N 123-ФЗ); от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" с последующими изменениями и дополнениями; 12 июля 1999 г. N 161-ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих"; от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями; 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями, а также законы о статусе родов войск, по вопросам социальной защиты военнослужащих и др. Государственное управление в области обороны осуществляет Министерство обороны Российской Федерации. Под безопасностью согласно Закону Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-I "О безопасности" с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 25 декабря 1992 г. N 4235-I, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288 (Ведомости РФ. 1992. N 15. Ст. 769) понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В свою очередь под угрозой безопасности данный закон понимает совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Безопасность обеспечивается проведением единой государственной политики в этой области, выработкой и реализацией системы мер политического, экономического, правового, организационного, информационного и иного характера адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. Правовую основу безопасности составляют Конституция и федеральные законы, а также международные договоры Российской Федерации, т.е. речь идет о правовой системе государства в целом. Вместе с тем имеется практика принятия федеральных законов направленных против конкретных угроз, например "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ (с изм. и доп. от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ). Обязанность участвовать в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности несет большинство федеральных органов исполнительной власти (см.: постановление Правительства РФ от 22 июня 1999 г. N 660 с изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1025//СЗ РФ. 1999. N 27. Ст. 3363; N 38. Ст. 4538). В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения безопасности общества и государства действует Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349). Согласно Конституции Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом (не принят - см. также комментарий п. "ж" ст. 83). Действует система федеральных специальных органов исполнительной власти в данной области, а также другие федеральные органы исполнительной власти, роль и значение которых в обеспечении национальной безопасности особо подчеркивается их представительством в Совете Безопасности. Оборонное производство как предмет ведения Федерации включает организацию производства вооружений и военной техники, комплектующих изделий и материалов, развитие исследований, проектно-конструкторской и производственно-технологической базы военно-промышленного комплекса, а также установление общих правовых и экономических принципов формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа. Такой заказ выступает в форме правового акта Правительства. Действует также Федеральный закон "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации" (от 23 июня 1999 г. (17 июля 1999 г.) N 174-ФЗ). Федеральными органами исполнительной власти в сфере оборонного производства в настоящее время являются российские агентства: авиационно-космическое, по боеприпасам, по обычным вооружениям, по системам управления, по судостроению. Определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества также предмет исключительного ведения Федерации. Соответствующее регулирование включает экспортный контроль, определение запретов и ограничений в соответствии с федеральными законами и международными договорами. Номенклатура (списки, перечни) подпадающих под экспортный контроль вооружений, военной техники, видов сырья, услуг, включая товары и технологии двойного назначения, по представлению Правительства устанавливаются указами Президента Российской Федерации. Внутриторговый оборот в данной области регулируется Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. (6 мая 1999 г.) N 97-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6; 1999. N 19. Ст. 2302), а также Федеральным законом от 23 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681). Россия выступает продавцом оружия, военной техники и боеприпасов на внешнем рынке. Соответствующие отношения, кроме международных соглашений, определяются также Федеральным законом от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" (СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3610). Строго централизованным предметом ведения Федерации является производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Это обусловлено необходимостью охраны жизни и здоровья граждан, требованиями экологической безопасности. Действуют специальные правовые режимы производства, хранения, транспортировки, применения, экспорта и импорта соответствующих веществ. Российская Федерация является участником международных соглашений о запрете химического оружия и имеет специальный Федеральный закон "Об уничтожении химического оружия" (от 25 апреля 1997 г. (2 мая 1997 г.) N 76-ФЗ). 8 января 1998 г. вступил в силу первый в России Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах" (N 3-ФЗ). н) Статус государственной границы определен Законом Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. N 4730-I с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1993. N 17. Ст. 594). Согласно данному Закону Государственная граница есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации (ст. 1). Государственной границей Российской Федерации является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР; границы Российской Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их договорному закреплению. Такое оформление Государственной границы осуществляется на основе универсальных принципов международного права. Процесс надлежащего международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации пока не завершен. В ведении Федерации находится защита Государственной границы, являющейся частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации. В деятельности по защите Государственной границы в пределах своих полномочий участвуют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также организации и граждане. Составной частью защиты является охрана Государственной границы, которая осуществляется органами и войсками Федеральной пограничной службы Российской Федерации в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами обеспечения безопасности Российской Федерации. Отношения по пограничным вопросам с сопредельными государствами регулируются международными договорами Российской Федерации. Статус и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации определяются на основе международных соглашений, закона о Государственной границе и других федеральных законов с учетом особенностей каждого их этих институтов. Исключительная экономическая зона (морской район, находящийся за пределами территориального моря и прилегающий к нему) и континентальный шельф в правовом плане не входят в состав государственной территории. В отношении их Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию в интересах сохранения, развития и использования природных ресурсов и связанной с этим хозяйственной деятельности. Особый правовой режим здесь устанавливается международными договорами Российской Федерации, нормами международного права и федеральными законами "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", N 32-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694; 1999. N 7. Ст. 879), "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями этих законов. о) Судоустройство как система отношений связанных с организацией судебной власти прежде всего предмет регулирования Конституции и федеральных конституционных законов. Признание самостоятельности судебной власти, ее действия независимо от законодательной и исполнительной властей - одна из основ конституционного строя. Конституцией провозглашена независимость судей и подчинение их только Конституции и федеральному закону (см. также комментарий к ст. 107, 120). Термину "судоустройство" наиболее близко понятие "судебная система Российской Федерации", которая устанавливается Конституцией и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г. N 5-ФКЗ). Конституцией запрещено создание чрезвычайных судов и осуществление правосудия кем бы то ни было кроме суда. Субъектами судебной власти в Российской Федерации являются только суды в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (см. также комментарий ст. 118). Судебная система Российской Федерации является единой для Федерации и для всех без исключения субъектов Федерации. Единство этой системы согласно ст. 3 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" обеспечивается: установлением ее Конституцией и данным законом; обязательными для всех судов и судей федеральными правилами судопроизводства; применением всеми судами Конституции и федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Федерации; обязательностью исполнения на всей территории Российской Федерации судебных требований; финансированием всех без исключения федеральных судов только из федерального бюджета (см. также комментарий к ст. 119, 120, 121, 122, 124). Единству судебной системы призвано соответствовать единство статуса судей, устанавливаемого Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 1792). В составе судебной системы Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации (ст. 4 Федерального конституционного закона от 23 октября 1996 г. (31 декабря 1996 г.) N 1-ФКЗ). К федеральным судам Конституцией и указанным федеральным конституционным законом отнесены: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Федерации, составляющие систему арбитражных судов (см. также комментарий к ст. 125, 126, 127). Институт судов субъектов Российской Федерации закрепленный федеральным конституционным законом и соответственно в конституциях (уставах) субъектов Федерации включает в себя конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, а также мировых судей, которые являются судьями общей юрисдикции, которые также являются частью единой судебной системы Российской Федерации. Конституционным Судом Российской Федерации установлено, что "непосредственно конституционные нормы не только относят к ведению Российской Федерации определение действующей в ней судебной системы, но и предписывают обязательность урегулирования ее организации федеральным конституционным законом. Это свидетельствует о том, что вопрос о разграничении компетенции в области установления судебной системы однозначно решен самой Конституцией Российской Федерации. При этом не предполагается какое-либо делегирование полномочий Российской Федерации ее субъектам на основании договоров". Позиция Конституционного Суда также состоит в том, что федеральная Конституция не содержит положений, которые обосновали бы создание вместо федеральных судов, осуществляющих гражданское, административное и уголовное судопроизводство, иных судов, не относящихся к судебной системе Российской Федерации (Определение Конституционного Суда РФ от 12 марта 1998 г. N 32-О//ВКС. 1998. N 3). Законодательно признаны органы судейского сообщества: Всероссийский съезд судей и формируемые им Совет судей и Высшая квалификационная коллегия судей. Федеральным государственным органом призванным организационно обеспечивать деятельность судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества является Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (Федеральный закон от 19 декабря 1997 г. (8 января 1998 г.) N 7-ФЗ//СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 223). С учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 17 июля 1998 г. N 23-П//ВКС. 1998. N 6) принят Федеральный закон "О финансировании судов Российской Федерации" (от 22 января 1999 г. (10 февраля 1999 г.) N 30-ФЗ). Существует запрет на упразднение любого суда, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы (путем изменения соответственно Конституции, федерального закона, закона субъекта Федерации) в юрисдикцию другого суда (ст. 17 Федерального конституционного закона от 23 октября 1996 г. (31 декабря 1996 г.) N 1-ФКЗ). В системе отношений по судоустройству и судебному праву существенное значение имеет исполнение решений судов. Принудительное исполнение судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, указанных в законе других органов возлагается на службу судебных приставов, входящую в систему органов Министерства юстиции Российской Федерации. Соответствующие отношения регулируются федеральными законами: "О судебных приставах" от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3590) и "Об исполнительном производстве" от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591). Вместе с тем многие вопросы исполнения актов судебной власти остаются нерешенными. Прокуратура как предмет ведения Федерации в соответствии с Конституцией (ст. 129) и Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением федеральной Конституции и исполнением законов, действующих на территории Федерации. Во главе системы Прокуратуры Российской Федерации - стоит Генеральный прокурор Российской Федерации, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Все нижестоящие прокуроры подчинены вышестоящим и Генеральному прокурору и назначаются им (прокуроры субъектов Федерации по согласованию с субъектами Федерации). Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1999 г. по действующему законодательному регулированию акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются также уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, другими федеральными законами (см. также комментарий ст. 129). Уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство как предмет ведения Федерации в настоящее время представляет систему федеральных законов, среди которых главное место занимают Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г., Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г., Уголовно-процессуальный кодекс РФ 2001 г. с посл. изм. и доп. С уголовно-правовыми вопросами непосредственно связаны амнистия и помилование. Под амнистией понимается полное или частичное освобождение от наказания определенного круга лиц, совершивших преступление, либо замену наказания более мягким, а также снятие судимости с отбывших наказание. Помилование означает частичное или полное освобождение конкретного осужденного или конкретных лиц от наказания или замену его на более мягкое, а также снятие судимости. Как вопросы ведения Федерации, объявление амнистии - полномочие Государственной Думы, а осуществление помилования - прерогатива Президента Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 103 и 89). В ведении Российской Федерации находится гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство. В числе составляющих его основных федеральных законов: Гражданский кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс. Действует Гражданский процессуальный кодекс с посл. изм. и доп. Правовое регулирование интеллектуальной собственности неразрывно связано с другим предметом ведения Федерации, а именно регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина (п. "в" комментируемой статьи). В данном случае речь идет о правовом регулировании смысл и содержание которого определяется свободой литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, а также конституционным требованием охраны интеллектуальной собственности законом (см. также комментарий ст. 44). Гражданский кодекс (ст. 138) определяет интеллектуальную собственность как исключительное право гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.). Помимо норм Гражданского кодекса отношения интеллектуальной собственности регулируются также рядом федеральных законов, а также ратифицированными Российской Федерацией международными соглашениями, например, Евразийской патентной конвенцией (Федеральный закон от 19 мая 1995 г. (1 июня 1995 г.) N 85-ФЗ//СЗ РФ. 1995. N 23. Ст. 2170). п) Федеральное коллизионное право представляет собой систему правовых норм, на основе которых разрешаются противоречия, возникающие при расхождении (столкновении): закона Российской Федерации и закона иностранного государства; федеральной конституции, федерального закона и конституции (устава), закона субъекта Федерации. Конституция предусматривает как судебные так и внесудебные процедуры разрешения коллизий законов (правовых норм). В рамках федерального конституционного судопроизводства - это полномочия Конституционного Суда Российской Федерации (см. также комментарий ст. 125 ч. 2 пп. "б", "в", ч. 3 п. "б"). Как Конституционный Суд так и суды общей юрисдикции и арбитражные суды при разрешении коллизий законов руководствуются положениями ст. 15 (п. 4) и 76 Конституции Российской Федерации. В качестве субъекта внесудебного или досудебного разрешения коллизий может выступать Президент Российской Федерации (см. комментарий к ч. 1 ст. 85). Общие вопросы использования согласительных процедур и разрешения споров, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий регулируются также ст. 29 и 30 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп. от 20 мая 2002 N 52-ФЗ). В современных условиях России развивающейся как федеративное государство, признающей и гарантирующей местное самоуправление, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, коллизионное право как предмет ведения Федерации находится на этапе становления. Шагом в этом направлении будет принятие первого федерального систематизированного законодательного акта о разрешении правовых коллизий, опирающегося на имеющуюся, в первую очередь судебную, практику. р) Метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени отнесенные к ведению Федерации представляют собой институты необходимые для обеспечения жизнедеятельности единого государства. Правовые нормы и правила по данным вопросам, деятельность соответствующих общефедеральных служб определяются законами: "О гидрометеорологической службе" от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ; "О стандартизации" от 10 июня 1993 г. N 5154-I с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. (27 декабря 1995 г.) N 211-ФЗ (Ведомости РФ. 1993. N 25. Ст. 917; СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 4); "О сертификации продукции и услуг" от 10 июня 1993 г. N 5151-I с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1993. N 26. Ст. 966); "Об обеспечении единства измерений" от 27 апреля 1993 г. (Ведомости РФ. 1993. N 23. Ст. 811), "О промышленных образцах" от 10 июля 1991 г. N 2328-I (Ведомости РФ. 1991. N 32. Ст. 908) и др. Федеральными органами исполнительной власти в данной сфере являются Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии. Геодезия и картография. Соответствующие отношения регулируются Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 2). Наименование географических объектов как отношения составляющие предмет ведения Федерации регулируется одноименным Федеральным законом от 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5718). Федеральным органом исполнительной власти в данной сфере является Федеральная служба геодезии и картографии России. Официальный статистический и бухгалтерский учет - области отношений находящиеся в ведении Федерации и требующие установления и реализации единых норм и правил статистки и учета обязательных для органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан. Действует Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (с изменениями и дополнениями. Общее методологическое руководство статистическим и бухгалтерским учетом осуществляет Правительство. Федеральным органом исполнительной власти является Государственный комитет по статистике. Осуществление методической деятельности в области бухгалтерского учета возложено на Министерство финансов. с) Установление государственных наград и почетных званий Российской Федерации - предмет ведения Федерации и в настоящее время регулируется Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. N 442 с последующими изменениями и дополнениями (САПП. 1994. N 10. Ст. 775). Награждение федеральными государственными наградами и присвоение федеральных почетных званий в соответствии с Конституцией осуществляет Президент Российской Федерации (см. комментарий к ст. 89 п. "б"). Государственными наградами Российской Федерации являются звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации, почетные звания Российской Федерации. В числе учрежденных ордена: Святого Апостола Андрея Первозванного, "За заслуги перед Отечеством", Жукова, Мужества, "За военные заслуги", Почета, Дружбы. В систему наград входят около 70 видов почетных званий Российской Федерации. т) Федеральная государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов. Соответственно имеется государственная служба субъектов Российской Федерации. Правовые основы государственной службы, включая федеральную, устанавливаются Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" с изменениями и дополнениями от 18 февраля 1999 г. N 35-ФЗ и от 7 ноября 2000 г. N 135-ФЗ. Применительно к федеральной государственной службе закон определяет понятия: "государственная должность" (должность, устанавливаемая Конституцией, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов - Президент, Председатель Правительства, председатели палат Парламента, министры, судьи и др.); "государственный служащий" (гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета). Указанным Законом определяются также: общие принципы государственной службы; классификация государственных должностей государственной службы; основы правового положения государственного служащего (права, основные обязанности, ограничения, ответственность, гарантии и др.), прохождение государственной службы; статус кадровых служб государственных органов. В соответствии с Законом ведется единый реестр должностей федеральных государственных служащих, утверждаемый указом Президента Российской Федерации. Особенности государственной службы в отдельных федеральных государственных органах на основании Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" устанавливаются федеральными законами (Федеральный закон от 18 июня 1997 г. (21 июля 1997 г.) N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586 и др.). Статья 72 В части первой комментируемой статьи дается закрытый (от "а" до "о") перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее также - предметы совместного ведения). Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в настоящее время регулируются Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной субъектов Российской Федерации" с изм. и доп. от 20 мая 2002 г. N 52-ФЗ. Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенции Федерации, и к компетенции субъектов Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по предметам совместного ведения (в том числе до принятия федеральных законов) собственное правовое регулирование. Однако после принятия соответствующего федерального закона законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом (см. также комментарий к ст. 76, а также ст. 2 и 12 Федерального закона от 4 июня 1999 г. (24 июня 1999 г.) N 119-ФЗ). В сфере отношений по предметам совместного ведения действует законодательно установленный принцип конституционности. Согласно ему федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные федеральной Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Исходя из принципа конституционности не могут быть приняты (заключены) указанные акты, если их принятие (заключение) ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Федерации, ущемлению или утрате конституционных прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Федерации. При разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений, должны также соблюдаться законодательно установленные принципы верховенства федеральной Конституции и федеральных законов, равноправия субъектов Федерации, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации, согласования интересов Федерации и интересов ее субъектов, добровольности и гласности заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами. Установлена процедура согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации (возможность внесения предложений и замечаний и обязательность их рассмотрения; создание согласительной комиссии, если более трети субъектов Федерации высказываются против проекта в целом; право представителей субъектов Федерации принимать участие в работе над проектами соответствующих федеральных законов). Предусматривается также возможность использования сторонами согласительных процедур и судебного разрешения споров. Большинство правовых актов в сфере совместного ведения (федеральных законов, законов и других актов субъектов Федерации, договоров и соглашений, правовых актов Президента и Правительства, в том числе около 20 действующих основ законодательства 1991-1993 гг.) были приняты до вступления в силу указанного Федерального закона от 4 июня 1999 г. (24 июня 1999 г.) N 119-ФЗ. Для приведения в соответствие с ним массива правовых актов Президента и Правительства было отведено 6 месяцев, правовых актов субъектов Федерации - 12 месяцев, договоров и соглашений - 3 года. Реализация положений Конституции о предметах совместного ведения - непрерывный процесс согласованной федеральной и субъектов Федерации законодательной и иной нормотворческой деятельности. Он включает как самостоятельные решения всех ветвей и уровней государственной власти, так и их взаимодействие, движение навстречу друг другу, как использование согласительных процедур, так и принятие при необходимости общеобязательных властных решений. а) Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Процесс "обеспечения соответствия" начатый со дня вступления в силу действующей федеральной Конституции продолжается последующие годы и в рамках реальной Федерации не может не иметь непрерывного характера, что, в свою очередь, обусловлено необходимостью эффективного функционирования правовой системы федеративного государства. В указанный период приняты новые конституции республик (внесены изменения и дополнения в действующие). Завершилось принятие уставов субъектами Федерации. Полномочие (право и обязанность) принимать такого рода акты с учетом требования об их соответствии (непротиворечии федеральной Конституции) в установленной процедуре, несут законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. И такие самостоятельные решения ими принимаются. Субъекты Федерации полномочны самостоятельно решать вопросы об обеспечении соответствия своих законов и иных нормативных правовых актов федеральным законам. При этом, естественно, это не затрагивает акты субъектов Федерации, принятых по предметам их ведения. Разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а равно законов и иных нормативных актов субъектов Федерации возложено на Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления (определения) Конституционного Суда о проверке конституционности отдельных положений таких актов, в частности, принимались в отношении Устава (Основного Закона) Алтайского края (от 18 января 1996 г. N 2-П//ВКС. 1996. N 1), Устава - Основного Закона Читинской области (от 1 января 1996 г. N 3-П//ВКС. 1996. N 1), Устава Тюменской области (от 17 июля 1996 г. N 73-О//ВКС. 1996. N 4), Конституции Республики Хакасия (от 24 июня 1997 г. N 9-П//ВКС. 1997. N 5), Устава (Основного Закона) Тамбовской области (от 10 декабря 1997 г. N 19-П//ВКС. 1998. N 1), Конституции Республики Коми (от 15 января 1998 г. N 3-П//ВКС. 1998. N 2), Конституции Республики Башкортостан (от 27 апреля 1998 г. N 12-П//ВКС. 1998. N 4), Устава (Основного Закона) Белгородской области (от 19 апреля 1996 г.), Устава Тульской области (от 26 сентября 1996 г. N 83-П), Устава Ханты-Мансийского автономного округа и Устава Ямало-Ненецкого автономного округа (от 6 ноября 1997 г. N 106-П), Конституции Республики Татарстан (от 9 апреля 1998 г. N 53-П), Устава Сахалинской области (от 9 апреля 1998 г. N 56-П). Конституционный Суд Российской Федерации признал положения о суверенитете Республики Алтай, содержащиеся в ее Конституции, не соответствующими Конституции Российской Федерации, отметив, что этим не затрагивается полнота государственной власти, принадлежащей Республике в силу ст. 73 федеральной Конституции. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускают суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства; решить же этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что этот суверенитет признавался бы ограниченным (постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П). Соответствующие дела разрешаются Конституционным Судом по обращениям Президента, палат Федерального Собрания (групп депутатов), органов государственной власти субъектов Федерации, по жалобам граждан и по запросам судов. Между тем своим правом по данным вопросам пока не пользовалось Правительство Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъектов Федерации, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции, утрачивают силу. Согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 87) в таких случаях возникает обязанность отмены в установленном порядке аналогичных положений, содержащихся в других актах, в том числе в законах других субъектов Федерации. Иное, согласно позиции Конституционного Суда, не согласуется с прямым действием и единообразным применением Конституции Российской Федерации на всей ее территории, а также с закрепленными Конституцией принципами равенства прав и свобод граждан независимо от их места жительства (ст. 19) и равноправия субъектов Федерации (ст. 5). Разрешение дел о соответствии конституционным федеральным законам и федеральным законам законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации отнесено рядом федеральных законов ("О Прокуратуре Российской Федерации", "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Гражданским процессуальным кодексом, "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другими) к ведению соответствующих судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Такие полномочия судов согласно постановлению Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П следует установить федеральным конституционным законом, в котором должны быть закреплены виды нормативных правовых актов (ниже уровня федерального закона), подлежащих проверке судами, правила о подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности нормативных правовых актов, обязательность решений судов по результатам проверки (ВКС. 1998. N 5). Конституционный Суд также сформулировал позицию, согласно которой прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела, вправе признавать закон субъекта Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем Конституционный Суд признал не соответствующими федеральной Конституции положения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (п. 2 ст. 22) в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу (постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П). В деле обеспечения соответствия федеральных правовых актов и актов субъектов Федерации существенны конституционные права Президента Российской Федерации (см. комментарий к ст. 85). В числе прав и возможностей субъектов Федерации: инициатива использования согласительных процедур; реализация права законодательной инициативы в Федеральном Собрании; запрос в Конституционный Суд Российской Федерации и др. В новой редакции статьи 80 Федерального конституционного закона "О Конституционному Суде Российской Федерации" установлена обязанность законодательных органов субъектов Российской Федерации в 6-ти месячный срок приводить свои законы в соответствии с решениями Конституционного Суда. Такое же требование предъявляется и к действующим в субъектах Российской Федерации правовым нормам, аналогичным тем, что ранее были признаны неконституционными. Неисполнение данных требований в указанные сроки может в итоге повлечь при соблюдении необходимых условий и процедур применение мер федерального воздействия, а именно роспуск законодательного органа, освобождение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", где закреплены соответствующие меры, признал их, при условии безусловного права данных органов использовать необходимые возможности судебной защиты, не противоречащими федеральной Конституции. Тем самым положено начало формированию и возможному применению нового института конституционной ответственности в системе федеративных отношений в Российской Федерации. б) Защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств - единственный предмет ведения как Российской Федерации (п. "в" ст. 71) так и одновременно предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из того, что защита указанных прав и свобод конституционная обязанность Российской Федерации как государства (ст.ст. 2 и 69), здесь требуется наиболее четкое разграничение полномочий Федерации и ее субъектов. При этом не следует смешивать регулирование прав и свобод - предмет исключительного ведения Федерации - и принятие законов и других правовых актов, регулирующих вопросы защиты прав и свобод, которые могут быть как федеральными, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (см. комментарий к п. "в" ст. 71 и ч. 1 ст. 76), так и федеральными законами, определяющими основы (общие принципы) правового регулирования, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации (п. "б" ст. 72 и ч. 1 ст. 76). В числе федеральных законов, регулирующих вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина и прав национальных меньшинств, как предметов совместного ведения: от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния"; от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"; от 19 февраля 1993 г. N 4530-I "О вынужденных переселенцах" в редакции Федерального закона от 22 ноября 1995 г. (20 декабря 1995 г.) N 202-ФЗ; от 19 февраля 1993 г. N 4528-I "О беженцах" с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 23 мая 1997 г. (28 июня 1997 г.) N 95-ФЗ, от 3 июля 1998 г. (21 июля 1998 г.) N 117-ФЗ) и другие, где конкретно определяется сфера законодательного регулирования субъектов Федерации. Законами субъектов Федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии прав и свобод, и такие возможности нередко прямо предусматриваются соответствующими федеральными законами. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в сфере законности, правопорядка, общественной безопасности, а также их совместная, скоординированная деятельность - сложный, еще незавершенный процесс. В соответствии с действующим законодательством задача достигается как разграничением полномочий, так и согласованными действиями органов власти Федерации и ее субъектов, соответствующих правоохранительных органов. Правительством Российской Федерации утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации (от 24 марта 2000 г. N 255). В числе основных действующих в этой области федеральных законов: "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-I с посл. изм., "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" от 11 марта 1992 г. N 2487-I, "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ, "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ, "О безопасности дорожного движения" от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ с посл. изм., "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ, "О гражданской обороне" от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ, "О ведомственной охране" от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ, "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ с соответствующими изменениями и дополнениями. В соответствии с указанными и другими законами обеспечение правопорядка, общественной безопасности достигается как разграничением полномочий, так и согласованными действиями органов власти Федерации и ее субъектов, соответствующих правоохранительных органов. Режим пограничных зон. Согласно Закону "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями в пограничную зону включаются зона местности шириной до 5 километров вдоль Государственной границы, морского побережья, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на указанных водоемах. Режим пограничной зоны устанавливается в целях создания условий для охраны государственной границы. Соответствующие решения принимаются органами исполнительной власти субъектов Федерации по согласованию с Федеральной пограничной службой. в) Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами как предмет совместного ведения базируются на одной из основ конституционного строя, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 7 ст. 9). Земля и другие природные ресурсы (их объекты, участки) помимо частной и муниципальной собственности, могут находиться как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов Федерации (см. также комментарий ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ч. 1 ст. 130). В соответствии со ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации отнесение государственного имущества (включая землю, недра, водные и другие природные ресурсы) к федеральной собственности или собственности субъекта Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. В данном случае под "законом" понимаются как положения федеральной Конституции, так и нормы ГК РФ, других федеральных законов, так и положения соответствующих им законов субъектов Федерации. При этом речь идет именно о законодательно установленном порядке, поскольку само юридическое оформление отнесения тех или иных конкретных объектов (их видов) к федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности может оформляться более широким кругом актов: законами, а также указами и распоряжениями Президента, постановлениями Правительства, соглашениями с органами исполнительной власти субъекта Федерации и др. В числе федеральных законов, действующих в данной сфере отношений совместного ведения: Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. и Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. Новейшее законодательство о земле включает следующие законы: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, "О землеустройстве" от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ, "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ, "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ. Действует Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов регулируются Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" с последующими изменениями и дополнениями. Недра в границах территории Российской Федерации являются государственной собственностью. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов в сфере недропользования осуществляется Конституцией, а также заключаемыми в соответствии с ней договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Особенности отношений недропользования на условиях раздела продукции устанавливаются Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции". Законодательство о недрах включает также законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. В совместном ведении находятся водные ресурсы - важнейший компонент природной среды, используемый и охраняемый как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Водный кодекс определяет Российскую Федерацию и ее субъектов как участников водных отношений и собственников соответствующих водных объектов (в том числе критерии отнесения последних к государственной собственности), закрепляет полномочия Федерации и ее субъектов в области использовании и охраны водных объектов. О природопользовании и законодательстве о природных ресурсах смотри также в комментариях пп. "д" и "к" ст. 72. Конституционный Суд Российской Федерации признал положения ч. 1 ст. 16 Конституции Республика Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающие признание за Республикой Алтай права собственности на землю, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы, находящиеся на ее территории, не соответствующими Конституции Российской Федерации - ст. 4 (чч. 1, 2), 9, 15 (п. 1), 36, 72 (пп. "в", "г" ч. 1), 76 (чч. 2, 5) (постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П). г) Разграничение государственной собственности как предмет совместного ведения представляет сложный комплекс отношений связанных с процессом: 1) разгосударствления перешедшего в ведение Российской Федерации массива государственной (общенародной) собственности бывшего СССР; 2) собственно разграничения государственной собственности Российской Федерации как нового государства на федеральную государственную собственность и государственную собственность конкретных субъектов Федерации; 3) передачи объектов указанных видов государственной собственности в муниципальную собственность конкретных муниципальных образований; 4) преобразования отношений собственности посредством приватизации государственного имущества путем возмездного, а в случаях указанных в законе, "безвозмездного" отчуждения находящегося в федеральной собственности или собственности субъектов Федерации имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Пообъектное отнесение государственного имущества к федеральной собственности или собственности субъекта Федерации согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 214) осуществляется в порядке, установленном законом (законами). Вместе с тем ст. 4 Федерального закона от 21 октября 1994 г. (30 ноября 1994 г.) N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" подтверждено сохранение в данной сфере отношений силы актов, как не противоречащих нормам кодекса, принятых в 1991-1992 гг. Принципиальное значение в их числе имеет постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89) с последующими изменениями и дополнениями, в приложениях к которому названы объекты (группы объектов) указанных видов государственной, а также муниципальной собственности. Распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. N 114-рп утверждено "Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности" (Ведомости РФ. 1992. N 13. Ст. 697) (см. также комментарий п. "д" ст. 71). Передача конкретных объектов федеральной собственности в собственность субъекта Федерации или собственность муниципального образования оформляется указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, передача собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность - решениями соответствующих органов государственной власти субъекта Федерации. Имеется также практика передачи отдельных объектов, находящихся в собственности субъектов Федерации, в федеральную собственность. Преобразование отношений собственности посредством приватизации регулируется Федеральным законом от 21 июля 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Установлены ограничения действия данного Закона (природные ресурсы, государственный резерв и другие объекты). Приоритеты в осуществлении приватизации, режим ограничений при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц, а также основы приватизации муниципального имущества устанавливаются федеральным законом о государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации. Федеральным органом по управлению государственным имуществом является Министерство имущественных отношений Российской Федерации. Закон обязывает его подготавливать предложения о разграничении федеральной собственности, государственной собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности совместно с органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Субъекты Федерации образуют свои органы по управлению государственным имуществом субъектов Федерации. д) В содержание природопользования, помимо недропользования, входят земле-, водо-, лесопользование, пользование растительным и животным миром, атмосферным воздухом. В законодательстве устанавливаются правовые режимы использования, сохранения, воспроизводства и охраны соответствующих объектов, права и обязанности пользователей, ответственность за нарушение установленных правил, определяются полномочия органов власти Федерации и ее субъектов в соответствующих сферах. Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности своим содержанием имеет установление и осуществление мер с целью обеспечения конституционных положений о праве каждого на благоприятную окружающую среду, о гарантиях свободного владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде, об обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам и об ответственности за экологические правонарушения (см. также комментарий к ст. 36, 42 и 58). В числе таких мер, установление и реализация которых отнесены к полномочиям Федерации и ее субъектов: средства защиты от вредных воздействий; предотвращение и ликвидация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; охрана земли (борьба с эрозией, рекультивация и т.д.); охрана атмосферного воздуха и водных источников; другие природоохранные мероприятия на уровне Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, отдельных территорий и объектов, включая вопросы международного сотрудничества. Охрана окружающей среды - предмет системы ряда федеральных законов, которыми комплексно регулируются соответствующие отношения. Обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии Конституцией возложено на Правительство (п. "в" ст. 114). Законами субъектов Федерации могут вводиться дополнительные экологические и другие природоохранные требования. В отдельный предмет совместного ведения Конституцией выделены особо охраняемые природные территории. Под такими территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства на ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ устанавливает их виды. Предмет совместного ведения - охрана памятников истории и культуры. Под таковыми понимаются памятники истории (здания, сооружения и т.п.), археологии (захоронения, изваяния, изображения и др.), градостроительства и архитектуры (ансамбли, исторические центры, сооружения и т.п.), искусства, документальные памятники (включая кинофотодокументы, записи и др.). Все указанные памятники подразделяются на категории федерального, регионального (субъекта Федерации) и местного значения. Соответственно этому на основе федеральных законодательных норм органами соответствующего уровня власти устанавливаются правила сохранности и использования памятников, их учета, порядка реставрации и др. Финансирование данной деятельности осуществляется соответственно из федерального, региональных и местных бюджетов. Принят ряд федеральных законов, регулирующих соответствующие отношения в области культуры, в музейном и архивном деле, в области архитектуры и др. В качестве федеральных основ в них определяются исходные понятия, общие требования и нормативы, полномочия органов власти Федерации и ее субъектов, права и обязанности должностных лиц, граждан и их объединений. Субъекты Федерации принимают свою законы и другие нормативные правовые акты по вопросам охраны памятников истории и культуры. Федеральными органами исполнительной власти в сфере указанных предметов совместного ведения являются федеральные министерства природных ресурсов, сельского хозяйства, культуры, федеральные службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, лесного хозяйства, горный и промышленный надзор. По вопросам совместного ведения они взаимодействуют с органами государственной власти субъектов Федерации. е) Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта имеют своей спецификой не весь объем указанных отношений, а только его часть в виде "общих вопросов", которые и составляют предметы совместного ведения. Вне их находятся предметы ведения или Федерации или ее субъектов. Единым началом для указанных предметов совместного ведения выступает их роль в формировании и развитии личности, а их реализация имеет целью обеспечение прав и свобод человека и гражданина на образование, на свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, на развитие физической культуры и спорта (см. также комментарий к ст. 43, 44, 41). К ведению Федерации в области образования Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании" с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150) отнесены вопросы федеральной политики, общие принципы организации образования, федеральные и международные программы развития образования и др. К ведению субъектов Федерации в области образования Закон относит: региональную политику в области образования; законодательство субъекта Федерации в данной сфере; решение вопросов образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Федерации; региональные программы развития образования; учет национально-региональной специфики в реализации образовательных стандартов; фонды развития образования; вопросы регионального финансирования. Полномочия Федерации и ее субъектов в данной сфере разграничиваются также Федеральными законами от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135) с изм. и доп., "Об утверждении Федеральной программы развития образования" от 10 апреля 2000 N 51-ФЗ. Общие вопросы науки как предмет совместного ведения регулируются Федеральным законом от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" с последующими изменениями и дополнениями. Формирование экономического механизма государственной научно-технической политики, размещение объектов научно-технического потенциала и создание инфраструктуры научно-технической и инновационной деятельности, меры по социальной защите научных и научно-технических работников, и научно-техническое прогнозирование определены этим законом как вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Общие вопросы культуры регулируются Основами законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-I (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 19 мая 1999 г. (23 июня 1999 г.) N 115-ФЗ) (Ведомости РФ. 1992. N 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3172). Культурная деятельность определяется в них как деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. К ведению Федерации отнесены установление общих принципов управления культурой и учреждениями культуры федерального значения, государственный контроль в данной сфере, координация международных культурных связей. По вопросам данного предмета совместного ведения имеется ряд других федеральных законов. Решение многих вопросов культуры, как и большинство соответствующих учреждений в настоящее время находятся в ведении субъектов Федерации, а также муниципальных образований. Общие вопросы физической культуры и спорта как предмет совместного ведения регулируются Федеральным законом от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2206). Данным законом устанавливается компетенция органов государственной власти Федерации в области физической культуры и спорта. Вместе с тем в нем отсутствуют положения о регулировании соответствующих отношений также законами субъектов Федерации, равно как и о конституционном праве Федерации регулировать общие вопросы физической культуры и спорта. Действует Федеральный закон от 4 октября 1996 г. (24 ноября 1996 г.) N 132-ФЗ "Об основах туристической деятельности в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5491). Естественным элементом отношений в области воспитания, образования, науки и культуры, является благотворительная деятельность. Федеральным законом от 7 июля 1995 г. (11 августа 1995 г.) N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340) дано понятие благотворительной деятельности, определен круг ее целей, установлено, что регулирование ее может осуществляться также законами субъектов Федерации. ж) Координация вопросов здравоохранения как предмет совместного ведения характеризуется закреплением широкого круга полномочий субъектов Федерации и одновременно установлением объективно необходимых общефедеральных норм-требований обязательных к исполнению на всей территории Российской Федерации. Органы государственной власти Федерации и ее субъектов, с учетом разграничения их полномочий, осуществляют регулирование и защиту конституционного права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, призваны способствовать развитию экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия (см. также комментарий ст. 41). Правовое содержание координации, предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов по вопросам здравоохранения определяются системой законов. В числе новейших федеральные законы от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах" (СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3006), от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний" (СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4736), от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650) с изм. и доп. Координация вопросов здравоохранения включает выработку концепции и стратегии развития здравоохранения, медицинской, фармацевтической и других видов деятельности, установление нормативов и запретов, санитарных и иных норм, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, организацию и проведение профилактики, диагностирования и лечения заболеваний. Такая координация предполагает также реализацию федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, мер по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. К полномочиям Федерации в сфере здравоохранения относится обеспечение единой фармакологии, установление медицинских стандартов и санитарных правил, государственный санитарно-эпидемиологический надзор, подготовка и аттестация медицинских работников, определение прав и обязанностей физических и юридических лиц, международное сотрудничество в сфере здравоохранения и другие вопросы. В числе полномочий субъектов Федерации в данной сфере - участие в выработке и реализации федеральной политики, принятие собственных законов и региональных целевых программ, контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой на территории, реализация мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни, другие вопросы в области здравоохранения, не отнесенные к полномочиям Федерации. Защита семьи, материнства, отцовства и детства как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов своим содержанием имеет реализацию конституционных требований об их государственной поддержке и защите (см. также комментарий к ст. 7 и 38). Системообразующую роль в федеральном регулировании данной сферы выполняют Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. и Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" с изм. и доп. К ведению Федерации отнесено принятие и финансирование федеральных программ. Имеется единая система пособий в связи с рождением и воспитанием детей, поддержкой материнства, отцовства и детства, установленная Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей" (по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком, ежемесячное пособие). Трудовым законодательством определяется система отпусков по уходу за ребенком. Вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства регулируются также рядом специальных федеральных законов, например, "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177). Субъекты Федерации осуществляют собственное нормативное регулирование в данной сфере и соответствующие финансирование; в их ведении находятся государственные органы и учреждения по обеспечению защиты семьи, материнства, отцовства и детства. Социальная защита, включая социальное обеспечение, как предмет совместного ведения является также важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства (см. также комментарий к ст. 7, 39). Под социальной защитой принято понимать систему установленных государством экономических, социальных, правовых и иных мер государственной поддержки определенных категорий граждан (пожилых, инвалидов, пострадавших от аварий и катастроф и др.). В систему социальной защиты входит пенсионное обеспечение, пособия, социальное страхование, социальные службы, виды социальной помощи, стандарты социального обслуживания, управление социальным обеспечением и социальным обслуживанием и др. Частью государственной социальной защиты населения выступает обязательное социальное страхование, спецификой которого является осуществление в соответствии с федеральным законом страхования работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам. Отношения в этой области регулируется Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" (СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3686). Под обязательным социальным страхованием понимается система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законом страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию. Управление системой такого страхования осуществляет Правительство Российской Федерации. Бюджеты фондов соответствующих видов страхования утверждаются федеральными законами. Субъекты Федерации вправе принимать по вопросам обязательного социального страхования свои законы и иные нормативные правовые акты. В системе социального обеспечения получают развитие негосударственные пенсионные фонды, выступающие как особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения, исключительным видом деятельности которой является негосударственное пенсионное обеспечение участников фонда на основании договоров о негосударственном пенсионном обеспечением населения с вкладами фонда в пользу участников фонда. Федеральным законом от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" с изм. и доп. предусмотрена система гарантий устойчивости исполнения фондами своих обязательств (формирование страхового резерва, ежегодные аудиторские проверки, возможность создания объединенных гарантийных фондов, средства государственного регулирования и контроля и др.). Вместе с тем, хотя социальное обеспечение - предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов, указанный закон не устанавливает права последних на собственное законодательство в этой области. Одной из дополнительных форм социального обеспечения является благотворительность. Субъекты Федерации вправе принимать собственные законы о благотворительной деятельности. По вопросам социальной защиты действует ряд федеральных законов в отношении отдельных категорий граждан. Отношения в части установления нормативов социальной защиты, включая исчисления пенсий, регулируются также федеральными законами: "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ; "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" от 21 июля 1997 г. N 113-ФЗ; "О базовой стоимости необходимого социального набора" от 4 февраля 1999 г. N 21-ФЗ с изм. и доп. Проведение единой федеральной политики в области здравоохранение и социального обеспечения - полномочия Правительства и соответствующих Федеральных органов исполнительной власти. з) Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий - всегда предмет совместного ведения Федерации и того субъекта(ов) Федерации, на территории которого(ых) эти чрезвычайные явления происходят или могут произойти. При этом фактическое соотношение их деятельности зависит от масштабов такого рода событий, хотя осуществление конкретных мероприятий на местах во многом ложится на органы власти в субъектах Федерации и централизованные службы, деятельность которых координируется федеральными органами. Принятие и реализация соответствующих мер действующим законодательством допускается также в режимах чрезвычайного положения и чрезвычайной ситуации. Действует Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ с изм. и доп. от 28 октября 2002 г. N 129-ФЗ. Принципиально важным является принятие и осуществление Федерацией и ее субъектами профилактических мероприятий в целях предупреждения возникновения и распространения эпидемий и катастроф, в том числе законодательного характера (см., например, федеральные законы "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"; от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения"; от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" с изм. и доп. и др. Ликвидация последствий катастроф, стихийных бедствий и эпидемий требует объединения сил и средств Федерации и ее субъектов, взаимодействия их органов государственной власти, в том числе принятия отдельных федеральных законов. Такие законы действуют по вопросам социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации и пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы (от 15 мая 1991 г. N 1244-I с последующими изменениями и дополнениями), аварии на производственном объединении "Маяк" (от 5 ноября 1998 г. (26 ноября 1998 г.) N 175-ФЗ//СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5850) и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне (от 20 июля 1995 г. (19 августа 1995 г.) N 149-ФЗ//СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3428). Российской Федерацией ратифицирована Международная конвенция о спасании 1989 г. Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в указанной сфере, являются Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также Министерство здравоохранения, Министерство по атомной энергии, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности, другие уполномоченные органы. Статус аварийно-спасательных служб регламентирован Федеральным законом "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3503). и) Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации как предмет совместного ведения реализуется при учете двух других конституционных положений: 1) общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом; 2) установление конкретных налогов и сборов допускается только законом. Федеральным законом, которым определяются общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, является Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая, от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" с изм. и доп. (см. также комментарий ч. 1 ст. 75 и ст. 57). Законодательство субъектов Федерации о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с Налоговым кодексом. В содержание понятия общих принципов налогообложения и сборов включается: виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации; основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов; принципы установления, введения в действие и прекращение действия ранее введенных налогов и сборов субъектов Федерации и местных налогов и сборов; права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах; ответственность за совершение налоговых правонарушений; порядок обжалования действий (бездействия) и актов налоговых органов и их должностных лиц. Указанные общие принципы едины в отношении федеральных, региональных и местных налогов и сборов, включая специальные налоговые режимы. Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Кодексом и законами субъектов Федерации, вводимые в действие в соответствии с Кодексом законами субъектов Федерации и обязательные к уплате на территории соответствующих субъектов Федерации. Региональный налог считается законно установленным, когда законом определены плательщики и элементы обложения (объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок и сроки уплаты налога). Субъекты Федерации при установлении регионального налога самостоятельно определяют налоговые ставки в пределах обозначенных Налоговым кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по нему. Субъекты Федерации в своих налоговых законах должны учитывать конституционные принципы равенства и такого допущения ограничения прав и свобод, которое соразмерно конституционно значимым целям (постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П//ВКС. 1996. N 2). При установлении регионального налога субъекты Федерации могут предусматривать налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. К региональным налогам и сборам в соответствии со ст. 12 и 14 Налогового кодекса отнесены налоги на имущество организаций, на недвижимость, дорожный, транспортный, с продаж, на игорный бизнес, а также региональные лицензионные сборы. При этом оговорено условие, что при введении в действие налога на недвижимость прекращается действие на территории соответствующего субъекта Федерации налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц и земельного налога. Местными признаются налоги и сборы устанавливаемые Налоговым кодексом и актами представительных органов местного самоуправления (и вводимые ими в действие) и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Последние вправе самостоятельно определять налоговые ставки в пределах установленных Кодексом, порядок и сроки уплаты налога и формы отчетности по нему, а также возможные налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. Налоговым кодексом (ст. 15) к местным налогам и сборам отнесены: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы (см. также комментарий ч. 1 ст. 132). Вместе с тем указанные ст. 12, 13, 14, 15 и 18 части первой Налогового кодекса вводятся в действие со дня введения в действие части второй Налогового кодекса. До этого момента вопросы о региональных и местных налогах и сборах решаются также в соответствии с сохранившими силу п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2118-I "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями. Разработка и реализация налоговой политики - полномочие Правительства Российской Федерации (ст. 15 Федерального конституционного закона от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ). Единая централизованная система налоговых органов включает федеральное Министерство по налогам и сборам и его территориальные органы. Налоговые органы в своей деятельности руководствуются также нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Федерации, принимаемых в пределах их полномочий (Федеральный закон "О налоговых органах Российской Федерации"). к) Отрасли законодательства и предметы законодательного регулирования, относящиеся к вопросам исключительного ведения Федерации (гражданское, уголовное, регулирование прав и свобод человека и гражданина, федеральной государственной службы и др.), определены ст. 71 Конституции (см. соответствующий комментарий). Указанные в п. "к" ст. 72 отрасли законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды) регулируют также и соответствующие отношения по другим предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. По каждой из отраслей законодательства, перечисленных в данном пункте, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Особенностью названных предметов совместного ведения является регулирование большинства из них федеральными систематизированными законодательными актами действующими в форме кодексов. При этом одна группа таких актов принята уже после вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации, но одновременно действуют (с изменениями и дополнениями) отдельные кодексы, принятые до вступления в силу настоящей Конституции. Принятие нового законодательства, в сфере отношений регулируемых последними, остается насущной задачей. Вместе с тем указанные отрасли законодательства включают, помимо кодексов, многие другие федеральные законы. В их числе: от июля 1999 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3702); от 24 декабря 1992 г. N 4218-I "Об основах Федеральной жилищной политики" с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1993. N 3. Ст. 99); от 11 марта 1992 г. N 2490-I "О коллективных договорах и соглашениях" с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 20 октября 1995 г. (24 ноября 1995 г.) N 176-ФЗ, от 2 апреля 1999 г. (1 мая 1999 г.) N 93-ФЗ (Ведомости РФ. 1992. N 17. Ст. 890); "Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069); от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148); от 23 ноября 1995 г. N 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4557); от 1 мая 1999 г. N 92-ФЗ "О российской трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2218) c изм. и доп. и др. (см. также комментарий п. "д" настоящей статьи). Вне зависимости от того в какой форме (основ, кодексов, других федеральных законов) осуществляется федеральное законодательное регулирование в указанных отраслях субъекты Федерации вправе в установленном порядке принимать свои законы и иные нормативные правовые акты. л) Кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат как вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов следует одновременно соотносить с вопросами судопроизводства, прокуратуры и другими, составляющими предмет ведения Федерации (см. также комментарий п. "о" ст. 71). В отношении кадров судебных органов - судей всех федеральных судов - решение вопросов их назначения в соответствии с Конституцией (ст. 83 и ст. 102) и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" N 1-ФКЗ (ст. 13) находится в исключительном ведении Российской Федерации. В отношении кадров судов субъектов Федерации (судей, председателей и заместителей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации), их назначение (избрание) на должность осуществляется в порядке установленном законами субъектов Российской Федерации (ст. 13 Федерального конституционного закона от 23 октября 1996 г. (31 декабря 1996 г.) N 1-ФКЗ). При этом должны учитываться конституционные и другие законодательные требования о единстве статуса судей, в том числе к кандидатам на должности судей. Субъекты Федерации, в случаях определенных федеральными законами, вправе определять особенности положения отдельных категорий судей. Так Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270) предусматривается возможность назначения (избрания) мирового судьи на должность законодательным органом государственной власти субъекта Федерации либо его избрание населением соответствующего судебного участка. Законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидату на должность мирового судьи. Конституцией предусмотрен институт согласования в отношении назначения прокуроров субъектов Федерации. Их назначение осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, в порядке определяемыми в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" самими субъектами Федерации (см. также комментарий ст. 129). Федерация и ее субъекты совместно осуществляют единую кадровую политику в части подбора руководителей и иных работников других централизованных федеральных органов: внутренних дел, налоговых и т.д. Вместе с тем кадры правоохранительных органов - это вопрос, требующий законодательного определения единых требований к их деятельности. Поэтому наряду с установлением федеральными законами основ (общих принципов) правового регулирования по вопросам совместного ведения, законодателем также приняты федеральные законы, направленные на реализацию полномочий соответствующих правоохранительных органов. Содержание отношений в области адвокатуры и нотариата обусловлено необходимостью обеспечения конституционного права каждого на получение квалифицированной юридической помощи, а также задачей нотариального обслуживания граждан (см. также комментарий ст. 48). Вопросы юридической помощи регулируются Федеральным законом от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" N 63-ФЗ. Вопросы организации и деятельности нотариата регулируются Основами законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 N 4462-I (Ведомости РФ. 1993. N 10. Ст. 357) с изм. и доп., согласно которому совершение нотариальных действий осуществляется нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах или занимающимися частной практикой. К полномочиям Правительства Российской Федерации отнесено осуществление мер по обеспечению деятельности органов судебной власти, по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов (ст. 19 Федерального конституционного закона от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ). Эффективность реализации вопросов данного предмета совместного ведения обеспечивается взаимодействием федеральных правоохранительных органов с органами государственной власти субъектов Федерации. м) Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей как предмет совместного ведения является продолжением и развитием конституционных положений об обязанности Федерации гарантировать права малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, об отнесении регулирования и защиты прав национальных меньшинств к исключительному ведению Федерации, а их защиты также и к совместному ведению Федерации и ее субъектов (см. также комментарий ст. 69, п. "в" ст. 71 и п. "б" ст. 72). Федеральным законом от 16 апреля 1999 г. (30 апреля 1999 г.) N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208) таковыми определяются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень таких народов утверждается федеральным Правительством по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, на территории которых они проживают. Исконная среда обитания малочисленных народов - исторически сложившийся ареал, в пределах которого они осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию и образ жизни. В свою очередь, традиционный образ жизни данным Законом определяется как исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований. Коренные малочисленные народы проживают в трети субъектов Федерации. Отсюда необходимость в единых федеральных гарантиях их прав как равноправных народов и единых прав и обязанностей по отношению к ним Федерации, всех органов и юридических лиц. Малочисленным народам, их объединениям и лицам предоставлены права по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, по сохранению и развитию своей самобытной культуры. Имеются институты уполномоченных представителей этих народов и их общин и представительства малочисленных народов в законодательных органах субъектов Федерации, в представительных органах местного самоуправления. Обеспечивается судебная защита их прав. При рассмотрении в судах соответствующих дел могут приниматься во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие федеральным законам и законам субъектов Федерации. Приняты федеральные законы: от 18 августа 1998 г. N 84-ФЗ "О ратификации рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств" (СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 2833); от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965; от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах" (СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234); от 19 июня 1996 г. N 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 26. Ст. 3030) с изм. и доп. и другие, предусматривающие особые средства защиты малочисленных этнических общностей, большей частью реализуемые во взаимодействии с субъектами Федерации. Последние помимо собственного законодательствования в данной сфере также вправе: ограничивать в пределах своих полномочий хозяйственную деятельность в местах жизнедеятельности малочисленных народов; участвовать в этих целях в регулировании межбюджетных отношений; регулировать порядок передачи собственности субъекта Федерации конкретным общинам и лицам, относящимся к малочисленным народам, включая вопросы землепользования; устанавливать административную ответственность за нарушение соответствующего законодательства; развивать формы местного и общественного самоуправления малочисленных народов; выдавать лицензии и устанавливать квоты на занятие традиционными промыслами. н) Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и их практическая реализация, как совместная деятельность Федерации и ее субъектов, означает развитие конституционных основ публичной власти: принадлежность ее народу, осуществление народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; единство системы государственной власти Федерации и ее субъектов; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; осуществление государственной власти в Российской Федерации на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельность их органов; осуществление государственной власти в субъектах Федерации образуемыми ими органами государственной власти; признание и гарантирование на всей территории Российской Федерации местного самоуправления как формы осуществления власти народа; самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий; невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (см. также комментарий к ст. 3, 5, 10, 11, 12). В отношении федеральных органов государственной власти общие принципы, помимо названных, закрепляются как непосредственно в Конституции (п. "г" ст. 71, главы 5, 6 и 7), так и обусловленными ею федеральными конституционными законами ("О Правительстве Российской Федерации", "О судебной системе Российской Федерации" и др.) и федеральными законами ("О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и др.). Субъекты Федерации участвуют в установлении общих принципов организации системы федеральных органов государственной власти в рамках их конституционных полномочий, в том числе участвуя в процедурах пересмотра Конституции и поправок к ней, принятия соответствующих федеральных законов. Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Федерации также вытекают непосредственно из федеральной Конституции. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Конституция также требует строить систему этих органов в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (см. также комментарий к ч. 1 ст. 77). При этом не следует смешивать "общие принципы", о которых идет речь в п. "н" ст. 72 и "общие принципы" упоминаемые в п. 1 ст. 77. В первом случае - это принципы организации всех органов государственной, в целом публичной, власти в Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов. Во втором случае - это общие принципы организации (но не конкретной системы, - что вопрос ведения субъекта Федерации) только двух видов единой системы органов государственной власти в Российской Федерации, а именно законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (см. также комментарий к ст. 5 (ч. 3), 11 (п. 2), 66, 78, 85, 95, 104, 125, 134, 136). Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" с изм. и доп. в систему органов государственной власти субъекта Федерации включает: законодательный (представительный) орган; высший исполнительный орган (в федеральной Конституции используется только термин "исполнительный орган"); иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации (например, конституционные или уставные суды). Кроме того, данным законом в качестве общего принципа допускается разновариантная система органов исполнительной власти субъекта Федерации: а) во главе с высшим исполнительным органом, возглавляемым руководителем этого органа; б) конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Федерации, которое, в свою очередь, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Данный Закон содержит нормы, регулирующие организацию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, основополагающие вопросы статуса высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта Федерации и др. Законодательная и исполнительная власти субъекта Федерации в соответствии с конституционным принципом разделения властей осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем федеральным законом установлен принцип их обязательного взаимодействия в различных формах (взаимные направления актов и предложения об их изменении, представление информации о планах законодательной работы и др.). Споры между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации разрешаются путем согласительных процедур, либо в судебном порядке. Действуют общие требования по обеспечению соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъекта Федерации. Обязанность обеспечить соответствие этих актов Конституции и федеральным законам лежит прежде всего на самом законодательном органе власти и высшем должностном лице субъекта Федерации. Формами федерального воздействия в этом плане может выступать прокурорский надзор, а также обжалование указанных актов в судебном порядке в случаях нарушения ими прав и свобод человека и гражданина, прав общественных объединений и органов местного самоуправления. Закреплено право Президента Российской Федерации обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации с представлением о приведении конституции (устава) субъекта Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Общие принципы организации местного самоуправления. К общим принципам организации местного самоуправления Конституцией Российской Федерации отнесены: осуществление народом (населением) своей власти по решению вопросов местного значения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, глава 8); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12); право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме (п. 2 ст. 32); признание и защита права на муниципальную собственность, включая землю и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132); право населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения, определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131); осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а также изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий (чч. 1 и 2 ст. 131); самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка (п. 1 ст. 132); обязанность органов местного самоуправления участвовать в создании условий для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, других прав и свобод граждан, а органов государственной власти устанавливать общие государственные нормативы и стандарты в соответствующих областях (ст. 7, ст. 40, ст. 41, ст. 43); возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только законом и с условием передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132); право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); гарантированность местного самоуправления правом на судебную защиту, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133). Развитие конституционных общих принципов дается в основополагающем нормативном правовом акте, регулирующем осуществление местного самоуправления - Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506). Значение общих для Федерации принципов имеют и переходные положения федерального закона. Данным Законом провозглашен принцип приоритетности устанавливаемых им норм муниципального права. В случае противоречия других федеральных законов, законов субъектов Федерации, устанавливающих нормы муниципального права, применяются положения Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального закона. Вместе с тем установление федеральных общих принципов организации местного самоуправления не исчерпывается положениями Конституции и действующего Федерального закона. По ряду важных вопросов организации и функционирования муниципальной власти такие принципы устанавливаются также федеральными законами: от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" с изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497; 1998. N 26. Ст. 3005); от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 25 июня 1999 г. (9 июля 1999 г.) N 159-ФЗ (СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464; 1999. N 28. Ст. 3492); "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 19 марта 1999 г. (13 апреля 1999 г.) N 75-ФЗ (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224; 1999. N 16. Ст. 1933) и др. Ряд федеральных законов регулирует деятельность муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Федерацией ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления (Федеральный закон от 20 марта 1998 г. (11 сентября 1998 г.) N 55-ФЗ//СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695). Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1370 утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011). о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации как вопросы совместного ведения необходимо соотносить с международными отношениями, международными договорами и внешнеэкономическими отношениями Российской Федерации в целом, которые согласно ст. 71 (пп. "к", "л") составляют предметы ее исключительного ведения, а также с полномочиями субъектов Федерации в соответствующих областях реализуемых ими в порядке ст. 73 Федеральной Конституции. Общий порядок международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и правовые гарантии обеспечения их прав и законных интересов при установлении и развитии таких связей установлены Федеральным законом от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231). Правом на осуществление такого рода связей субъекты Федерации обладают в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Органы государственной власти субъекта Федерации, которые определяются им самостоятельно, имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами и на заключение соответствующих соглашений. Такие соглашения, помимо требования об их соответствии Конституции Российской Федерации и федеральным законам, не могут содержать положения ущемляющие законные интересы другого субъекта Федерации. По своему статусу соглашения субъектов Федерации об осуществлении международных и внешнеэкономических связей не являются международными договорами. Федеральные органы государственной власти не несут ответственности по такому рода соглашениям, за исключением их заключения с органами государственной власти иностранных государств с согласия либо под официальные гарантии Правительства Российской Федерации. Вместе с тем федеральные органы обязаны оказывать органам государственной власти субъектов Федерации необходимую правовую и экспертно-консультативную помощь, в том числе в организации и ведении переговоров, подготовке проектов и выполнении соглашений, а также в обеспечении защиты прав и законных интересов субъектов Федерации в иностранных государствах. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации возложена на федеральные органы исполнительной власти. Соответствующий порядок устанавливается Президентом Российской Федерации по предложению федерального Правительства. Вместе с тем, установлена обязанность органов власти субъектов Федерации уведомить соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры, представлять проекты соглашений для согласования в Министерство иностранных дел Российской Федерации, а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей подлежат государственной регистрации и опубликованию. Для разрешения споров между органами власти Федерации и ее субъектов в отношении указанных соглашений используются согласительные процедуры, а также судебный порядок. Действие конкретного соглашения при наличии соответствующих оснований может быть приостановлено Президентом Российской Федерации в порядке ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации. Правовыми формами координации внешнеэкономических связей субъектов Федерации в отдельных областях являются также федеральные законы: от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3923; 1997. N 28. Ст. 3305; 1999. N 7. Ст. 897); от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493); от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 9 декабря 1998 г. (7 января 1999 г.) N 19-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18; 1999. N 2. Ст. 246) и сопутствующие ему законы. Порядок выполнения международных договоров Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Федеральным законом предусмотрены специальные процедуры заключения международных договоров Российской Федерации, затрагивающие полномочия субъекта Федерации. Если такой договор затрагивает вопросы, относящиеся к ведению субъекта Федерации, то он заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации. Если же проект договора затрагивает полномочия субъекта Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, то он направляется федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта Федерации, предложения которого рассматриваются при подготовке проекта договора. Выполнение этих процедур также является одной из гарантий выполнения международных договоров Российской Федерации. Поскольку международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, они подлежат добросовестному выполнению самой Российской Федерацией с момента вступления конкретного договора в силу для Российской Федерации. Более того, Российская Федерация до вступления для нее международного договора в силу воздерживается с учетом соответствующих норм международного права от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели. Обязанность принимать меры по обеспечению выполнения международных договоров закон возлагает на Президента Российской Федерации и федеральное Правительство. Общее наблюдение за выполнением международных договоров осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации. Конституционная обязанность субъектов Федерации по выполнению международных договоров Российской Федерации обусловливается тем, что если конкретный международный договор затрагивает вопросы, относящиеся к ведению субъекта Федерации, данный субъект Федерации обязан обеспечить выполнение договора в пределах своих полномочий. 2. Содержание комментируемой ч. 2 ст. 72 о равной мере распространения положений ее ч. 1 (от п. "а" до п. "о") на все субъекты Федерации (их разновидности) фиксирует принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Все они: а) равноправны в издании собственных законов и иных нормативных правовых актов (см. также комментарий к ч. 2 ст. 76); б) не могут считаться действующими положения Федеративного договора в части допускающей неравные объемы полномочий для республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов (см. также комментарий п. 1 (абзац 4) раздела второго); в) недопустимы отступления от указанного принципа в договорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Имеется практика воспроизведения комментируемого положения в федеральных законах по отдельным предметам совместного ведения, например, в Федеральном законе от 12 августа 1995 г. (28 августа 1995 г.) N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506) (п. 4 ст. 7). Положение о равноправии всех субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке договоров и соглашений, закреплено в Федеральном законе от 4 июня 1999 г. (24 июня 1999 г.) N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176) (ст. 5). Согласно ему соответствующие договоры и соглашения подлежат приведению в соответствие с указанным Федеральным законом в течение трех лет со дня вступления его в силу (ст. 32). В свою очередь, Федеральным законом от 22 сентября 1999 г. (6 октября 1999 г.) N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005) для приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с настоящим законом установлен переходный период в два календарных года. Тем самым в общем виде факт несоответствия указанных договоров и соглашений, а также законов субъектов Федерации федеральным законам (естественно без указания конкретных норм) констатируется самим федеральным законодателем. Вместе с тем, указанные сроки не могут связывать судебную власть при разрешении споров о соответствии указанных актов федеральным законам и тем более Конституции Российской Федерации. Статья 73 Данной статьей устанавливается единый конституционный принцип определения предметов ведения субъектов Российской Федерации и их полномочий по предметам совместного ведения. Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации, устанавливаемых на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 71, 72, ч. 1 и 2 ст. 76) и очерчивающих объем государственной власти Федерации, каждый из субъектов Федерации обладает всей полнотой государственной власти. При этом речь идет о государственной власти принадлежащей непосредственно субъекту Федерации, о существенном элементе статуса субъекта Федерации. Правовой формой реализации полноты власти субъекта Федерации является наличие у него своей конституции или устава и своих законов (см. также комментарий ч. 2 ст. 5 и чч. 2, 4 и 5 ст. 76). Под предметами ведения субъекта Российской Федерации понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации. При этом действует принцип конституционности, согласно которому не могут быть приняты федеральные законы, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, заключены договоры и соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Вместе с тем конституциями, уставами, договорами и соглашениями субъектов Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные федеральной Конституцией предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения (см. также ст. 2 и 3 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ). Важнейшие гарантии самостоятельного осуществления государственной власти субъектами Федерации закреплены непосредственно Конституцией Российской Федерации. В числе таких норм-гарантий: 1) осуществление государственной власти в субъектах Федерации самостоятельно образуемыми ими органами государственной власти (п. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77); 2) обязательность согласия субъектов Федерации на изменение границ между ними (п. 3 ст. 67); 3) необходимость согласия субъектов Федерации в лице органов исполнительной власти на взаимное делегирование части их полномочий с федеральными органами исполнительной власти (чч. 2 и 3 ст. 78); 4) обязательность представительства от каждого субъекта Федерации в Совете Федерации (п. 2 ст. 95); 5) право законодательной инициативы законодательного (представительного) органа субъекта Федерации (ч. 1 ст. 104); 6) право обращения в федеральный Конституционный Суд, в том числе по спорам о компетенции и с запросами о толковании Конституции Российской Федерации (ст. 125); 7) согласование с субъектами Федерации назначения прокурора субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 129); 8) право на внесение предложений о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации и на участие в одобрении (неодобрении) поправок к ее главам 3-8 (ст. 134, 136). Указанные общефедеральные гарантии самостоятельно отражаются субъектами Федерации (в том числе как предметы ведения и полномочия) в их конституциях и уставах. Обладание субъектом Федерации полнотой государственной власти одновременно означает его самостоятельность в правовом закреплении всех своих предметов ведения и полномочий. Их перечни устанавливаются, как правило, в конституции, уставе субъекта Федерации и в отличие от перечней предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72) являются открытыми. Так к ведению Республики Мордовия относятся: а) принятие и изменение Конституции Республики Мордовия, республиканских законов и иных нормативных правовых актов Республики Мордовия, контроль за их соблюдением; б) установление системы органов государственной власти и местного самоуправления Республики Мордовия, порядка их формирования, организации и деятельности; в) государственная собственность Республики Мордовия и управление ею; г) административно-территориальное устройство Республики Мордовия; д) бюджет Республики Мордовия; е) установление налогов и сборов в соответствии с федеральными законами; ж) организация и деятельность государственной службы Республики Мордовия; з) осуществление международных и внешнеэкономических отношений Республики Мордовия; и) государственные награды и почетные звания Республики Мордовия; к) решение других вопросов, не отнесенных в соответствие с Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Имеется практика подразделения предметов ведения и полномочий субъекта Федерации на предметы ведения и полномочия собственно субъекта Федерации и его полномочия по предметам совместного ведения (Устав Свердловской области). Конституции (уставы) большинства субъектов Федерации включают (воспроизводят) предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). Вместе с тем имеются и принципиально другие подходы. Так в Конституции Республики Саха (Якутия) помимо закрепления предметов ведения Республики, одновременно устанавливается, что Республика "часть принадлежащих ей суверенных прав добровольно и на основе Федеративного договора передает на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации. В договоре Республики Саха (Якутия) с Российской Федерацией устанавливается перечень их совместных полномочий" (ст. 39). В Уставе города Москвы воспроизводятся предметы ведения Российской Федерации и устанавливаются предметы совместного ведения Федерации и города Москвы (опущен п. "м" ст. 72) и предметы ведения города Москвы. Действует конституционный принцип приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации перед федеральным законом, если речь идет о собственном правовом регулировании осуществляемом субъектом Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения (п. 4 и 6 ст. 76). Установлен механизм взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и Правительства Российской Федерации по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения. На федеральном Правительстве лежит обязанность в месячный срок рассматривать соответствующие предложения субъектов Федерации, а также направлять последним проекты своих решений и учитывать их позиции (ст. 43 Федерального конституционного закона от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). Статья 74 1. Необходимость введения в Конституцию Российской Федерации положений комментируемой статьи обусловлена процессами формирования рыночных отношений, для развития которых необходимо свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории страны. В связи с этим указанные положения отражены и в ГК РФ (п. 3 ст. 1). Комментируемая статья направлена на обеспечение реализации одного из принципов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации: гарантированность единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, свободы экономической деятельности (п. 1 ст. 8 Конституции). При этом Конституция относит: установление правовых основ единого рынка и таможенное регулирование - к ведению Российской Федерации (п. "ж" ст. 71); установление общих принципов налогообложения и сборов - к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. "и" ст. 72); установление налогов и сборов в зависимости от их вида - к ведению Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления (п. "з" ст. 71, ст. 73, ч. 1 ст. 132). Таким образом, субъектами, которым адресована настоящая статья, являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления. Основным нормативным актом, конкретизирующим эти положения, является Таможенный кодекс Российской Федерации, принятый 18 июля 1993 г. с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1993. N 17. ст. 594. СЗ РФ 1995. N 26. ст. 2397; 1996. N 1. ст. 4; 1997. N 30. ст. 3586 и др.) Этот Кодекс, в частности, определяет содержание таможенной политики Российской Федерации, основные принципы и порядок перемещения через таможенную границу товаров, дает перечень таможенных платежей, устанавливает процедуры и формы таможенного контроля. Понятие "таможенная граница" раскрывается в ст. 3 Таможенного кодекса, исходя из понятия "таможенная территория". В эту территорию входят: сухопутная территория России, территориальные и внутренние воды, воздушное пространство над ними, искусственные острова, установки и сооружения, расположенные в морской исключительной экономической зоне Российской Федерации и находящиеся в ее исключительной юрисдикции. Не входят в таможенную территорию (за исключением установленных законом случаев) территории свободных таможенных зон и свободных складов. Исходя из этого, ст. 3 Таможенного кодекса устанавливает: "Пределы таможенной территории Российской Федерации, а также периметры свободных экономических зон и свободных складов являются таможенной границей Российской Федерации". Установление таможенных границ является исключительной компетенцией федеральных органов государственной власти, и введение субъектами Федерации самостоятельно каких-либо мер, ограничивающих свободный ввоз или вывоз со своей территории товаров, не допускается, что в равной мере относится и к ограничению свободного перемещения услуг и финансовых средств. Понятие налогов и сборов раскрывается в ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая принята 16 июля 1998 г. (31 июля 1998 г.). Под налогом понимается безвозмездный платеж в целях обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, а под сбором обязательный взнос, взимаемый за совершение государственными и уполномоченными иными органами и должностными лицами юридически значимых действий в интересах плательщиков. При этом установление федеральных налогов и сборов в соответствии с Конституцией относится к ведению Российской Федерации (п. "з" ст. 71); налоги и сборы субъектов Федерации устанавливаются по смыслу ст. 73 этими субъектами, а местные (в соответствии с ч. 1 ст. 132) - органами местного самоуправления. Виды соответствующих налогов и сборов установлены ст. 13-15 Налогового кодекса. 2. Часть 2 комментируемой статьи определяет условия, при которых возможны исключения из общего запрета, установленного ее ч. 1. Это не противоречит приведенным выше требованиям ст. 8 Конституции, поскольку сама возможность подобных исключений предусмотрена ч. 1 ст. 16 Конституции. Настоящая статья четко определяет условия для введения ограничений, которые относятся к перемещению только товаров и услуг, но не финансовых средств. Во-первых, это может быть сделано "в соответствии с федеральным законом". Следовательно, такие ограничения могут быть введены либо путем принятия федеральными органами законодательной власти соответствующего закона, либо устанавливаются федеральными органами исполнительной власти или органами государственной власти субъектов Федерации на основе уже имеющегося федерального закона. Во-вторых, перечислены все случаи, когда ограничения могут быть введены: необходимость обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Перечень этот является исчерпывающим. Законы, на основании которых могут быть введены соответствующие ограничения, делятся на две группы. Законы, на основании которых могут быть введены соответствующие ограничения, делятся на две группы. Законы первой группы могут устанавливать постоянно действующие ограничения: - применительно к определенным территориям (например, Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24 июля 1998 г., 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 7 ноября 2000 г., 24 марта и 30 декабря 2001 г. и 24 декабря 2002 г. (Ведомости РФ, 29.04.1993, N 17,ст. 594; СЗ РФ. 1994. N 16. ст. 1861; 1996. N 50. ст. 5610; 1997. N 29. ст. 3507, N 46. ст. 5339; 1998. N 31. ст. 3805, 3831; 1999. N 23. ст. 2808; 2000. N 46. ст. 4537; 2002. N 1 (ч. 1). ст. 2, N 52 (ч. 1), ст. 5134); - применительно к определенным, представляющим повышенную опасность объектам и видам деятельности (например, Федеральный закон "Об оружии" от 13 декабря 1996 г. (в ред. Федеральных законов от 21 июля 1998, от 31 июля и 17 декабря 1998, 19 ноября 1999 г., 10 апреля 2000 г., 26 июля, 8 августа и 27 ноября 2001 г., 25 июня и 25 июля 2002 г., 10 января 2003 г. (СЗ РФ. 1996. N 51. ст. 5681, 1998, N 30, ст. 3613, N 31, ст. 3834, N 51. ст. 6269; 1999. N 47. ст. 5612; 2000. N 16. ст. 1640; 2001. N 31. ст. 3171, N 33 (часть I). ст. 3435. N 49. ст. 4558; 2002. N 26. ст. 2516, N 30. ст. 3029; 2003, N 2, ст. 167) или Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" от 21 ноября 1995 г. (в ред. Федеральных законов от 10 февраля 1997, 10 июля и 30 декабря 2001 г., 28 марта 2002 г. (СЗ РФ 1995. N 48. ст. 4552; 1997. N 7. ст. 808; 2001. N 29. ст. 2949; 2002, N 1 (ч. 1), ст. 2, N 13. ст. 1180). Законы второй группы предусматривают применение ограничительных мер временного характера в связи с возникновением определенных неблагоприятных обстоятельств (например, Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. (СЗ РФ. 2001. N 23. ст. 2277); Закон "О ветеринарии" от 14 мая 1993 г. (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2001 г.) (ВВС РФ. 1993. N 24. ст. 857; СЗ РФ 2002. N 1 (ч. 1). ст. 2) или Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г. (в ред. Федеральных законов от 30 декабря 2001 г., 10 января 2003 г. (СЗ РФ. 1999. N 14. ст. 1650; 2002. N 1 (ч. 1). ст. 2; 2003. N 2. ст. 167). Нарушения требований настоящей статьи, которые заключаются во введении незаконных, необоснованных ограничений на перемещение товаров, услуг и финансовых средств могут влечь уголовную ответственность соответствующих должностных лиц по ст. 285 и 286 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями или превышение должностных полномочий), а также меры дисциплинарного воздействия. Причиненный этими действиями материальный ущерб может быть взыскан в гражданско-правовом порядке в соответствии со ст. 1069 ГК РФ. Влекут подобные нарушения и меры правовосстановительного характера в виде отмены соответствующих актов или приостановления их действия. Так, Указом Президента РФ от 18 марта 1999 г. N 362 (СЗ РФ. 1999. N 12. Ст. 1455) приостановлено действие постановления главы администрации Белгородской области от 16 декабря 1998 г., которым был ограничен вывоз сельскохозяйственной продукции с территории области. Граждане, нарушившие ограничения, предусмотренные ч. 2 комментируемой статьи могут быть привлечены в зависимости от конкретных обстоятельств дела к уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности (в частности, по ст. 220, 222, 236, 330 и др. УК РФ, ст. 6.3, 19.1, 20.5, 20.8, 20.27 и др. КоАП РФ и др.). Статья 75 1. Официальной денежной единицей (валютой) России является рубль, который состоит из 100 копеек. Юридическое закрепление рубля как денежной единицы России произошло в декабре 1990 г. Официальное соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами не устанавливается. Денежная эмиссия - выпуск в обращение наличных денег. Эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения на территории России осуществляются исключительно Центральным банком Российской Федерации. Наличные деньги выпускаются в форме банковских билетов (банкнот) и металлической монеты. Банкноты и монеты Банка России являются его безусловными обязательствами и обеспечиваются всеми его активами. Банкноты и монеты Банка России являются единственным законным средством платежа и обязательны к приему по нарицательной стоимости при всех видах платежей, для зачисления на счета, во вклады и для перевода на всей территории Российской Федерации. Образцы банкнот и монет утверждаются Банком России по согласованию с Государственной Думой. Официальные сообщения о выпуске и обращении банкнот и монет новых образцов публикуются в средствах массовой информации. Подделка и незаконное изготовление банкнот и монет Банка России преследуются по закону. Введение других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов в России запрещены. Денежные суррогаты - денежные знаки, которые не предусмотрены законодательством и вводятся отдельными предприятиями или организациями, а также гражданами самовольно. Номинальное значение суррогатов обычно выражается в официальной денежной единице. Причина их появления - в основном нехватка официальных денежных знаков. Например, в 1992-1994 гг. в Российской Федерации отмечено введение суррогатов некоторыми предприятиями ввиду их неплатежеспособности, с одной стороны, и необходимостью рассчитываться с работниками по зарплате - с другой. Непризнание государством денежных суррогатов в качестве платежного средства выражается в безусловном отказе принимать платежи в пользу государства в суррогатных формах, запрещении различным организациям и физическим лицам осуществлять расчеты с помощью суррогатов, а в крайних случаях - в изъятии и уничтожении суррогатов. 2. Одной из основных целей Центрального банка Российской Федерации является защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам. Для достижения этой цели Банк России во взаимодействии с Правительством разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. Основными инструментами и методами денежно-кредитной политики являются: - процентные ставки по операциям Банка России; нормативы обязательных резервов, депонируемых кредитными организациями в Банке России; операции на открытом рынке (купля-продажа Банком России государственных ценных бумаг); рефинансирование банков (кредитование Банком России коммерческих банков), а также учет и переучет векселей; валютное регулирование, в том числе валютные интервенции (покупка-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег); - установление ориентиров роста одного или нескольких показателей денежной массы; - прямые количественные ограничения (установление лимитов на рефинансирование банков, на проведение кредитными организациями отдельных банковских операций) - проводятся в исключительных случаях по согласованию с Правительством Российской Федерации. Центральный банк в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации закрепленных за ним функций и полномочий, принимать решения, противоречащие Федеральному закону от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790). Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для органов государственной власти, местного самоуправления, для всех юридических и физических лиц. 3. Систему налогов, взимаемых в Федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливает Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. Налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из политических, идеологических, этнических, конфессиональных и иных различий между налогоплательщиками. Не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала. Налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Недопустимы налоги и боры, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав. Не допускается устанавливать налоги сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации, прямо или косвенно ограничивающее свободное перемещение товаров или денежных средств либо иначе ограничивать или создавать препятствия законной деятельности налогоплательщика. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в какой сумме он должен заплатить В Российской Федерации устанавливаются и взимаются следующие виды налогов и сборов: федеральные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов Российской Федерации (далее - региональные) и местные налоги и сборы. Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации. К ним относятся: налог на добавленную стоимость; акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья налог на прибыль (доход) организаций; налог на доходы от капитала; подоходный налог с физических лиц; взносы в государственные социальные внебюджетные фонды; государственная пошлина; таможенная пошлина и таможенные сборы; налог на пользование недрами; налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог; водный налог; экологический налог; федеральные лицензионные сборы. Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые в соответствии с Налоговым кодексом и вводимые в действие законами субъектов Российской Федерации. К ним относятся: налог на имущество организаций; налог на недвижимость; дорожный налог; налог с продаж; налог на игорный бизнес; региональные лицензионные сборы. Местными признаются налоги сборы, устанавливаемые и вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. К ним относятся: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы. Устанавливая региональный (местный) налог представительные органы власти субъектов Российской Федерации (местного самоуправления) определяются следующие элементы налогообложения: налоговые льготы, налоговую ставку в пределах, установленных Налоговым кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также форму отчетности по данному налогу. 4. Государственный заем - основная форма государственного кредита, характеризующаяся тем, что временно свободные денежные средства юридических и физических лиц привлекаются в распоряжение органов государственной власти путем выпуска и размещения государственных ценных бумаг. Государственные займы классифицируются: - по эмитентам (федеральные, субъектов Федерации); - по инвесторам (для физических лиц, для юридических лиц, универсальные); - по форме выплаты доходов (процентные, выигрышные, процентно-выигрышные, дисконтные); - по сроку погашения (кратко-, средне- и долгосрочные); - по форме выпуска (документарные и бездокументарные). Федеральные ценные бумаги можно подразделить на две группы: - эмиссионные, выпускаемые специально для привлечения средств инвесторов (облигации федерального займа, облигации сберегательного займа, казначейские обязательства, государственные краткосрочные казначейские обязательства и др.); - неэмиссионные, выпускаемые для покрытия дефицита финансовых ресурсов государства (казначейские векселя, налоговые освобождения). Эмитентом федеральных ценных бумаг выступает Министерство финансов Российской Федерации. Отношения, возникающие при эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг, частично регулируются Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г. (с изменениями от 26 ноября 1998 г.; 8 июля 1999 г.; 7 августа 2001 г.; 28 декабря 2002 г.). Процедура эмиссии, общие условия размещения и обращения этих бумаг должны определяться специальным федеральным законом. По каждому виду государственных ценных бумаг эмитентом утверждается положение, в котором устанавливаются: название ценной бумаги, форма и порядок ее выпуска, операции с ценной бумагой и отражение их в бухгалтерском учете, порядок выплаты доходов и погашения данных бумаг, их государственный регистрационный номер, порядок раскрытия информации об эмиссии и другие условия. Изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Государственные займы размещаются на добровольной основе. Это означает, что их выпуск никого не обязывает приобретать государственные ценные бумаги. Отношения, возникающие между заемщиком (в лице Российской Федерации или ее субъектов) и займодавцем (в лице гражданина или юридического лица), рассматриваются Гражданским кодексом как договорные отношения (ст. 817 ГК РФ). Статья 76 1. Комментируемая статья регулирует отношения, связанные с правотворческой деятельностью в Российской Федерации. Часть 1 устанавливает право федеральных законодательных органов принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы. Право это связывается с регулированием всего того, что находится в ведении Российской Федерации (см. комментарий к ст. 71). В отличие от нормы, определяющей предметы ведения Российской Федерации, в которой не проводится деление федеральных законов, комментируемая статья называет федеральные законы и конституционные федеральные законы. Последние принимаются исключительно по предметам ведения Российской Федерации. Они издаются по наиболее важным вопросам государственного строительства. Их перечень практически обозначен в тексте самой Конституции (см. ст. 56, 65, 66, 70, 87, 114, 118, 128, 135). Большинство ученых со ссылкой на ст. 108 Конституции считают возможным издание конституционных федеральных законов только по тем вопросам, которые прямо предусмотрены в Конституции. Именно в этой статье устанавливается особый порядок принятия конституционного федерального закона (см. комментарий к ст. 108), который свидетельствует об особом месте федеральных конституционных законов и их более высокой юридической силе. Важный принцип установлен в статье 3 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": 1. Федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - соглашения), конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее - предметы совместного ведения), а также предметы ведения субъектов Российской Федерации. В случае противоречия Конституции Российской Федерации положений указанных актов действуют положения Конституции Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. 2. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. 3. Если орган государственной власти субъекта Российской Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции Российской Федерации, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции Российской Федерации, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается. 4. Республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Не делается никаких изъятий в формах этого регулирования. Оно осуществляется как посредством закона, так и путем издания любого другого нормативного акта. Каждый орган субъекта Федерации осуществляет правовое регулирование в пределах собственной компетенции и теми правовыми актами, которые названы в законе об этом органе. Из анализируемого положения вытекает и то, что исключается регулирование посредством индивидуальных правовых актов. Судебный и административный прецеденты прямо не легализованы в российской правовой системе. Но в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ урегулировано, какие вопросы законодательный орган решает посредством закона и какие - через постановления. Часть 4 комментируемой статьи обязывает федеральные органы считаться с тем обстоятельством, что субъекты Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование. Это, однако, не снимает обязанности компетентных федеральных органов осуществлять контроль за правотворчеством субъектов Федерации с точки зрения соблюдения ими норм, составляющих основы конституционного строя России. Федеральные органы не вправе входить в вопросы целесообразности нормативных актов, принимаемых в порядке реализации закрепленного в ч. 4 ст. 76 права, но тем самым не снимается вопрос о законности данных актов, их соответствии российской Конституции. 5. В целях обеспечения единства правового регулирования, в интересах прочного правового порядка комментируемая статья прямо обязывает нормотворческие органы субъектов Федерации исключать какие-либо противоречия своих актов федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Если такое противоречие не исключено на стадии разработки и принятия акта, т.е. сохранилось в действующем нормативном акте субъекта Федерации, то последствие определено прямо и недвусмысленно: действует федеральный закон. Противоречащий ему нормативный акт как бы прекращает действие. В реальной жизни все обстоит сложнее. Проходит какое-то время, пока Конституционный Суд признает факт противоречия и своим постановлением фактически прекратит действие акта субъекта Федерации. Суды, по общему правилу, руководствуются конституционными нормами напрямую, но и они во многих случаях сомневаются в наличии или отсутствии противоречивости норм и обязаны тогда также обращаться в Конституционный Суд (см. комментарий к ст. 125). Никто не может отменить закон, кроме того органа, который его издал. Поэтому законодательные органы субъекта Федерации должны отменять свои законы или их отдельные нормы в случае их противоречия федеральным законам в ситуации, предусмотренной ч. 5 ст. 76 Конституции. Если законодательные органы не делают этого, несмотря на состоявшиеся судебные решения, законодательством предусмотрены весьма жесткие меры их ответственности. Эти меры, равно как и соответствующие процедуры, предусмотрены Федеральным законом от 29 июля 2000 года N 106-ФЗ. В объективную сторону конституционного правонарушения входит: нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов; непринятие мер по обеспечению соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности; принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации. 6. Иная ситуация складывается там, где в противоречие с федеральным законом входит нормативный акт субъекта Федерации, изданный по вопросам его собственного предмета ведения (см. комментарий к ст. 73). Закон и любой другой нормативный правовой акт, изданный в соответствии с ч. 4 комментируемой статьи, продолжает действовать, несмотря на его противоречие федеральному закону. Это означает, что Конституция признает в этих случаях более высокую юридическую силу именно за актами субъекта Федерации. Прекратить действие федерального закона, противоречащего акту субъекта Федерации, изданному по предмету его собственного ведения, может Конституционный Суд. Отменить такой закон может только федеральный законодатель. Обращает на себя внимание еще и то обстоятельство, что актом более высокой юридической силы по сравнению с федеральным законом может оказаться постановление правительства субъекта Федерации. Следует вместе с тем подчеркнуть, что во всех этих случаях производство в Конституционном Суде может вестись скорее в порядке п. "б" ч. 3 ст. 125 Конституции Российской Федерации, чем по п. "а" ч. 2 той же статьи. Нельзя исключить и того, что в Конституционный Суд поступит обращение федеральных властей по поводу неконституционности акта субъекта Федерации. И поскольку Конституционный Суд не может выходить за рамки заявленных требований, он, установив ситуацию, подпадающую под п. 6 ст. 77, вынужден будет ограничиться констатацией факта конституционности закона субъекта Федерации. Статья 77 1. Комментируемая статья может быть понята только в сопоставлении ее с иными конституционными нормами. Прежде всего следует вновь обратиться к ч. 2 ст. 11 Конституции, которая безоговорочно устанавливает полномочие субъектов Российской Федерации образовывать органы государственной власти, осуществляющие власть в этих субъектах. В ч. 1 ст. 77 идет речь об установлении системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, т.е. о совокупности органов в их иерархической соподчиненности и разделенности, об их соотношении друг с другом, взаимоотношении с другими субъектами политической системы и с населением. Такую систему органов государственной власти субъекты Федерации также устанавливают самостоятельно, но уже с одной существенной оговоркой: надо, чтобы она соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Следует различать "органы власти в субъекте Федерации" и "органы власти субъекта Федерации". В субъекте Федерации могут осуществлять власть федеральные органы или их образования (подразделения), не являющиеся органами данного субъекта. Согласно п. "н" ст. 72 Конституции установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. И можно предположить, что здесь речь идет не о каком то особом законе, а скорее, - об их совокупности, включая федеральные конституционные законы. Однако ч. 1 ст. 77 употребляет слово "закон" в единственном числе и, следовательно, ориентирует на издание особого закона. В настоящее время действует Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (см. в ред. Федеральных законов от 29.07.2000 N 106-ФЗ, от 08.02.2001 N 3-ФЗ, от 07.05.2002 N 47-ФЗ, от 24.07.2002 N 107-ФЗ, от 11.12.2002 N 169-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П) (Данный закон нуждается в специальном комментарии, поскольку в нем содержатся не только принципы организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации, но и компетенция соответствующих органов, основы их статуса, принципы деятельности, подробно, в частности, расписаны правовое положение высшего должностного лица и т.д. Он нуждается также в осмыслении в свете реформирования системы управления в целом). Разные субъекты Федерации используют свои конституционные права по-разному. Прежде всего это проявляется в установлении состава государственных органов и способов регулирования их деятельности. В ряде республик утвержден пост президента (как главы государства или высшего должностного лица и главы исполнительной власти). В то же время в Дагестане, например, вертикаль исполнительной власти возглавляет коллегиальный орган - Госсовет, формируемый Конституционным собранием Республики и выполняющий функции главы государства. Главы одних субъектов избираются гражданами, других - представительными органами. Последние также именуются по-разному: Народное Собрание, Государственное Собрание, Законодательное Собрание, Народный Хурал, Верховный Хурал, Государственный Совет и др. Различаются их численный состав (от 32 до 250 депутатов) и сроки полномочий. Как правило, республиканские законодательные органы являются однопалатными. Но есть и двухпалатные. В краях, областях, округах избраны Законодательные Собрания, Собрания депутатов и т.д. В Москве - Московская городская Дума; в Санкт-Петербурге - Городское собрание Санкт-Петербурга. Высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономных округов является глава администрации. В некоторых субъектах образовано Правительство, в некоторых его нет. В некоторых субъектах Федерации функционируют Конституционные Суды, в других - уставные суды, а где-то их функции выполняют суды общей юрисдикции. 2. Принцип единства законности, необходимость единообразного проведения законов в жизнь на всей территории федерации потребовали своего институционального закрепления. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает положение, согласно которому все органы исполнительной власти, как федеральные, так и субъектов Федерации, выступают в качестве единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, если решаются вопросы в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такое единство (не предусмотренное, кстати, по отношению к законодательным органам) предполагает тесные организационно-правовые связи, соподчиненность органов, взаимное делегирование полномочий и т.д. Единая система власти предполагает единую систему информации, единое "правовое поле", обязательность предписаний по всей властной вертикали. Реализации комментируемой конституционной нормы служил Указ Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. N 696 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3421). В этом Указе ставилась цель обеспечения единства государственной политики в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти и управления соответствующих субъектов Российской Федерации. 13 мая 2000 г. Указом Президента Российской Федерации N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. При этом признаны утратившими силу пп. 1-5 Указа Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. N 696. Основными задачами полномочного представителя являются: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации; представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений. Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции: обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения; организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа; согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти; организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа; согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий; вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Президента Российской Федерации; принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа; вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина; взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. В целях осуществления названных функций Полномочный представитель наделен соответствующими правами. Указом Президента от 13 мая 2000 г. N 849 утвержден перечень федеральных округов. Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр федерального округа - г. Москва. Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург. Северо-Кавказский федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону. Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Нижний Новгород. Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Екатеринбург. Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ. Центр федерального округа - г. Новосибирск. Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр федерального округа - г. Хабаровск. 3. Статья 77 Конституции оказалась предметом дискуссий в Конституционном Суде Российской Федерации. Для уяснения содержащихся в ней норм имеет значение прежде всего постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. N 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом (ВКС. 1996. N 3). Основанием для рассмотрения дела в Конституционном Суде явился запрос Государственной Думы. Государственная Дума полагала, что вопрос организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должен решаться на основании федерального закона, а не иных правовых актов, включая указы Президента Российской Федерации. В отсутствие же соответствующего федерального закона, по мнению Государственной Думы, п. 2 Указа, устанавливающий, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента Российской Федерации, а также предусматривающий, что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации, противоречит ч. 1 ст. 77 Конституции. В запросе Курганской областной Думы, поступившем в Конституционный Суд Российской Федерации 4 сентября 1995 г., утверждалось, что Указ Президента Российской Федерации N 1969 противоречит ст. 11 и ч. 1 ст. 77Конституции Российской Федерации и существенно ограничивает конституционно закрепленную компетенцию области как субъекта Российской Федерации по самостоятельному формированию органов государственной власти. Конституционный Суд пришел к выводу, что в целях построения единой системы исполнительной власти в Российской Федерации федеральный законодательный орган - Федеральное Собрание (прежде всего, Государственная Дума) и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации обязаны принять в пределах своей компетенции соответствующие законы. Однако на момент издания оспариваемого Указа Президента Российской Федерации надлежащая законодательная база по этому вопросу создана не была, т.е. тогда еще не был не принят основной в данной сфере федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренный ч. 1 ст. 77 Конституции. В соответствии со ст. 80 Конституции Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Положения Указа о назначении глав администраций не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит ст. 77 Конституции Российской Федерации. Указ носит временный характер и предусматривает в качестве альтернативы возможность выборов глав администраций. Следовательно, являясь временной мерой в условиях отсутствия соответствующего законодательства и имея целью обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Указ не отрицает принцип выборности глав исполнительной власти, вытекающий из ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со ст. 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти. В доктринальном толковании ст. 77 нельзя не учесть высказанное по данному делу особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О.Лучина. Он полагал, что императивный характер положений ст. 77 Конституции Российской Федерации исключает их расширительное толкование. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно при условии, что она соответствует основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом. Отсюда следует, что непосредственное участие президента в этом процессе не предусмотрено, а подмена федерального закона его указом недопустима. Подчеркнем - альтернативы федеральному закону не существует. Отсутствие такого закона - не повод для нарушения Президентом Конституции. В постановлении Конституционного Суда отмечается, что положения Указа о назначении глав администраций "не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит ст. 77 Конституции Российской Федерации". Но тогда вопрос о порядке назначения или выборов глав администраций не относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (в п. "н" ст. 72 говорится об установлении именно общих принципов организации системы органов государственной власти). Следовательно, это вообще не входит в сферу деятельности федеральной власти, а значит, и Президента. Президент связан разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Он не может принимать указы вне пределов "ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" и не вправе решать вопросы, в отношении которых субъекты Российской Федерации "обладают всей полнотой государственной власти" (ст. 73 Конституции Российской Федерации). Несомненно, вопросы, связанные с определением порядка, сроков проведения выборов глав администраций, относятся к ведению субъектов Федерации. Поэтому ставить проведение таких выборов в прямую зависимость от разрешения Президента Российской Федерации означало бы ограничение конституционного статуса субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации не наделяет Президента никакими полномочиями по формированию органов государственной власти субъектов Федерации. Президент назначает лишь выборы Государственной Думы, и то не по собственному усмотрению, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом (п. "а" ст. 84). Возможности назначать какие-либо иные выборы, в том числе глав администраций (разрешать, запрещать их проведение), Конституция Президенту не предоставляет. Президент своим Указом связал возможность принятия субъектами Федерации нормативных актов о порядке формирования власти, в том числе исполнительной, с предварительным принятием федерального закона. Это не вытекает из смысла Конституции. 4. Различные подходы в интерпретации Конституционным Судом рассматриваемых положений выявились и при рассмотрении вопроса о Законе Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", которым предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (района, города), определенных ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах. Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, считают, что данные положения Закона Удмуртской Республики, а также производные от них и конкретизирующие их положения, определяющие порядок формирования, полномочия и организацию работы представительных и исполнительных органов государственной власти района, города, района в городе, выходят за рамки компетенции субъектов Российской Федерации, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, по мнению Президента Российской Федерации, норма, в соответствии с которой Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не соответствует Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленных в ней принципа разделения властей (ст. 10) и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72). Конституционный Суд установил: "В рассматриваемом Законе предусмотрено, что он определяет систему органов государственной власти в Удмуртской Республике в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (преамбула); государственная власть в Удмуртской Республике осуществляется на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики..." Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст. 11). При этом система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (п. 1 ст. 77). "Оспариваемое положение ч. 3 ст. 1 Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", в соответствии с которым Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не может рассматриваться в отрыве от названных положений преамбулы и ч. 1 ст. 1 Закона. Поэтому ч. 3 ст. 1 рассматриваемого Закона соответствует Конституции Российской Федерации". В 1997 г. Конституционный Суд, исходя из того, что федеральный законодатель не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76, ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, сделал вывод, что до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем республика вправе сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации. Из ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 66, ч. 1 ст. 67, п. "н" ч. 1 ст. 72, ст. 73, 76-78 Конституции Российской Федерации следует, что входящая в состав Российской Федерации республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей своей территории и для осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти. Из ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации следует, что Конституция не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта. Поэтому система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством Удмуртской Республики. Территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации. Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 11, главе 3 "Федеративное устройство" Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решать сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение. Территориальные единицы иного уровня, а именно город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения, не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти. Следует учитывать, что согласно ч. 2 ст. 77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К этой системе в указанных пределах относятся и органы исполнительной власти в районах и городах республиканского значения. Учитывая соотношение вопросов местного и государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом конституцией республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д. Решение данного вопроса не находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и не подпадает под правило ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Статья 78 1. Комментируемая статья логически продолжает положения ст. 77 Конституции. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации призваны обеспечивать государственное управление в соответствующих сферах жизни общества - в сфере экономики, социальной и культурной деятельности, в обеспечении общественного порядка и государственной безопасности, укреплении обороноспособности страны. Особую заботу всей системы органов исполнительной власти составляет выполнение их конституционной обязанности - осуществлять свою деятельность во имя обеспечения прав и свобод граждан, интересов и безопасности общества и государства. Осуществление государственного управления в условиях федеративного государства обусловливает необходимость основанного на объективных критериях распределения предметов ведения и компетенции органов исполнительной власти. В этой связи возникает проблема "разделения" управленческих функций между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Российской Федерации. Рамочными в этом отношении являются нормы ст. 71 и 72 Конституции РФ, на основе которых можно проследить соотношение централизованных и децентрализованных функций государственного управления. Нормы Конституции определяют формирование централизованных систем федеральных органов исполнительной власти в таких отраслях и по таким функциям управления, как обеспечение антимонопольной политики, статистический учет, казначейская система, налоги, атомная энергетика, федеральные транспорт и связь, оборона, государственная безопасность. Это в конечном счете обусловливает необходимость функционирования на территории субъектов РФ, иногда вплоть до самоуправляемых единиц - городов и районов территориальных органов федеральных министерств, федеральных служб и иных федеральных органов исполнительной власти. С другой стороны, задачи координации совместных усилий Российской Федерации и ее субъектов по решению вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, обеспечения экологической безопасности, по управлению государственным имуществом также обусловливают необходимость наличия в регионах территориальных органов некоторых федеральных министерств и ведомств. В этой связи, учитывая объективные потребности организации государственного управления, Конституция в ч. 1 комментируемой статьи предоставляет федеральным органам исполнительной власти возможность для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Статья 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закрепляет право Правительства РФ создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. В связи с образованием Президентом РФ федеральных округов и преобразованием института полномочных представителей Президента в регионах в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849//СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112) Правительство РФ сочло целесообразным опираться на тесные контакты полномочных представителей Президента со всеми территориальными органами соответствующих федеральных органов исполнительной власти и обязало их оказывать всемерную поддержку осуществлению функций полномочных представителей. Правительство Российской Федерации приняло постановление от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах" (СЗ Российской Федерации. 2000. N 34. Ст. 3473). Указанная ст. 12 Закона о Правительстве РФ предусматривает право Правительства РФ устанавливать порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, определять размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, ассигнуемых на эти цели из федерального бюджета. Образование и функционирование территориальных органов некоторых федеральных органов исполнительной власти в ряде случаев предусматривается в федеральных законах, например, в Законе РФ "Об охране окружающей природной среды", в Федеральном законе "Об органах федеральной службы безопасности". В Федеральном законе "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" также предусмотрена централизованная система органов санитарного надзора, входящих в структуру Министерства здравоохранения Российской Федерации, и подчиняющихся Главному государственному санитарному инспектору Российской Федерации. Вместе с тем вопросы организации территориальных органов федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти разрешаются в положениях об этих федеральных органах, утверждаемых Президентом РФ (Положение о Министерстве внутренних дел РФ) или Правительством РФ (Положение о Государственном комитете РФ по статистике и др.). Территориальные органы осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих федеральных органов и включаются в их систему. Создание таких органов осуществляется после консультации с органами государственной власти субъектов РФ. Территориальные органы взаимодействуют в соответствии с профилем своей деятельности с органами субъектов РФ, способствуют решению социальных и экономических проблем регионов, осуществлению федеральных и региональных целевых программ. Органы исполнительной власти субъектов РФ оказывают необходимое содействие территориальным органам федеральных органов исполнительной власти и работают с ними в тесном контакте. Отметим в этой связи, что полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе "организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации... согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти" (см. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г.). Кроме того, некоторые федеральные министерства (например, МВД России, Минюст России) создали свои структуры в федеральных округах. 2. Часть 2 комментируемой статьи необходимо сопоставить со ст. 11 Конституции РФ, в части третьей которой указывается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Поэтому в ст. 78 указано, что передача полномочий федерального органа исполнительной власти органу этой власти субъекта Федерации возможно лишь по соглашению последних. Таким образом одно из важнейших условий передачи полномочий - осуществление договорного процесса. Но при этом Конституция допускает лишь частичную передачу полномочий и в качестве обязательного условия выдвигает требование, что такая передача полномочий не должна противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Эта норма Конституции РФ реализована в ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и в Федеральном законе от 4 июня 1999 г. (24 июня 1999 г.) "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176). В указанном Федеральном законе в качестве правовой формы передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу осуществления части своих полномочий определяется соглашение. Эти соглашения должны соответствовать закрепленным Законом принципам: конституционности; верховенства Конституции РФ и федеральных законов; равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ; согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов РФ; добровольного заключения договоров, соглашений; обеспеченности ресурсами; гласности заключения договоров, соглашений. Соглашение может быть заключено на основании федерального закона. Предметами соглашения могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок осуществления части полномочий; материально-финансовая основа передачи осуществления чисти полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. В соглашении определяются сроки его действия, условия и порядок его досрочного прекращения. Соглашение может предусматривать ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение его положений. Вместе с тем упомянутый Закон в основном определяет формы реализации полномочий соответствующих органов по заключению соглашений о передаче полномочий. В настоящее время ведется подготовка федерального закона о внесении изменений в законодательные акты об основных принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и о распределении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Предполагается более четко распределить имеющиеся три группы полномочий (по предметам ведения субъекта Российской Федерации, по предметам совместного ведения России и ее субъектов, по предметам ведения Российской Федерации) и условия возможной взаимной передачи этих полномочий, а главное, - определить финансовое обеспечение каждой группы полномочий. В этих условиях исчезнет необходимость в заключении во всех случаях соглашений о распределении полномочий. 3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность передачи полномочий органов исполнительной власти "снизу-вверх", т.е. от органов исполнительной власти субъектов РФ Правительству РФ либо иному федеральному органу исполнительной власти. Разумеется, такая передача не должна противоречить Конституции Российской Федерации, Конституции республики или Уставу конкретного субъекта РФ, федеральным законам. Такое соглашение может подписать лишь тот руководитель органа исполнительной власти субъекта РФ, который уполномочен на это Конституцией республики либо уставом области, края. Процедура заключения такого соглашения урегулирована упомянутым выше Федеральным законом от 24 июня 1999 г. 4. Конституция РФ (п. 4 комментируемой статьи) возлагает на Президента РФ и Правительство РФ обязанность обеспечивать осуществление федеральной исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Конституция РФ предоставила Президенту РФ ряд важных полномочий, которые он вправе использовать для обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти и функционирования единой системы исполнительной власти (см. комментарий к ст. 77). Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (п. 2 ст. 80); имеет своих полномочных представителей (п. "к" ст. 83); вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 85); вправе приостанавливать до решения Конституционного Суда или иного суда действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если эти акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным договорам России или нарушают права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 85). Президент РФ и Правительство РФ имеют возможность обратиться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ конституций республики, уставов, а также некоторых законов и иных нормативных актов субъектов Федерации (ст. 125 Конституции РФ). Законодательство допускает обращение в федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды с заявлением об оспаривании нормативного правового акта высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в связи с несоответствием этого акта федеральному закону. В ст. 43 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" указано, что Правительство РФ в пределах своих полномочий и в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. В ст. 44 упомянутого Закона подчеркивается, что по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и ее полномочиям по предметам совместного ведения России и субъектов Федерации, Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Координационные и контрольные функции Правительства РФ, предоставленные ему законом, обеспечивают конкретный механизм реализации задачи, возложенной на Правительство РФ ч. 4 комментируемой статьи. Следует также отметить, что согласно ст. 43 упомянутого Закона Правительство РФ вправе (и обязано) вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (о полномочиях Президента РФ по данному вопросу см. комментарий к ст. 85). Статья 79 1. Как и любое суверенное государство, Российская Федерация участвует в межгосударственных объединениях, и это ее право закреплено в комментируемой статье. Межгосударственные объединения - один из видов международных организаций. В данном случае межгосударственное объединение означает межправительственную организацию, являющуюся, в отличие от международных объединений неправительственного характера, одной из форм сотрудничества между государствами. При этом Российская Федерация самостоятельно решает вопрос о своем участии или неучастии в межгосударственных объединениях, исходя из своих национальных интересов. Межгосударственные объединения создаются и действуют на основе договоров, соглашений между государствами, т.е. образуются волеизъявлением государств, а объем их правосубъектности определяется их уставами (статутами). Межгосударственные объединения являются субъектами международного права. По составу они могут быть всемирными (универсальными), в которых участвуют все или почти все государства мира (например, ООН), и региональными, участниками которых являются государства определенного географического региона (например, СНГ). Из содержания комментируемой статьи следует, что независимо от характера межгосударственного объединения Российская Федерация может участвовать только в таких объединениях, которые созданы на основе международного договора. Вступая в межгосударственное объединение, Российская Федерация может передавать ему часть своих полномочий. Имеется в виду ее добровольный отказ от некоторых своих прав и передача их согласно договору органам межгосударственного объединения. В соответствии с п. "б" ст. 86 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации ведет переговоры и подписывает международные договоры. Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" устанавливает, что международные договоры об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации, подлежат ратификации (СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757). Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, не подлежат введению в действие и применению. 2. Конституция Российской Федерации устанавливает существенные ограничения для применения комментируемой статьи. Во-первых, Россия не может вступить в межгосударственное объединение и, следовательно, передать ей часть своих полномочий, если в результате последует ограничение прав и свобод человека и гражданина. Здесь имеются в виду прежде всего права и свободы, установленные Конституцией Российской Федерации. Во-вторых, вступление Российской Федерации в межгосударственное объединение не должно противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, т.е. любому из положений, закрепленных в главе 1 Конституции Российской Федерации. Важнейшими среди этих положений являются принципы народовластия, государственного суверенитета, целостности и неприкосновенности территории страны, идеологического и политического многообразия и др. Устанавливая такие ограничения, комментируемая статья становится дополнительной гарантией прав и свобод человека и гражданина и конституционного строя России. Глава 4. Президент Российской Федерации Статья 80 1. В ранее действовавшей российской Конституции Президент был охарактеризован как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Теперь он - глава государства. Эта формула более точна. Само понятие "президент" в конституционно-правовом смысле и означает главу государства. Такая его роль внутренне присуща любой современно демократической республике, имеющей пост президента, даже если в Конституции об этом прямо и не говорится. Например, в Конституции США президент охарактеризован как должностное лицо, осуществляющее исполнительную власть. Однако фактически, и это отмечают отечественные и зарубежные ученые-юристы, он выполняет функцию главы государства. В том же качестве действовал и российский Президент до принятия ныне действующей Конституции. Такой "выход" за пределы прежней конституционной формулы был вполне закономерен. В политико-правовом плане естественность титула главы государства для президента объяснима. Политическая необходимость этой фигуры вытекает прежде всего из потребности обеспечить устойчивость сложной системы управления государственными делами. Институты государственной власти, даже при наличии развитой правовой системы, не могут (во всяком случае на нынешнем витке цивилизации) оставаться без авторитетного арбитра, который, не состоя с этими институтами в прямых отношениях власти-подчинения, тем не менее обеспечивает согласованное их функционирование, способен оперативно выводить государственную систему из возможных (а точнее, неизбежных) тупиковых ситуаций, которые не всегда имеют форму правового спора. Тем самым президент обеспечивает необходимое единство государственной власти в условиях разделения властей. Говоря по-другому, институт президента призван цементировать государство, т.е. обеспечивать прежде всего устойчивость механизма властвования. Перестав быть "высшим должностным лицом", российский Президент по новой Конституции больше не является и главой исполнительной власти. Соответственно видоизменились и его отношения с Правительством Российской Федерации и всей системой органов исполнительной власти. Однако такие изменения не носят кардинального характера, поскольку в Российской Федерации конституционно обеспечена модель "президентской республики", т.е. модель не только представительствующего, но и реально властвующего Президента. Наибольшее сходство российская модель президентства имеет с французской моделью. Однако в силу политической и экономической специфики сегодняшней России, у нас президентская власть еще более влиятельная, чем во Франции. Это обусловлено прежде всего необходимостью проводить комплекс реформ, фактически изменяющих общественный строй, а также наличием легально действующих политических сил, не разделяющих существующие конституционные ценности. Эти факторы, даже в большей степени, чем сама Конституция, определяют решающее значение Президента страны для пути и темпов ее развития. Особенно ярко роль главы государства проявляется в "треугольнике" отношений: Президент - Правительство - Государственная Дума. Практика до сих пор складывается таким образом, что Президент опосредованно (через Премьера) формирует непартийное Правительство, т.е. Кабинет, состав которого не связан с распределением депутатских мест в нижней палате парламента. Собственно говоря, и Конституция Франции впрямую не требует от ее Президента учитывать партийный состав Национального собрания. Однако на практике Президент Франции (даже имея собственную партийную принадлежность) при выборе кандидатуры Премьера основывается на соотношении сил в нижней палате. Данное отличие от зарубежной политической традиции вызывалось несовместимостью президентской стратегической программы, выражаемой в различных его документах, с программными установками некоторых партий, которые могли бы претендовать на формирование Правительства. Такой подход был со всей очевидностью проявлен при формировании Правительства после президентских выборов 1996 г. Однако со временем это стало тормозить развитие страны, а частая смена Кабинетов министров оказалась дестабилизирующим фактором. Тем более, что такая смена не обосновывалась принципиальными аргументами. 2. В ч. 2 ст. 80 закреплены важнейшие прерогативы Президента как главы государства. Практика показывает (об этом можно, в частности, судить по президентской почте), что обязанность Президента гарантировать Конституцию, права и свободы человека и гражданина воспринимается чрезвычайно широко. Например, нередко граждане адресуют Президенту свои жалобы, связанные с несправедливыми, по их мнению, решениями правоохранительных органов и даже судебными решениями. И при этом подчеркивают, что Президент как гарант Конституции, прав человека обязан им помочь. В общем-то понятно стремление человека прибегнуть к защите главы государства (особенно это понятно в ситуации, когда правовые институты в России действуют еще очень слабо, когда традиционный чиновничий произвол еще не изжит, когда для многих людей Президент предстает в роли всемогущего монарха или вождя). Но возникает вопрос, действительно ли Конституция имела в виду подобное понимание президентской функции? Разумеется, нет. В ином случае деятельность Президента была бы парализована, стала бы подменять функции и полномочия суда, правоохранительных органов и т.п. Названная формула означает следующее. 1) Президент цементирует всю государственную систему и охраняет самую сердцевину того, что принято называть государством. В этом смысле второе предложение той же части ст. 80 можно считать, так сказать, "расшифровкой" основной нормы о гаранте Конституции, прав человека и гражданина. Каждый из государственных органов (институтов государственной власти) в рамках своей компетенции обязан выполнять функции, которые тоже направлены на обеспечение действия Конституции, на защиту прав и свобод личности. Однако каждый из этих институтов обеспечивает лишь частично действие Конституции. Только перед Президентом ставится задача обеспечивать устойчивость государства в целом, его суверенитет и государственную целостность. При этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут иметь возможность осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме. 2) Президент главенствует в государственной системе. Речь идет не о его монархической роли, не о праве принимать к своему рассмотрению любой вопрос, подменяя законодательную, судебную, исполнительную ветви власти, а о роли обеспечителя условий, при которых все эти институты власти способны выполнять свое предназначение, а также о роли верховного контролера, следящего, чтобы ни один институт власти не мог посягнуть на прерогативы другого, не мог узурпировать власть в стране или присвоить чьи-либо властные полномочия. Разумеется, Президент и сам не должен выходить за пределы Конституции. Не случайно выполнение перечисленных в той же части комментируемой статьи задач главы государства ограничено рамками установленного Конституцией порядка. В то же время глобальность самой задачи сохранения российской государственности перед лицом той или иной возможной угрозы, непредсказуемость характера этой угрозы обусловливают невозможность какого-то жесткого регулирования, юридической конкретизации средств и методов, применяемых Президентом для ликвидации такой угрозы и обеспечения действия Конституции в полном объеме либо восстановления такого действия. Подтверждение этому дано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. N 10-П в связи с проверкой конституционности ряда решений Президента страны и Правительства, направленных на разрешение кризиса в Чеченской Республике. В частности, Конституционный Суд заявил, что в случаях, когда понятие "в установленном порядке" не детализировано, общие рамки президентских действий определяются принципом разделения властей и конституционным положением о том, что акты Президента не должны противоречить Конституции и законам России (ВКС. 1995. N 5). Заметим в связи с этим, что на практике не исключены отдельные акты Президента, сомнительные с конституционной точки зрения (например, противоречащие какому-либо закону), как не исключены такие акты любой иной структуры власти. В этих случаях мы наблюдаем одно из проявлений системы разделения властей, когда судебная власть осуществляет правовую коррекцию актов иных ветвей власти. И здесь Президент как раз гарантирует такую возможность, т.е. нормальный режим установленного Конституцией порядка. 3) Рассматриваемая конституционная формула включает обязанность гарантировать не только Конституцию в целом, но и права и свободы человека и гражданина. Почему рядом с обеспечением Конституции в целом названа именно эта конституционная ценность? Дело в том, что ст. 2 Конституции гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Тем самым Конституция указывает на основной смысл существования и государства, и Конституции. Гарантирование Президентом Конституции имеет опосредованную цель: гарантирование именно прав и свобод личности. В конечном итоге, и суверенитет, и целостность государства предназначены именно для обеспечения в полном объеме прав и свобод. В упомянутом решении Конституционного Суда об этом прямо сказано: "Государственная целостность - важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод". Мы обращаем на это внимание, поскольку нередко наблюдается стремление разорвать единую конституционную ткань, противопоставить одни конституционные ценности другим. Для иллюстрации заметим, что боевые действия в Чеченской Республике нередко характеризуются как нарушение прав человека. При этом не берется во внимание такое обстоятельство, что это лишь следствие преступных действий по разрушению целостности государства. Если государство откажется обеспечивать целостность страны под лозунгом "ненарушения прав человека", то в скором времени непоправимый удар, но в гораздо больших масштабах будет нанесен именно по правам человека, ибо они, их обеспечение возможно при условии полноценного конституционного порядка. А если разрушается само государство, разрушается и этот порядок. Сказанное дает возможность сделать вывод о наличии обязанности Президента не столько по защите, восстановлению нарушенных прав и свобод конкретных людей (для этого существуют специализированные государственные структуры), сколько по обеспечению условий, при которых и осуществление, и охрана, и защита этих прав и свобод могут быть реальными, т.е. условий полноценного конституционного порядка. 3. Закрепленное в ч. 3 ст. 80 полномочие Президента страны ранее принадлежало Съезду народных депутатов Российской Федерации. Однако это не означает, что теперь Президент играет или должен играть такую же роль почти всемогущего правителя, на которую претендовал Съезд. Во-первых, следует учитывать, что в действующей Конституции последовательно и системно реализована модель разделения властей. В прежней Конституции это лишь провозглашалось, но до закрепления полноценного механизма сдержек и противовесов дело так и не дошло. Во-вторых, Президент определяет не вообще всю внутреннюю и внешнюю политику (как было записано за Съездом в п. 2 ст. 104 прежней Конституции), а только ее основные направления. Это значительно меняет представления об объеме соответствующего полномочия. В-третьих, реализация данного полномочия ограничивается правовым условием - соответствием Конституции и федеральным законам. Смысл этого полномочия Президента состоит в следующем. Президент является главой государства, но одновременно имеет политический мандат, вручаемый народом на всеобщих прямых выборах. Президент, таким образом, не только занимает пост главы государства, но и является наиболее авторитетным (с правовой точки зрения) выразителем определенных политических интересов, даже не будучи партийным Президентом. Однако анализируемое полномочие не позволяет признать, что определение основных направлений политики носит директивный по отношению ко всем институтам власти характер. Особенно важно понять, какова роль данного полномочия применительно к Федеральному Собранию. В системе разделения властей парламент является одним из главных центров выработки политики, выражаемой в законах. Парламент не может быть юридическим оформителем воли, выражаемой иными институтами власти (равно как и сам не вправе безраздельно властвовать). Но в Конституции есть несколько положений, указывающих на взаимосвязанное функционирование разных ветвей власти. Одно из таких положений - рассматриваемое президентское полномочие. Осуществляя его, глава государства провозглашает собственное понимание государственных приоритетов. Формально, в соответствии с Конституцией, он не обязан ни с кем согласовывать свое мнение о политических направлениях. Но в реальности Президент не может не считаться ни с положением дел в стране, ни с состоянием бюджета, ни с расстановкой сил в парламенте, ни с общественным мнением. Учет этих факторов, так сказать, "метаконституционная обязанность" Президента, вытекающая из самой природы его статуса, из совокупности основных его функций. Сказанное не означает, однако, что основные направления политики, определяемые Президентом, должны восприниматься как сугубо информационные, которые могут быть лишь приняты к сведению другими властными структурами. Прежде всего очевидна императивность официального президентского взгляда по отношению к федеральному Правительству. Это вытекает из ряда конституционных норм. В частности: а) из полномочия исключительно Президента назначать Председателя Правительства (с согласия Госдумы); б) из права назначать заместителей Председателя Правительства и федеральных министров и освобождать их от должности; в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента); г) из права Президента отправить Правительство в отставку. Несколько сложнее вопрос о степени императивности президентских позиций по отношению к парламенту. Как уже отмечалось, Федеральное Собрание не могло бы играть присущей парламенту роли, если счесть комментируемое президентское полномочие юридически обязывающим обе палаты следовать по избранным Президентом направлениям и приоритетам. Однако Федеральное Собрание, будучи включенным в демократический механизм власти, не может быть и абсолютно свободным от провозглашенных Президентом акцентов во внутренней и внешней политике, от заявленных им концепций тех или иных законодательных актов. Поскольку в России институт президента включен в систему, вырабатывающую политический баланс, постольку каждый иной властный институт, участвующий в создании такого баланса на основе Конституции, попросту не может игнорировать другие. Этим и определяется отношение обеих палат Федерального Собрания к направлениям внутренней и внешней политики, определяемым Президентом. Отдельные депутаты Думы и члены Совета Федерации могут быть и не согласны с этими направлениями, но у них уже появляется предмет спора с президентским и правительственным видением проблем и путей их решения. Главное же, для депутатов Думы и членов Совета Федерации появляются ориентиры, по которым им придется соизмерять свою деятельность. В чем это проявляется? По каким линиям Президент оказывает воздействие на парламент в связи с определением основных направлений политики? Во-первых, официально заявленные президентские позиции непосредственно влияют на составление плана законопроектных работ, прежде всего в Государственной Думе. Объединенная комиссия по координации законопроектной деятельности, включающая в себя представителей всех ветвей власти, была образована как раз на основе одного из Посланий Президента РФ. Во-вторых, парламент получает достаточно ясную информацию о намерениях Президента - как текущих, так и на перспективу. Это заставляет парламентариев учитывать позицию главы государства, строить на этом линию своей деятельности. В-третьих, становится известной "идеология" тех или иных законопроектов, законодательных предложений. Эта "идеология" может не разделяться парламентскими фракциями. Однако ее придется учитывать, поскольку право отклонения законов находится в руках Президента. И этим правом он пользуется на практике весьма широко, хотя главным образом отклоняет законы по мотивам их юридического несовершенства. В ч. 3 ст. 80 не говорится, в какой конкретно форме Президент определяет основные направления политики. Подсказку дает п. "е" ст. 84 Конституции, который закрепляет полномочие Президента представлять Федеральному Собранию ежегодные послания: о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Отсюда можно сделать вывод, что эти направления содержатся, главным образом, в посланиях Президента. Но исходя из точного смысла упомянутой конституционной формулировки нельзя утверждать, что невозможны иные формы представления основных направлений политики. Действительно на практике основные направления политики определяются Президентом в разнообразных формах. 1) Уже стали традиционными названные выше ежегодные послания парламенту, содержащие как оценку положения дел, так и задачи государства на будущее. Речь идет именно о традиции, поскольку из текста Конституции нельзя с определенностью заключить, должны ли эти составные части быть изложены в разных документах или в одном. Начиная с 1994 г. было принято решение о целесообразности единого ежегодного Послания Президента. 2) Традиционными стали и бюджетные послания Президента страны Правительству РФ. Посредством этих специфических посланий глава государства также определяет основные текущие приоритеты. 3) В практику входят тематические концептуальные документы Президента. Таково, например, послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, направленное 13 июня 1996 г. 4) Отдельные направления формулируются Президентом в его указах, а также в некоторых публичных выступлениях. К подобным указам можно отнести, например, Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации" (САПП. 1993. N 45. Ст. 4329). Среди выступлений, включающих основные направления политики, можно было бы отметить телевизионное Обращение главы государства и его интервью 31 марта 1996 г. о путях разрешения чеченской проблемы. 4. Одной из характерных черт института президентской власти, как уже отмечалось, является наличие представительской функции. Ей непосредственно и посвящена ч. 4 ст. 80. При этом данная норма разбивается на две смысловых части. Конституционная формула "представляет Российскую Федерацию внутри страны" означает, что Президент выступает от имени всех федеральных властей во взаимоотношениях прежде всего с властными структурами субъектов Федерации. Это весьма важно, если учесть, что федерализм в России носит как конституционный (закрепляемый Конституцией РФ и конституционными законами), так и черты договорного характера. Ярким примером последнего может служить подписание Президентом от имени федеральной власти договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Характерно, что в состав федеральных делегаций для подписания таких договоров включаются представители обеих палат Федерального Собрания (как правило, заместители председателей палат) и представители Правительства Российской Федерации (как правило, заместитель Председателя Правительства и один из федеральных министров). Разумеется, представительская роль Президента РФ не исчерпывается взаимоотношениями с субъектами Федерации. Президент представляет Российскую Федерацию (уже в качестве суверенного государства) во взаимоотношениях со всевозможными структурами гражданского общества. Однако во всех случаях представительства Президент вправе использовать только те полномочия, которые установила для него Конституция Российской Федерации. Сказанное не означает, что руководители иных федеральных органов власти не вправе вступать в отношения с органами власти субъектов Федерации или общественными структурами. Но они могут представлять при этом лишь соответствующий государственный орган, но никак не государство (Федерацию) в целом. Акцент в реализации названной функции несколько меняется, когда речь идет о представительстве Российской Федерации в международных отношениях. Здесь Президент олицетворяет Российскую Федерацию не в качестве федерального уровня власти и не в качестве государства-аппарата, а как субъекта международных отношений, как страну. Это прежде всего означает, что Президент подписывает международные договоры, участвует в переговорах от имени России (в данном случае наиболее применима норма ст. 1 Конституции о равнозначности наименований "Российская Федерация" и "Россия") либо поручает это тому или иному государственному должностному лицу. Статья 81 1. В ч. 1 ст. 81 названы форма замещения должности Президента России и условия легитимации этой должности. Всеобщность выборов означает, что любой гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, вправе участвовать в выборах независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Принцип равенства означает, что все избиратели участвуют в выборах Президента страны на равных основаниях. В частности, действует правило: один избиратель - один голос. В избирательном законодательстве не допускается голосование за другого гражданина, устанавливается порядок, при котором невозможно голосовать несколько раз на одних выборах, и т.д. Прямые выборы означают, что голос каждого избирателя действует непосредственно. Другими словами, при прямых выборах гражданин не избирает выборщиков, которые затем будут окончательно определять судьбу кандидатов в президенты (такой порядок действует, например, при выборах президента США). Наконец, тайное голосование означает создание правовых, технических условий для того, чтобы обеспечить анонимность волеизъявления гражданина, исключить всякую возможность какого-либо контроля за таким волеизъявлением и, следовательно, возможность преследований за выражение своей позиции. Способ избрания главы государства в республиках является одной из отличительных особенностей той или иной формы правления. В парламентских республиках президентов избирает парламент (одна из палат парламента), а иногда широкая коллегия выборщиков, но опять-таки с участием парламента. По-иному обстоит дело в президентских республиках и республиках с полупрезидентской (смешанной) формой правления. При этих формах правления президенты избираются народом, как правило, непосредственно. Иногда выборы президента народом происходят косвенным путем (например, в США избиратели избирают коллегию выборщиков). Но и во втором случае президент получает свой политический мандат из рук народа. Соответственно, в парламентских республиках президенты играют в основном представительскую роль, а в президентских и смешанных обладают существенным политическим влиянием. Это естественно, поскольку при республиканском правлении не было бы смысла организовывать всенародные выборы для избрания символической фигуры. Впрочем, и при смешанной форме правления (Россия относится именно к такому типу) институт президентства имеет разные модификации - от тяготеющих к парламентскому типу до близких к президентской республике. В России президентская власть, если судить по полномочиям главы государства, весьма сильная. 2. Часть 2 комментируемой статьи является своего рода "исчерпывающим перечнем" условий, необходимых для занятия должности Президента Российской Федерации. Определение таких условий - обычная практика для стран, где существует институт президентства. Наибольшие споры вызывают, как правило, возрастные рамки и срок проживания в стране. В Конституции Российской Федерации указан только минимальный возраст Президента - 35 лет. Это свидетельствует об акцентировке только на одном обстоятельстве - жизненном опыте, позволяющем возглавлять государство. Надо отметить, что такой минимальный возраст для кандидата в президенты достаточно невысок по сравнению с другими странами. Например, даже в парламентских республиках этот возраст выше: в ФРГ - 40 лет, в Италии - 50 лет, хотя в президентской республике США минимальный возраст также составляет 35 лет. Что же касается ограничения максимального возраста, то действующая Конституция России его не предусматривает, в отличие от предыдущей Конституции, по которой устанавливалось ограничение в 65 лет. Оно было обусловлено тем, что соответствующая норма вносилась в то время, когда были еще свежи воспоминания о престарелых генеральных секретарях ЦК КПСС, и потому общественное мнение было склонно к законодательному ограничению возможности пребывания у власти пожилых людей. Со временем этот синдром стал затихать, тем более, что мировой опыт свидетельствует о том, что главное - не возраст, а демократический механизм замещения соответствующей должности и наличие правовых рамок деятельности - компетенции должностного лица. 10-летний срок постоянного проживания российского гражданина в Российской Федерации является оптимальным для приобретения достаточного знания страны, ее интересов, возможностей, традиций и т.д. В то же время он не закрывает дорогу неординарным личностям, которые в силу разных обстоятельств не всю жизнь прожили в России. Больше того, как раз для России это весьма актуально, поскольку коммунистический режим изгнал или вынудил к эмиграции сотни тысяч людей, в т.ч. и тех, кто составлял национальную гордость России. Тем самым Конституция Российской Федерации фактически открывает для таких людей, скорее, их потомков возможность активного участия в жизни обновляющейся России. Возникает, однако, как минимум одна юридическая проблема: какой момент считать окончанием минимально установленного срока проживания - день выдвижения человека кандидатом в Президенты, регистрации кандидата, выборов Президента (первого тура), вступления в должность вновь избранного Президента или имеется в виду любой 10-летний отрезок жизни? Эта проблема пока не была актуальной, но вполне может стать таковой в будущем. Например, перед избирательной президентской кампанией 1996 г. в средствах массовой информации среди претендентов назывался А.И.Солженицын. Но тогда бы возник поставленный выше вопрос, поскольку писатель долгое время жил в изгнании и к моменту выборов 10-летний срок постоянного проживания был еще далек от окончания, хотя в СССР, куда входила и Россия, в общей сложности Солженицын прожил гораздо более 10 лет. Представляется, что исходя из смысла рассматриваемой конституционной нормы, из ее лексического анализа (здесь не случайны слова "постоянное проживание" и "избран"), а также основываясь на аналогии права, окончанием 10-летнего срока необходимо считать день проведения выборов Президента, назначенный в соответствии с Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации". 3. Российская Конституция закрепляет вполне демократичный и к тому же весьма актуальный для нашей страны принцип, аналогичный ныне действующему, скажем, в США, - невозможность более двух сроков подряд занимать президентскую должность. Вряд ли стоит долго объяснять, что такой подход служит гарантией от закоснения власти, снижает возможности для злоупотребления ею. Однако в отличие от США в России установлена возможность даже после двух сроков пребывания в должности Президента вновь через какое-то время занять этот пост, поскольку Конституция ограничивает занятие президентской должности двумя сроками, только если они следуют подряд. После четырех лет перерыва бывший "двукратный Президент" вправе вновь стать кандидатом в Президенты. 4. Конституция, устанавливая общие принципы и условия избрания на президентскую должность, оставляет регулирование порядка избрания Президента Российской Федерации за федеральным законом. Таковым является Федеральный закон от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации". Данный закон закрепляет, однако, не только собственно порядок выборов в узком смысле этого понятия, но и более широкие отношения, связанные с избранием Президента страны. Закон развивает и конкретизирует, в частности, некоторые конституционные положения о статусе Президента страны. Например, в Законе о выборах Президента Российской Федерации закреплены нормы, четко регулирующие порядок и сроки назначения выборов; нормы, определяющие субъектов выдвижения кандидатов на должность Президента Российской Федерации; принципы финансирования кампании по выборам Президента. Для обеспечения демократического характера замещения должности Президента Российской Федерации огромное значение имеет регулирование сроков каждого этапа сложного процесса передачи или возобновления президентской легислатуры. Поэтому в этом Законе строго установлены не только сроки государственного подтверждения (удостоверения) факта избрания того или иного кандидата Президентом страны, но и срок вступления вновь избранного Президента в должность. Заметим, что это уже третий закон с тем же названием (первый был принят в 1995 году, второй в 1999 году). Наиболее существенные новеллы касаются субъектов права выдвижения кандидатов в Президенты страны. Так, теперь на первое место среди субъектов выдвижения кандидатов поставлены политические партии и образуемые на их основе избирательные блоки. Новый Закон вводит также ограничения на состав избирательных блоков, выдвигающих и поддерживающих кандидатов в Президенты. В частности, в них не могут входить общественные объединения, зарегистрированные в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии; устав которых предусматривает членство в нем только по профессиональному признаку (признакам); неполитических характер которых специально оговорен в федеральном законе; международные общественные объединения. Закон ликвидирует отныне возможность выдвижения кандидатов в Президенты инициативными группами избирателей, заменяя это институтом самовыдвижения кандидата, но одновременно усложняя возможности для такого способа выдвижения. Во-первых, самовыдвигающийся кандидат все равно обязан создать группу поддержки в количестве не менее 500 российских избирателей, а во-вторых, должен собрать в свою поддержку не менее 2 миллионов подписей (при этом на один субъект Федерации должно приходиться не более 50 тыс. подписей). Сбор того же числа подписей осуществляется также политическими партиями (избирательными блоками). Вместе с тем вводится и принципиальное разграничение: если партия или блок партий были допущены к распределению депутатских мест (проще говоря, если провели кандидатов в депутаты Государственной Думы на ближайших к президентским выборах), они освобождаются от сбора подписей. Названные изменения и дополнения укладываются в логику общего движения к созданию системы нормальной политической конкуренции, призванной, в свою очередь, сформировать механизм политической ответственности. Однако этот процесс находится еще далеко от завершения. Статья 82 1. Присяга - это официальное и торжественное обещание соблюдать какие-нибудь обязательства. Близким по смыслу понятием является клятва. Присяга еще с древних времен имеет огромное значение. Ее смысл состоит в том, что человек, вступая в какой-либо новый статус, приступая к выполнению чрезвычайно ответственного задания, обещает оправдать доверие того или тех, кто вручает ему тот или иной "мандат"; обещает оставаться верным тому долгу, который он берет на себя добровольно или который возлагается на него по закону. Кроме этого значение присяги состоит еще и в том, что она в концентрированном виде представляет основные задачи присягающего, указывает, перед кем он несет основную ответственность за выполнение своих задач (для Президента России такой "инстанцией" ответственности является российский народ). По содержанию присяги можно судить также о главных ценностях, которые "доверитель" (народ-суверен) считает основными для данной должности, и которые в принципе обрисовывают характер соответствующего государственного института. Например, присяга члена Конституционного Суда гласит: "Клянусь честно и добросовестно исполнять обязанности судьи Конституционного Суда Российской Федерации, подчиняясь при этом только Конституции Российской Федерации, ничему и никому более". Таким образом, основной смысл данной присяги сводится к обещанию судьи при рассмотрении дел быть независимым от любых интересов и, наоборот, зависеть только от буквы и духа Конституции страны. Нетрудно увидеть, что президентская присяга нацеливает принципиально на иное. Главный смысл здесь - уже не независимость от разнообразных политических интересов, а, напротив, их впитывание, анализ, выстраивание в систему для того, чтобы наиболее эффективно (не только чисто юридическими, но и политическими, экономическими средствами) обеспечить охрану, защиту Конституции России в целом и основных конституционных ценностей. При этом, хотя и подразумевается, что, гарантируя Конституцию, Президент прежде всего сам обязан соблюдать ее нормы, тем не менее присяга это подчеркивает специально. Сравнивая тексты присяги Президента Российской Федерации, установленные прежней Конституцией 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями, и действующей Конституцией Российской Федерации 1993 г., можно обнаружить смещение акцентов, обрисовывающих основные задачи Президента страны. В ст. 121 прежней Конституции РФ в тексте президентской присяги говорилось: "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать ее суверенитет, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, права народов Российской Федерации и добросовестно исполнять возложенные на меня народом обязанности". Сравнивая оба текста, мы видим, что уважение и охрана прав человека и гражданина в действующей Конституции в отличие от прежней перенесены на первое место. Тем самым подчеркивается высшая ценность государственного бытия, о чем прямо сказано в ст. 2 Конституции Российской Федерации. Это имеет и определенный практический (политико-правовой) смысл. Во всяком случае при возможном рассмотрении того или иного акта Президента в Конституционном Суде Российской Федерации очередность ценностей в президентской присяге, на наш взгляд, не может не учитываться. Ведь нельзя полностью исключить случаи, когда отдельные нормы или даже принципы Конституции могут войти в некоторое противоречие друг с другом, поскольку потребуется разрешить весьма сложную политическую, социальную или экономическую ситуацию. Тогда и Президент страны, и иные властные институты вынуждены толковать соответствующие конституционные нормы, если они еще официально не истолкованы Конституционным Судом. И в этом неофициальном толковании, в частности, Президент Российской Федерации вправе руководствоваться приоритетом конституционных ценностей. Другое дело, сочтет ли затем суд президентское толкование соответствующим правовым требованиям. Разумеется, все конституционные ценности, прежде всего те, что названы в тексте президентской присяги, неразрывно связаны между собой. Одна в отрыве других просто немыслима. Но в чисто юридическом смысле, еще раз повторим, к сожалению, возможны случаи "внешней" коллизии между названными ценностями и принципами. Таким образом, содержание присяги имеет не только символический, но и практический смысл. Однако, если об этом еще можно спорить, то о юридическом значении принесения присяги дискутировать не приходится, ибо об этом говорит сама Конституция Российской Федерации. Во-первых, вступление в должность Президента Российской Федерации невозможно без принесения присяги. Причем оба эти процессуальных события совпадают по времени. Впервые в истории России как самостоятельного государства (то есть не в составе СССР) ее Президент - Б.Н.Ельцин - вступил в должность 9 августа 1996 г. после того, как 3 июля 1996 г. был в соответствии с законодательством избран главой государства. Во-вторых, моментом принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации обусловливается и прекращение исполнения полномочий действовавшего до этого момента Президента. Это общее правило, однако, не действует в случае наступления условий досрочного прекращения полномочий, указанных в ч. 2 ст. 92 Конституции Российской Федерации, то есть исполняющий обязанности Президента страны не должен приносить присягу. 2. Конституция Российской Федерации предусматривает два основных условия принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации: торжественная обстановка и присутствие членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации. В ряде стран эта церемония официально называется инаугурацией (от лат. inauguro - посвящаю) и восходит к древней традиции (например, в Древнем Риме инаугурация означала торжественное введение в должность какого-либо лица). Смысл церемонии состоит в следующем. Во-первых, поскольку принесение присяги, согласно ст. 92 Конституции РФ, является моментом, с которого избранный президент страны приступает к исполнению своих обязанностей, постольку эта церемония должна быть предельно публичной, открытой процедурой. Во-вторых, проведение инаугурации в присутствии представителей всех ветвей власти означает удостоверение и признание ими полной легитимности вступающего в должность главы государства, то есть подтверждение того, что Президент не присвоил власть, а получил ее законным путем. Другими словами, общество удостоверяется, что соблюдена принципиально важная норма ч. 4 ст. 3, гласящая: "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации". Кроме этого, присутствие на церемонии судей Конституционного Суда РФ призвано подчеркнуть как полностью законный характер передачи президентской власти данному лицу, так и законность самой процедуры вступления Президента в должность. В-третьих, торжественность церемонии с участием официальных представителей народа (как депутатов Государственной Думы, так и членов Совета Федерации) означает, что власть Президенту вручается самим народом, являющимся, в соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации". Тут полная аналогия с коронацией монарха, без которой он не может считаться легитимным правителем. Разница состоит в том, что на основе коронации монарх сам становится сувереном, получая власть от Бога. В-четвертых, торжественность вступления в должность призвана символизировать уважение общества к самому институту президентства, как основному институту российской государственности. Выборы президента страны, с политической точки зрения, разумеется, гораздо важнее, чем инаугурация, поскольку именно они являются демократическим институтом, позволяющим выявить волю народа. Глубинный же, если не сказать, сакральный характер этому акту придает именно процедура вступления вновь избранного президента в должность. Не случайно эта процедура переводится как посвящение. Она дает возможность, в том числе и через свою торжественность, ощутить Президенту всю меру ответственности перед обществом, ощутить себя выразителем интересов уже не кокой-то одной политической силы, а именно главой государства, то есть выразителем общих интересов. Конституция не устанавливает места проведения церемонии принесения присяги. Но, учитывая, что резиденцией Президента Российской Федерации является Московский Кремль, и в 1991 г., и в 1996 г. церемония вступления в должность, состоявшая, главным образом, из принесения присяги, проходила в Государственном Кремлевском дворце (в 1991 г. он назывался Кремлевским дворцом съездов). Церемония вступления в должность Президента Российской Федерации В.В.Путина в 2000 году проходила тоже в кремле, но уже в Большом Кремлевском дворце, то есть в том здании, которое раньше служило резиденцией Императора России. Вопрос о месте церемонии вступления в должность Президента Российской Федерации носит отнюдь не протокольный характер. Иллюстрацией этого служит ситуация, сложившаяся в период кампании 1996 г. по выборам Президента Российской Федерации. Государственная Дума приняла, а Совет Федерации одобрил Федеральный закон "О вступлении в должность вновь избранного Президента Российской Федерации". Не будем анализировать необходимость принятия такого Закона, а также его явно определенную политическую направленность, о чем свидетельствовал хотя бы сам момент принятия. Как бы то ни было, Президент Российской Федерации 20 июня 1996 г. отклонил этот Закон. И хотя в письме об отклонении говорилось только о ряде содержавшихся в нем противоречий Конституции Российской Федерации, в Законе была закреплена норма, которая при определенных условиях могла резко дестабилизировать политическую ситуацию в стране. Дело в том, что в Законе допускалась возможность проведения церемонии вступления в должность не в Московском Кремле. Опасность такой, на первый взгляд, безобидной нормы состояла в том, что по заявлениям ряда лидеров Коммунистической партии Российской Федерации, чей руководитель Г.А.Зюганов был основным соперником Б.Н.Ельцина на президентских выборах 1996 г., КПРФ собиралась вести свой, помимо избирательных комиссий, подсчет голосов. При этом заявлялось, что, если КПРФ придет к итогам, отличным от официальных итогов избирательных комиссий, эта партия будет считаться со своими подсчетами. Случись такое в действительности и при наличии нормы о возможности принесения присяги вне Кремля, страна рисковала попасть в искусственно созданную ситуацию двоевластия. Выше говорилось о значении принесения присяги Президентом страны в присутствии парламентариев и конституционных судей. Однако вряд ли можно полностью исключить возникновение ситуации, при которой от участия в этой церемонии по тем или иным причинам откажутся либо депутаты, либо члены Совета Федерации, либо члены Конституционного Суда, либо, наконец, все вместе. Можно ли в этом случае считать вступление в должность Президента Российской Федерации состоявшимся? Ответ, скорее всего, должен быть отрицательным, даже если приглашения были разосланы всем лицам, указанным в ст. 82 Конституции, и в срок. Дело в том, что Конституция в данной норме предусматривает присутствие всех названных лиц в качестве обязательного процедурного условия принесения присяги, и соответственно вступления в должность, Президента Российской Федерации. Отсутствие называемых Конституцией официальных лиц будет иметь правовые последствия в виде юридической ничтожности факта вступления в должность. В свою очередь, это приведет к тому, что действовавший до выборов Президент Российской Федерации обязан продолжать исполнение своих обязанностей, поскольку исполнение его полномочий заканчивается, как уже говорилось, в момент принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации. В то же время Конституция РФ не указывает, что для окончательной легитимации Президентства требуется присутствие членов Совета Федерации, депутатов и конституционных судей в полном составе. Не закрепляется даже кворум (минимальное число) присутствующих. Поэтому, если буквально трактовать данную норму Конституции, следует признать, что для ее реализации достаточно присутствия на инаугурации хотя бы одного члена Совета Федерации, депутата и конституционного судьи. Разумеется, такая разновидность бойкота способна породить неблагоприятные для Президента политические последствия, но с чисто конституционно-правовой точки зрения количество присутствующих не играет роли. В то же время нельзя не отметить, что присутствие на церемонии вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации лиц, перечисленных в ч. 2 ст. 82, является не данью государственной вежливости, не правомочием, а их обязанностью. Поэтому регламенты каждой из палат Федерального Собрания и Конституционного Суда РФ должны закреплять такую обязанность и ответственность за ее неисполнение. Сам церемониал вступления Президента Российской Федерации в должность еще не устоялся. Во всяком случае можно найти немало различий в сценариях проведения торжественной церемонии вступления в должность Б.Н.Ельцина 9 августа 1996 г. и В.В.Путина 7 мая 2000 г. Для стабилизации государственного строя устойчивость символов и традиций весьма важна. Поэтому целесообразно не полагаться каждый раз на вкус нового Президента и творчество сотрудников его протокола, а закрепить церемонию федеральным законом. В то же время в некоторых отношениях традиции здесь уже начинают действовать. Так, 5 августа 1996 г. был издан Указ Президента Российской Федерации N 1138 "Об официальных символах президентской власти и их использовании при вступлении в должность вновь избранного Президента Российской Федерации", который носит нормативный характер и был применен на инаугурации В.В.Путина. По этому Указу установлено, что символами президентской власти являются Штандарт (флаг) Президента Российской Федерации, Знак Президента Российской Федерации, представляющий собой Орден "За заслуги перед Отечеством" I степени с цепью, и специально изготовленный в единственном экземпляре официальный текст Конституции Российской Федерации. Эти символы не являются собственностью Президента, а должны каждый раз передаваться вновь избранному главе государства при вступлении его в должность. На церемонии 9 августа 1996 г. они были вручены Б.Н.Ельцину, а 7 мая 2000 г. - В.В.Путину. Статья 83 1. Комментируемая статья Конституции - одна из статей, посвященных полномочиям Президента Российской Федерации. Всего таких статей в Конституции семь (ст. 83-89); кроме того, ряд полномочий Президента закреплен в других главах. Особенность ст. 83 состоит в том, что здесь сосредоточены полномочия по решению кадровых вопросов. Причем в одних случаях Президенту непосредственно принадлежит право назначать и освобождать тех или иных должностных лиц, в других - он представляет кандидатуры иным государственным органам для последующего назначения. Предусмотрены различные варианты назначения на государственные должности: самостоятельное назначение (судьи федеральных судов, полномочные представители Президента, высшее командование Вооруженных Сил); назначение с согласия другого государственного органа (Председатель Правительства Российской Федерации); назначение на должность по предложению соответствующего должностного лица (заместители Председателя Правительства, федеральные министры); назначение после консультаций (дипломатические представители Российской Федерации). 2. Согласно п. "а" Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации. Этой норме корреспондируют п. "а" ч. 1, ч. 2 и 3 ст. 103 Конституции. Анализ положений ст. 103 показывает, что согласие на назначение Председателя Правительства оформляется в виде постановления Государственной Думы, которое принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Кроме того, в ст. 111 установлены сроки внесения предложения о кандидатуре Председателя Правительства и сроки рассмотрения представленной кандидатуры Государственной Думой, а также последствия ее трехкратного отклонения. В соответствии с Регламентом Государственной Думы председатель палаты незамедлительно извещает депутатов о представлении Президента. Государственная Дума рассматривает кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения. Официально представляют кандидатуру на должность Председателя Правительства Президент или его полномочный представитель в Государственной Думе. По Регламенту в случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства Президент Российской Федерации в течение недели со дня отклонения представленной кандидатуры вносит на согласование палаты новую кандидатуру. В случае двукратного отклонения представленных кандидатур Президент в недельный срок вправе представить третью кандидатуру. Процедуры обсуждения и согласования всех трех кандидатур одинаковы. Представляется, что в подобных случаях речь должна идти о повторении процедуры, а не об обязательном представлении всякий раз новой кандидатуры. Конституция не обязывает Президента Российской Федерации менять свой выбор, поэтому он по своему усмотрению может сменить кандидатуру или трижды представить одну или ту же. Единственный случай назначения Председателя Правительства без согласия Государственной Думы предусмотрен ч. 4 ст. 111 Конституции назначение Председателя Правительства после трехкратного отклонения представленных кандидатур с одновременным роспуском Государственной Думы и назначением новых выборов. Предусмотренная п. "а" процедура неоднократно применялась на практике. Так, постановлением Государственной Думы от 17 мая 2000 г. "О даче согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателем Правительства Касьянова Михаила Михайловича" по результатам открытого голосования дано согласие на назначение представленной кандидатуры на должность. Это постановление было направлено Президенту, и в тот же день, то есть 17 мая 2000 г., Указом Президента на основании п. "а" ст. 83 был назначен Председатель Правительства Российской Федерации. 3. В соответствии с п. "б" этой статьи Президент имеет право председательствовать на заседаниях правительства. По смыслу этого положения Конституции Президент по своему усмотрению выбирает заседания, на которых будет председательствовать, имеет право выступать в прениях, вносить предложения, делать замечания, давать справки по существу обсуждаемых проблем. Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, под председательством Президента могут проходить как заседания Правительства, так и его Президиума. 4. В соответствии в п. "в" Президент принимает решение об отставке Правительства. Это - исключительная прерогатива Президента, и никаких согласований, разрешений и предварительных консультаций в данном случае не требуется. Правительство вправе подать в отставку по собственной инициативе (ч. 1 ст. 117), отставка Правительства может стать следствием выражения ему недоверия Государственной Думой (ч. 3 ст. 117), а также отказа Государственной Думы в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117), но окончательное решение вопроса остается за Президентом. В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" решение о сложении Правительством своих полномочий перед вновь избранным Президентом оформляется распоряжением Правительства Российской Федерации в день вступления в должность Президента Российской Федерации. Представляется, что сложение полномочий Правительства - это разновидность отставки, особенность которой состоит в том, что это, пожалуй, единственный случай, когда Президент обязан принять отставку. Последний раз сложение полномочий Правительства перед вновь избранным Президентом было оформлено распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2000 г. В тот же день Президент РФ подписал Указ "О продолжении деятельности Правительства Российской Федерации после вступления в должность Президента Российской Федерации", которым Правительству было поручено продолжать действовать впредь до сформирования нового Правительства Российской Федерации. По решению Президента Правительство Российской Федерации уходило в отставку в марте и августе 1998 г., мае и августе 1999 г. Решения об отставке Правительства оформлялись указами Президента РФ, принятыми на основании ст. 83 и 117 Конституции. Государственная Дума выражала недоверие Правительству летом 1995 г. Об этом 21 июня 1995 г. было принято специальное постановление "О недоверии Правительству Российской Федерации". Однако отставки Правительства не последовало, поскольку Президент воспользовался предоставленным ему Конституцией правом не согласиться с решением Государственной Думы (ч. 3 ст. 117). 5. Руководствуясь п. "г" комментируемой статьи, Президент представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации. По Федеральному закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", действующему с последующими изменениями и дополнениями, кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего; в случае досрочного освобождения от должности Председателя Центрального банка - в двухнедельный срок с момента освобождения. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд. Председатель Центрального банка освобождается от должности Государственной Думой по представлению Президента в следующих случаях: истечения срока полномочий; невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением медицинской комиссии; личного заявления об отставке; совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Центрального банка. По Регламенту Государственной Думы кандидатура на должность Председателя Центрального банка и представление Президента об освобождении от должности Председателя Центрального банка предварительно рассматриваются на совместных или раздельных заседаниях Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (или проекты) постановления Государственной Думы на рассмотрение палаты. Если кандидатура на должность Председателя Центрального банка отклонена палатой, назначение считается несостоявшимся. Аналогично решается вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального Банка. 6. Президент Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя и федеральных министров (п. "д"). В данном случае назначение производится на основе кандидатур, предложенных Председателем Правительства. В состав Правительства могут входить так называемые министры без портфеля, т.е. лица, назначенные Президентом федеральными министрами, но не возглавляющие то или иное министерство. 7. По п. "е" Президент представляет Совету Федерации кандидатуры на назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также Генерального прокурора. Назначение этих должностных лиц осуществляет Совет Федерации. Регламентом Совета Федерации установлен единый порядок рассмотрения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Кандидатуры, представленные для назначения на должности Конституционного Суда, предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, а кандидатуры на должности судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда - в Комитете по правовым и судебным вопросам. Комитеты готовят заключение по каждой кандидатуре. Если кандидатура, представленная Президентом Российской Федерации для назначения на должность судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда не набрала большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, она отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации. Естественно, это не исключает возможности, и даже необходимости, согласительных процедур. В соответствии с Регламентом Совет Федерации принимает постановление с предложением о проведении консультаций с целью устранения возникших разногласий, которое в течение трех суток направляется Председателем Совета Федерации Президенту. Для проведения консультаций образуется специальная группа из членов палаты либо проведение консультаций поручается Председателю Совета Федерации. Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447) предложения о кандидатах на должности судей этого суда могут вноситься Президенту членами (депутатами) Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и образовательными учреждениями. После принятия Конституции Российской Федерации, установившей, что Конституционный Суд состоит из 19 судей, возникла необходимость замещения шести вакантных должностей. Кандидатуры выдвигались III Всероссийским (внеочередным) съездом судей, Министерством юстиции, государственными органами и научными учреждениями. Всего было предложено 42 кандидатуры. Для ознакомления общественности список кандидатур публиковался в средствах массовой информации. По поручению Президента кандидатуры рассматривались Советом по кадровой политике при Президенте Российской Федерации. Окончательный список из шести кандидатур был представлен в Совет Федерации письмом Президента. Одновременно Президент своим распоряжением назначил официального представителя для представления кандидатов палате. Однако тщательность отбора кандидатур в данном случае не повлекла за собой быстрого назначения на должность. Потребовалось шесть заседаний Совета Федерации для окончательного решения вопроса. В этой ситуации длительность процесса назначения во многом обусловливалась экстремальной обстановкой, большим числом вакантных мест судей. Определенное время Конституционный Суд бездействовал, поскольку в его составе было менее трех четвертей от общего числа судей. В дальнейшем назначение судей Конституционного Суда не носило экстренного характера. Вопросы решались в обычном рабочем порядке с использованием апробированных на практике процедур. В Законе РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 179), действующем с изменениями и дополнениями, установлено, что Президент представляет кандидатуры судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда с учетом мнения председателей этих судов. Прямо это требование закона из текста Конституции не вытекает, однако оно представляется вполне разумным, поскольку трудно представить себе отбор кандидатур на должности судей вне судебной системы, без сдачи квалификационных экзаменов, заключения квалификационной коллегии судей и т.д. После получения необходимых материалов Президент в двухмесячный срок представляет кандидатуры в Совет Федерации для последующего назначения либо отклоняет кандидатуры, о чем сообщает председателю соответствующего суда. К началу работы Совета Федерации первого созыва из 115 судей Верховного Суда наделены полномочиями были только 30. Часть из них были назначены на определенный срок в соответствии с ранее действующей Конституцией. Всего в Верховном Суде было 39 вакансий и 46 судей, полномочия которых были временно установлены Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 1993 г. N 2289 "О замещении вакантных должностей федеральных судей" (САПП. 1994. N 9. Ст. 698), следовало переназначать. Высший Арбитражный Суд к началу 1994 г. был укомплектован лишь на 65%. Вопросы о назначении судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда в течение ряда лет включались в повестку дня многих заседаний Совета Федерации. Порядок рассмотрения кандидатуры Генерального прокурора имеет определенные особенности по сравнению с порядком назначения судей высших судов. Представленная Президентом кандидатура рассматривается в течение тридцати дней со дня, следующего за днем получения представления. Если кандидатура, представленная Президентом Российской Федерации либо по его поручению полномочным представителем Президента Российской Федерации в Совете Федерации, при голосовании не наберет требуемого числа голосов, Президент в течение 30 дней представляет новую кандидатуру. Судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов назначаются Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда. Судьи военных судов - по представлению Председателя Верховного Суда. В двухмесячный срок со дня получения необходимых материалов Президент назначает судей федеральных судов либо отклоняет представленные кандидатуры и сообщает об этом председателю соответствующего суда. Назначение кандидатов на должности судей производится только при наличии положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей. 8. На основании п. "ж" ст. 83 Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности. Правовое положение Совета Безопасности определяется Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-I "О безопасности" (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 25 декабря 1992 г. N 4235-I, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288) (Ведомости РФ. 1992. N 15. Ст. 769; 1993. N 2. Ст. 77; САПП. 1993. N 52. Ст. 5086) и Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 949 "Об утверждении Положения о Совете Безопасности Российской Федерации" с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 15 ноября 1999 г. N 1528 (СЗ РФ. 1999. N 32. Ст. 4041; N 47. Ст. 5684). Совет Безопасности - это конституционный орган, который осуществляет подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. К числу основных задач Совета Безопасности относится: выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности; разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности страны и организация подготовки федеральных целевых программ ее обеспечения; подготовка предложений и рекомендаций Президенту для принятия решений в области обеспечения безопасности, по реформированию существующих в этой сфере либо созданию новых органов; подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций; разработка предложений о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения. Председателем Совета Безопасности по должности является Президент Российской Федерации. В состав этого органа входят: председатель, секретарь, постоянные члены и члены Совета Безопасности. Постоянные члены и члены Совета назначаются Президентом по представлению Секретаря Совета Безопасности. Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются указами Президента, иные решения - протоколами. Организацию заседаний и обеспечение подготовки проектов решений осуществляет Секретарь Совета Безопасности. Основные рабочие органы Совета Безопасности - межведомственные комиссии. В зависимости от возложенных на них задач они могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе. Постоянные межведомственные комиссии Совета Безопасности осуществляют подготовку предложений и рекомендаций Совету по основным направлениям государственной политики в области обеспечения безопасности. Положения о комиссиях и их составы установлены Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. N 1603 "Вопросы межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации" (РГ. 2000. 12 сент.). 9. Пунктом "з" комментируемой статьи установлено, что Президент утверждает военную доктрину Российской Федерации. Этот документ представляет собой систему официальных взглядов по военным вопросам. В соответствии с Федеральным законом "Об обороне" от 31 мая 1996 г., разработка основных направлений военной политики и положений военной доктрины - составная часть организации обороны в Российской Федерации. Военная доктрина является одним из документов, на основе которых формируется государственный оборонный заказ. Военная доктрина Российской Федерации утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. Доктрина носит оборонительный характер. В ее положениях сочетаются идеи последовательной приверженности миру и защиты национальных интересов. Военная доктрина состоит из трех разделов, которые закрепляют военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы. Реализация Военной доктрины достигается за счет централизации государственного и военного управления, осуществления комплекса политических, дипломатических, экономических, социальных, информационных и других мер, направленных на обеспечение безопасности Российской Федерации и ее союзников. 10. В соответствии с п. "к" Президент формирует свою Администрацию. В Конституции не установлен характер этого органа, поэтому представляется, что статус и основные функции Администрации должны определяться Президентом по его усмотрению. При этом Администрация Президента должна действовать в пределах полномочий Президента и не может вторгаться в сферу компетенции других государственных органов, определенную законодательством. Первое положение об Администрации Президента Российской Федерации было утверждено Указом от 22 февраля 1993 г. N 273 "О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации" (САПП. 1993. N 9. Ст. 735). Администрация характеризовалась как рабочий аппарат для обеспечения деятельности Президента. Это должно было означать, что Администрация не является государственным органом, а следовательно, не имеет каких-либо императивных полномочий. По действующему Положению об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденному Указом Президента от 2 октября 1996 г. N 1412 (с последующими изменениями и дополнениями), Администрация - это государственный орган, обеспечивающий деятельность Президента (СЗ РФ. 1996. N 41. Ст. 4689). Это должно было означать, что администрация не является государственным органом, а, следовательно. Не имеет каких-либо императивных полномочий. Общее руководство Администрацией осуществляет Президент Российской Федерации. После последних выборов Администрация Президента была сформирована на основании п. "и" ст. 83 Конституции РФ Указом от 3 июня 2000 г. N 1013 "О формировании Администрации Президента Российской Федерации". В ее состав входят Руководитель Администрации, его заместители, иные должностные лица, а также следующие самостоятельные структурные подразделения: Главное территориальное управление, Главное управление внутренней политика, аппарат Совета Безопасности, Главное контрольное управление, Главное государственно-правовое управление, Секретариат Руководителя Администрации, Управление по внешней политике, Управление кадров, Экономическое управление, Экспертное управление, Управление по государственным наградам, Управление по вопросам гражданства, Управление по вопросам помилования, Управление протокола, Управление пресс-службы, Организационное управление, Канцелярия Президента, Управление информационного и документационного обеспечения, Управление по работе с обращениями граждан, референтура Президента, аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. В состав Администрации входят также следующие должностные лица: полномочные представители Президента в Совете Федерации, Государственной Думе и Конституционном Суде, специальный представитель Президента Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике, пресс-секретарь Президента, руководитель протокола, заведующий канцелярией, помощники и советники Президента, старший референт Президента Российской Федерации. 11. В соответствием с п. "к" Президент назначает и освобождает своих полномочных представителей, которые представляют его интересы в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, а также в российских, иностранных и международных организациях. Полномочные представители действуют на основе положений, утверждаемых Президентом Российской Федерации. В настоящее время в составе Администрации Президента введены должности полномочных представителей Президента в Конституционном Суде, Государственной Думе, Совете Федерации, федеральном округе. Полномочных представителей Президента, то есть государственных служащих, занимающих соответствующие должности в Администрации, следует отличать от официальных представителей Президента, назначаемых его распоряжениями, при рассмотрении проектов законов, решении вопросов о назначениях на должности, рассмотрении дел в судах. Официальным представителем Президента может быть любое лицо, в том числе и не занимающее должности в Администрации Президента. Полномочный представитель в Конституционном Суде действует на основе положения, утвержденного Указом Президента РФ от 31 декабря 1996 г. N 1791 "Об обеспечении деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 118). Он представляет интересы Президента в конституционном судопроизводстве во всех случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". На полномочного представителя, в частности, возложены следующие функции: уточнение и изменение по согласованию с Президентом оснований, по которым Президент направил обращение в Конституционный Суд; внесение необходимых изменений в позицию Президента, изложенную в его обращении в Конституционный Суд; отзыв по поручению Президента обращения до начала рассмотрения дела на заседании Конституционного Суда. Должности полномочных представителей в палатах парламента были введены Указом Президента РФ от 10 февраля 1996 г. N 169 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 674). По Положению о полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания, утвержденному Указом Президента от 9 марта 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1996. N 11. Ст. 1034), они представляют на заседаниях соответствующей палаты внесенные Президентом проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и поправки к рассматриваемым в палатах законопроектам, а также обращения Президента к Федеральному Собранию и его палатам; представляют на заседаниях соответствующей палаты обоснования отклонения Президентом принятых федеральных законов; привлекают по согласованию с соответствующей палатой должностных лиц Администрации Президента, Правительства, а также разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления в палате законопроектов, внесенных Президентом; участвуют в формировании планов законопроектных работ, а также предложений к повестке дня заседаний соответствующей палаты. После вступления в силу Конституции РФ было принято несколько различных решений относительно представителей Президента РФ на соответствующих территориях. В 1993-1997 гг. существовал институт полномочных представителей в субъектах Российской Федерации, с марта 1997 г. по май 2000 г. - институт полномочных представителей Президента в регионе. 13 мая 2000 г. Президент Российской Федерации издал Указ "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". По Указу полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. 12. Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (п. "л"). Это одно из полномочий Президента Российской Федерации как Верховного Главнокомандующего. По Федеральному закону от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" с изменениями и дополнениям (СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750; 2000. N 1 (ч. I). Ст. 6) Президент утверждает единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1 ранга) в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, присваивает высшие воинские звания, назначает на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает их от воинских должностей и увольняет их с военной службы в порядке, предусмотренном федеральным законом. 13. На основании п. "м" комментируемой статьи Президент назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Консультации проводятся комитетами Государственной Думы по международным делам и по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, а также с комитетами Совета Федерации по международным делам и по делам Содружества Независимых Государств. Предварительные консультации затрагивают вопросы назначения и отзыва глав дипломатических представительств в иностранных государствах и глав представительств при международных организациях. Процедура консультаций по смыслу Конституции обязательна, но выводы комитетов носят для Президента РФ рекомендательный характер. Кроме того, в Конституции не уточняется, с каким именно комитетом следует проводить подобные консультации. Предложение о назначении или отзыве дипломатических представителей вносится Министром иностранных дел. По регламенту Государственной Думы к консультациям могут быть привлечены, кроме названных, и другие комитеты по профилю их деятельности. В комитет представляются материалы, характеризующие каждого кандидата. Предложение о назначении или отзыве должно быть мотивировано. Комитет Государственной Думы может затребовать представление дополнительных данных о кандидатах и мотивировки назначения либо отзыва дипломатического представителя. Обсуждение проводится на заседании комитета в присутствии кандидата или дипломатического представителя, которого предполагается отозвать, а также должностных лиц Министерства иностранных дел или иного Министерства Российской Федерации. По итогам выносится мотивированное заключение, которое официально направляется Президенту Российской Федерации. Специфика подобной процедуры в Совете Федерации состоит в том, что регламентом не предусмотрена возможность участия в обсуждении иных комитетов, кроме Комитета по международным делам и Комитета по делам СНГ установлен точный срок направления заключения Президенту - три дня. Статья 84 1. Комментируемую статью можно считать своеобразной конкретизацией ст. 3 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает основу республиканского строя - механизм осуществления власти единственным сувереном - народом России. Взаимоотношения Президента страны с нижней палатой Парламента, являющейся основным законопроизводящим органом, роль главы государства в законодательном процессе и в процессе непосредственного выражения власти народа - референдума и свободных выборов служат правовой базой конституционного порядка в России. При реализации данных полномочий Президент наиболее ярко выступает как гарант Конституции, обеспечивая своей властью легитимацию воли народа. Назначение выборов Государственной Думы не оставляет большого поля для политического маневра. Данное полномочие является не правом, а обязанностью Президента, а, главное, по условиям реализации и по срокам ограничено Конституцией Российской Федерации, а также Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 года (далее в комментарии к данной статье - Закон о выборах). В Конституции четко перечислены случаи, когда должны быть назначены выборы в нижнюю палату Парламента. Во-первых, это истечение установленного четырехлетнего срока полномочий Государственной Думы. Во-вторых, роспуск Государственной Думы. Тогда назначаются досрочные выборы. Причем Конституция Российской Федерации в ст. 109 прямо предписывает, что дата выборов определяется таким образом, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее четырех месяцев с момента роспуска. Следовательно, избирательная кампания при досрочных выборах сокращена на один месяц по сравнению со сроком, установленным Законом о выборах. Дело в том, что Государственная Дума собирается на свое первое заседание лишь на тридцатый день после избрания. Тем самым на избирательную кампанию отводится три месяца по сравнению с четырьмя при обычных выборах. Таким образом, Президент Российской Федерации ограничен при назначении выборов Думы двумя конституционными условиями и соответствующими сроками. Дополнительные ограничения содержатся в Законе о выборах, который фактически конкретизирует содержание данного президентского полномочия. Во-первых, в ст. 5 Закона о выборах говорится, что днем выборов является второе воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва. Во-вторых, указывается промежуток времени, когда Президент РФ должен объявить о выборах Думы нового созыва. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 11 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. В еще большей степени возможность политического маневра при реализации данного полномочия Президента ограничивает норма Закона о выборах, позволяющая Центральной избирательной комиссии назначить и провести выборы в конституционные сроки в случае, если сам Президент не назначит эти выборы. Форма назначения выборов депутатов Государственной Думы - Указ Президента Российской Федерации. 2. Одним из способов разрешения политических кризисов является роспуск Государственной Думы (см. комментарий к ст. 111 и 117). Общие ограничения при принятии решения о роспуске Думы содержатся в ст. 109 Конституции Российской Федерации (см. комментарий к ст. 109). 3. 10 октября 1995 г. был подписан Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", который конкретизировал конституционное содержание понятия назначения референдума - формы высшего и непосредственного проявления воли народа. По Закону инициатива референдума принадлежит не менее чем 2 миллионам граждан либо Конституционному Собранию, когда таковое будет образовано и созвано. В соответствии со ст. 12 данного Закона Президент Российской Федерации обязан в течение 10 дней с момента поступления к нему инициативных документов и материалов к ним направить их с соответствующим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Если Конституционный Суд признает, что предусмотренные требования соблюдены, то Президент не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Суда назначает референдум своим указом. Единственная возможность для Президента РФ учесть политическую или социально-экономическую реальность состоит в том, что он вправе назначить дату референдума в промежутке между двумя и тремя месяцами со дня опубликования Указа. Таким образом, ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" фактически вошел в противоречие с конституционной нормой, которая, если рассматривать данное полномочие с системных позиций, подразумевает отнюдь не оформление (во всяком случае, не только оформление) Президентом чьей-либо инициативы, а возможность самому выносить ту или иную проблему на всенародное голосование. Другими словами, данное полномочие является политическим, а не "техническим", каким оно стало по названному Закону. 4. Один из весомых рычагов влияния Президента Российской Федерации на политическую реальность - его право законодательной инициативы, то есть внесение в Государственную Думу законопроектов. Следует отметить, что с момента принятия Конституции Российской Федерации это право практикуется главой государства довольно широко. Однако число вносимых Президентом законопроектов год от года снижается (в 2002 году Президентом Российской Федерации было внесено 33 законопроекта, причем 19 из них - о ратификации международных договоров. Для сравнения: в том же году в Государственную Думу всего было внесено 787 законопроектов). Такая тенденция к снижению объясняется пониманием президентом страны необходимости переноса центра тяжести в законопроектной работе на Правительство. Для президента же характерны законодательные инициативы, прежде всего по вопросам, касающимся государственного строительства, поскольку именно он отвечает за стабильное существование системы публичной власти, а также за ее совершенствование. Право подписывать и обнародовать законы особенно ярко подчеркивает включенность института Президента Российской Федерации в систему разделения властей. Используя данные полномочия, Президент способен оказывать существенное воздействие как на Правительство, так и на парламент. Право подписания в отечественной конституционной конструкции означает право Президента активно участвовать в законотворческой деятельности, контролировать законодательный процесс. Это обусловлено тем, что глава государства вправе не подписывать, а отклонять тот или иной закон. Только в двух случаях Президент лишен свободы выбора при подписании законодательного акта, т.е. обязывается к безусловному его подписанию. Во-первых, когда речь идет о принятом Государственной Думой и одобренном Советом Федерации конституционном законе. Во-вторых, когда речь идет об обычном законе, по которому обе палаты квалифицированным большинством (две трети голосов от общего состава каждой палаты) преодолели вето Президента. Следует заметить, что в отношении к подписанию законов заметны изменения. Ранее (например, в 1995-96 гг.) глава государства отклонял до трети законов. А, например, в 2002 году Президент Российской Федерации подписал 200 законов и только пять были им отклонены. Это связано, в первую очередь, с изменением политической ситуации. После выборов 1999 года большинство мест в Государственной Думе имеют сторонники действующего Президента В.В.Путина. Первому же Президенту России Б.Н.Ельцину противостояло думское большинство (хотя и недостаточное для преодоления вето Президента), принадлежащее к его политическим противникам. Принимая зачастую популистские законы (с социальной направленностью, но совершенно не обеспеченные финансовыми ресурсами, либо носившие явно спекулятивный политический характер), они оказывались в выигрышном положении: могли отчитываться перед избирателями тем, что "защищают интересы людей" и одновременно перекладывать ответственность на Президента, который якобы противодействует повышению благосостояния народа. В президентской практике были случаи, когда глава государства возвращал законы без рассмотрения, т.е. и не подписывал, и официально не отклонял. Это применялось из-за того, что Президент усматривал нарушение конституционной процедуры принятия или одобрения закона. В этой связи в 1996 году возник конституционно-правовой спор о законности таких действий главы государства. Данная практика была признана Конституционным Судом Российской Федерации соответствующей Конституции Российской Федерации (постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации). Обнародование закона - заключительная стадия законодательного процесса. Конституция в ст. 15 прямо указывает, что неопубликованные законы не применяются. Таким образом, акт официального опубликования (обнародования) - далеко не формальный. Данное полномочие Президента Российской Федерации конкретизируется в Федеральном законе "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". В частности этим Законом устанавливается, что все законы подлежат официальному опубликованию в течении семи дней после их подписания Президентом. Официальным опубликованием в данном случае считается первая публикация полного текста закона в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". С актом опубликования нередко связан и момент вступления закона в силу. Если в самом законе не сказано иного, то он вступает в силу через десять дней после его официального опубликования. 6. Вопрос о роли, статусе, правовых и политических последствиях президентских посланий - один из самых сложных в современной российской конституционной теории и практике. Этот институт не открытие нашего конституционализма. Институт посланий существует в государствах с различной формой правления, хотя и не во всех. В то же время даже в республиках с полупрезидентской (смешанной) формой правления, к которым относится и Россия, роль и значение президентских посланий весьма различны. Так, согласно Конституции Французской Республики, ее Президент посредством посланий информирует нацию о существующих угрозах государственности и о принимаемых мерах, а также "сносится с обеими палатами Парламента". Таким образом, послание здесь играет, скорее, информационную роль и не имеет регулярного характера. В большинстве других полупрезидентских республик Конституции также не придают посланиям существенного политического значения: либо вообще не предусматривают такой институт (например, в Словении), либо не упоминают о содержании президентских посланий (например, в Польше, Португалии), либо предусматривают опять-таки информационный характер таких документов (выяснение позиции президента по тем или иным вопросам). Поэтому содержание посланий Президента России аналогично, скорее, посланиям президентов в президентских республиках (в частности, США). Хотя и Конституция США говорит не об определении направлений внутренней и внешней политики, а лишь о том, что "Президент периодически представляет Конгрессу сведения о состоянии Союза и предлагает на его усмотрение такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными". До сих пор ежегодные послания Президента Российской Федерации играли роль документов, в большей степени способствующих утверждению ценностей конституционного строя, показывающих обществу основную идеологическую направленность главы государства. В этом смысле послания Президента России являются пока документами весьма важными, но не оказывающими прямого политического влияния на текущие процессы. Во-первых, далеко не всегда идеология проекта федерального бюджета на очередной год соответствует приоритетам, заявляемым в послании (этому, возможно, препятствует и близость по времени между оглашением послания и составлением проекта бюджета). А, как известно, декларируемые направления политики, не подкрепленные финансовым обеспечением, остаются благими пожеланиями. Во-вторых, пока еще ни один Председатель Правительства и даже ни один министр не был отправлен в отставку по причине несоответствия его деятельности основным направлениям политики. Тем не менее, институт ежегодных посланий потенциально способен играть едва ли не ключевую политическую роль. Это связано с тем, что Президент Российской Федерации обладает мощными рычагами в отношении Правительства, вытекающими из ряда конституционных норм, в частности: а) из полномочий исключительно Президента назначать Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы); б) из права назначать заместителей Председателя Правительства и Федеральных министров и освобождать их от должности; в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента); г) из права Президента принять решение об отставке Правительства. Если же Президент России примет решение вручать право формирования Кабинета министров лидеру партии (блока партий), победившей на парламентских выборах, как это происходит в большинстве полупрезидентских республик, может возникнуть основание для конституционного кризиса, если политический курс Президента, заявляемый в послании, и правительства, сформированного из политических противников главы государства, будут принципиально расходиться. В то же время такая опасность не является фатальной. Многое здесь зависит от осознания своей ответственности перед страной и Президентом, и Премьером. Ведь и сегодня глава государства, хотя и провозглашает в посланиях собственное понимание государственных приоритетов и формально не обязан ни с кем согласовывать свое мнение о направлениях политики, в реальности он учитывает и настроения в обществе, и положение дел в стране и в мире, и состояние бюджета, и расстановку политических сил в Федеральном Собрании. Учет всех этих обстоятельств является, образно говоря, "метаконституционной обязанностью" Президента, вытекающей из природы его положения, из совокупности его функций. Другими словами, ситуацию способен спасти компромисс, являющийся едва ли не главным орудием политики. Разумеется, в еще меньшей степени президентские послания обладают императивностью по отношению к палатам российского парламента. Федеральное Собрание не могло бы играть присущей парламенту роли, если счесть комментируемое президентское полномочие юридически обязывающим обе палаты следовать избранным Президентом направлениям и приоритетам. Однако Федеральное Собрание, будучи включенным в демократический механизм власти, не может быть и абсолютно свободным от провозглашенных Президентом акцентов во внутренней и внешней политике, от заявленных им концепций тех или иных законодательных актов. Это проявляется в ряде обстоятельств. Во-первых, официально заявленные президентские позиции непосредственно влияют на составление плана законопроектных работ, прежде всего в Государственной Думе. Объединенная комиссия по координации законопроектной деятельности, включающая в себя представителей всех ветвей власти, была образована как раз на основе одного из посланий Президента. Во-вторых, парламент получает достаточно ясную информацию о намерениях Президента как текущих, так и на перспективу. Это заставляет парламентариев учитывать позицию главы государства в своей деятельности. В-третьих, становится известной идеология тех или иных законопроектов, законодательных предложений. Эта идеология может не разделяться парламентскими фракциями. Однако ее приходится учитывать, поскольку Президенту принадлежит право отклонения законов. Из конструкции нормы, содержащейся в п. е ст. 84 Конституции, не вытекает, должны ли представляться отдельно послания о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; означает ли конституционная формулировка обязательное описание приоритетов в каждой из сфер политики или речь идет о формулировании того или иного приоритета как направления; наконец, на какой срок должна быть рассчитана реализация того или иного политического направления. Практика пошла по такому пути. Во-первых, каждое из посланий включает в себя анализ положения дел в стране на соответствующий момент и основные задачи во внутренней и внешней политике. Во-вторых, эти задачи предполагают их решение как в течение соответствующего года, так и за его пределами. В-третьих, в зависимости от состояния дел в государстве Президент выделяет те сферы и направления, которые требуют основного внимания и незамедлительной реакции государственных органов. Форма и сроки реализации комментируемого полномочия весьма подвижны. Президент Б.Н.Ельцин использовал, например, "двухформатное" послание: относительно объемный письменный текст, раздаваемый членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, и речь при представлении послания. Причем иногда акценты в речи были иными, нежели в самом письменном послании. Обычно он представлял свое послание в конце зимы - начале весны. Президент В.В.Путин изменил эту практику. Теперь нет различия между "устным" и "письменным" вариантами послания: речь Президента и является собственно его посланием Федеральному Собранию. Соответственно уменьшился и объем посланий. Несколько сместились также сроки их оглашения. Теперь это, как правило, середина или даже конец весны. Статья 85 1. Предусмотренное ч. 1 комментируемой статьи полномочие Президента Российской Федерации вытекает из координационной функции главы государства, а его осуществление является одним из способов обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (см. комментарий к ст. 80). В частности, действующее законодательство достаточно полно определяет организационные и содержательные характеристики указанных процедур применительно к разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями единой федеративной системы Российской Федерации. Так, при Президенте Российской Федерации создана специальная комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2652; N 33 (ч. II). Ст. 3439), на которую в том числе возложена подготовка вопросов о применении согласительных процедур. При этом процедура разрешения споров, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, включает проведение переговоров, использование Президентом Российской Федерации согласительных процедур, как это предусмотрено Федеральными законами от 24 июня 1999 года и от 6 октября 1999 года (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176; N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608). Представляется, однако, что конституционно-правовое содержание комментируемого положения значительно шире. Данное полномочие носит квазисудебный характер. При наличии разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, препятствующих их согласованному функционированию и взаимодействию, глава государства по собственной инициативе или по инициативе заинтересованных сторон, иных органов государственной власти и их должностных лиц может принять меры для преодоления возникшего разногласия путем соглашения между спорящими сторонами, основанного на взаимном компромиссе, признании или отказе от притязаний. Следует обратить внимание на ряд обстоятельств, имеющих значение для понимания конституционно-правовой природы данного полномочия главы государства. Во-первых, речь идет не об обязанности, а о праве Президента Российской Федерации использовать согласительные процедуры. Глава государства самостоятельно определяет с учетом характера спора, его значимости для согласованного функционирования механизма Федерации и взаимодействия ее различных звеньев, степени срочности и прочих условий целесообразность использования согласительных процедур. При Президенте Российской Федерации сформирована Комиссия по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по проведению конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации, на которую возложена подготовка предложений о применении согласительных процедур (СЗ РФ. 1995. N 41. Ст. 3875; 1996. N 5. Ст. 461). Предложения об обращении к согласительным процедурам могут исходить и от других органов государственной власти - федеральных и субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц. Во-вторых, Конституция Российской Федерации и действующее законодательство не определяют содержание согласительных процедур. В настоящее время можно только отметить, что согласительные процедуры представляют, по существу, разрешение спора самими его участниками, например, путем создания согласительной комиссии, действующей под контролем главы государства, который при этом может также предложить способ разрешения спора. В-третьих, ст. 85 Конституции по существу не проводит различия между спором и разногласием. Разве что разногласие федеральных властей и органов государственной власти субъектов Федерации и последних между собой, связанное с неадекватным истолкованием своих полномочий или присвоением полномочий друг друга или конфликтом интересов, приобретает характер конституционного спора при условии, что его участники упорствуют в своей позиции и не способны самостоятельно, без участия суда его разрешить. В-четвертых, достижение согласованного решения, разумеется, при условии его соответствия Конституции и законам Российской Федерации должно исключать право сторон обращаться за разрешением этого же спора в Конституционный Суд или иные суды Российской Федерации; в свою очередь и суд не должен принимать этот спор к рассмотрению, если глава государства воспользовался своим правом на использование согласительных процедур, предусмотренных ч. 1 ст. 85 Конституции. И только в том случае, если согласительные процедуры не дали результатов, суд может по инициативе Президента Российской Федерации или участников спора обратиться к его разрешению. В-пятых, в случае недостижения согласованного решения (а речь, как представляется, идет о заключении участниками спора договора, как бы он ни назывался) Президент Российской Федерации может (но не обязан) передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. При этом, если спор касается разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации, а также основывается (фактически или предположительно) на договоре между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации или на договоре последних между собой, он разрешается Конституционным Судом Российской Федерации; иные споры входят в компетенцию других судов Российской Федерации - Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и должны разрешаться ими. 2. Полномочие Президента, предусмотренное ч. 2 ст. 85 Конституции, вытекает прежде всего из функции главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, Президент Российской Федерации в качестве главы государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, осуществляет руководство внешней политикой государства, ведет переговоры и подписывает договоры Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты, осуществляет иные внешнеполитические функции и тем самым несет конституционную ответственность за выполнение международных обязательств Российской Федерации. Анализируя юридическую природу закрепленного в комментируемой норме положения, необходимо обратить внимание на следующие его характеристики. Во-первых, речь здесь идет не об обязанности, а о праве Президента. Глава государства, исходя из государственной необходимости и юридической целесообразности, самостоятельно определяет, прибегнуть ли ему к приостановлению действия актов исполнительной власти субъектов Федерации либо обратиться в соответствующий суд. Во-вторых, Конституция предусматривает, что акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть лишь приостановлены до решения этого вопроса соответствующим судом, но не отменены. В-третьих, это право Президента распространяется на акты органов только исполнительной, но не законодательной власти субъектов Российской Федерации. В-четвертых, приостановление Президентом действия актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации возможно лишь при условии, что они противоречат, по мнению главы государства, Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и гражданина. В-пятых, действие актов исполнительной власти субъектов Федерации приостанавливается только до решения этого вопроса соответствующим судом. Представляется, что в этом случае глава государства не вправе, но обязан обратиться в соответствующий суд одновременно с приостановлением действия акта. Президент Российской Федерации неоднократно приостанавливал действие актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (см.: САПП. 1994. N 11. Ст. 867; N 13. Ст. 1001; N 14. Ст. 1070; N 15. Ст. 1215; СЗ РФ. 1994. N 3. Ст. 305; N 15. Ст. 1714; 1995. N 4. Ст. 281; 1996. N 4. Ст. 262; N 18. Ст. 2116). СЗ РФ. 2000. N 19. Ст. 2060, 2061, 2064; N 36. Ст. 3635; N 19. Ст. 2064; N 21. Ст. 2164 и др.). Приостанавливая действие соответствующих актов, Президент одновременно предлагал издавшим их органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации привести эти акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. До настоящего времени примеры судебной проверки приостановленных Президентом Российской Федерации актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отсутствуют, поскольку эти акты отменялись или приводились в соответствие с Конституцией и федеральными законами до рассмотрения дела в суде. В-шестых, вопрос о судьбе приостановленного акта решается Конституционным Судом Российской Федерации в случае, если он носит нормативный характер и издан по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В иных случаях Президент Российской Федерации обращается в другие суды - Верховный или Высший Арбитражный. Статья 86 1. В комментируемой статье определены полномочия Президента Российской Федерации в области внешней политики. В соответствии с п. "а" этой статьи Президент осуществляет руководство внешней политикой, то есть разрабатывает внешнеполитический курс страны и непосредственно руководит его выполнением. Президенту подведомственно Министерство иностранных дел - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. В Указе Президента от 12 марта 1996 г. N 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" установлено, что МИД осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации, координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в сфере международных отношений и международные связи субъектов Федерации. Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении международных договоров России, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке согласовываются федеральными органами исполнительной власти с МИД до их представления Президенту и Правительству (СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1061). Актами Президента решаются важнейшие вопросы руководства внешней политикой Российской Федерации. В частности, Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1371 утверждено Положение о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации, Указом от 7 сентября 1999 г. N 1180 - Положение о чрезвычайном и полномочном после Российской Федерации в иностранном государстве, Указом от 28 октября 1996 г. N 1497 - Положение о посольстве Российской Федерации. Кроме того, Президент самостоятельно осуществляет дипломатическую деятельность: проводит переговоры на высшем уровне, посещает с официальными и неофициальными визитами зарубежные страны, участвует в совещаниях и встречах глав государств. 2. Согласно п. "б" комментируемой статьи Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры. Президент может вести переговоры с главами государств и правительств других стран лично, а также назначать для этого определенное лицо или делегацию. Международным договором по российскому законодательству признается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом. При этом соглашение может содержаться в одном или нескольких связанных между собой документах и иметь различные наименования - договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д. Подписание означает либо стадию заключения договора, либо форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. Таким образом, подписание выступает промежуточной либо окончательной стадией заключения договора. В соответствии с Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" Президент принимает решения о проведении переговоров и о подписании договоров, заключаемых от имени Российской Федерации. Кроме того, в случае необходимости Президент может принять решение о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры без предъявления полномочий. 3. Согласно п. "в" ст. 86 Президент подписывает ратификационные грамоты. Ратификация - это окончательное утверждение договора высшим органом государственной власти. Чаще всего договоры ратифицирует глава государства: в одних странах самостоятельно, в других - с согласия парламента или одной из его палат. В некоторых государствах функция ратификации возложена на парламент. В международно-правовой практике не установлено, какие договоры подлежат обязательной ратификации. Это определяется как условиями договора, так и внутренним правом государств. Отказ от ратификации не считается нарушением международного права. Однако многочисленные необоснованные отказы ратифицировать договоры ослабляют доверие к подписи государства. По российскому законодательству ратификация означает согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. Ратификации подлежат международные договоры: исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законом; договоры об основных правах и свободах человека и гражданина, территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, разоружении или международном контроле над вооружениями, обеспечении международного мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; договоры об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации. Ратификация международного договора осуществляется в форме федерального закона. Этот закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Подписание ратификационных грамот представляет собой один из этапов процедуры ратификации. На основании федерального закона о ратификации ратификационная грамота подписывается Президентом. Она скрепляется печатью Президента и подписью министра иностранных дел. Далее при заключении двусторонних договоров проводится обмен ратификационными грамотами. При многосторонних договорах грамоты сдаются на хранение депозитарию, то есть государству, международной организации или ее должностному лицу, которым направляется на хранение подлинник международного договора. Эту работу проводит, если нет иной договоренности, Министерство иностранных дел либо по его поручению дипломатическое представительство Российской Федерации в иностранном государстве или представительство при международной организации. 4. Согласно п. "г" ст. 86 Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота удостоверяет официальный статус главы дипломатического представительства. Этот документ выдается главам представительств в ранге чрезвычайных и полномочных послов или посланников. Верительная грамота подписывается главой аккредитующего государства и адресуется главе государства, принимающего дипломатического представителя. Полномочия оформляются в соответствии с правилами, принятыми в стране, их выдавшей, однако верительные грамоты должны иметь ряд обязательных реквизитов: указание на орган, назначивший главу представительства, страну назначения и др. Дипломатический представитель считается приступившим к выполнению своей миссии с момента вручения верительной грамоты. Аккредитующее государство может назначить главу представительства в несколько государств, если не заявлено возражений со стороны любого из них. Отзывная грамота направляется главой государства, дипломатический представитель которого отзывается. В этом документе сообщается о прекращении полномочий дипломатического представителя. Отзывная грамота вручается вновь назначенным дипломатическим представителем одновременно с его верительными грамотами. Отзывные грамоты оформляются так же, как верительные. Статья 87 1. Соединение полномочий президента и верховного главнокомандующего традиционно для многих стран. В мирное время глава государства обычно осуществляет общее политическое руководство вооруженными силами, в чрезвычайных обстоятельствах - он может принять на себя непосредственное управление вооруженными силами. Полномочия Президента Российской Федерации как главнокомандующего закреплены в Конституции и ряде законов. В соответствии с Конституцией Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности, утверждает военную доктрину, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил (пп. "ж", "з", "л" ст. 83), вводит военное положение (ч. 2 ст. 87), присваивает высшие воинские звания (п. "б" ст. 89). Кроме того, непосредственно из конституционных норм вытекают полномочия Президента определять основные направления военной политики, вести переговоры и подписывать международные договоры о совместной обороне, коллективной безопасности, сокращении и ограничении вооруженных сил и вооружений, об участии Вооруженных Сил Российской Федерации в операциях по поддержанию мира и международной безопасности. Более конкретно полномочия Президента определены в Федеральном законе "Об обороне". Согласно Закону Президент осуществляет руководство Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами; в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии, возникновения вооруженных конфликтов объявляет общую и частичную мобилизацию; принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по предназначению. Президент утверждает структуру, состав Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований до объединения включительно, штатную численность военнослужащих, а также предельное количество военнослужащих на прикомандирование к федеральным органам государственной власти. Президент принимает решение о дислокации и передислокации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований от соединения и выше. К компетенции Президента законом отнесено утверждение ряда планов и программ по военным вопросам, например концепции и планов строительства и развития Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, Плана применения Вооруженных Сил; Мобилизационного плана Вооруженных Сил; федеральных государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса; программ ядерных и других специальных испытаний; планов размещения на территории России объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов. Президент издает указы о призыве граждан на военную службу, военные сборы, а также об увольнении с военной службы граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по призыву в порядке, предусмотренным Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе". В пределах своих полномочий Верховный Главнокомандующий издает приказы и директивы, обязательные для исполнения Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями. Управление Вооруженными Силами осуществляет министр обороны через соответствующее министерство. Указом Президента от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" установлена подведомственность Министерства обороны Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ним Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Основным органом оперативного управления Вооруженными Силами является Генеральный штаб. 2. Военное положение представляет собой особый правовой режим деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, предусматривающий ограничение прав и свобод граждан. Президент имеет право ввести военное положение на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в двух четко установленных в Конституции случаях: агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Военное положение вводится Указом Президента с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания Российской Федерации. Указ о военном положении должен быть утвержден Советом Федерации (п. "б" ст. 102 Конституции). 2. Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в двух четко установленных Конституцией случаях: агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и законодательством агрессией признается применение вооруженной силы иностранным государством или группой государств против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации. При этом актами агрессии считаются: вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации как результат такого вторжения или нападения, любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы; бомбардировка территории Российской Федерации или применение любого оружия; блокада портов или берегов Российской Федерации; нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска; действия иностранного государства (группы государств), позволяющие использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии; засылка иностранным государством (группой государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников. Актами агрессии могут признаваться также другие способы применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств). Угрозой агрессии считаются действия иностранного государства или группы государств, совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права, и непосредственно указывающие на подготовку акта агрессии против Российской Федерации. Военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях вводится Указом Президента Российской Федерации. Президент незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации и Государственной Думе. В Указе определяются обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; дата и время, с которых оно начинает действовать; границы территории, охватываемой режимом военного положения. Указ Президента подлежит обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию. В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 102 Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения утверждается Советом Федерации. Не утвержденный в установленном порядке Указ прекращает действие со следующего дня после принятия решения Советом Федерации, о чем население Российской Федерации или соответствующих местностей незамедлительно оповещается. 3. Согласно ч. З. комментируемой статьи режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. В настоящее время - это Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении". Режим военного положения включает в себя комплекс экономических, политических, административных и иных мер, направленных на создание условий для отражения агрессии или ее предотвращение. На основании указов Президента Российской Федерации в условиях военного положения применяются, в частности, следующие меры: усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны важных государственных и иных объектов; введение особого режима работы объектов транспорта, коммуникаций, связи, энергетики; эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения; усиление режима секретности в органах государственной власти, иных государственных органах и органах местного самоуправления. Введение режима военного положения связано с определенными ограничениями прав и свобод граждан. К числу таких ограничений, к примеру, относятся: установление особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, ограничение свободы передвижения по данной территории; привлечение граждан к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлении объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов; запрещение или ограничение выбора места пребывания или места жительства; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; запрещение забастовок; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток; запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота определенных лекарственных средств и спиртных напитков; введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, контроля за телефонными переговорами; запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации. Следует отметить, что ограничение прав и свобод граждан допускается только в том объеме, который необходим для обеспечения режима военного положения, и только на основании федерального закона. В условиях военного положения определенные ограничения распространяются и на общественные объединения. В частности, приостанавливается деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации. Статья 88 1. Комментируемая статья определяет полномочие главы государства на введение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, то есть особого правового режима функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, деятельности общественных объединений, отдельных ограничений прав и свобод граждан, существенно отличающегося от того, который установлен Конституцией и законами, рассчитанными на нормальное функционирование государственных и общественных институтов. Чрезвычайное положение может быть введено на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях (на территории или части территории субъекта Федерации, территориях нескольких субъектов Федерации, территории, входящей в несколько субъектов Федерации). С учетом экстраординарности этой меры и ее возможных последствий комментируемая статья ограничивает пределы усмотрения главы государства в реализации предусмотренного ею полномочия: она накладывает на Федеральное Собрание обязанность принять федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении, в котором должны быть предусмотрены фактические основания (обстоятельства) и процедура (порядок) введения чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 56). Одновременно предусматривается обращенное к главе государства императивное требование незамедлительно сообщать о введении чрезвычайного положения Совету Федерации и Государственной Думе. При этом если сообщение о введении чрезвычайного положения Государственной Думе имеет скорее информационное значение, то такое сообщение Совету Федерации влечет за собой существенные правовые последствия, ибо согласно п. "в" ст. 102 Конституции к ведению именно Совета Федерации относится утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения. Отказ Совета Федерации утвердить указ главы государства о введении чрезвычайного положения означает, что такой указ приходит в противоречие с Конституцией Российской Федерации, следовательно, реализация предусмотренных в нем мер чрезвычайного характера далее недопустима. При этом необходимо иметь в виду, что по буквальному смыслу комментируемой статьи чрезвычайное положение вводит именно Президент Российской Федерации. Вступление указа главы государства о введении чрезвычайного положения в силу не обусловлено его утверждением Советом Федерации; речь идет лишь о незамедлительном сообщении о введении чрезвычайного положения Совету Федерации и Государственной Думе. Отказ Совета Федерации утвердить указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения также не влечет автоматического прекращения его действия. Однако противоречие такого указа Конституции Российской Федерации в силу чч. 1 и 2 ст. 15 и ч. 3 ст. 90 (см. комментарий) Конституции Российской Федерации, во-первых, обязывает всех участников конституционно-правовых отношений воздерживаться от соблюдения, исполнения или применения его положений, во-вторых, накладывает на самого Президента Российской Федерации обязанность отменить данный акт. В частности, Совет Федерации постановлением от 7 февраля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 611) не утвердил Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 г. "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики". Президент в связи с этим признал данный Указ утратившим силу (СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 655). 2. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277) устанавливает, что чрезвычайное положение вводится Президентом лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Закон определяет основные юридические параметры этого режима, его цели, устанавливает меры и ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, указывает на органы особого управления, силы и средства обеспечения режима чрезвычайного положения, предусматривает гарантии прав граждан и меры ответственности в условиях чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 56). В Законе детально изложены полномочия Президента по объявлению и поддержанию режима чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение вводится указом Президента на всей территории страны или в ее отдельных местностях с незамедлительным сообщением Совету Федерации и Государственной Думе. Указ подлежит утверждению Советом Федерации (п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции). Совет Федерации вправе не согласиться с внесенным указом. Указ подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию; он должен содержать обоснование необходимости установления режима чрезвычайного положения, отвечать всем требованиям, установленным Законом "О чрезвычайном положении". Глава государства управомочен приостанавливать на соответствующей территории полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, устанавливать ограничения на свободу передвижения, усиливать охрану общественного порядка, вводить ограничения на отдельные виды финансово-экономической деятельности, запрещать проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, предусматривать иные запретительные и ограничивающие права и свободы меры, вплоть до введения комендантского часа, ограничения свободы средств массовой информации и др. Президент назначает коменданта территории, на которой устанавливается чрезвычайное положение, может вводить особое управление, в исключительных случаях привлекать для обеспечения режима Вооруженные Силы, другие войска. Режим чрезвычайного положения прекращается по истечении срока, на который вводился, либо может быть продлен с согласия Совета Федерации указом Президента, если не достигнуты цели его введения. Президент также наделен правом досрочно отменять чрезвычайное положение. При этом следует учитывать, что подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор предусматривал особый порядок введения чрезвычайного положения на территории республик в составе Российской Федерации: "В случае, если чрезвычайное положение вводится федеральными органами государственной власти на территории республики в составе Российской Федерации, необходимо предварительное согласие органов государственной власти этой республики" (ст. 4). Комментируемая статья, как и другие положения Конституции, не требует для введения чрезвычайного положения согласия органов государственной власти субъектов Федерации, включая республики. Указом главы государства о введении чрезвычайного положения могут устанавливаться особые формы государственного управления, а государственные органы наделяться чрезвычайными полномочиями, а также предусматривается временное ограничение прав и свобод граждан, за исключением перечисленных в ч. 3 ст. 56 Конституции. Согласно ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в настоящем Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. При этом любое участвующее в настоящем Пакте государство, использующее право отступления, должно немедленно информировать другие государства, участвующие в настоящем Пакте, через посредство Генерального секретаря Организации Объединенных Наций о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению. Также должно быть сделано сообщение через того же посредника о той дате, когда оно прекращает такое отступление. Ни при каких условиях государства-участники Пакта не могут отступать от своих обязательств по ст. 6, 7, 8 (пп. 1 и 2), 11, 15, 16 и 18 названного акта. С прекращением чрезвычайного положения утрачивают силу акты, принятые для обеспечения режима чрезвычайного положения. Конституция предусматривает важную гарантию сохранения в условиях чрезвычайного положения народного представительства и нормального течения законодательного процесса: в период действия на всей территории Российской Федерации чрезвычайного (или военного) положения не может быть распущена Государственная Дума (см. комментарий к ст. 109). Статья 89 1. В комментируемой статье названы полномочия, традиционные именно для глав государств при любой форме правления. Первым среди них не случайно названо полномочие в сфере определения основы правового статуса человека - гражданства. Конституция России, говоря о правах и свободах, а также обязанностях как человека, так и гражданина, подчеркивает тем самым, что объем прав, свобод и обязанностей в обоих случаях не всегда совпадает. В первую очередь, это касается политических прав. Кроме этого, государство обязано защищать гражданина, его права и законные интересы, где бы он ни находился. Защита своих граждан - один из существенных признаков цивилизованного государства. Вопросы гражданства - это вопросы о приобретении и утрате российского гражданства. Нормативной базой для решения этих вопросов служит Закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации". На основе этого Закона Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 1325 было утверждено Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. В соответствии с Законом о гражданстве Президент Российской Федерации принимает решения по вопросам: а) приема в российское гражданство; б) восстановления в гражданстве Российской Федерации некоторых категорий лиц; в) выхода из гражданства; г) отмены решения по вопросам гражданства. Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации имеет сугубо совещательные полномочия. Комиссия готовит для Президента предложения по вопросам гражданства; контролирует исполнение решений по этим вопросам; рассматривает ходатайства о приобретении и прекращении гражданства и другие ходатайства по вопросам гражданства; рассматривает предложения о разработке законопроектов и иных нормативных актов в данной сфере (в частности, Комиссия была активным участником разработки проекта закона об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, который был внесен Президентом в Государственную Думу). В соответствии со ст. 63 Конституции Российской Федерации Россия предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права (см. комментарий к ст. 63). Причем в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации лица, даже незаконно пересекшие Государственную границу России, не подлежат ответственности, если они сделали это в поисках политического убежища, разумеется, при отсутствии в их действия состава другого преступления. Политическое убежище иностранным гражданам предоставляется в порядке, установленном Президентом РФ. Этот порядок закреплен в Положении, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. N 746. В соответствии с ним ходатайство о предоставлении политического убежища направляется лицом в Федеральную миграционную службу, которая запрашивает заключения российских МВД, МИД и ФСБ. А затем материалы направляются в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации с заключением ФМС о возможности и целесообразности предоставления данному лицу политического убежища. После рассмотрения всех мнений Комиссия вносит Президенту Российской Федерации соответствующее предложение. 2. Деятельность Президента Российской Федерации по награждению, присвоению званий, названных в п. "б" рассматриваемой статьи, также упорядочена. Правовое регулирование этих полномочий осуществил сам Президент. К полномочиям президента Российской Федерации в данной области относятся: учреждение государственных наград, издание указов о награждении государственными наградами; вручение наград. В Российской Федерации учреждены следующие награды: звание Героя Российской Федерации, 8 орденов (без учета их степеней), 15 медалей, в том числе медаль, связанная с орденом "За заслуги перед Отечеством", три юбилейные медали ("50 лет Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.", "300 лет Российскому флоту" и медаль "В память 850-летия Москвы"), а также знаки отличия медаль "Золотая звезда" и "За безупречную службу". При этом установлено, что в системе государственных наград сохраняются некоторые военные ордена прошлого (как царского, так и советского времени), в частности, ордена Святого Георгия, ордена Суворова, Ушакова и др., а 1 июля 1998 г. Указом Президента РФ был восстановлен орден Святого Апостола Андрея Первозванного (утвержденный вместе с его статутом и описанием). Порядок награждения сводится к следующим этапам: 1) возбуждение ходатайства о награждении; 2) представление к награждению; 3) издание Указа Президента Российской Федерации о награждении; 4) вручение государственной награды. Непосредственной работой по контролю за соблюдением всех установленных в данной сфере правил занимается Управление Президента Российской Федерации по государственным наградам. Вручаются государственные награды Президентом Российской Федерации. В то же время по его поручению и от его имени награды могут вручать руководители федеральных органов государственной власти, руководитель Управления по государственным наградам, руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации, послы Российской Федерации, военачальники (от командиров соединений), а также иные лица по специальному поручению главы государства. Государственная награда должна вручаться награжденному не позднее двух месяцев со дня вступления в силу указа Президента Российской Федерации о награждении. Почетные звания являются разновидностью государственных наград и присваиваются в том же порядке. Эти звания перечислены в том же Указе Президента Российской Федерации от 6 января 1999 г. (ранее действовал отдельный Указ от 30 декабря 1995 г. "Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации" с дополнением, внесенным Указом от 25 января 1996 г.). В настоящее время существует более 60 почетных званий (их число все больше расширяется), как правило, заимствованных из законодательства советского времени. Заметим, что, хотя звания и называются почетными, но в соответствии с российским законодательством некоторые из них являются основанием для надбавок к должностному окладу и предоставления отдельных льгот. 3. Присвоение высших воинских и высших специальных званий производится на основе указов Президента Российской Федерации. Все материалы, связанные с присвоением званий, рассматриваются Управлением кадров, которое и представляет Президенту проекты указов о присвоении того или иного звания. 4. С принятием в 1996 г. Уголовного кодекса Российской Федерации институт помилования получил нормативную конкретизацию. В соответствии со ст. 85 Уголовного кодекса Президент Российской Федерации осуществляет помилование в отношении индивидуально определенного лица, причем уже осужденного за преступление. Актом помилования теперь можно также снять судимость. В декабре 2001 г. Президент Российской Федерации упразднил Комиссию по вопросам помилования при Президенте Российской Федерации и изменил порядок подготовки решений о помиловании. В этих целях Президент страны своим Указом от 28 декабря 2001 г. N 1500 поручил образовать комиссии по вопросам помилования в каждом субъекте Российской Федерации. Тем же Указом было утверждено Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации, в котором учтена многоступенчатая процедура рассмотрения таких ходатайств. В то же время в составе Администрации Президента Российской Федерации сохранилось Управление по вопросам помилования. Статья 90 1. Часть первая комментируемой статьи точно определяет виды актов, издаваемых Президентом страны, в которые облекаются его властные решения. Они могут быть нормативными и индивидуальными. Указами главы государства оформляются решения нормативного характера, решения о назначении и освобождении от должности руководителей в системе федеральной исполнительной власти и некоторых должностных лиц в составе Администрации Президента Российской Федерации, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении высших воинских и высших специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, о помиловании. Указами оформляются и другие решения индивидуального характера, прежде всего в экономической сфере, например, в сфере управления федеральной собственностью. Распоряжениями Президента оформляются, как правило, решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации. Такое разграничение между указами и распоряжениями установлено распоряжением Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. N 85-рп, которым утвержден также Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации. Кроме этого, некоторые вопросы подготовки актов Президента, а также связанные с его правом внесения законодательных инициатив, урегулированы Указом от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" с дополнениями. 2. Обязательность актов Президента для исполнения на всей территории страны обеспечивает управляемость государством, дает в руки Президента рычаги сохранения единства и целостности Российской Федерации. Принцип обязательности актов главы государства распространяется как на государственных служащих, так и на граждан, хотя в отношении последних право Президента регулировать отношения, устанавливать права и обязанности ограничено. По общему принципу такое регулирование осуществляется главным образом посредством федеральных законов. Однако, поскольку сегодня законодательная база не в полной мере отвечает потребностям развития страны, в короткие сроки сменившей свой государственный и общественный строй, постольку нормативные акты главы государства способствуют восполнению огромных правовых пробелов. Они не заменяют собою законы, а только служат временным правовым средством компенсации отсутствия правового регулирования в той или иной сфере. Понятие "на всей территории Российской Федерации" означает, что указы и распоряжения главы государства обязательны не только в отношении лиц, непосредственно подчиненных ему, но и в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом критерием законности акта Президента и соответственно обязательности его исполнения является не только непротиворечие Конституции и федеральному законодательству, но и отнесение регулирования соответствующих отношений к исключительной компетенции Российской Федерации либо к совместной компетенции. При этом, если по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения акты субъекта Российской Федерации противоречат акту Президента Российской Федерации (при отсутствии соответствующего федерального закона), то действует акт Президента Российской Федерации. 3. В условиях недостаточности правовой базы нормативные акты Президента Российской Федерации, как уже говорилось, направлены на восполнение пробелов в российском законодательстве. Динамика происходящих в стране социально-экономических процессов настолько велика, что законодательный орган, ввиду длительности процесса законотворчества, не успевает регулировать все актуальные проблемы. Это приходится делать Президенту страны, разумеется, при соблюдении принципа непротиворечия его актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Законность такого способа восполнения Президентом Российской Федерации пробелов в праве подтвердил Пленум Верховного Суда Российской Федерации. В своем постановлении от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" он установил: "Нормативные указы Президента Российской Федерации как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (Сборник постановлений Пленумов по уголовным делам. С. 451). Это установление весьма важно, поскольку мало, чтобы органы исполнительной власти и должностные лица исполняли нормативные акты Президента. Необходимо, чтобы судебная власть признавала эти акты в качестве юридической основы при разрешении конкретных ситуаций, в том числе в случае правовых споров. Теперь такой подход подтвержден и Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, принятым 14 ноября 2002 г. и вступившим в силу 1 февраля 2003 г. В ст. 11 ГПК РФ говорится, что суд обязан разрешать гражданские дела на основании, среди прочего, и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации. В условиях разделения властей глава государства является таким же подконтрольным в правовом отношении субъектом власти, как и все остальные властные структуры. Прежде всего конституционность его нормативных актов может быть проверена Конституционным Судом Российской Федерации. И если он приходит к выводу о неконституционности такого акта, последний утрачивает силу и не подлежит применению. При этом не требуется, чтобы Президент сам отменял такой акт. Но в отдельных случаях это происходит в качестве своеобразной морально-политической поддержки решения Конституционного Суда. В соответствии с новым ГПК РФ (ст. 27) суд вправе рассматривать ненормативные правовое акты Президента Российской Федерации, а также его нормативные акты, если последние затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Однако подсудны обе категории дел только Верховному Суду Российской Федерации. Ранее, согласно ГПК РСФСР, Верховный Суд мог принимать к рассмотрению только ненормативные акты Президента Российской Федерации. И судебная практика знает немало исков к Президенту страны как должностному лицу, причем главным образом о восстановлении на работе. Следует отметить, что в ряде случаев такие иски удовлетворяются. Если нормативные правовые акты Президента Российской Федерации предположительно, по мнению заявителей, противоречат Конституции Российской Федерации, они оспариваются в Конституционном Суде РФ (см. комментарий к ст. 125). Статья 91 В законодательстве Российской Федерации отсутствует конкретизация рассматриваемой статьи Конституции. Нет норм, отвечающих на вопросы: что понимается под президентской неприкосновенностью, каков порядок реализации ст. 91. Поэтому, если возникнет необходимость применения данной статьи либо если будет обращение в суд с жалобой на ее нарушение, придется применять принципы аналогии закона. Наиболее близко подходят по смыслу к норме ст. 91 Конституции нормы, закрепленные в ст. 19 и 20 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В ст. 19 Закона фактически расшифровывается, что следует понимать под депутатской неприкосновенностью. Это - невозможность без согласия палаты: а) привлечь к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; б) задержать, арестовать, подвергнуть обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу; в) подвергнуть личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность распространяется на занимаемые соответствующим лицом жилые и служебные помещения, используемые им личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку. Таким образом, понятие неприкосновенности означает не судебный иммунитет вообще (например, неприкосновенное лицо может быть ответчиком по гражданским делам, его действия как должностного лица могут быть обжалованы в суд), а недопустимость в обычном порядке ограничения личной свободы лица, имеющего неприкосновенность. Естественно, объем неприкосновенности Президента Российской Федерации не может быть уже объема неприкосновенности депутата. Больше того, он должен быть шире комплекса под названием "неприкосновенность депутата" (а равно других лиц, обладающих иммунитетом). Иное означало бы принесение государственной стабильности в угоду юридическому догматизму. Речь может идти лишь о том, насколько шире может быть неприкосновенность главы государства. Путем анализа разных конституционных норм можно прийти к следующим выводам. Статус Президента страны как главы государства, его место и роль в системе институтов власти предполагают, что любое административно- или уголовно-процессуальное действие в отношении него, в том числе, пусть даже кратковременное, лишение свободы (задержание, арест), неизбежно означали бы политическую дестабилизацию и могли бы привести к государственным потрясениям. Поэтому, в отличие от других лиц, обладающих неприкосновенностью, Президент страны вообще не должен быть подвергаем производству каких-либо подобных мер. Следуя этой логике, ни Конституция, ни законодательство совершенно обоснованно не предусматривают чьего-либо согласия на применение таких мер (в отличие от иных должностных лиц, обладающих неприкосновенностью). В этом смысле президентская неприкосновенность абсолютна. К тому же, учитывая статус и режим охраны Президента России, трудно представить в жизни ситуацию, при которой глава государства мог бы столкнуться с проблемой его личного досмотра, обыска, задержания или ареста. В противном случае это, скорее, было бы похоже на попытку государственного переворота. Косвенно данные суждения подтверждает Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семь", п. 1 ст. 3 которого гласит: "Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента Российской Федерации, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением полномочий Президента Российской Федерации". Таким образом, если Президент в отставке обладает указанным объемом неприкосновенности, логично предположить, что действующий Президент имеет, как минимум не меньший объем. В предыдущей редакции Комментария к Конституции Российской Федерации, когда еще не был принят указанный Закон и действовал одноименный Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1999 г., высказывалось мнение, что в законе вряд ли останется в неизменном виде формулировка подп. "д" п. 1 Указа, предусматривавшая не только "ретроспективный" иммунитет Президента в отставке, но фактически его полный иммунитет от уголовной ответственности, поскольку в ней устанавливалась недопустимость привлечения такого лица ни за какие административные и уголовные деяния в будущем. Такое положения явно противоречило принципам равноправия граждан России, их равенства перед законом и судом. Поэтому Закон не воспринял данную формулировку. Правда, высказываются мнения, что не следует предусматривать иммунитет Президента, прекратившего свои полномочия, и в отношении деяний, совершенных (если они действительно были совершены) им в период исполнения президентских полномочий. С этим нельзя согласиться. Даже если оставить в стороне такие категории, как милосердие, прощение, неприятие мести, это открыло бы возможность для сведения счетов (политических и личных), что уже неоднократно бывало в нашей истории. Последствиями этого стал бы не только моральный ущерб образу России в мире, но и формирования страха каждого последующего Президента перед активной политической деятельностью (известно, например, что все обвинения Б.Н.Ельцину при попытке отрешить его от должности в 1998 году предъявлялись исключительно по политическим мотивам). Тем более опасно отказываться от иммунитета президентов в отставке в условиях, когда у нас нет еще полных гарантий судейской независимости, отсутствия политических влияний на правоохранительные и судебные органы. В то же время сказанное выше не означает иммунитета Президента России от уголовной ответственности вообще. Если становятся известными факты, дающие основание обвинить Президента страны в совершении тяжкого (по нынешнему уголовному кодексу - особо тяжкого) преступления, Конституция в ст. 93 предусматривает процедуру отрешения главы государства от должности (см. комментарий к ст. 93). Статья 92 1. Часть 1 ст. 92 с точностью до дня и часа определяет срок полномочий Президента Российской Федерации (начало - принесение присяги, окончание - принесение присяги вновь избранным Президентом). Следует отметить, что Федеральный закон от 31 декабря 1992 г. "О выборах Президента Российской Федерации" упорядочил вопрос о сроках реального исполнения президентских полномочий. В Законе от 17 мая 1995 г. устанавливалось, что исчисление конституционного срока, на который избирается Президент, начинается со дня его избрания, а вступает он в должность на 30-й день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией Российской Федерации о результатах выборов Президента Российской Федерации. Это означало, что два понятия - "срок президентских полномочий" и "исполнение полномочий" по времени были близки, но календарно не совпадали, то есть реальное исполнение полномочий было заведомо несколько большим, чем четырехлетний срок. Закон 1999 г. определенно указывал дату окончания полномочий Президента и начала осуществления полномочий вновь избранного главы государства, закрепляя, что он вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента Российской Федерации, избранного на предыдущих выборах Президента Российской Федерации. Абсолютно ту же редакцию данной нормы воспринял и федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г. Другими словами, если бы выборы нового Президента РФ в 2000 г. состоялись в срок, то избранный Президент страны должен был бы приступить к исполнению своих полномочий 9 августа 2000 г., то есть спустя ровно четыре года со дня вступления в должность предыдущего Президента России Б.Н.Ельцина. Учитывая же, что в 2000 г. президентские выборы состоялись досрочно, в 2004 г. вновь избранный Президент страны должен будет исчислять срок своих полномочий с 7 мая - дня вступления в должность нынешнего Президента. Соответственно с учетом этого срока должна быть назначена дата очередных президентских выборов. Тем не менее сохраняется возможность, когда реальный срок исполнения президентских полномочий может оказаться как менее, так и несколько более длительным, нежели четыре календарных года. То есть 7 мая не является навсегда закрепленной датой. Во-первых, никто не в состоянии исключить досрочных президентских выборов, дату которых предсказать невозможно. Во-вторых, эта дата будет перенесена на более поздний срок, как минимум, на четыре месяца, если в 2004 г. сложится ситуация, когда потребуется проведение повторных выборов (в соответствии с Законом они проводятся в случаях, если выборы Президента РФ признаны несостоявшимися, недействительными, либо если на день проведения повторного голосования оба зарегистрированных кандидата, по которым назначено повторное голосование, сняли свои кандидатуры, либо если при повторном голосовании ни один зарегистрированный кандидат не был избран на должность президента страны. Фактически - это новые выборы Президента страны. В отличие от них повторное голосование, или, как его называют, второй тур проводится через 21 день со дня голосования на общих выборах). В обоих названных случаях вновь избранный Президент вступает в должность на 30-й день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией РФ общих результатов выборов Президента РФ. Теоретически такое продление срока исполнения президентских полномочий может длиться довольно долго. Нет ли здесь противоречия со ст. 81 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает четырехлетний срок пребывания в должности Президента страны? Нет, поскольку эта статья говорит о том, в какой момент должны быть проведены выборы Президента на новый срок. Рассматриваемая же конституционная норма закрепляет лишь принцип преемственности власти, обусловливает недопустимость периода отсутствия лигитимного главы государства. К тому же в ч. 1 ст. 92 говорится не о сроке полномочий, а о периоде исполнения полномочий. Такой же принцип несовпадения сроков легислатуры и реального исполнения полномочий действует и в отношении Государственной Думы, и отчасти в отношении Правительства Российской Федерации. 2. Часть 2 комментируемой статьи содержит исчерпывающий перечень обстоятельств, являющихся основой для досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации. Если одно из указанных обстоятельств наступает, это означает, что Президент уже не может вернуться к исполнению полномочий в период текущей легислатуры, то есть до выборов нового Президента. Такой вывод вытекает не только из анализа самих оснований досрочного прекращения полномочий, но и из упоминания в тексте ч. 2 ст. 92 о том, что выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее 3 месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий. Заметим, что это более короткий срок по сравнению с обычным сроком избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации. Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" гласит (ст. 5), что при выборах после досрочного прекращения полномочий Президента сроки избирательных действий сокращаются на четверть. В российском законодательстве не содержится конкретного регулирования всех условий досрочного прекращения президентских полномочий (исключение составляет лишь регулирование процедуры отрешения от должности, да и то только в регламентах обеих палат Федерального Собрания). Поэтому на практике могут возникать вопросы. Один из них - что следует считать отставкой? Конституция имеет в виду добровольное сложение Президентом Российской Федерации своих полномочий. Такой вывод вытекает из того, что нет конституционной нормы, которая бы предусматривала иные основания и формы отставки, помимо инициативы самого Президента. Не случайно, кстати, принудительная отставка называется по-другому - отрешение от должности. В современной российской конституционной практике предпринимались попытки досрочно прекратить президентские полномочия Б.Н.Ельцина по всем предусмотренным данной статьей основаниям. Но только по одному из них эти полномочия были действительно прекращены. Речь идет о добровольной отставке Президента РФ Б.Н.Ельцина 31 декабря 1999 г. Основание, которое Президент РФ назвал в своем заявлении о сложении полномочий, вряд ли можно признать соответствующим общему духу Конституции РФ. Напомним, что Б.Н.Ельцин таким основанием назвал необходимость "освободить дорогу новому поколению политиков". Формально Конституции это не противоречило, но в то же время находилось не в русле укрепления цивилизованной политической системы. Ведь одно дело, когда отставка по такому основанию происходит в условиях отсутствия четкого и безусловного ограничения срока полномочий главы государства. Совсем другое дело, когда по такому основанию происходит отставка в условиях известного срока новых президентских выборов, причем выборов, до которых остается всего полгода. В данном случае отставка Президента РФ стала способом обеспечения выборных преимуществ вполне определенному претенденту на президентский пост - действующему Председателю Правительства РФ. Вот почему с точки зрения долгосрочных интересов развития демократии в России эта отставка не может считаться положительным фактором. Гораздо больше таким интересам отвечала бы передача полномочий новому Президенту страны в установленные конституционные сроки при обеспечении действующим главой государства равных стартовых условий всем кандидатам. Добровольная отставка Б.Н.Ельцина породила ряд вопросов чисто конституционно-правового свойства. Например, имеет ли право Председатель Правительства, исполняющий обязанности Президента РФ, предпринять какие-то действия, не указанные для него в перечне конституционных ограничений (ч. 3 ст. 92): отправить Правительство в отставку, поставить перед Государственной Думой вопрос о вотуме доверия Правительству, освободить себя от должности Премьер-министра, внести представление о снятии с должности или назначении на должность Генерального прокурора РФ, обратиться с ежегодным Посланием к Федеральному Собранию и т.д. Формально Конституция не препятствует всему этому. Однако кроме формальных запретов, во-первых, существует понятие "дух Конституции", которое в развитом демократическом обществе имеет вполне ощутимые практические проявления, а во-вторых, есть общие конституционные нормы, препятствующие осуществлению ряда президентских полномочий со стороны и.о. Президента РФ. Например, ст. 80 возлагает на Президента обязанность обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это означает, что лицо, временно исполняющее обязанности главы государства, не должно использовать свои полномочия, если такое использование порождает трудноразрешимые конституционные тупики. В частности, если и.о. Президента РФ слагает с себя полномочия Премьер-министра, Правительство должно уйти в отставку. Значит, необходимо представление в Государственную Думу кандидатуры нового Председателя Правительства. Если же Дума троекратно отклонит это кандидатуру, ее по Конституции РФ требуется распустить. Но этот роспуск невозможен, так как до выборов нового Президента страны остается меньше полугода. Тем самым образуется конституционный тупик. К тому же осуществлению такого полномочия препятствует как здравый смысл (Правительство слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, а значит, просуществует три с небольшим месяца), так и трактовка ч. 3 ст. 92, в соответствии с которой именно (и только) Премьер может исполнять обязанности Президента России. Но это лишь последствия добровольной отставки. Сама же она процедурно проста. Гораздо сложнее дело обстоит с процедурой признания неспособности по состоянию здоровья исполнять полномочия. Критерии для этого не выработаны, да их и вряд ли можно выработать, если учесть, что медицинские причины могут быть самыми разными, и все их предусмотреть невозможно. Иллюстрацией этого служит сердечная болезнь Б.Н.Ельцина, о которой было публично заявлено в начале осени 1996 г. В принципе, если бы не было согласия Президента Российской Федерации на операцию (которая успешно прошла 5 ноября 1996 г.), это не означало бы, что в данном случае должна была быть применена норма о стойкой неспособности осуществлять полномочия. Полномочия могли бы осуществляться, но с меньшей интенсивностью. Однако интенсивность деятельности не является конституционно установленной частью статуса Президента и потому не может служить правовым основанием для досрочного прекращения его полномочий. В то же время отсутствие законодательно установленных организационных форм удостоверения факта стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять президентские полномочия действительно может создать политическую проблему. Поскольку данный механизм не закреплен Конституцией Российской Федерации, он должен быть урегулирован специальным законом. 3. Большие споры в политической практике породил текст ч. 3 комментируемой статьи. Главный вопрос состоял в следующем: относится ли формулировка данной нормы к условиям досрочного прекращения полномочий Президента России или она имеет в виду и временную передачу президентских полномочий с возвращением Президента к исполнению своих обязанностей. В своем постановлении от 6 июля 1999 г. N 10-П Конституционный Суд РФ официально расширил толкование ч. 3 ст. 92. Он установил, что временное исполнение президентских обязанностей означает как их исполнение в течение трех месяцев до выборов нового Президента (по основаниям, указанным в ч. 2 ст. 92), так и на неизвестный период в случае решения самого Президента временно передать свои полномочия либо в случае, когда объективно исключено принятие Президентом решения о временном возложении обязанностей на Премьер-министра (например, при незаконной изоляции главы государства). Поэтому теперь названный спор можно считать официально завершенным (см.: ВКС. 1999. N 5). Собственно говоря, Президент РФ Б.Н.Ельцин еще до такого толкования применил данную модель, когда осенью 1996 г. временно передал свои обязанности тогдашнему Председателю Правительства РФ В.С.Черномырдину. Это происходило следующим образом. Сначала, 19 сентября 1996 г. был издан Указ N 1378 "О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации". Его значение сводилось к определению объема полномочий Председателя Правительства Российской Федерации как временно исполняющего обязанности Президента страны и процедуры юридического оформления начала и окончания периода временного исполнения обязанностей. Довольно сложная конструкция была избрана не случайно: имелось в виду, что подобная модель может быть когда-нибудь в будущем, при других политических обстоятельствах использована в качестве прецедента. В день хирургической операции, которой подвергся Президент Российской Федерации, то есть 5 ноября 1996 г. был принят следующий Указ Президента N 1534, носивший характер непосредственной временной передачи президентских полномочий В.С.Черномырдину. Он так и назывался: "О возложении на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина В.С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации". Им определялся не только день, но и час - 7 часов 00 минут - начала временного исполнения обязанностей главы государства. После выхода Б.Н.Ельцина из-под действия наркоза, на следующий день, 6 ноября им был подписан последний в этой серии Указ N 1535 "О прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации". Это исполнение, согласно Указу, прекращалось с 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г. Последняя норма данной части ст. 92 содержит ограничения деятельности исполняющего обязанности Президента Российской Федерации. Смысл этих ограничений сводится к запрету предпринимать какие-либо действия, которые могли бы нарушить существующий политический баланс, инициировать изменение основных правовых правил, на основе которых действуют различные ветви власти. Такое ограничение естественно, поскольку исполняющий обязанности Президента не является избранным на президентский пост лицом и не имеет мандата народа. Его задача состоит только в решении текущих вопросов управления страной, обеспечения согласованного функционирования государственных органов, непрерывности власти до избрания нового Президента либо до возвращения действующего Президента к своим обязанностям. Статья 93 1. Система разделения властей, помимо текущего контроля за актами и действиями одной ветви власти со стороны других, предполагает и принцип принудительного досрочного прекращения полномочий. Однако у каждой властной структуры либо лица, входящего в ту или иную структуру, существуют свои специфические основания и процедура досрочного прекращения полномочий. Для Президента Российской Федерации основания принудительного прекращения полномочий связаны исключительно с совершением опасного преступления. Тем самым действующая Конституция Российской Федерации значительно сузила в отличие от Конституции Российской Федерации 1978 г. перечень оснований для отрешения главы государства от должности. Накал политического противостояния в России начала 90-х гг. отразился и на ст. 121.10 тогдашней Конституции. Основаниями отрешения от должности по этой статье были: нарушение Конституции, законов и присяги. Вряд ли имеет смысл объяснять, что такая формулировка оснований позволяла достаточно вольно трактовать любые действие или акт Президента, что означало облегченную возможность сместить его с должности в любой момент. Для неустойчивой политической системы данная норма носила по сути провоцирующий опасную конфликтность характер. Не случайно в практике Съезда народных депутатов РСФСР (затем РФ) постоянно возникала идея объявления "импичмента" Президенту Б.Н.Ельцину, что не могло не отражаться на стабильности всей государственной системы. Даже в политически устойчивых системах подобные формулы оснований для отрешения от должности не применяются. Тем более они опасны в государствах, где осуществляется переход от одной системы власти к другой. Страной, которая впервые ввела в конституционную ткань институт импичмента, то есть досрочного (в качестве меры ответственности) отрешения от должности, являются Соединенные Штаты Америки. Интересно при этом заметить, что импичмент по американской Конституции возможен не только по отношению к Президенту США, но и к другим высшим должностным лицам - вице-президенту, сенаторам, министрам, судьям. В Российской Федерации только для Президента страны специально предусмотрен исключительный порядок отрешения от должности, при котором каждый свою функцию выполняют: Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания, Верховный и Конституционный Суды Российской Федерации. Сложность процедуры отрешения от должности обусловлена только одним - стремлением исключить всякую возможность политического преследования Президента Российской Федерации. Практика показывает, что закрепленная действующей Конституцией процедура возбуждения вопроса об отрешении и самого отрешения Президента от должности политически оправдывает себя, не позволяя дестабилизировать ситуацию в стране. Значение ч. 1 комментируемой статьи состоит в том, что в ней названы основания для выдвижения обвинения против Президента страны и все властные "инстанции", участвующие в процедуре решения вопроса об отрешении главы государства от должности. Конституция Российской Федерации лишь на первый взгляд формулирует в общей форме основания для выдвижения обвинений против Президента. На самом деле она исчерпывающе называет преступления, за совершение хотя бы одного из которых может последовать возбуждение процедуры отрешения от должности. Дело в том, что как в предыдущем Уголовном кодексе РСФСР, так и в новом от 13 июня 1996 г., введенном в действие с 1 января 1997 г., виды преступлений делятся на категории. Таким образом, практическое применение ст. 93 Конституции Российской Федерации предполагается в тесной увязке с Уголовным кодексом, содержащем в Общей части исчерпывающий перечень соответствующих категорий преступлений. Однако в связи с введением в действие нового Уголовного кодекса Российской Федерации возникает проблема. Конкретные составы преступлений и перечень их категорий в обоих кодексах не совпадают. В новом Кодексе появилась категория особо тяжких преступлений (ст. 15) наряду с тяжкими, тогда как прежний УК наиболее опасной категорией называл лишь тяжкие. При этом прежний Кодекс каждую категорию описывал через указание номеров отдельных статей и их частей. Новый Кодекс ввел иной критерий - степень наказания. В соответствии с действующим УК РФ к тяжким относятся как умышленные, так и неосторожные деяния, наказание за которые составляет более 5 лет и не превышает 10 лет лишения свободы, а особо тяжкими преступлениями признаются только умышленные, причем те, за которые предусмотрено свыше 10 лет лишения свободы или более строгое наказание (в том числе пожизненное заключение или смертная казнь). Поэтому, если подходить к ст. 93 буквально, ее содержание войдет в противоречие как с Уголовным кодексом, так и с самим смыслом данной конституционной статьи. Исходя из сказанного, трактовать ч. 1 ст. 93 нужно следующим образом: Президенту Российской Федерации могут быть предъявлены обвинение в целях отрешения его от должности за совершение только особо тяжкого преступления. Основания для такого вывода таковы. 1) Конституционная норма прямо называет одно конкретное преступление - государственную измену и при этом говорит о совершении иных тяжких преступлений. Это значит, что Конституция Российской Федерации имеет в виду преступления, относящиеся к той же категории, что и государственная измена. А по новому Уголовному кодексу это - особо тяжкие преступления. 2) Формалистическое прочтение статьи приведет к тому, что Президенту смогут быть предъявлены обвинения за совершение не самых опасных преступлений. И, наоборот, глава государства не сможет быть обвинен, за совершение наиболее опасных уголовных деяний, скажем, за получение взятки в крупных размерах, шпионаж и др. 3) Косвенное подтверждение для такого вывода - употребляемая в данной конституционной норме терминология. "Государственная измена" - понятие, введенное новым УК. В прежнем Кодексе существовало понятие "Измена Родине". Авторы текста проекта Конституции учитывали существовавший к тому времени (осень 1993 г.) концептуальный проект нового Уголовного кодекса и потому включили в конституционную ткань понятие государственной измены, поскольку даже при существовании старого УК ясно было, о каком преступлении идет речь. В то же время они не могли сказать "иные особо тяжкие преступления", так как такой категории в уголовном законодательстве еще просто не существовало. Часть 1 рассматриваемой статьи предусматривает участие двух ветвей власти - законодательной и судебной. Следует отметить, что такой порядок отличается от порядка импичмента в США, где не предусмотрены полномочия Верховного Суда по отрешению от должности лиц, к которым может быть применен импичмент. Американская концепция импичмента предполагает предоставление в таких случаях полномочий исключительно палатам Конгресса США. Палата представителей (нижняя палата Конгресса) является палатой предания суду, а Сенат - верхняя палата - заседает в подобных случаях в качестве суда. Причем на практике далеко не во всех случаях дело об импичменте доходит до Сената. Связано такое отличие прежде всего с тем, что импичменту может быть подвергнут не только Президент, члены его администрации, то есть лица, составляющие федеральную исполнительную власть, но и федеральные судьи. Естественно, должна быть инстанция, полностью независимая от должностного положения, от корпоративной принадлежности обвиняемого. Поскольку по российской Конституции для Президента страны предусмотрена исключительная процедура отрешения от должности, а также для предотвращения субъективизма, политической пристрастности при рассмотрении "дела об импичменте", у нас задействованы четыре властные структуры. При этом каждая из них имеет разное предназначение. Государственная Дума Федерального Собрания выдвигает обвинение, инициирует и начинает процедуру отрешения от должности. От Верховного Суда Российской Федерации фактически зависит дальнейший ход данной процедуры, поскольку Конституция прямо требует его подтверждения в форме заключения наличия признаков преступления. Конституционный Суд Российской Федерации следит за соблюдением процессуальных моментов, предусмотренных Конституцией и текущим законодательством (в частности регламентами обеих палат Федерального Собрания). При этом он, как и Верховный Суд Российской Федерации, вправе прекратить процедуру отрешения Президента от должности, если вынесет заключение о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Наконец, Совет Федерации Федерального Собрания окончательно решает вопрос по существу. 2. Часть 2 рассматриваемой статьи посвящена, главным образом, общему описанию начала процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности и кворума, необходимого для принятия такого решения в обеих палатах парламента. Более детально протекание процесса отрешения от должности главы государства закреплено в Регламенте Государственной Думы (Глава 22) и Регламенте Совета Федерации (Глава 23), а также в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации". Право возбудить обвинение против Президента имеют только депутаты Государственной Думы. Для постановки такого вопроса требуется собрать подписи не менее 150 депутатов. Депутаты обязаны указать конкретные признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту страны, а также обосновать причастность его к этому преступлению. После этого Дума обязана образовать специальную комиссию. В ее задачу входит оценка как соблюдения процедурных правил (наличия кворума для выдвижения обвинения, правильности подсчета голосов и др.), так и фактической обоснованности обвинения. Причем, в целях объективности комиссия должна включать в себя представителей разных фракций и депутатских групп. Таким образом, Дума не рассматривает сразу вопрос об обвинении Президента, а отдает его как бы на экспертный анализ. По возлагаемым на специальную комиссию задачам она похожа на следственную парламентскую комиссию, поскольку имеет право заслушивать на своих заседаниях любых лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу обвинения, рассматривать соответствующие документы, заслушивать представителя Президента Российской Федерации. Результатом деятельности данной комиссии является заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу обвинения, а также о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения. Только после этого Государственная Дума собирается на свое заседание, которое может быть объявлено закрытым, и рассматривает как предложение о выдвижении обвинения против Президента, так и заключение специальной комиссии. Основной доклад о выдвижении обвинения делает один из депутатов, подписавших "обвинительный" документ. Содоклад делает председатель специальной комиссии. В заседании нижней палаты по решению самой Думы могут принимать участие, кроме депутатов, приглашенные эксперты, другие лица, чьи оценки и показания имеют существенное значение. Другими словами, Дума в целом повторяет основные действия, произведенные специальной комиссией. Если Дума большинством в две трети голосов от своего общего состава (то есть не менее 300 голосов) принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента, данное постановление в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, Конституционный и Верховный Суд РФ. Постановление об отказе в выдвижении обвинения является окончательным и подлежит официальному опубликованию. Принятие постановления о выдвижении обвинения является очень важным моментом, поскольку Конституция в ч. 4 ст. 109 запрещает Президенту страны распускать Государственную Думу как раз с момента выдвижения ею обвинения против главы государства и до принятия решения Советом Федерации. Пока процедура рассмотрения вопроса в Верховном Суде о наличии признаков преступления, вменяемого в вину Президенту страны, никак не урегулирована. Это означает, что неизвестно, какая именно судебная структура в рамках Верховного Суда должна рассматривать данный вопрос - члены Верховного Суда РФ в полном составе, Пленум Верховного Суда, его Президиум или Судебная коллегия по уголовным делам. Если исходить из специфики данного конституционного действия и из прямого толкования соответствующей конституционной нормы, можно предположить, что заключение должно приниматься большинством от общего состава членов Верховного Суда Российской Федерации. 3. В ч. 3 данной конституционной статьи говорится о заключительном этапе решения вопроса об отрешении от должности. Конституция Российской Федерации не связывает верхнюю палату парламента ни одним предыдущим решением. Подразумевается, что Совет Федерации должен рассматривать и учитывать установленные в ходе рассмотрения дела в Госдуме и Верховном Суде факты и обстоятельства лишь постольку, поскольку дело об отрешении дошло да верхней палаты. Но эти факты и обстоятельства не являются для данной палаты парламента решающими. Иными словами, Совет Федерации волен решить сам, принимать ли ему чисто юридическое или политическое решение. Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения против Президента после получения постановления Государственной Думы и заключения Верховного Суда Российской Федерации (при условии, что это заключение содержит подтверждение о наличии в действиях Президента признаков преступления). При этом Регламент Совета Федерации предусматривает получение им также заключения специальной комиссии Госдумы и стенограммы заседания нижней палаты, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента. Это означает, что верхняя палата самостоятельно дает оценку всех материалов и самостоятельно толкует их правовое содержание. Регламент Совета Федерации, как и Регламент Государственной Думы весьма подробно определяет все процедурные действия по решению вопроса об отрешении Президента от должности. В частности, немедленно по получении всех материалов, о которых шла речь выше, они направляются в Комитет Совета Федерации по законодательству и судебно-правовым вопросам. После этого Совет Федерации сразу же созывается на заседание для направления запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации. Статьи главы ХV Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" регламентируют не только порядок рассмотрения обращения по данному вопросу и дачи заключения, но и дополняют регулирование всего процесса отрешения от должности. В частности, Закон устанавливает предельный месячный срок со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения против Президента для направления Советом Федерации запроса в Конституционный Суд. Закон также требует, чтобы к запросу Совета Федерации были приложены не только текст постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения, но и протокол либо стенограмма ее соответствующего заседания, тексты всех связанных с обсуждением в Думе документов, а также текст заключения Верховного Суда. Конституционный Суд не позднее 10 дней после регистрации запроса обязан дать свое заключение. В нем может быть констатировано либо соблюдение, либо несоблюдение установленного порядка выдвижения обвинения. Не позднее трех суток после получения заключения из Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка должно быть созвано внеочередное заседание Совета Федерации с включением в его повестку в качестве первого вопроса об отрешении от должности Президента Российской Федерации. На это заседание приглашаются как сам Президент Российской Федерации, так и руководители высших органов государственной власти. На этом заседании выступают Председатель Государственной Думы - с сообщением об основаниях выдвижения обвинения, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации - для оглашения заключения, Председатель Верховного Суда Российской Федерации - для оглашения данного этим Судом заключения. Затем заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Наконец, слово по его желанию может быть предоставлено Президенту Российской Федерации либо назначенному им его представителю. В итоге тайным голосованием (с использованием бюллетеней) при наличии, естественно, кворума принимается постановление об отрешении Президента Российской Федерации от должности. Если такое решение не набирает двух третей голосов от общего состава Совета Федерации (то есть не менее 119 голосов), рассмотрение обвинения против Президента прекращается. Прекращение обвинения Советом Федерации означает, что по данным основаниям данному Президенту Российской Федерации не могут быть впредь предъявлены обвинения. Такой записи нет в нормах, регулирующих отрешение от должности главы государства, но это - один из общих принципов законодательства. Конституция Российской Федерации указывает предельный срок "дела об импичменте" - три месяца со дня выдвижения Государственной Думой обвинения. Наконец, следует сказать, что нигде в законодательстве не говорится, что отрешение Президента страны от должности вследствие совершенного им преступления исключает привлечение его к ответственности за данное преступление в обычном порядке после отрешения от должности (в этом случае на Президента не распространяется действие Закона "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" от 12 февраля 2001 г. Здесь, впрочем, есть определенное нарушение принципа уголовного и уголовно-процессуального права. Ведь по сути высшая судебная инстанция в неординарном порядке, то есть не предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом, выносит свое решение относительно виновности человека. Тем самым предрешается и решение обычного суда, который будет рассматривать данное дело уже в обычном порядке. Поэтому выход видится только во внесении изменений и дополнений в уголовно-процессуальное законодательство, которое должно регламентировать все процедуры, связанные с рассмотрением дела о наличии признаков преступления в действиях Президента Российской Федерации. Глава 5. Федеральное Собрание Статья 94 Согласно Конституции, Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа Российской Федерации, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядность это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим переизбранием членов обеих палат Федерального Собрания на свободных демократических выборах. Другая конституционная функция Федерального Собрания - законодательная. Она включает принятие федеральных законов (федеральных конституционных законов), их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за реализацией законов. Нынешняя конструкция законодательного процесса такова, что в нем "тесно завязаны" все ветви власти: Государственная Дума принимает законы, Совет Федерации их одобряет или отклоняет, Президент подписывает и публикует принятые законы, имеет право "вето", Правительство дает заключение на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые из государственного бюджета, а затем исполняет принятые законы, Конституционный Суд может признать закон не соответствующим Конституции и не подлежащим применению. Подобная организация законодательного процесса создает внутри самой законодательной власти систему "сдержек и противовесов", исключает ее монополизацию, принятие поспешных, несбалансированных решений. Но из этого вовсе не следует, что все участники законодательного процесса равнозначны. В хорошо отрегулированных часах все детали важны и необходимы, но не равнозначны. Федеральное Собрание - ведущий участник законодательного процесса. Согласно Конституции, это единственный законодательный орган. Никто, кроме Федерального Собрания, не вправе принимать федеральные законы и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации. На практике значительной правотворческой компетенцией обладает также Президент Российской Федерации, который на основании ст. 90 Конституции Российской Федерации издает указы и распоряжения. Данная функция президентской власти отражена и в федеральном законодательстве. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, гражданско-правовые отношения "могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу". В общем виде данное положение закреплено в ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации: "Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Однако действующая Конституция Российской Федерации, к сожалению, не воспроизвела норму прежней Конституции о том, что "в случае противоречия акта Президента Российской Федерации Конституции, закону Российской Федерации действует норма Конституции, закона Российской Федерации" (статья 121.8). Соотношение правотворческой компетенции Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации является одной из дискуссионных проблем конституционной теории и практики. Известно, что целый ряд важных и далеко не бесспорных решений в области экономической и социальной политики (ваучерная приватизация, разделение колхозных земель на земельные паи, многочисленные налоговые льготы и т.д.) были проведены указами Президента Российской Федерации вопреки сопротивлению парламента. Данная проблема стала предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В постановлении от 30 апреля 1996 г. N 11-П Конституционный Суд высказал мнение, что не противоречит Конституции Российской Федерации издание Президентом Российской Федерации указов, "восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такое указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (ВКС. 1996. N 3). Тем самым нормам Конституции Российской Федерации дано толкование, предполагающее весьма широкие законодательные прерогативы Президента Российской Федерации. На наш взгляд, данная позиция Конституционного Суда не бесспорна. Есть основания прислушаться к особому мнению по данному делу, высказанному конституционным судьей В.О.Лучиным: "Президент, видя пробел в законодательстве, не может оставаться безучастным, сидеть сложа руки. Однако он не может и устранить этот пробел своим указом, если решение данного вопроса не входит в его компетенцию. У Президента достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя". Конституционный судья высказал обоснованное, на наш взгляд, опасение, что в форме президентского указного законотворчества в России "фактически восстанавливается практика указного правотворчества, длительно время существовавшая в Советском Союзе, когда Президиум Верховного Совета СССР издавал нормативные акты как в пределах собственных полномочий, так и по "замещающей" Верховный Совет компетенции". Наименование представительного и законодательного органа Российской Федерации - "Федеральное Собрание" - подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного Конституцией Российской Федерации (ст. 71-73) разделения законодательных прерогатив. 2. Конституция Российской Федерации отказалась от наименования Федерального Собрания как "высшего" органа государственной власти. Понятия "высший" и "низший" вообще не присутствуют в Конституции Российской Федерации. Они отражают принципиальную позицию законодателя, состоящую в том, что в системе подлинно федеративных отношений и реального разделения властей не может быть раз и навсегда установленных "высших" или "низших". Во взаимоотношениях государственных органов власти отсутствует жестко установленная "служебная иерархия": в рамках собственной компетенции каждый государственный орган - "высший", имеет всю полноту прав и несет всю полноту ответственности. Конституция Российской Федерации исключила из компетенции Федерального Собрания исполнительно-распорядительные полномочия и значительно сократила сферу контрольных прав. Отсутствие в ст. 94 Конституции Российской Федерации характеристики Федерального Собрания как "контрольного органа" дало основания ряду авторов утверждать, что у российского парламента вообще нет контрольных полномочий. Однако вряд ли с таким утверждением можно согласиться в полной мере. Например, в ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации установлено, что "для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом". Часть 2 ст. 32 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривает: "Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан". Часть 1 ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" устанавливает: "Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации". Таким образом, ряд статей Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов прямо или косвенно наделяют российских парламент определенными контрольными полномочиями. Более полное и развернутое регулирование контрольных полномочий парламента - одно из наиболее очевидных направлений совершенствования действующей Конституции Российской Федерации, нацеленное на упорядочение взаимоотношения властей, усиление их функций в качестве "противовесов" в системе разделения властей. При этом, разумеется, речь не идет о присвоении парламенту исполнительно-распорядительных функций. Депутатский контроль должен осуществляться в специфических парламентских формах - на пленарных заседаниях, заседаниях комиссий и комитетов, парламентских слушаниях, посредством депутатских запросов и т.д. Но то, что парламент должен быть наделен широким и эффективным комплексом контрольных прав, - несомненно. Конституционная форма народного представительства, основанная на принципе разделения властей, находится в России в процессе становления. В том, что Конституция Российской Федерации радикально упразднила прежнюю "советскую" систему представительных органов государственной власти, построенную "снизу доверху" на единых принципах, есть и свои положительные, и свои отрицательные стороны. Новая Конституция более полно гарантирована независимость и самостоятельность представительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в осуществлении своих конституционных полномочий, но одновременно ослабила их взаимосвязи, создав тем самым предпосылки для утраты единства правовой системы и нарушения государственной целостности России. Статья 95 1. Комментируемая статья Конституции Российской Федерации определяет структуру и состав Федерального Собрания. Из нее следует, что Федеральное Собрание подразделяется на две палаты - Совет Федерации и Государственную Думу. Двухпалатная структура представительных (законодательных) органов государственной власти достаточно распространена. В частности, она была свойственна предшественнику Федерального Собрания - Верховному Совету Российской Федерации, однако там палаты считались равноправными, а их функциональная специализация была лишь слегка намечена в Конституции. Так, согласно ст. 112 ранее действовавшей Конституции РСФСР, рассмотрению прежде всего в Совете Республики подлежали вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, вопросы прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации. Рассмотрению прежде всего в Совете Национальностей подлежали вопросы обеспечения национального равноправия, государственного строительства и социально-экономического развития республик, краев и областей Российской Федерации, вопросы межнациональных отношений. Действующая Конституция Российской Федерации пошла в данном направлении значительно дальше: каждая из палат имеет собственную компетенцию, закрепленную в ст. 102 и 103 Конституции. Если по ранее действовавшей Конституции палаты были включены в законодательный процесс "параллельно" (каждая из палат могла принять к своему рассмотрению любой законопроект), то по действующей Конституции Российской Федерации они включены "последовательно": правом принятия федеральных законов наделена лишь Государственная Дума, а Совет Федерации правомочен лишь одобрить либо отклонить принятый Государственной Думой закон. Таким образом, между палатами парламента существует своеобразное внутрипарламентское "разделение властей". Разумеется, это несколько замедляет и усложняет прохождение законов, однако новая организация законодательного процесса безусловно выигрывает в том, что ориентирует законодателей на вдумчивое отношение к законотворчеству, поиск компромиссов, тщательное согласование общегосударственных и региональных интересов (более подробно см. комментарии к ст. 105-107). 2. В политической практике Совет Федерации иногда называют "сенатом" или "верхней палатой", а его членов - "сенаторами", однако Конституция Российской Федерации подобных терминов не использует. Назначение Совета Федерации - представлять на федеральном уровне субъектов Российской Федерации, выражать их согласованную волю и интересы. В Совет Федерации согласно Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. За короткую историю российского парламентаризма процедура формирования Совета Федерации претерпела несколько кардинальных изменений. Первый его состав был сформирован на основании Указа Президента Российской Федерации N 1626 от 11 октября 1993 г. "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания" путем выборов двух депутатов от каждого субъекта Российской Федерации по мажоритарной системе по двухман-датным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ соответствующих субъектов Российской Федерации. По истечении двухгодичного срока первого созыва Совета Федерации, установленного Переходными положениями Конституции Российской Федерации (п. 7), вновь встал вопрос о принципе его формирования. Вокруг этой проблемы развернулась острая политическая борьба. В результате буквально в последние дни истекающих полномочий Государственной Думы был принят Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", в котором предусматривалось, что членами Совета Федерации являются по должности руководитель законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Практика нескольких лет реализации данного федерального закона выявила как положительные стороны, так и недостатки "должностного" принципа формирования Совета Федерации. С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, глубоко знающие жизнь регионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответственность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непосредственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Поддерживая или отклоняя законы, принимаемые Государственной Думой, члены Совета Федерации во многих случаях исходили из реальных проблем, на которые может натолкнуться реализация того или иного федерального закона. С другой стороны, "должностной" принцип формирования Совета Федерации в целом не способствовал законодательному профессионализму: членам Совета Федерации, отрывающимся на 2-3 дня от основной работы в регионах, порой просто некогда вникнуть в сложную "законодательную материю", а высокий федеральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью защиты не всегда законных "местных интересов". В рамках программы по углублению конституционной реформы Президент Российской Федерации В. В. Путин внес новый Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации", который была принят Государственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. и подписан Президентом Российской Федерации 5 августа 2000 г. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации - представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации - представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти двумя третями голосов. Данный принцип формирования Совета Федерации оценивается в научной литературе и на страницах печати крайне неоднозначно. С одной стороны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной "верхней" палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой - справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте Российской Федерации - Государственный Совет). Видимо, действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Учитывая опыт других стран, имеющих федеративное государственное устройство, можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации. 3. В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума призвана выражать интересы всего населения Российской Федерации, независимо от региональных различий. Это отражается и в компетенции, и в механизме формирования, и в количественном составе Государственной Думы. Если Совет Федерации в настоящее время состоит из 178 членов (по 2 представителя от 89 субъектов Российской Федерации), то Государственная Дума - из 450 депутатов. Такой количественный состав "нижней палаты" в целом соответствует мировой практике. Более широкий количественный состав Государственной Думы позволяет ей образовать значительное число депутатских комитетов и комиссий, охватывающих основные направления внутренней и внешней политики. В соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"(с изменениями от 23 июня 2003 г.), 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, в которых число избирателей меньше единой нормы представительства.; 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками. Статья 96 1. Данная статья Конституции Российской Федерации посвящена порядку формирования палат Федерального Собрания. Установленный Конституцией Российской Федерации четырехлетний срок полномочий Государственной Думы соответствует мировой практике, согласно которой общенациональные парламенты избираются, как правило, на 4-5-летний срок. Такой период работы позволяет парламенту реализовать долгосрочные законодательные проекты, а обществу и самим депутатам - увидеть практические результаты своей деятельности. Вместе с тем данный срок обеспечивает регулярную обновляемость парламента, периодический "отчет" депутатов перед избирателями, без чего демократически организованная представительная власть также невозможна. Немаловажно и то обстоятельство, что четырехлетний срок полномочий Государственной Думы соответствует сроку полномочий Президента Российской Федерации, который избирается также на четыре года. Конституция однако не исключает, что парламент не сумеет отработать отведенного ему четырехлетнего срока по причине роспуска. В соответствии с ч. 4 ст. 111, в случае когда Государственная Дума трижды отклоняет представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Согласно ст. 117 Конституции Российской Федерации Государственная Дума может быть распущена также в случае, когда она отказывает в доверии Правительству Российской Федерации (подробнее см. комментарий к ст. 109). Следует заметить, что федеральное законодательство недостаточно четко регулирует срок полномочий Государственной Думы. Так, согласно ч. 4 ст. 99 Конституции Российской Федерации полномочия Государственной Думы прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Данное положение находится в определенном противоречии со ст. 109, 111 и 117 Конституции Российской Федерации, которые не предусматривают функционирования Государственной Думы, распущенной Президентом Российской Федерации. Таким образом, согласно одной статье Конституции Государственная Дума сохраняет свои полномочия, согласно другим - лишена возможности их осуществлять. Возникает очевидный разрыв в осуществлении полномочий федеральным органом законодательной (представительной) власти, который при определенных условиях может обернуться негативными последствиями для стабильности и преемственности государственной власти. Переходные положения Конституции Российской Федерации (п. 7) сделали изъятие из ч. 1 ст. 96 Конституции Российской Федерации, установив сокращенный срок полномочий для Государственной Думы первого созыва - два года. Это мотивировалось переходным характером Государственной Думы первого созыва, необходимостью интенсивного накопления опыта работы парламента в новых условиях, а также стремлением синхронизировать выборы нового состава Государственной Думы (декабрь 1995 г.) с выборами Президента Российской Федерации (июнь-июль 1996 г.). 2. В соответствии с ч. 2 ст. 96 порядок формирования Совета Федерации и Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. Подготовка и принятие данных законов могут служить примером труднейшего политического компромисса. Порядок формирования Совета Федерации установлен в настоящее время Федеральным законом от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". В соответствии с данным законом, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: один избирается законодательным (представительным) органом власти, другой назначается высшим должностным лицом (главой исполнительного органа власти) субъекта Российской Федерации. Принятию указанного федерального закона предшествовала дискуссия о порядке и механизме формирования Совета Федерации (см. комментарий к ст. 95). Достаточно острая ситуация сложилась в связи с принятием Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В проекте закона, первоначально представленного Президентом Российской Федерации, предлагалось существенно модифицировать систему выборов: сократить с 50 % до одной трети количество депутатов, избираемых по партийным спискам, упразднить в списках их центральную часть, установить разные барьеры для прохождения в Государственную Думу избирательных объединений и избирательных блоков и т. д. Такой законопроект вызвал в парламенте острое неприятие: зачем понадобилось ломать систему выборов, доказавшую в целом свою дееспособность? В результате нескольких туров напряженных политических консультаций удалось прийти к компромиссу: была сохранена паритетная (50 на 50) система выборов, центральная часть партийных списков была ограничена количеством в 12 человек, был сохранен единый для избирательных объединений и блоков пятипроцентный барьер. Со своей стороны, депутатам пришлось согласиться с тем, что все кандидаты, выдвигаемые в избирательных округах, должны находиться в равных условиях - собирать для своей регистрации в качестве кандидата в депутаты не менее одного процента голосов избирателей (на выборах в первую Государственную Думу депутаты, выдвигаемые по партийным спискам, были от этой обязанности освобождены). Тот Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" был принят 21 июня 1995 г., что позволило провести выборы Государственной Думы второго созыва в срок и на легитимной конституционной основе. Однако политическая борьба вокруг федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы не была закончена. По обращению Саратовской областной думы Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел вопрос о конституционности ряда положений данного федерального закона, в частности, о "смешанной" системе выборов, о пятипроцентном барьере и ряд других. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. N 26-П указанные положения избирательного закона были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации (ВКС. 1999. N 1). 30 марта 1999 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"". Данный Федеральный закон вновь осложнил правовую ситуацию вокруг выборов депутатов Государственной Думы, поскольку внес ряд новых моментов (избирательный залог, жесткие ограничения на финансирование выборов, на использование избирательного фонда и др.), которые не были учтены в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Потребовалась подготовка новой редакции Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", которая после серии непростых компромиссов 2 июня 1999 г. была принята Государственной Думой и 24 июня 1999 г. - подписана Президентом Российской Федерации. В новой редакции закона увеличивалась до 18 человек центральная часть избирательных списков, вводился ряд дополнительных требований к избирательным объединениям, усилен контроль за расходованием избирательных фондов. В тексте новой редакции закона была учтена правовая позиция Конституционного Суда, высказанная в постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26-П. Однако и названная редакция претерпела ряд важных изменений и дополнений, внесенных Государственной Думой третьего созыва. Вошел в юридическую силу Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"(с изменениями от 23 июня 2003 г.), который охватывает весь комплекс избирательных норм, включая новации названных выше актов. Особое внимание в нем уделено участию политических партий и избирательных блоков, информированию избирателей и предвыборной агитации, ответственности средств массовой информации, использованию государственной автоматизированной информационной системы и т.д. На очередных выборах в Государственную Думу по общефедеральному округу партиям и блокам придется преодолевать 7 процентный барьер. Федеральный закон от 4 августа 2001 г. N 109-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" установил исчерпывающий перечень случаев досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы. В нем, в частности, содержится норма, согласно которой полномочия депутата Государственной Думы прекращаются также в связи с роспуском Государственной Думы в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации. Статья 97 Данная статья определяет основные условия избрания и деятельности депутата Государственной Думы. Согласно ч. 1 ст. 97 Конституции Российской Федерации, депутатом Государственной Думы может быть избран лишь гражданин Российской Федерации. Условия и основания приобретения и утраты гражданства Российской Федерации определяются в Законе Российской Федерации от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (СЗ Российской Федерации. 2002, N 22, ст. 2031).В соответствии со ст. 11 данного Закона, гражданство Российской Федерации приобретается по рождению, в результате приема в гражданство, в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации и по другим основаниям, предусмотренным заключенными международными договорами Российской Федерации. Иностранец или лицо без гражданства не вправе быть депутатом Российской Федерации, однако не исключено, что депутатом Государственной Думы может стать лицо, имеющее двойное гражданство, приобретенное им в соответствии со ст. 62 Конституции Российской Федерации. Депутатом Государственной Думы может стать лицо, достигшее определенного возраста - согласно Конституции Российской Федерации этот возраст должен быть не менее 21 года. Таким образом, в Российской Федерации установлен разный возрастной ценз для осуществления активного и пассивного избирательного права в Государственную Думу. Активное избирательное право (право избирать) предоставляется гражданам Российской Федерации с 18 лет, а пассивное право (право быть избранным) несколько позже - с 21 года. Это связано с ответственным характером депутатской деятельности, участием депутатов в обсуждении и принятии важнейших решений общегосударственного значения. Следует отметить, что в российском законодательстве есть примеры и более высоких ограничений для занятия государственных должностей. Например, Президентом Российской Федерации может стать гражданин, достигший 35 лет, судьей - достигший 25 лет, судьей Конституционного Суда - достигший 40 лет и т.д. Еще одно условие носит бланкетный (отсылочный) характер, оно адресует к федеральным законам, определяющим право граждан на участие в выборах. В ч. 3 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" установлен ряд дополнительных ограничения для участия в выборах: "Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда". Аналогичная формулировка воспроизведена в ч. 6 ст. 3 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Изменение данных норм Конституции может служить наглядным примером, иллюстрирующим тенденции развития конституционного законодательства. Так, ст. 139 Конституции РСФСР 1937 г. гарантировала право избирать гражданам РСФСР, достигшим 18-летнего возраста, и право быть избранными гражданам РСФСР, достигшим 21 года, "за исключением лиц, признанных в установленном порядке умалишенными". Статья 91 Конституции РСФСР 1978 г. установила право избирать и быть избранным с 18 лет, сохранив без изменений вторую часть формулировки - "за исключением лиц, признанных в установленном законом порядке умалишенными". Лица, находящиеся в местах лишения свободы, фактически не участвовали в выборах, хотя в законе это обстоятельство никак не было оговорено. В этом проявлялось достаточно характерное для того времени расхождение между "фактической" и "юридической" Конституцией. Пытаясь объяснить подобные факты, тогдашняя доктрина комментировала их следующим образом: "Лица, находящиеся в местах лишения свободы, лишили себя возможности для нормального осуществления своих избирательных прав". Общая тенденция укрепления законности и уважения прав человека, заставила законодателя откликнуться на эту проблему. В ходе конституционной реформы 1988-1989 гг. в Конституции СССР (ст. 96), а затем в Конституции РСФСР (ст. 92) появилась следующая формулировка: "В выборах не участвуют психически больные граждане, признанные судом недееспособными, лица, содержащиеся по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свободы, а также находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения". Однако и эта формулировка вызывала критику, поскольку под ограничение избирательных прав подпадали лица, не совершившие преступлений, не осужденные судом и, следовательно, в соответствии с Конституцией считавшиеся невиновными. Это заставило законодателя еще раз вернуться к данному вопросу. В Законе "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", принятого Съездом народных депутатов РСФСР 1 ноября 1992 г., ч. 2 ст. 92 была изложена в следующей редакции: "В выборах не участвуют душевнобольные граждане, признанные судом недееспособными, и лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда". Если не считать устаревшего термина "душевнобольные", данная редакция в целом уже удовлетворяла международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина и международным обязательствам Российской Федерации. Действующая Конституция Российской Федерации изначально дала вполне корректное решение данной проблемы. Установленные ею ограничения в осуществлении избирательных прав не носят политического характера, не нарушают принципа равноправия граждан, гарантированного ст. 19 Конституции Российской Федерации. 2. Часть 2 ст. 97 устанавливает запрет на совмещение мандата депутата Государственной Думы с работой в качестве члена Совета Федерации, депутата иного представительного органа государственной власти (например, краевого, областного законодательного собрания), а также деятельность в качестве члена (депутата) органа местного самоуправления. Тем самым Конституция Российской Федерации решительно порывает с существовавшей ранее практикой "нескольких мандатов", когда одно и то же лицо избиралось одновременно в два-три органа представительной власти, совмещало свою депутатскую деятельность с работой в качестве члена правительства и т.д. 3. Часть 3 ст. 97 устанавливает, что депутаты осуществляют свои обязанности на профессиональной постоянной основе. Тем самым Конституция Российской Федерации закрепляет важнейшее завоевание последнего времени - утверждение в России постоянно действующего профессионального парламента. Принцип профессионализма означает, что депутатские обязанности осуществляются в качестве основной работы и не совместимы ни с какой иной постоянной деятельностью. Лицо, избранное депутатом Государственной Думы, обязано в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копии документов, удостоверяющих, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей (ст. 84 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Профессиональный характер депутатской деятельности не означает, разумеется, что депутатское место гарантировано депутату пожизненно. Выборы Государственной Думы показали, что свои депутатские мандаты во второй Думе сохранили лишь 35% ранее избранных депутатов, и около 40% - в третьей. Опыт других стран свидетельствует о том, что становление высокопрофессионального и компетентного депутатского корпуса - дело многих десятилетий. Поэтому Государственная Дума поощряет повышение депутатами свое квалификации, в частности, получение ими политического, юридического или дипломатического образования. Этим же обстоятельством обусловлена забота о трудоустройстве депутатов после окончания срока их полномочий. В отличие от ранее действовавшей Конституции, новая Конституция Российской Федерации не предусматривает какой-либо подотчетности или подконтрольности депутата избирателям, а также права отзыва депутатов избирателями. То есть от института "императивного мандата", когда избиратели осуществляли контроль за деятельность депутата и могли его переизбрать, российское законодательство перешло к институту "свободного мандата", при котором контроль за депутатом осуществляется однократно - в период перевыборов. Депутат, который не выполнил свои обязательства перед избирателями, может быть не переизбран на новый срок. Каждый из институтов (императивный и свободный мандат) имеет свои положительные и свои отрицательные стороны. В Государственной Думе неоднократно ставился вопрос о введении элементов "императивного мандата" для депутатов, избранных по федеральным спискам. Некоторые из них, придя в парламент по федеральному списку, перестают появляться на заседаниях фракций, подчиняться согласованной позиции при голосовании и даже переходят в другие фракции подчас противоположного политического спектра. Подобного рода факты обоснованно расцениваются как признак слабости многопартийной системы, переживающей в России период своего становления. Последовательно проводя принцип разделения властей, Конституция Российской Федерации предусматривает, что депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью. В частности, они должны покинуть оплачиваемые посты в правлениях, советах директоров частных фирм и т.д. Практика парламентской деятельности исходит из того, что занятие депутатом штатной, но формально не оплачиваемой должности в государственных и частных организациях (председатель Совета директоров, председатель наблюдательного совета и т.п.), также несовместимо со статусом депутата Государственной Думы. Однако Конституция Российской Федерации не препятствует депутату сохранить за собой пакет акций и получать по ним дивиденды, поскольку никак не ограничивает право собственности. Депутат вправе заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, в частности, журналистикой, аналитикой, художественным исполнительством, научной экспертизой и получать за эту деятельность соответствующее вознаграждение. Данное правило позволяет творческим работникам, избранными депутатами, поддерживать уровень своей профессиональной квалификации, отдавать на благо общества свои знания и опыт. На практике считается допустимым совмещение депутатских обязанностей с руководством творческими коллективами (например, художественное руководство театром, заведование кафедрой в вузе), а также образовательными, научными, культурными и благотворительными фондами. Однако данное исключение не должно превращаться в правило, становиться основным источником дохода, осуществляться в ущерб постоянной профессиональной деятельности депутата. Статья 98 Данная статья устанавливает одну из важных гарантий парламентской деятельности - право неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы. Институт депутатской неприкосновенности уходит корнями в глубь истории. Он возник в средние века как средство защиты членов законодательных и представительных органов от произвольных арестов и преследования со стороны монархов, нередко пользовавшихся своей бесконтрольной властью в борьбе с нарождающимися парламентами. Хотя на современном этапе значение института депутатской неприкосновенности заметно снизилось, он сохранился практически во всех странах, где есть парламенты. Например, по Конституции США члены конгресса ни за какие речи или участие в дебатах не могут быть подвергнуты допросу (раздел 6, ст. 1). Конституция Франции предусматривает, что член парламента не может быть подвергнут преследованию, розыску, аресту, задержанию или суду не только за высказанные им мнения, но и голосование при исполнении своих обязанностей (ст. 26). Согласно Конституции Японии, члены обеих палат не несут ответственности за свои речи, высказывания и голосование в парламенте (ст. 51). В Испании законом предусмотрена также неприкосновенность парламента, а в Израиле - неприкосновенность здания парламента, и т.д. Определенные элементы неприкосновенности закон предоставляет кандидату в депутаты. Так, в соответствии со ст. 49 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", зарегистрированный кандидат в депутаты не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора Российской Федерации. Давая такое согласие, Генеральный прокурор Российской Федерации обязан немедленно известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата. Гарантии неприкосновенности, предоставляемые действующему члену Федерального Собрания Российской Федерации, значительно шире. Согласно Конституции Российской Федерации, члены Совета Федерации и Государственной Думы не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случает задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания. Неприкосновенность депутата распространяется также на его жилое, служебное помещения, багаж, личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, их переписку. Депутатская неприкосновенность включает в себя также освобождение депутата от личного досмотра, за исключением случаев, когда досмотр установлен федеральным законом в целях обеспечения безопасности других лиц. Правом личного досмотра обладают сотрудники органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, таможенной службы. Освобождение депутата от личного досмотра обусловлено тем, что он может иметь при себе материалы конфиденциального характера, например, переданные ему документы, разоблачающие факты коррупции высокопоставленных должностных лиц. Досмотр депутата позволил бы обнаружить и изъять у него такого рода материалы. Конкретизируя положение Конституции о депутатской неприкосновенности, ранее действовавший Федеральный закон от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" допустил не вполне корректные формулировки, которые позволяли толковать депутатскую неприкосновенность расширительно. Так, в ч. 1 ст. 18 указанного Закона было записано, что депутаты "не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке". Одновременно достоянием общественности стали факты выдвижения кандидатами в депутаты и даже избрания депутатами Государственной Думы лиц с уголовным прошлым. Указанные обстоятельства послужили поводом для инициирования Президентом Российской Федерации запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии Конституции Российской Федерации института депутатской неприкосновенности. В принятом по данному вопросу постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П (ВКС. 1996. N 2) Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в ст. 98 Конституции Российской Федерации, - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым парламента, их самостоятельности и независимости. Установления ст. 98 Конституции Российской Федерации являются определенным исключением из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом, что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа. Конституционный Суд отметил, что ч. 1 ст. 18 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", воспроизводя конституционные положения, предусматривает также невозможность привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и его допроса без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Таким образом, федеральный закон устанавливает более широкий, чем указано в Конституции Российской Федерации, перечень случаев, при которых парламентарий не может быть лишен неприкосновенности. Решая вопрос о конституционности указанных положений закона, Конституционный Суд разделил проблему на две части. Положения ст. 18 о необходимости получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или к административной ответственности и на его допрос применительно к действиям по осуществлению депутатской деятельности были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации. Однако неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, если оно совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению парламентского иммунитета, превращению его в личную привилегию. Поэтому, постановил Конституционный Суд, с соблюдением ограничений, предусмотренных ст. 98 Конституции Российской Федерации, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия, вплоть до принятия решения о передаче дела в суд, без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Новая редакция Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", принятая 23 июня 1999 г. Государственной Думой и подписанная 5 июля 1999 г. Президентом Российской Федерации, воспроизвела и конкретизировала конституционные положения о депутатской неприкосновенности. Однако и в новой редакции Федерального закона содержатся положения, которые представляются дискуссионными. Так, ч. 3 ст. 20 упомянутого Федерального закона устанавливает, что "отказ соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации дать согласие на лишение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, и влекущим прекращение таких дел. Решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств". Государственная Дума вправе своим решением дать или не дать согласие на задержание, арест, обыск и другие следственные действия в отношении депутата, если инкриминируемые ему действия связаны с его депутатской деятельностью. Но вправе ли она своим решением обязать орган дознания или следователя прекратить производство по уголовному делу или делу об административном правонарушении, то есть исключить допросы свидетелей, проведение экспертиз, изучение документов и вообще любые следственные действия, ведущие к установлению истины? Не получилось ли так, что Государственная Дума в данном случае присвоила себе функцию следствия и суда? На наш взгляд, отраженная в Федеральном законе правовая позиция по меньшей мере не бесспорна, не в полной мере соответствует конституционным принципам разделения властей и равенства граждан перед законом. 2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания. Представление о процедуре рассмотрения данного вопроса можно получить, например, из Регламента Совета Федерации Федерального Собрания, который подробно регулирует порядок лишения члена Совета Федерации неприкосновенности, и, в частности, устанавливает, что представление Генерального прокурора Российской Федерации о лишении члена Совета Федерации рассматривается Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности и Комитетом Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, которые готовят заключения. По предложению Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности и (или) Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам вопрос о рассмотрении представления Генерального прокурора Российской Федерации о лишении члена Совета Федерации неприкосновенности включается в повестку дня очередного заседания Совета Федерации. На заседание Совета Федерации может быть приглашен Генеральный прокурор Российской Федерации. Совет Федерации вправе истребовать от Генерального прокурора Российской Федерации дополнительные материалы. Член Совета Федерации, в отношении которого поступило представление Генерального прокурора Российской Федерации о лишении его неприкосновенности, вправе дать пояснения при рассмотрении этого вопроса на заседаниях Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, а также, разумеется, на пленарном заседании Совета Федерации. По результатам рассмотрения представления Генерального прокурора Российской Федерации о лишении члена Совета Федерации неприкосновенности Совет Федерации может принять решение дать согласие на личный досмотр, задержание, арест и допрос члена Совета Федерации, проведение в отношении него обыска, привлечение члена Совета Федерации к административной или уголовной ответственности, а также на возбуждение в отношении члена Совета Федерации уголовного дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, за публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом и которые совершены в связи с действиями, соответствующими статусу члена Совета Федерации. Указанное решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Регламент специально оговаривает, что данное решение должно быть мотивированным. Постановление Совета Федерации в течении трех дней со дня его принятия направляется Генеральному прокурору Российской Федерации. Статья 99 1. Воссоздание в России постоянно действующего представительного и законодательного органа государственной власти - одно из самых существенных завоеваний последнего времени, важнейшее условие движения по пути создания демократического общества и правового государства. Данная статья определяет способ деятельности Федерального Собрания и порядок начала работы вновь избранной Государственной Думы. Обе палаты Федерального Собрания являются постоянно действующими, однако организуются и функционируют по-разному. В соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2000 г. (5 августа 2000 г.) "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", Совет Федерации формируется из представителей субъектов Российской Федерации, один из которых избирается законодательным (представительным) органом государственной власти, другой - назначается высшим должностным лицом (главой исполнительной власти) субъекта Российской Федерации (см. комментарии к статьям 95, 96). Член Совета Федерации избирается (назначается) на срок полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти или соответствующего высшего должностного лица (главы исполнительной власти) субъекта Российской Федерации. В том же порядке, в каком он назначен, член Совета Федерации может быть отозван. Соответственно, в Совете Федерации идет непрерывное "текучее" изменение состава, вызываемое избранием (назначением) его новых членов. При этом Конституция Российской Федерации не предусматривает случаев роспуска или приостановления деятельности Совета Федерации. Государственная Дума является постоянно действующим органом государственной власти, избираемым один раз в четыре года по смешанной избирательной системе (см. комментарий к ст. 97). Государственная Дума может быть распущена, в этом случае Президент Российской Федерации обязан объявить досрочные выборы Государственной Думы. Государственная Дума работает в сессионной форме, собираясь на сессии два раза в год: весенняя - с 12 января по 20 июня и осенняя - с 1 сентября по 25 декабря (ст. 40 Регламента Государственной Думы). Рабочая неделя Государственной Думы включает пленарные заседания (как правило, два дня в неделю, среда и пятница), заседания фракций, депутатских групп, комитетов, парламентские слушания, пресс-конференции и т.д. Последняя неделя месяца отводится, как правило, для работы в избирательных округах. 2. Вновь избранная Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Месячные срок необходим для завершения работы избирательных комиссий, оформления документации, связанной с избранием депутатов. В этот период между фракциями, представленными в парламенте, проходят интенсивные консультации по кандидатуре Председателя Государственной Думы, его заместителей, председателей комитетов, согласуются повестка дня и регламент первых заседаний Государственной Думы. Установление непосредственно в Конституции срока созыва первого заседания вновь избранного парламента - достаточно распространенная конституционная практика. Парламент собирается на первое заседание "автоматически", в силу прямого указания Конституции, при этом снимается вопрос о том, кто, в какой срок должен созвать парламент, что происходит в случае несозыва и т.п. Однако Конституция позволяет Президенту Российской Федерации созвать Государственную Думу досрочно, например, для введения военного или чрезвычайного положения, принятия неотложных бюджетных или внешнеполитических решений. На практике подобных случаев пока не было. В Заключительных и переходных положениях Конституции Российской Федерации предусмотрено (п. 8), что Совет Федерации на свое первое заседание собирается на тридцатый день после избрания. Первое заседание Совета Федерации открывает Президент Российской Федерации, что и было выполнено на практике. В Регламенте Государственной Думы вопрос о начале работы палаты и признании полномочий депутатов проработан недостаточно четко. Согласно ст. 33 Регламента, на первом заседании Государственной Думы председательствующий сообщает палате фамилии избранных депутатов Государственной Думы согласно списку депутатов, официально переданному Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и составленному на день открытия первого заседания Государственной Думы. Таким образом, Регламент не предусматривает какого-либо контроля Государственной Думы за собственным составом и ставит его в зависимость от решения Центральной избирательной комиссии. Аналогичная практика складывается и в отношении дополнительно избранных депутатов: если в Государственной Думе первого состава полномочия вновь избранных депутатов признавались постановлением Государственной Думы, то в Государственной Думе второго состава вновь избранному депутату оформляется депутатское удостоверение и он допускается в зал пленарных заседаний распоряжением Председателя Государственной Думы, изданным на основании решения Центральной избирательной комиссии (при этом передача мандата другому депутату, избранному по партийному списку, осуществляется по-прежнему постановлением Государственной Думы). Столь рыхлая практика решения вопросов о составе палаты вызвана стремлением избежать бесплодной дискуссии по персональным вопросам, а также случаев непризнания парламентским большинством полномочий вновь избранных депутатов (такой случай имел место в отношении депутата С.П.Мавроди, полномочия которого первоначально не были признаны палатой). Регламент Государственной Думы не дает четкого ответа, в каком порядке должны прекращаться полномочия депутата в случае признания его избрания недействительным - требуется ли для этого голосование палаты или достаточно решения суда? В перспективе, на наш взгляд, указанные проблемы должны получить четкое и единообразное решение: все вопросы состава депутатского корпуса (признание полномочий, сложение полномочий, передача мандата другому депутату, лишение депутатской неприкосновенности и т.д.) должны решаться самой Государственной Думой на основании документов, прошедших проверку в ее мандатной комиссии. 3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. Данная парламентская традиция существует во многих странах, она существовала, в частности, в Верховных Советах СССР и РСФСР и сохранилась в Государственной Думе. Выдвижение на первый план общечеловеческого признака - возраста депутата - свидетельствует об уважении к парламентским традициям, подчеркивает единство депутатского корпуса и отчасти смягчает острую политическую борьбу, которая разворачивается на первых заседаниях парламента нового созыва. Однако на практике руководить началом работы парламента оказалось достаточно непростой задачей, особенно для человека пожилого возраста. Поэтому в Регламенте Государственной Думы (ст. 32) появилась следующая норма: "Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы. В дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними". 4. Полномочия Государственной Думы прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Таким образом, весь период с момента проведения выборов и до открытия первого заседания Государственной Думы нового созыва депутаты Государственной Думы прежнего созыва вправе заседать и принимать решения. Данное положение обеспечивает непрерывность полномочий законодательной (представительной) власти, в том числе и в период передачи полномочий от одного состава палаты следующему. Однако эта норма не распространяется на случаи роспуска Государственной Думы (ст. 111 и 117 Конституции Российской Федерации), когда возникает неизбежный "разрыв" в осуществлении полномочий Государственной Думы. В период роспуска Государственной Думы законодательная (представительная) власть на федеральном уровне действует в "усеченном" виде, она представлена лишь Советом Федерации, который, согласно Конституции Российской Федерации, не может быть распущен ни при каких условиях. Статья 100 1. Комментируемая статья Конституции Российской Федерации устанавливает порядок работы палат Федерального Собрания. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Указанное требование направлено на самостоятельное осуществление палатами парламента своих полномочий, строгое соблюдение разделения функций палат в процессе законотворчества. Данное положение Конституции Российской Федерации не препятствует образованию палатами совместных органов - согласительных комиссий - для преодоления возникших разногласий по законопроектам. Возможность образования согласительных комиссий предусмотрена ст. 105 Конституции Российской Федерации. На практике существуют также общие звенья аппарата, обслуживающие обе палаты (Например, Парламентская библиотека). 2. Конституцией Российской Федерации установлено, что заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. Открытость, "прозрачность" деятельности парламента - важнейшее качество, на котором зиждится авторитет и влияние представительной власти. В США, например, каждый гражданин страны вправе посетить здание конгресса, присутствовать на его заседаниях. Во многих странах существуют специальные программы ознакомления граждан с деятельностью парламента. Сессии законодательных и представительных органов власти транслируются по радио и телевидению, широко освещаются в сводках новостей. Правовое регулирование доступа в зал парламентских заседаний можно рассмотреть на примере Совета Федерации. Согласно Регламенту этой палаты Заседания Совета Федерации проводятся открыто, на гласной основе и освещаются средствами массовой информации. Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства Российской Федерации, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее 25 человек. (...) По решению Совета Федерации на заседания палаты приглашаются представители государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Советом Федерации вопросам. Представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их аккредитации в Совете Федерации. Другие лица, не являющиеся членами Совета Федерации, могут присутствовать на заседаниях палаты только по специальному приглашению, выдаваемому за подписью Председателя Совета Федерации." Аналогичные положения содержатся и в Регламенте Государственной Думы. Несмотря на закрепленную в Конституции Российской Федерации и регламентах открытость заседаний палат, в освещении деятельности Федерального Собрания Российской Федерации есть немалые резервы. Палаты российского парламента заседают в плохо приспособленных для парламентской деятельности помещениях, в которых практически нет мест для посетителей. Телевизионная трансляция и радиотрансляция заседаний обеспечивается лишь внутри парламентских зданий (а также в Кремль и в некоторые другие государственные структуры по закрытым каналам связи). Практика получения трансляции заседаний парламента по кабельной сети в настоящее время отсутствует. Средства массовой информации, отражая интересы заинтересованных политических групп, освещают заседания палат крайне скупо и подчас в искаженном виде. Опубликование стенограмм заседаний затягивается на многие годы. Все это, безусловно, сказывается на авторитете и социальной эффективности деятельности российского парламента. Ряд существенных вопросов освещения деятельности палат Федерального Собрания в средствах массовой информации урегулирован в Федеральном законе от 15 декабря 1994 г. (13 января 1995 г.) N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" (СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170). Согласно этому Федеральному закону, пресс-службы федеральных органов государственной власти ведут аудио- и видеозапись всех официальных мероприятий с участием Президента Российской Федерации, заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства Российской Федерации и его президиума. Для таких записей устанавливается бессрочный режим хранения. Журналисты средств массовой информации имеют право знакомиться с записями и снимать копии с них, кроме записей закрытых мероприятий. Кроме того, закон предоставляет теле- и радиожурналистам осуществлять собственную запись официальных событий и мероприятий. Государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации должны обеспечивать оперативное информирование телезрителей и радиослушателей о важнейших событиях общественной и государственной жизни - вступлении в должность Президента Российской Федерации, открытии сессий палат Федерального Собрания и др. Федеральный закон обязал государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации еженедельно, за исключением времени, когда заседания Совета Федерации и Государственной Думы не проводятся, выпускать в эфир по одному из общероссийских телеканалов и по одному из общероссийских радиоканалов обзорные информационно-просветительские программы об итогах работы Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, депутатских объединений в Государственной Думе, о проведении парламентских слушаний, об истории и о практике российского и зарубежного парламентаризма, об укреплении российской государственности, о содержании и применении основных положений Конституции Российской Федерации, законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации. В случаях, предусмотренных их регламентами, палаты Федерального Собрания вправе объявить свои заседания закрытыми. Такая необходимость возникает, когда палата обсуждает закрытые статьи бюджета, вопросы национальной безопасности и т.п. Решение о проведении закрытого заседания принимается соответствующей палатой большинством голосов (в Государственной Думе - от общего числа депутатов, в Совете Федерации - от числа членов палаты, присутствующих на заседании). Председательствующий обязан проинформировать членов палаты и присутствующих на заседании лиц о правилах проведения закрытого заседания и запрете распространения информации. На закрытом заседании палаты запрещается использование электронных средств приема, передачи и накопления информации (звукозаписывающей и вычислительной техники, теле- и радиоприемников, пейджеров, сотовых телефонов, иной приемно-передающей аппаратуры). Стенограмма закрытого заседания палаты хранится в соответствующем структурном подразделении на правах секретного документа. В последующем палата вправе принять решение о рассекречивании материалов закрытого заседания. 3. Палаты Федерального Собрания могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Перечень случаев, когда палаты могут собраться на совместные заседания сформулирован исчерпывающим образом и не позволяет собираться на совместные заседания в других необходимых случаях, например, для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики, вопросов войны и мира, вопроса об отрешении от должности Президента Российской Федерации. В ряде случаев это существенно сковывает инициативу палат. Например, когда в декабре 1994 г. депутаты приняли решение о проведении совместного заседания палат в связи с событиями в Чеченской республике, Президент Российской Федерации прислал письмо, в котором указал, что такое заседание будет неконституционным. В числе поправок к Конституции Российской Федерации, которые обсуждается в Государственной Думе, и поправка о том, что палаты Федерального Собрания вправе собираться на совместные заседания по любым вопросам, которые сочтут необходимыми. Статья 101 1. Данная статья Конституции Российской Федерации определяет общие начала организации деятельности палат Федерального Собрания. Важнейшим моментом организации их деятельности является избрание председателя и заместителей председателя палаты. Согласно Регламенту Совета Федерации, Председатель Совета Федерации и заместители Председателя Совета Федерации избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Совет Федерации вправе также принять решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы или проведении открытого голосования. Председатель Совета Федерации и заместители Председателя не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации. Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами Совета Федерации. Каждый член Совета Федерации вправе предложить только одну кандидатуру. Член Совета Федерации, выдвинутый для избрания на должность Председателя Совета Федерации, имеет право заявить о самоотводе, который принимается без обсуждения и голосования. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании и отвечают на вопросы членов Совета Федерации. После обсуждения Совет Федерации утверждает список кандидатур для голосования. Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации. Результаты голосования оформляются постановлением Совета Федерации. В случае если на должность Председателя Совета Федерации было выдвинуто более двух кандидатур и ни одна из них не получила требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. Далее Совет Федерации принимает решение о количестве заместителей Председателя Совета Федерации и переходит к их избранию. Кандидатуры на должность заместителя Председателя Совета Федерации предлагаются Председателем Совета Федерации. По каждой из предложенных кандидатур на должность заместителя Председателя Совета Федерации проводятся обсуждение и раздельное голосование в том же порядке, что и по кандидатуре Председателя Совета Федерации. Регламентом Совета Федерации, утвержденным 30 января 2002 года, в российскую парламентскую практику введен институт Почетного Председателя Совета Федерации. В качестве такового может быть избран Председатель Совета Федерации, прекративший свои полномочия на этом посту. Решение об избрании почетного Председателя Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. Звание почетного Председателя Совета Федерации является пожизненным. Почетному Председателю Совета Федерации, а также Председателю Совета Федерации первого созыва, отводятся специальные места в зале заседаний, предоставляются рабочие помещения, они имеют специальные удостоверения и нагрудные знаки. Согласно Регламенту, Почетный Председатель Совета Федерации и Председатель Совета Федерации первого созыва имеют право принимать участие с правом совещательного голоса в заседаниях Совета Федерации, комитетов, комиссий палаты, а также в работе парламентских слушаний, в заседаниях "круглых столов" и иных мероприятиях, проводимых в Совете Федерации, получать документы и материалы, иную информацию, предоставляемую членам Совета Федерации. Поскольку Почетный Председатель и Первый Председатель Совета Федерации не наделяются правом решающего голоса в Совете Федерации, данный новый институт, на наш взгляд, не противоречит Конституции Российской Федерации. Напротив, появление этого института можно рассматривать как пример формирования отечественных парламентских традиций, возникающих в ходе естественного развития российского парламентаризма. Избрание Председателя Государственной Думы и заместителей Председателя Государственной Думы учитывает фракционную структуру этой палаты парламента. В соответствии с Регламентом Государственной Думы, Председатель Государственной Думы и заместители Председателя избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования. Председатель Государственной Думы и заместители Председателя не могут быть представителями одной фракции или депутатской группы. Кандидатуры на должность Председателя Государственной Думы выдвигают фракции, депутатские группы и депутаты. В ходе обсуждения, которое проводится по всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, кандидаты выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы депутатов. Каждая фракция и депутатская группа имеет право высказаться за или против кандидата, после чего обсуждение прекращается. В список для голосования вносятся все выдвинутые кандидатуры на должность, за исключением лиц, взявших самоотвод. Самоотвод принимается без голосования. Кандидат является избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае, если на должность Председателя Государственной Думы было выдвинуто более двух кандидатур и ни одна из них не набрала требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. При этом каждый депутат Государственной Думы может голосовать только за одну кандидатуру. Если и во втором туре голосования ни один из двух кандидатов не набрал большинства голосов, Государственная Дума проводит повторные выборы Председателя Государственной Думы либо переходит к выборам заместителей Председателя Государственной Думы. При повторных выборах допускается выдвижение тех же кандидатур, которые выдвигались ранее. Кандидатуры для избрания на должности заместителей Председателя Государственной Думы также выдвигаются фракциями, депутатскими группами и депутатами. Эти кандидатуры могут быть предварительно рассмотрены Советом Государственной Думы и утверждены в виде списка кандидатов. В этом случае Государственная Дума может провести открытое голосование по списку в целом. Избранными на должности заместителей Председателя Государственной Думы являются кандидаты, получившие большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае голосования по списку в целом избранными являются все кандидаты, включенные в список, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. После избрания по хотя бы одного из заместителей проводятся повторные выборы Председателя Государственной Думы. Избрание Председателя Государственной Думы и заместителей Председателя Государственной Думы оформляется постановлением. 2. Часть 2 ст. 101 Конституции Российской Федерации устанавливает, что председатели палат Федерального Собрания и их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Регламенты обеих палат конкретизируют это положение Конституции. Так, согласно ст. 18 Регламента Совета Федерации, Председатель Совета Федерации: "а) созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные; б) формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты, представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации; в) ведет заседания палаты; г) подписывает постановления Совета Федерации; д) приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации; е) ведает внутренним распорядком деятельности палаты в соответствии с полномочиями, предоставленными ему настоящим Регламентом; ж) распределяет обязанности между первым заместителем Председателя Совета Федерации и заместителями Председателя Совета Федерации; з) организует работу Совета палаты и ведет его заседания; и) координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации; к) направляет для предварительного рассмотрения в комитеты, комиссии палаты в соответствии с вопросами их ведения одобренные Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее Государственная Дума) проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, принятые Государственной Думой федеральные законы, а также законопроекты, поправки к законопроектам, разработанные комитетом, комиссией Совета Федерации, членом Совета Федерации, которые предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации; л) опубликовывает для всеобщего сведения уведомления о принятых законах Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации; м) направляет для рассмотрения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принятые законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации; н) направляет Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования одобренные Советом Федерации законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы; о) направляет в Государственную Думу отклоненные Советом Федерации проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы; п) направляет в комитеты, комиссии Совета Федерации в соответствии с вопросами их ведения, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки предложений законодательные акты, принятые Парламентом Союзного государства. Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельные законодательные акты, принятые Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств; р) представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств; с) участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; т) координирует организацию парламентских слушаний, "круглых столов" и иных мероприятий, проводимых в Совете Федерации; у) направляет в комитеты и комиссии палаты заявления, письма и обращения граждан, поступившие в адрес Совета Федерации либо на имя Председателя Совета Федерации и касающиеся деятельности членов Совета Федерации; ф) решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с настоящим Регламентом и другими нормативными правовыми актами..." Председатель Совета Федерации также наделяется рядом полномочий по формированию и руководству Аппаратом Совета Федерации. Кроме этого, Председатель Совета Федерации представляет Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы, издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции. Совет Федерации вправе отменить распоряжение либо поручение Председателя Совета Федерации в случае противоречия его законодательству Российской Федерации и Регламенту Совета Федерации. Аналогичным образом в Регламенте Государственной Думы определены полномочия Председателя Государственной Думы. Постановлением от 20 марта 2002 года Государственная Дума внесла изменения в регламент, которыми лишила Председателя Государственной Думы права решающего голоса в Совете Государственной Думы. Данное решение со всей очевидностью порождено конъюнктурной политической борьбой и направлено на снижение статуса и влияния Председателя Государственной Думы. 3. Часть 3 ст. 101 Конституции Российской Федерации закрепляет важнейшие институты и формы парламентской деятельности - комитеты, комиссии, а также парламентские слушания. Комитеты являются постоянно действующими структурными подразделениями палаты, которые по предметам своего ведения осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов; осуществляют функции контроля за реализацией законодательства; организуют парламентские слушания; решают вопросы организации своей деятельности. Практика свидетельствует, что комитеты палат - наиболее активные участники законодательной деятельности, однако Конституция Российской Федерации не наделила их правом законодательной инициативы. По этой причине законопроекты и другие предложения, разработанные в комитетах, вносятся, как правило, от имени "группы депутатов - членов Комитета". Список комиссий и комитетов периодически уточняется как в Совете Федерации, так и в Государственной Думе. Поэтому приведенный ниже перечень носит примерный характер. В Совете Федерации образуются следующие комитеты: по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по вопросам безопасности и обороны; по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; по вопросам социальной политики; по вопросам экономической политики; по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств; по аграрной политике; по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; по делам Севера и малочисленных народов. В Государственной Думе образовываются следующие комитеты: по законодательству; по государственному строительству; по труду и социальной политике; по делам ветеранов; по охране здоровья; по образованию и науке; по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, налогам, банкам и финансам; по экономической политике; по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности; по аграрным вопросам; по промышленности, строительству, транспорту и энергетике; по природным ресурсам и природопользованию; по экологии; по обороне; по безопасности; по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками; по делам национальностей; по делам Федерации и региональной политике; по вопросам местного самоуправления; по делам общественных объединений и религиозных организаций; по Регламенту и организации работы Государственной Думы; по информационной политике и связи; по конверсии и наукоемким технологиям; по культуре; по туризму и спорту; по проблемам Севера. Государственная Дума формирует комитеты и комиссии с учетом принципа пропорционального представительства депутатских объединений, который однако не всегда выдерживается строго. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Государственной Думой, но не может быть менее 12 и более 35 депутатов (исключение составляет Комитет Государственной Думы по бюджету). Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности. В Государственной Думе неоднократно поднимался вопрос о том, что число комитетов неоправданно велико и некоторые из них вполне могут быть преобразованы в подкомитеты. Каждый депутат Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязан состоять в одном из комитетов Государственной Думы. Депутат Государственной Думы может быть членом только одного комитета и обязан присутствовать на его заседаниях. Комиссии палат парламента (за исключением мандатной) формируются на определенный срок для проверки данных о событиях и должностных лицах, подсчета результатов тайного голосования, а также по другим вопросам. Любопытно, что принятый 26 февраля 1997 г. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" упоминает о возможности создания парламентом следственных комиссий, что прямо не предусмотрено ни Конституцией Российской Федерации, ни действующими регламентами палат. В данном положении Федерального конституционного закона проявилась назревшая потребность в расширении контрольных полномочий российского парламента. Одна из традиционных форм парламентской деятельности - парламентские слушания. На парламентских слушаниях могут рассматриваться законопроекты, требующие публичного обсуждения, международные договоры, федеральный бюджет и отчет о его исполнении, другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Комитет, комиссия палаты Федерального Собрания могут принять решение о проведении закрытых парламентских слушаний. На закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы конфиденциального характера, а также затрагивающие сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну. Парламентские слушания заканчиваются, как правило, принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые могут публиковаться в печати. В отличие от предыдущей Конституции, ныне действующая Конституция Российской Федерации не предусмотрела создание в палатах парламента коллективных координирующих органов, однако практика привела к их образованию. В Совете Федерации это Совет палаты. В Государственной Думе - Совет Государственной Думы. В него входят руководители фракций и депутатских групп, а также (с правом совещательного голоса) Председатель Государственной Думы, заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы. В компетенцию Совета Государственной Думы входит разработка проекта программы законодательных работ; составление календаря рассмотрения вопросов; созыв очередных и внеочередных заседаний палаты; определение ответственных комитетов по законопроектам, внесенным в Государственную Думу; возвращение инициаторам законопроектов, по которым не выполнены требования Регламента; решение о проведении парламентских слушаний; награждение Почетной грамотой Государственной Думы, решение иных вопросов организации работы Государственной Думы. Практика доказала необходимость и полезность подобных координирующих органов. Одна из перспектив совершенствования действующей Конституции Российской Федерации - придание конституционного статуса Совету палаты и Совету Государственной Думы. Каждая из палат Федерального Собрания принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Данное положение ст. 101 Конституции Российской Федерации является важной организационно-правовой гарантией самостоятельности и независимости законодательной (представительной) власти. Вместе с тем очевидно, что регламенты палат Федерального Собрания не могут быть единственными актами, регулирующими порядок осуществления права законодательной инициативы, взаимодействие субъектов законодательной инициативы на различных стадиях законодательного процесса, поскольку указанные вопросы далеко выходят за рамки "внутреннего распорядка деятельности" палат. В этой связи высказываются не лишенные смысла предложения о принятии регламентов палат в форме федерального закона либо о принятии специального федерального закона, регламентирующего взаимодействие участников законодательного процесса. 4. Заключительная часть ст. 101 Конституции Российской Федерации закрепляет контрольные функции палат Федерального Собрания за исполнением государственного бюджета. Это опровергает распространенное мнение, что парламент Российской Федерации полностью лишен контрольных полномочий. Однако согласно Конституции такой контроль должен осуществляться в специфической парламентской форме, через специальный орган палат Федерального Собрания - Счетную палату. В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации", в компетенцию Счетной палаты входит контроль за своевременным исполнением статей федерального бюджета и внебюджетных фондов; анализ эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности; оценка проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти; анализ причин отклонений от установленных показателей федерального бюджета и внебюджетных фондов; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств внебюджетных фондов в финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; регулярное информирование палат Федерального Собрания о ходе исполнения федерального бюджета и результатах контрольных мероприятий. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 102 и 103), Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов назначает Государственная Дума, заместителя председателя и вторую половину состава аудиторов - Совет Федерации. Аудитор Счетной палаты (в настоящее время их двенадцать) назначается сроком на шесть лет. Статья 102 1. Комментируемая статья развивает и нормативно закрепляет конституционный принцип двухпалатного парламента Российской Федерации. В ч. 1 статьи перечислены основные вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации. Однако данный перечень не является исчерпывающим. Сама Конституция Российской Федерации относит к полномочиям Совета Федерации и другие. Среди них: одобрять федеральные законы, принятые Государственной Думой (ст. 105); принимать вместе с Государственной Думой федеральные конституционные законы (ст. 108); принимать регламент Совета Федерации и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ст. 101) и некоторые другие. В то же время ряд федеральных законов, принятых в последние годы, наделил Совет Федерации полномочиями, которые прямо не предусмотрены в Конституции Российской Федерации. Так, Федеральный закон от 18 октября 1995 г. (17 ноября 1995 г.) "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" установил, что, кроме Генерального прокурора Российской Федерации (как это предусмотрено п. "з" ч. 1 ст. 102 Конституции), его первый заместитель и заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации (ст. 14). Согласно п. "г" ст. 102 Конституции Российской Федерации Совет Федерации решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории. Федеральный закон от 24 апреля 1996 г. (31 мая 1996 г.) N 61-ФЗ "Об обороне" дополнил это полномочие Совета Федерации правом утверждать указы Президента Российской Федерации о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению (п. 3 ч. 1 ст. 5). Как представляется, Конституция Российской Федерации исчерпывающим образом регулирует полномочия Совета Федерации, и их расширение федеральными законами не исключает постановки вопроса о признании последних неконституционными. Большинство полномочий, зафиксированных в ч. 1 ст. 102, отражают двойственную природу Совета Федерации как верхней палаты парламента и как "палаты регионов". 2. К ведению Совета Федерации относится утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации. Вопрос об изменении границ рассматривается Советом Федерации по взаимному согласию субъектов Российской Федерации, границы между которыми предполагается изменить (см. комментарий к ст. 67). В этой связи для рассмотрения данного вопроса в Совет Федерации представляются соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти каждого из субъектов Федерации, обоснование указанного соглашения, согласованное субъектами Российской Федерации, и карта местности. Решение об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, и соответствующее постановление направляется в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения. 3. К ведению Совета Федерации относится утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения. Указ Президента Российской Федерации о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного или чрезвычайного положения незамедлительно направляется в Совет Федерации. Если чрезвычайное положение вводится на территории субъекта Российской Федерации, то вместе с указом Президента в Совет Федерации направляется документ, подтверждающий согласие органов государственной власти субъекта Федерации на введение на его территории чрезвычайного положения. Вопрос об утверждении вышеназванных указов Президента Российской Федерации должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента их представления в палату. Решение об утверждении принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. В случае неутверждения Советом Федерации указа Президента Совет Федерации может предложить Президенту создать совместную согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Неутверждение указа означает, что его действие прекращается с момента принятия Советом Федерации соответствующего решения. 4. К ведению Совета Федерации относится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории. Данный вопрос рассматривается Советом Федерации по предложению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также по собственной инициативе. Согласно ч. 2 ст. 161 Регламента Совета Федерации вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории может быть внесен на рассмотрение Совета Федерации только при наличии заключения Президента Российской Федерации. Решение о возможности использования Вооруженных Сил за пределами ее территории принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если положительное решение не принимается, то Вооруженные Силы не могут использоваться за пределами территории Российской Федерации. 5. К ведению Совета Федерации относится назначение выборов Президента Российской Федерации. Совет Федерации принимает постановление о назначении выборов Президента Российской Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. 6. К ведению Совета Федерации относится отрешение Президента Российской Федерации от должности. Совет Федерации вправе отрешить Президента от должности только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (см. комментарий к ст. 92). Постановление об отрешении Президента Российской Федерации от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации. Если решение не набрало необходимого количества голосов, рассмотрение обвинения против Президента Российской Федерации прекращается. В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции Российской Федерации (см. комментарий к ст. 93) решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. 7. К ведению Совета Федерации относится назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В то же время Федеральным законом от 26 октября 1994 г. (28 ноября 1994 г.) "О внесении изменений в статьи 27, 32 и 61 Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР" к ведению Совета Федерации отнесено утверждение Президиума Верховного Суда в составе Председателя Верховного Суда, заместителей Председателя Верховного Суда, входящих в состав Президиума по должности, и судей Верховного Суда (ст. 61). Аналогично в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. Совет Федерации назначает Председателя Высшего Арбитражного Суда и заместителей Председателя Высшего Арбитражного Суда (ст. 8). Кроме того, в соответствии с п. 7 Положения об Экономическом Суде Содружества Независимых Государств, утвержденного Соглашением о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств 6 июля 1992 г., судьи Экономического Суда назначаются в порядке, установленном для назначения судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Кандидатуры для назначения на указанные должности судей представляет Совету Федерации Президент Российской Федерации. После обсуждения на заседании Совета Федерации каждая кандидатура на должность судьи включается в бюллетень для тайного голосования. Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если одна или несколько кандидатур, представленных для назначения на должности судей, при голосовании не наберут требуемого количества голосов, то Президент Российской Федерации в двухнедельный срок представляет Совету Федерации новые кандидатуры на вакантные должности судей. 8. К ведению Совета Федерации относится назначение на должность Генерального прокурора Российской Федерации. Кандидатуру на эту должность представляет Совету Федерации Президент Российской Федерации. Генеральный прокурор считается назначенным на должность, если за представленную кандидатуру проголосовало (тайное голосование) большинство от общего числа членов Совета Федерации. Если кандидатура, представленная Президентом, при голосовании не наберет требуемого количества голосов, Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации. Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента Российской Федерации. Генеральный прокурор считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за его освобождение от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. В случае необходимости отстранения Генерального прокурора от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, издание соответствующего акта - обязанность Президента Российской Федерации. При этом, как определил Конституционный Суд, согласия Совета Федерации не требуется (ВКС. 1999.N 6). 9. К ведению Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов. Кандидатуры на эти должности представляет Совету Федерации один из его комитетов. Обсуждается каждая кандидатура. По всем представленным кандидатурам проводится тайное голосование. Кандидат считает назначенным на соответствующую должность, если за него проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя, аудиторов Счетной палаты, назначенных на должность Советом Федерации, рассматривается Советом Федерации при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации". Заместитель Председателя, аудиторы считаются освобожденными от должности, если за их освобождение от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. При появлении вакантной должности аудитора Счетной палаты она должна быть замещена в течение двух месяцев. 10. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, а также по вопросам организации своей внутренней деятельности. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. Совет Федерации может принять постановление в целом либо принять его за основу. В последнем случае дальнейшее обсуждение и голосование проводятся по пунктам и (или) частям проекта постановления. После принятия в целом всех пунктов, частей проекта постановления проводится голосование по принятию постановления в целом. 11. Общее число членов Совета Федерации составляет 178 человек; число членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, - это число членов Совета Федерации, зарегистрировавшихся во время последней перед проведением голосования регистрации. Простое большинство голосов - число голосов, превышающее в зависимости от рассматриваемого вопроса половину от общего числа членов Совета Федерации или от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Квалифицированное большинство голосов - число голосов, составляющее три четверти, две трети или три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации. Статья 103 1. Данная статья Конституции Российской Федерации определяет компетенцию Государственной Думы и порядок принятия постановлений Государственной Думы. Следует заметить, что комментируемая статья - не единственная статья Конституции Российской Федерации, в которой закрепляется компетенция Государственной Думы. В этом можно убедиться путем системного толкования ст. 71, 72, 76, 104 и 105 Конституции Российской Федерации. Так, ст. 71 Конституции Российской Федерации определяет предметы ведения Российской Федерации. Статья 72 Конституции Российской Федерации - предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В ст. 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы и федеральные конституционные законы, а по предметам совместного ведения - федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Статья 104 устанавливает: "Законопроекты вносятся в Государственную Думу". Наконец, ст. 105 констатирует: "Федеральные законы принимаются Государственной Думой". Таким образом, в силу взаимосвязи перечисленных статей Конституции Российской Федерации законодательную компетенцию Государственной Думы как федерального законодательного органа составляют все вопросы, перечисленные в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Комментируемая ст. 103 Конституции Российской Федерации посвящена иной, незаконодательной компетенции Государственной Думы. Сопоставляя ст. 103 Конституции Российской Федерации с аналогичными статьями предыдущей Конституции, можно убедиться, что компетенция Государственной Думы существенно изменилась. В ней нет статей, закрепляющих "полновластие" представительных органов власти, исчезло право "направлять" деятельность нижестоящих органов власти, нет статей, устанавливающих подотчетность и подконтрольность исполнительных органов власти и т.д. Все эти изменения связаны с новой моделью федерализма, новым пониманием разделения властей, реализованным в действующей Конституции Российской Федерации. Однако ряд изменений вряд ли можно считать оправданными. Так, в Конституции Российской Федерации не закреплено право парламента давать толкование принимаемых им законов, исчезло указание на контрольные полномочия законодательной и представительной власти. Ряд вопросов внутренней и внешней политики (принятие бюджета, ратификация международных договоров) оказались не отраженными в компетенции палат парламента или отраженными менее полно, чем это было ранее. Определение основных направлений внутренней и внешней политики государства новой Конституцией Российской Федерации передано из компетенции парламента в компетенцию Президента Российской Федерации, хотя и с оговоркой "в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами". Таким образом, по сравнению с прежней Конституцией компетенция законодательного и представительного органа Российской Федерации существенно сузилась. 2. Пункт "а" ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации относит к числу полномочий Государственной Думы дачу согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Согласно ст. 111 Конституции Российской Федерации, предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится Президентом Российской Федерации не позднее двухнедельного срока после вступления в его должность или в такой же срок после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой. Государственная Дума обязана рассмотреть внесенную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя в течение недели. Регламентом Государственной Думы предусмотрено, что Президент Российской Федерации либо его полномочный представитель в Федеральном Собрании официально представляет кандидатуру на заседании Государственной Думы. Кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации. Перед обсуждением кандидатуры в течение времени, определенного Государственной Думой, но не свыше 30 минут, кандидат отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение о даче согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с применением электронной системы. 15 апреля 1998 г. Государственная Дума внесла поправку в свой Регламент, согласно которой большинством от общего числа депутатов может быть принято решение об открытом голосовании по данному вопросу. Согласие на назначение Председателя Правительства Российской Федерации считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. По результатам голосования о даче согласия на назначении Председателя Правительства Российской Федерации принимается постановление. Государственная Дума вправе отклонить предложенную Президентом Российской Федерации кандидатуру, после чего Президент Российской Федерации вносит на рассмотрение Государственной Думы ту же самую или иную кандидатуру. Попытка Государственной Думы оспорить право Президента Российской Федерации на повторное внесение ранее уже внесенной кандидатуры не получила поддержки Конституционного Суда. В постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П по данному вопросу Конституционный Суд указал: "Положение части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата" (ВКС. 1999. N 2). После трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Процедура подтверждения полномочий назначенного Президентом Председателя Правительства со стороны вновь избранной Государственной Думы в Конституции Российской Федерации не предусмотрена, однако у Государственной Думы в любом случае имеется право инициировать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. 3. Решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации - еще одно самостоятельное полномочие Государственной Думы, закрепленное в п. "б" ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации. Порядок осуществления данного полномочие конкретизирован ст. 117 Конституции Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы. Согласно ст. 117 Конституции Российской Федерации, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление по этому вопросу принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае выражения недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации по собственной инициативе. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. В случае отставки Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации (подробнее см. комментарий к ст. 109). 4. Согласно п. "в" ч. 1 ст. 103 в компетенцию Государственной Думы входит назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации. В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации кандидатуру на эту должность представляет Президент Российской Федерации. Кандидатура на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации предварительно рассматривается на заседании комитетов Государственной Думы по бюджету и налогам, кредитным организациям и финансовым рынкам, которые выносят свое заключение. Кандидат на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций, депутатских групп и комитетов палаты. Председатель Центрального банка Российской Федерации считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации решается Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации. Как и в случае назначения, представление Президента Российской Федерации предварительно рассматривается на заседании тех же Комитетов Государственной Думы. Решение об освобождении от должности Председателя Центрального банка принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если решение об освобождении не принято, освобождение считается несостоявшимся. Практика показала, что достаточно широкие в данном случае полномочия Президента Российской Федерации могут еще более расширяться за счет использования института "исполняющих обязанности" ("и.о. Председателя Центрального банка", "и.о. Генерального прокурора"), назначаемых на должность и освобождаемых от должности указами Президента Российской Федерации. Подобная практика вряд может быть признана конституционной, поскольку ведет к фактическому ограничению конституционной компетенции парламента. 5. Пункт "г" ч. 1 ст. 103 относит к компетенции Государственной Думы назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. В соответствии с Федеральным законом от 18 ноября 1994 г. "О Счетной палате Российской Федерации", Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Председатель Счетной палаты назначается Государственной Думой сроком на шесть лет. Председателем Счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Председатель Счетной палаты не может состоять в родственных отношениях с Президентом Российской Федерации, Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства Российской Федерации, Руководителем Администрации Президента Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации, Председателем Конституционного Суда Российской Федерации, Председателем Верховного Суда Российской Федерации и Председателем Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Председатель Счетной палаты не может быть также депутатом Государственной Думы, членом Правительства Российской Федерации, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, охватывающие, как правило, совокупность доходных или расходных статей федерального бюджета. Аудиторами могут быть назначены граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики, финансов. Государственная Дума назначает шесть аудиторов сроком на шесть лет. Постановление Государственной Думы о назначении аудитора Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. 6. Согласно п. "д" ч. 1 ст. 103 к числу полномочий Государственной думы относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Уполномоченный по правам человека (омбудсмен) появился в Швеции как институт государственной защиты прав и свобод граждан и получил широкое распространение (в том или ином виде этот институт существует в более чем 100 странах мира). В некоторых государствах омбудсмен действует при парламенте, в других (в частности, в России) - как самостоятельный институт защиты прав и свобод граждан. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" был принят 26 февраля 1997 г. и вступил в силу с 4 марта 1997 г. Согласно этому закону, должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Средствами, указанными в законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. При осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой. На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Уполномоченный не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, депутатами и депутатскими объединениями в Государственной Думе. Каждая кандидатура, выносимая на тайное голосование, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, что требует чрезвычайно высокого уровня согласия депутатов и депутатских объединений. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Хотя Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривал назначение Уполномоченного в течение месяца после принятия закона, фактически на это потребовалось более года. При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу следующего содержания: "Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести". Присяга приносится на заседании Государственной Думы непосредственно после назначения на должность. Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. Истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного. 7. Пункт "е" ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации относит к компетенции Государственной Думы объявление амнистии. Амнистия - это полное или частичное освобождение от уголовной ответственности и (или) наказания лиц, совершивших преступления, либо замена этим лицам назначенного судом наказания более мягким. В соответствии со ст. 84 Уголовного кодекса Российской Федерации, амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально не определенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности. Лица, осужденные за совершение преступлений, могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания, либо такие лица могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии может быть снята судимость. Амнистию не следует путать с помилованием, которое в соответствии с п. "в" ст. 89 Конституции Российской Федерации находится в компетенции Президента Российской Федерации. Помилование осуществляется в отношении индивидуально определенного лица. Актом помилования лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо назначенное ему наказание может быть сокращено или заменено более мягким. С лица, отбывшего наказание, помилованием может быть снята судимость. Постановления об амнистии, принимаемые Государственной Думой, достаточно сложны по юридической технике и обычно подразделяются на два акта: собственно постановление об амнистии, определяющее основания амнистии и круг лиц, подпадающих под амнистию, и постановление "о порядке применения амнистии", уточняющее условия ее применения к отдельным категориям лиц. Практика принятия Государственной Думой актов об амнистии свидетельствует о высоком общественно-политическом значении этого конституционного полномочия. Так, постановление Государственной Думы от 23 февраля 1994 г. N 65-I ГД "Об объявлении политической и экономической амнистии" преследовало цель национального примирения, достижения гражданского мира и согласия, постановление от 8 февраля 1995 г. N 515-I ГД "Об объявлении амнистии в отношении лиц, участвовавших в противоправных деяниях, связанных с вооруженными конфликтами на Северном Кавказе" было направлено на урегулирование политическими средствами чеченского конфликта и т.д. К сожалению, есть примеры. Есть примеры и другого рода, когда федеральные органы государственной власти решали вопросы амнистии в обход Государственной Думы. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 г. N 1211 "О правовых гарантиях участникам незаконных вооруженных формирований в Чеченской республике, добровольно прекративших противоправные действия" (РГ. 1995. 5 дек.) предусматривалось образование Комиссии по рассмотрению заявлений участников незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики, добровольно прекративших противоправные действия. При этом на комиссию возлагалось рассмотрение заявлений о невозбуждении уголовных дел и принятие совместно с правоохранительными органами Чеченской Республики соответствующего решения. Указ распространялся на граждан, незаконно владеющих оружием, и не распространялся на лиц, совершивших тяжкие преступления (РГ. 1995. 5 дек.). Очевидно, что в данном случае фактически имела место амнистия, предпринятая Президентом Российской Федерации в обход полномочий Государственной Думы. 8. Согласно п. "ж" ч. 1 ст. 103 к компетенции Государственной Думы относится выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. Порядок реализации этого полномочия урегулирован ст. 93 Конституции Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы. Постановлением Государственной Думы от 21 апреля 1999 г. N 3898-II ГД процедура рассмотрения вопроса о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации была существенно уточнена и конкретизирована (СЗ РФ. 1999. N 17. Ст. 2111). Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Это предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту Российской Федерации, а также обоснование его причастности к этому преступлению. Предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, а также в Верховный Суд Российской Федерации для дачи заключения о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 10-12 членов комиссии. Председатель комиссии избирается Государственной Думой путем открытого голосования большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению фракций и депутатских групп общим списком большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Состав комиссии формируется с учетом равного представительства фракций и депутатских групп. Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвинутого против Президента Российской Федерации обвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установленных Регламентом Государственной Думы. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, а также представителя Президента Российской Федерации. Комиссия большинством голосов принимает заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения. Проект постановления о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации вместе со списком приглашаемых экспертов и других лиц вносятся специальной комиссией в Совет Государственной Думы. Проект постановления должен включать предложения о продолжительности доклада, содокладов, выступлений депутатов Государственной Думы; о времени, отводимом на вопросы депутатов Государственной Думы к докладчику, содокладчикам и членам специальной комиссии; о списке приглашаемых экспертов и других лиц, а также о последовательности и продолжительности их выступлений. Совет Государственной Думы направляет проект постановления не позднее чем за три дня до дня заседания Государственной Думы депутатам Государственной Думы, Президенту Российской Федерации и вносит проект постановления на рассмотрение Государственной Думы. Далее предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым. Палата большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы может обратиться к средствам массовой информации с предложением о прямой трансляции обсуждения данного вопроса. По решению палаты может быть установлена общая продолжительность обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации. После принятия постановления о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации с докладом выступает председатель специальной комиссии; содоклады делают депутат Государственной Думы, уполномоченный депутатами палаты, внесшими предложение о выдвижении обвинения, а также Президент Российской Федерации или полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе. Члены специальной комиссии, имеющие особое мнение по заключению специальной комиссии, вправе выступить с содокладами по вопросам, являющимся предметом их особого мнения. По окончании доклада и содокладов депутаты Государственной Думы вправе задать вопросы докладчику, содокладчикам и членам специальной комиссии в пределах отведенного палатой времени. В обсуждении предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица. Преимущественное право на выступление имеют представители фракций и депутатских групп. После прекращения обсуждения представителям фракций и депутатских групп предоставляется слово для выступления по мотивам голосования в течение не более пяти минут каждому. По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления отдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения. Проекты постановлений о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления по каждому предложению о выдвижении обвинения готовятся специальной комиссией и вносятся на рассмотрение Государственной Думы. Постановления принимаются тайным голосованием с использованием бюллетеней либо открытым голосованием с использованием именных бюллетеней. Решение о способе проведения голосования принимается палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Время, место и продолжительность голосования, порядок его проведения устанавливаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по рекомендации Счетной комиссии в соответствии с Регламентом Государственной Думы и объявляются председателем Счетной комиссии. О результатах голосования Счетная комиссия составляет протокол, который подписывается всеми ее членами. Доклад Счетной комиссии о результатах голосования палата принимает к сведению. На основании принятого палатой к сведению доклада Счетной комиссии о результатах голосования председательствующий по каждому предложению о выдвижении обвинения объявляет, какое решение принято ("за", положительное, или "против", отрицательное). Решение о выдвижении обвинения, за которое было подано две трети голосов от общего числа депутатов палаты, оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верховный Суд Российской Федерации и Конституционный Суд Российской Федерации. Попытка выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации, инициированная группой депутатов Государственной Думы в марте-мае 1999 г., показала, что конституционная процедура отрешения от должности Президента Российской Федерации содержит множество скрытых правовых тупиков. Одновременно нельзя не обратить внимание на последовательный отказ Государственной Думы второго созыва от процедуры тайного голосования при решении кадровых и персональных вопросов. Подобная практика, расширяющаяся под влиянием лидеров фракций, желающих контролировать ход и итоги голосования, может привести в конечном итоге к существенному ограничению независимости депутатов, снижению уровня их ответственности перед избирателями. 9. По вопросам, отнесенным ст. 103 Конституции Российской Федерации к ее ведению, Государственная Дума принимает постановления. Таким образом, постановления Государственной Думы имеют весьма узкую, строго определенную ст. 103 Конституции Российской Федерации сферу применения. Подобное решение законодателя создало сложную правовую ситуацию для палат парламента, поскольку на практике и Совет Федерации, и Государственная Дума вынуждены принимать постановления по значительно более широкому кругу вопросов - об избрании руководителей палат и их заместителей, формировании комитетов и комиссий, принятии заявлений и обращений и т.д. Принятие постановлений по вопросам, не предусмотренным ст. 103 Конституции Российской Федерации, постоянно вызывает сомнения в конституционности указанных документов. Данная ситуация возникла не случайно. Еще в ходе подготовки проекта нынешней Конституции Российской Федерации высказывалось мнение, что необходимо резко сократить сферу применения постановлений, с тем чтобы исключить возможность подмены постановлениями федеральных законов (в частности, под видом принятия постановлений "о толковании законов"). В результате Государственная Дума первого созыва была поставлена перед альтернативой: либо изобрести какой-то новый вид правовых актов для своих внутриорганизационных решений, либо использовать для этих целей форму постановления. После длительных и бурных дискуссий предпочтение было отдано второму варианту, то есть в виде постановлений стал оформляться широкий круг решений Государственной Думы по организационным вопросам. Однако очевидно, что в окончательном виде данный вопрос может быть решен лишь в ходе совершенствования Конституции Российской Федерации. 10. Заключительная часть ст. 103 устанавливает, что постановления Государственной Думы принимаются большинством от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации. С первых дней работы Государственной Думы первого созыва понятие "общее число" стало предметом острой дискуссии. Часть депутатов склонялась к мнению, что предусмотренное в ст. 103 Конституции Российской Федерации "общее число" есть установленное ст. 95 Конституции Российской Федерации число депутатов Государственной Думы - 450 человек. Их оппоненты настаивали на том, что "общее число" есть число реально избранных в Государственную Думу депутатов. Сторонники этой точки зрения ссылались на постановление пятого (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР от 30 октября 1991 г. "О толковании понятия "общее число народных депутатов РСФСР", употребляемого в Конституции РСФСР", которое установило, что под понятием "общее число депутатов" следует понимать количество избранных депутатов РСФСР. Дополнительным аргументом в пользу именно такого толкования была тактика парламентского меньшинства в Верховном Совете РСФСР, которое в критический момент использовало сложение депутатских полномочий для блокирования работы этого государственного органа. Запрос о толковании понятия "общее число" был направлен в Конституционный Суд Российской Федерации, который в постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П (ВКС. 1995. N 2-3) пришел к следующему выводу: "Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов". Мотивируя свое решение, Конституционный Суд указал: "Цель установления в статье 95 Конституции Российской Федерации числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Отсюда следует, что принятие предложенной Государственной Думой интерпретации понятия "общее число депутатов" как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие ст. 94 Конституции Российской Федерации окажутся нелегитимными. Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция Российской Федерации не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия "общее число депутатов" как конституционного их числа 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Конституция Российской Федерации исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования. Таким образом, предлагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий "общее число депутатов" и "число фактически избранных депутатов" не отвечает требованиям Конституции Российской Федерации гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе" (ВКС. 1995. N 2-3). Следует вместе с тем отметить, тем не менее, что по данному вопросу двое судей Конституционного Суда высказали особое мнение. На основе данного постановления Конституционного Суда Российской Федерации в Регламент Государственной Думы были внесены изменения, однако они не повлекли отмены и пересмотра ранее принятых решений, поскольку Конституционный Суд в своем постановлении указал: "Решения Государственной Думы, принятые ранее в соответствии с иным порядком подведения итогов голосования, пересмотру в связи с данным толкованием не подлежат". Статья 104 Данная статья регламентирует первый этап законодательного процесса - внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы. Согласно ч. 1 указанной статьи, право законодательной инициативы принадлежит строго определенному кругу субъектов - Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации (по вопросам их ведения). Право законодательной инициативы не следует путать с правом на обращение в парламент Российской Федерации, которое принадлежит любому гражданину и любой организации, однако, в отличие от права законодательной инициативы, не влечет обязательного рассмотрения такого обращения парламентом. По сравнению с ранее действовавшей Конституцией, в новой Конституции Российской Федерации круг субъектов права законодательной инициативы несколько сократился (из их числа выпали Генеральный Прокурор Российской Федерации, общероссийские общественные организации, президиум представительного органа власти, комиссии и комитеты парламента), но все же остается достаточно широким. Например, в Германии у депутатов нет индивидуального права законодательной инициативы (законопроект может внести фракция либо группа депутатов, насчитывающая не менее 5% членов бундестага), в Великобритании, напротив, право законодательной инициативы принадлежит только членам парламента, в Австрии существует институт народной законодательной инициативы, в соответствие с которым предложение, поступившее от не менее чем 100 тысяч граждан, передается центральной избирательной комиссией на рассмотрение парламента и т.д. Круг субъектов законодательной инициативы, закрепленный в ст. 104 Конституции Российской Федерации, представляется не бесспорным. Например, вряд ли оправданно лишение права законодательной инициативы комиссий и комитетов парламента - наиболее активных участников законодательной деятельности. В итоге законопроекты, вносимые комиссиями и комитетами, оформляются как исходящие "от группы депутатов - членов комитета", что маскирует их истинный статус. Трудно понять истинные причины лишения права законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, в ведомстве которого сосредотачивается чрезвычайно ценная информация о практике реализации законов, пробелах в правовом регулировании. С другой стороны, вряд ли оправданно наделение правом законодательной инициативы Президента Российской Федерации, имеющего право "вето" на законопроекты. Конституционный статус Президента Российской Федерации, на наш взгляд, располагает к тому, чтобы побуждать пользоваться правом законодательной инициативы других субъектов законотворчества, прежде всего, конечно, Правительство Российской Федерации, но воздерживаться от использования этого права самому. Право Конституционного Суда Российской Федерации решать вопрос о конституционности либо неконституционности законодательных актов также плохо сочетается с его же правом законодательной инициативы (не случайно, что Конституционный Суд практически не пользуется этим правом). Серьезные проблемы открывает практика использования субъектами законотворчества своего права вносить законопроекты на рассмотрение Государственной Думы. Статистика итогов работы Государственной Думы первого созыва (1993-1995 гг.) свидетельствует, что 55% законопроектов были внесены депутатами Государственной Думы, 20% - Правительством Российской Федерации, 10% - Президентом Российской Федерации, и 15% - другими субъектами законодательной инициативы. Та же самая тенденция сохранилась и в Государственной Думе второго созыва. Судя по предварительным данным, роль Правительства Российской Федерации в третьей Государственной Думе несколько выросла. И все же эти данные разительно отличаются от практики работы парламентов других стран (например, Германии, Франции), где 80-90% законопроектов вносится правительством. Слабая активность Правительства Российской Федерации в сфере законотворчества свидетельствует об очевидной недооценке им правовых рычагов в проведении экономической и социальной политики. 2. Согласно ч. 2 ст. 104, законопроекты вносятся в Государственную Думу. Это положение Конституции Российской Федерации предопределяет общую схему движения законопроекта в Федеральном Собрании Российской Федерации: из "нижней" палаты - в "верхнюю". Согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 104), законодательная инициатива может быть реализована в следующих основных формах: путем внесения в Государственную Думу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов; путем инициирования законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; путем внесения поправок к законопроектам. Действующий регламент Государственной Думы не предусматривает такой формы реализации законодательной инициативы, как внесение предложения о принятии закона (в регламентах съездов Верховного Совета РСФСР такая форма была). Представляется, что субъект права законодательной инициативы в состоянии не только сформулировать идею законопроекта, но и подготовить его текст. Данное требование к субъектам законотворчества и свидетельствует об определенном прогрессе в развитии российского законодательного процесса. Законопроект, вносимый на рассмотрение парламента, должен отвечать определенным требованиям. В соответствии со ст. 105 Регламента Государственной Думы, необходимым условием внесения законопроекта является представление: а) пояснительной записки к законопроекту, объясняющей предмет законодательного регулирования и концепцию предлагаемого законопроекта; б) текста законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; в) перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; г) финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); д) заключения Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации). Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения: а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений; б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона; в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом. Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные Регламентом Государственной Думы, направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации. На каждый законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта, принятии либо отклонении Государственной Думой указанного закона, рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет соответствие законопроекта требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы и в 14-дневный представляет законопроект на рассмотрение Совета Государственной Думы (в этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями). Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору, что не препятствует повторному внесению законопроекта в Государственную Думу. Порядок подготовки законопроекта к слушанию определяется ответственным комитетом самостоятельно. Как правило, это достаточно большая и серьезная работа. Для работы над законопроектом комитетом, как правило, создается рабочая группа, в которую включаются депутаты Государственной Думы, представители субъекта законодательной инициативы, представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. В случае, если законопроект рассматривается в нескольких комитетах, ими может быть образована совместная рабочая группа. Если по одному и тому же вопросу имеется несколько законопроектов, они рассматриваются одновременно. По решению ответственного комитета законопроект может быть направлен на заключение Правительства Российской Федерации, на рассмотрение министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Правовое управление аппарата Государственной Думы по поручению ответственного комитета осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а также проверку представленных субъектом права законодательной инициативы перечней актов федерального законодательства, которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного законопроекта. Поступающие замечания и предложения по законопроекту рассматриваются на заседаниях ответственного комитета. По итогам проведенной подготовительной работы, поступивших откликов и предложений, комитет формирует свою позицию по законопроекту: вносит его на заседание Государственной Думы с предложением принять в первом чтении либо отклонить. Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему, включая заключение ответственного комитета, направляются в Совет Государственной Думы для внесения на пленарное заседание Государственной Думы. Одновременно комитет представляет предложения о приглашении пленарное заседание разработчиков, экспертов, представителей общественности и т.п., присутствие которых целесообразно при рассмотрении законопроекта Государственной Думой. 3. В соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Таким образом, законопроекты, указанные в ч. 3 ст. 104, не могут быть даже приняты к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства Российской Федерации. Данное положение Конституции Российской Федерации со всей очевидностью нацелено на то, чтобы ограничить рассмотрение парламентом "затратных" инициатив, никак не сопряженных с возможностями федерального бюджета. Совершенно очевидно, что предписание ч. 3 ст. 104, при всех его благих целях, внутренне противоречиво: "затратный" законопроект не может быть внесен в Государственную Думу без заключения Правительства, но как проверить "затратность" если законопроект не внесен? Практика реализации ч. 3 ст. 104 крайне неоднозначна: с одной стороны, субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту, а с другой, Правительство Российской Федерации вполне обоснованно отказывается давать заключения на законопроекты, к которым не приложено необходимых расчетов. Достаточно спорным является и вопрос о том, что представляют собой законопроекты "об изменении финансовых обязательств государства". Являются ли таковыми, например, законопроекты по вопросам пенсионного законодательства, выплатам из внебюджетных фондов социального страхования и социальной защиты? В результате необходимость получения заключения правительства нередко обнаруживается лишь на заключительной стадии законодательного процесса и становится причиной возращения принятых законов в Государственную Думу. Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства от 18 июня 1998 г. N 604 (СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3176) с последующими изменениями и дополнениями, Правительство дает письменные заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. По иным законопроектам заключение не дается. Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен. Однако на практике указанные сроки нередко нарушаются. Непредставление заключений используется Правительством как "скрытое вето" (видимо, сознательно заложенное в Конституцию) на законопроекты, которые Правительство считает неприемлемыми. Статья 105 1. Указанная статья Конституции Российской Федерации определяет порядок принятия федеральных законов. В данном случае уместно заметить, что Конституция Российской Федерации использует понятие "федеральный закон" в двух различных значениях. В ст. 4, 71, 90 Конституции Российской Федерации оно используется как родовое понятие, охватывающее и федеральные конституционные законы, и собственно федеральные законы. В приведенной статье оно используется в узком смысле, как видовое понятие, поскольку порядок принятия федеральных конституционных законов определен другой нормой - ст. 108 Конституции Российской Федерации. Часть 1 ст. 105 подчеркивает значение Государственной Думы - "нижней" палаты парламента - в законодательном процессе. Однако слово "принимает" в данном случае не должно пониматься буквально: строго говоря, субъектами "принятия" федеральных законов в рамках своей компетенции являются все участники законодательного процесса - субъекты законодательной инициативы, Государственная Дума, Совет Федерации, Президент. В цепочке действий, связанных с принятием закона, Государственной Думе принадлежит лишь одно из звеньев. Согласно Регламенту Государственной Думы, рассмотрение законопроектов осуществляется, как правило, в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему, представленные ответственным комитетом направляются депутатам не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта, затем заслушивается содоклад ответственного комитета Государственной Думы. Если законопроекта был направлен в несколько комитетов Государственной Думы и они представили различные заключения, то заслушиваются также содоклады тех комитетов, которые не согласны с концепцией ответственного комитета. Если законопроект внесен Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, субъектом Российской Федерации, то рассмотрение начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта, в конце обсуждения им предоставляется заключительное слово для анализа высказанных в ходе обсуждения предложений и замечаний. Затем развертываются прения по законопроекту, в ходе которых слово для выступления предоставляется представителям фракций и депутатских групп, депутатам Государственной Думы, членам Совета Федерации, полномочным представителям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, представителям субъектов Российской Федерации, другим лицам, приглашенным для участия в обсуждении, которые вправе высказать свои замечания и предложения по обсуждаемому законопроекту. При рассмотрении законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума вправе принять одно из следующих решений: принять законопроект в первом чтении и поручить ответственному комитету продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний; отклонить законопроект; принять закон в целом. Процедура принятия решения такова. После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о его принятии в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы. В случае принятия законопроекта в первом чтении в постановлении указывается срок подачи поправок. Государственная Дума вправе принять решение о всенародном обсуждении принятого законопроекта. Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации. При внесении двух и более законопроектов по одному и тому же вопросу они рассматриваются одновременно и Государственная Дума принимает решение, который из них принять за основу для дальнейшей работы, что означает автоматическое отклонение всех других законопроектов. Регламент Государственной Думы запрещает вносить отклоненные законопроекты повторно до принятия окончательного решения по законопроекту, принятому в первом чтении. Принятый в первом чтении законопроект поступает в ответственный комитет Государственной Думы, который организует работу над поправками. Поправки вносятся субъектами права законодательной инициативы в виде изменений или дополнений в конкретные статьи законопроекта либо предложений об исключении из законопроекта отдельных пунктов, частей или статей. Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает поправки, проводит их экспертизу на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. В случае признания поправок противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам комитет сообщает об этом авторам поправок. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их при обсуждении в комитете. Сгруппированные по статьям законопроекта поправки рассматриваются на заседании комитета, который может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта либо внести в Государственную Думу рекомендации об их отклонении. Доработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения Государственной Думой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом ответственным комитетом представляются таблица поправок, одобренных комитетом, таблица поправок, рекомендованных к отклонению, и таблица поправок, по которым не принято решения. Если Совет Государственной Думы принимает предложение комитета и включает законопроект в календарь рассмотрения вопросов во втором чтении, он принимает решение о направлении депутатам Государственной Думы всех необходимых материалов и определяет докладчика по законопроекту. Законопроект вместе с таблицами поправок направляется также Президенту Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и Правительству Российской Федерации. Второе чтение начинается с выступления представителя ответственного комитета Государственной Думы, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федерации, представители инициатора законопроекта, Правительства Российской Федерации. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, одобренных ответственным комитетом. Если такие возражения имеются, председательствующий предоставляет слово для краткого их обоснования, после чего проводится голосование об одобрении или отклонении каждой оспариваемой поправки. После рассмотрения возражений против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект, проводится голосование о принятии законопроекта за основу. Если указанное решение принято, председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета об отклонении соответствующих поправок. Таким образом, последовательно снимаются возражения депутатов как по принятым, так и по отклоненным поправкам. Далее голосуется каждая из поправок, включенная в таблицу поправок, по которым не принято решения. После этого на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении. В случае, если законопроект во втором чтении не принят, он возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Как правило, за этим следует отклонение законопроекта. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, появившихся в ходе принятия поправок, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. По завершении этой работы законопроект вновь представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов в третьем, окончательном, чтении (законопроекты о принятии федерального бюджета в силу специфики этого вида законов имеют еще одно, четвертое, чтение). При третьем чтении законопроекта не допускается внесение поправок, а также возвращение к его обсуждению. Однако возможны ситуации, когда существенные возражения по законопроекту появляются именно на этапе третьего чтения. В этих случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения. 2. Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты (см. комментарий к ст. 103). 3. Принятый Государственной Думой федеральный закон текстуально оформляется на официальном бланке (так называемый "красный бланк"), проходит тщательную юридическую и лингвистическую экспертизу на предмет соответствия проголосованному депутатами тексту и в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение о направлении федерального закона оформляется постановлением Государственной Думы, которое также передается Совету Федерации. 4. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 24 часа, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется членам Совета Федерации. Председатель Совета Федерации (или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации) определяет комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, при этом он вправе передать федеральный закон нескольким комитетам Совета Федерации, определив основной комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний по федеральному закону направляют их в комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. По итогам подготовки закона к слушанию ответственный комитет принимает заключение, в котором дает оценку рассматриваемого федерального закона и формулирует одно из следующих решений: а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты; б) рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон. Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон. Регламент Совета Федерации предусматривает также процедуру одобрения федерального закона без рассмотрения. Решение об одобрении или отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока. Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение четырнадцатидневного срока, он направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. В практике работы Совета Федерации первого созыва (1993-1995 гг.) имели место случаи, когда федеральные законы, по которым истек 14-дневный срок, задерживались до очередного заседания Совета Федерации и не направлялись на подпись Президенту, в связи с чем Государственная Дума была вынуждена направлять такие законы Президенту Российской Федерации напрямую, минуя Совет Федерации. Именно так была принята первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации, "залежавшаяся" в сейфе Председателя Совета Федерации. В связи с этим Советом Федерации был направлен запрос в Конституционный Суд о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации. В принятом по этому поводу постановлении от 23 марта 1995 г. N 1-П Конституционный Суд Российской Федерации исключил возможность направления вступивших в силу законов "напрямую", минуя Совет Федерации, однако подтвердил обязанность Совета Федерации строго соблюдать 14-дневный срок рассмотрения федеральных законов, по которым не требуется обязательного решения Совета Федерации (ВКС. 1995. N 2-3). Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного федерального закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также содержаться предложение о создании согласительной комиссии. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования, а отклоненный закон в тот же срок вместе с постановлением Совета Федерации возвращается в Государственную Думу. Отклоненный Советом Федерации федеральный закон передается Советом Государственной Думы в ответственный комитет, который рассматривает возражения Совета Федерации, дает по ним заключение и вносит свои предложения по преодолению возникших разногласий на рассмотрение палаты. Для преодоления разногласий Государственная Дума, равно как и Совет Федерации, могут выступить с инициативой создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и Совета Федерации. 5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким образом федеральный закон передается на рассмотрение Президента Российской Федерации, минуя повторное рассмотрение в Совете Федерации. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в измененной редакции, этот закон оформляется и направляется в Совет Федерации как вновь принятый. Статья 106 1. В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции федеральные законы, принятые Государственной Думой, в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Часть из этих законов подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Прежде всего это те, которые подпадают под действие ст. 106 Конституции. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 108 Конституции федеральные конституционные законы подлежат обязательному рассмотрению обеими палатами Федерального Собрания, а значит, и Советом Федерации. Рассмотрение всех других законов зависит от усмотрения Совета Федерации. Вопросы, которые регулируют федеральные законы, подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации, являются наиболее важными и затрагивают интересы как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов. Они традиционны для обязательного рассмотрения верхними палатами федеративных государств и включают в себя: вопросы бюджета и финансов государства, международные договоры; принципиальные вопросы территориальной целостности и безопасности государства; войны и мира. 2. Статья 106 Конституции, давая перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не устанавливает срока для их рассмотрения. Начав рассмотрение закона в четырнадцатидневный срок, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо об отклонении закона. При этом истечение названного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Соответственно в этом случае он не подлежит подписанию главой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции, не завершено в установленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании Совета Федерации и завершено принятием решения. Процедура рассмотрения федерального закона в Совете Федерации подробно рассмотрена ранее (см. комментарий к ст. 105). Статья 107 1. Комментируемая статья посвящена заключительной стадии законодательного процесса - промульгации закона Президентом Российской Федерации, которая заключается в официальном провозглашении в установленные Конституцией сроки принятого парламентом закона, его официальном опубликовании, после чего закон приобретает обязательную силу. В процессе реализации этой нормы обнаружилась неопределенность в понимании положений ст. 107 Конституции, касающейся понятия "принятый федеральный закон", процедуры отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации, а также повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке". В постановлении по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. (ВКС. 1996. N 3) Конституционный Суд Российской Федерации следующим образом истолковал ч. 1 комментируемой статьи. Под "принятым федеральным законом" по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации понимаются: - законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации; - законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации; - законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту Российской Федерации Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. Только в единственном случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции (в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы), принятый федеральный закон Президенту Российской Федерации направляет не Совет Федерации, а Государственная Дума. 2. Часть 2 комментируемой статьи определяет обязанность Президента Российской Федерации в течение 14 дней подписать федеральный закон и обнародовать его. В силу занимаемого Президентом Российской Федерации в системе разделения государственной власти в Российской Федерации места, возлагаемых на него гарантийной, интеграционной и координационной функций и роли в законодательном процессе данная обязанность носит не безусловный характер. Подписание Президентом Российской Федерации закона имеет, строго говоря, нотариальное значение. При этом, однако, в процессе предварительного изучения принятого федерального закона Президент Российской Федерации осуществляет также контрольную функцию, проверяя тем самым необходимость и своевременность его издания. Именно для того, чтобы Президент и обслуживающий его аппарат (Администрация Президента Российской Федерации) могли тщательно проанализировать закон и сопутствующие ему материалы, ч. 2 ст. 107 Конституции установила, что глава государства в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует принятый федеральный закон. При этом необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства: течение установленного Конституцией четырнадцатидневного срока начинается с момента официального поступления принятого федерального закона главе государства из уполномоченного на то органа (Совета Федерации или в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции, Государственной Думы); неясно, какие дни в данной ситуации имеются в виду - календарные или рабочие, хотя практика деятельности Президента Российской Федерации позволяет сделать вывод, что имеются в виду календарные дни; представляется, что названный срок установлен комментируемой частью ст. 107 именно для подписания Президентом и принятия им решения о незамедлительном обнародовании принятого федерального закона, а не подписания и фактического его обнародования. В Конституции Российской Федерации наряду с термином "обнародование" используются термины "опубликование", "официальное опубликование", за которыми скрываются несовпадающие по своему юридическому содержанию понятия (см. комментарий к ст. 15). В Федеральном законе "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" под опубликованием закона понимается воспроизведение его текста в печати (в печатных изданиях или в виде отдельных изданий), под обнародованием закона - доведение федерального закона до всеобщего сведения по телевидению и радио, а также путем рассылки государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передачи по каналам связи, распространения в машиночитаемой форме. Представляется возможным следующее истолкование понятий обнародования и опубликования законов. Глава государства, направляя закон для официального опубликования в "Российскую газету" и "Собрание законодательства Российской Федерации", не лишен возможности в не терпящих отлагательства случаях, если законом не затрагиваются права и свободы человека и гражданина (такие законы согласно ч. 3 ст. 15 Конституции вступают в силу только после официального опубликования), довести этот закон до всеобщего сведения по телевидению и радио или довести его до сведения адресатов путем рассылки, передачи по каналам связи, распространения в машиночитаемой форме. Такое обнародование также может квалифицироваться в качестве официального опубликования, в результате которого закон вступает в силу и порождает юридические обязательства для его адресатов. Федеральные законы по общему правилу вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации", если иной порядок их вступления в силу не предусмотрен в них самих. 3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи глава государства - не пассивный участник данной стадии законодательного процесса; он вправе в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему принятого федерального закона наложить на него вето. В упомянутом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации указывается, что отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации, предусмотренное в ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании с указанием мотивов такого отказа. Не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения ею установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Положение ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации о том, что в случае отклонения Президентом Российской Федерации федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. N 1-П (ВКС. 1995. N 2-3), а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации. Если отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето - преодоленным. Таким образом, вето (от латинского vеtо - запрещаю) Президента Российской Федерации является не абсолютным, а относительным (суспенсивным); основанием для применения вето является не только противоречие принятого федерального закона Конституции Российской Федерации, но и его, с точки зрения главы государства, нецелесообразность, несвоевременность, способность негативно сказаться на отношениях Российской Федерации с другими государствами и иными субъектами международного права. Не является вето возвращение главой государства федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, если ею нарушены установленные Конституцией требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. Вето Президента Российской Федерации может быть преодолено повторным рассмотрением федерального закона, если он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации (119 из 178) и Государственной Думы (300 из 450); преодоление парламентом наложенного Президентом Российской Федерации вето на федеральный закон порождает для главы государства безусловную обязанность подписать закон в течение семи дней и обнародовать его. Одновременно глава государства сохраняет право обратиться при наличии соответствующих условий в установленном Федеральным конституционном законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" порядке в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности подписанного им и обнародованного федерального закона. Статья 108 1. Комментируемой ч. 1 ст. 108 Конституции в отечественную правовую систему введена ранее ей неизвестная категория федеральных конституционных законов. Это обусловлено тем, что сравнительно небольшой объем Конституции не позволяет охватить своим воздействием весь круг конституционных отношений, в том числе отношений власти, суверенитета и свободы личности, которые требуют более высокого уровня регулирования, чем просто федеральными законами. Федеральные конституционные законы, по существу, продолжают и развивают Конституцию, персонифицируют субъектов властвования, учреждают государственные органы и определяют их компетенцию и порядок деятельности, определяют пределы государственной власти и гарантии единства и целостности государства, стабильности ее субъектного состава. Иначе говоря, федеральные конституционные законы, по существу, являются органическими законами, дополняющими и развивающими Конституцию Российской Федерации. В силу этого федеральные конституционные законы по своей юридической силе находятся между Конституцией и обычными федеральными законами (см. комментарий к ст. 76). Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Российской Федерации, которые перечислены в ст. 71 Конституции. Кроме того, в 12 статьях Конституции указаны конкретные предметы ведения, подлежащие регулированию именно федеральными конституционными законами. В частности, это законы об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях (ст. 56 и 88); о принятии в Российскую Федерацию или образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, а также об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. 65, 66, 137); о государственных символах Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ст. 70); о референдуме (ст. 84); о режиме военного положения (ст. 87); об Уполномоченном по правам человека (ст. 103); о порядке деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114); о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов (ст. 128); о Конституционном Собрании (ст. 135). Приняты и вступили в силу следующие федеральные конституционные законы: "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г.; "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г.; "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 г.; "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г.; "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 6 февраля 1997 г.; "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г.; "О военных судах Российской Федерации" от 23 июня 1999 г.; "О государственном флаге Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г. (в ред. от 9 июля 2002 г.); "О государственном гербе Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г. (в ред. от 9 июля 2002 г.); "О государственном гимне Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г.; "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г.; "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г.; "О военном положении" от 30 января 2002 г. Таким образом принят ряд прямо указанных в Конституции федеральных конституционных законов. При этом представляется, что перечень этих законов, содержащийся в указанных статьях Конституции, не является исчерпывающим, ибо немалая часть конституционных отношений, требующих более высокого уровня правового регулирования, чем обычными федеральными законами, остается за пределами вошедших в этот перечень федеральных конституционных законов. Кроме того, в будущем может возникнуть проблема актуализации Конституции. Ее стабильности в этом случае будет способствовать именно использование института федеральных конституционных законов. 2. Часть 2 комментируемой статьи определяет порядок и условия принятия федеральных конституционных законов, а также характер участия Президента Российской Федерации в этом процессе. В силу значимости предмета регулирования федерального конституционного закона и его верховенства по отношению ко всем иным федеральным законам, законам и иным правовым актам субъектов Российской Федерации Конституция требует для его принятия квалифицированного большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. N 1-П по делу о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации от 12 апреля 1995 г., содержащееся в ч. 2 ст. 108 (как и в иных статьях) понятие "общее число депутатов Государственной Думы" означает конституционное их число - 450, а понятие "общее число членов Совета Федерации" также означает конституционное их число - 178. Таким образом, для принятия федерального конституционного закона необходимо его одобрение не менее чем 134 членами Совета Федерации и не менее чем 300 депутатами Государственной Думы. В названном постановлении Конституционного Суда также указывается, что федеральные конституционные законы (как и федеральные законы, постановления Совета Федерации и Государственной Думы) принимаются палатами Федерального Собрания раздельно. В силу этого сохраняются установленный Конституцией общий порядок принятия законов: проект федерального конституционного закона вносится в Государственную Думу, после его одобрения поступает в Совет Федерации и только после его одобрения проект может расцениваться как закон. После одобрения проекта федерального конституционного закона Советом Федерации последний в течение пяти дней направляет закон Президенту Российской Федерации для его подписания и обнародования. Президент не обладает правом вето в отношении федеральных конституционных законов, принятых с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур. Глава государства даже при наличии у него возражений по принятому федеральному конституционному закону, касающихся его содержания, своевременности и прочего, обязан в течение четырнадцати дней подписать его и обнародовать. Представляется, однако, что в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального конституционного закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным конституционным законом" в смысле ч. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением, не предусмотренным комментируемой статьей, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса, включая главу государства и палаты Федерального Собрания, в связи с порядком принятия федерального конституционного закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации. Обнародование федерального конституционного закона осуществляется так же, как и обнародование федеральных законов: он официально публикуется в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации", может доводиться до всеобщего сведения по телевидению, радио и другими способами (см. комментарий к ст. 15, 107). Статья 109 1. Роспуск представительного и законодательного органа является достаточно распространенным в мировой практике способом преодоления кризиса власти в случаях, когда между законодательной и исполнительной властью возникает непреодолимый конфликт и они не могут плодотворно работать. Конституция Российской Федерации предусматривает два основания для роспуска. Государственная Дума может быть распущена, во-первых, в случае троекратного отклонения кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации, предложенных Президентом Российской Федерации. Согласно ст. 111 Конституции Российской Федерации, предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится Президентом Российской Федерации не позднее двухнедельного срока после вступления его в должность или в тот же срок после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Государственная Дума обязана рассмотреть представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения. После трехкратного отклонения Думой представленных кандидатур Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы в Государственную Думу. Государственная Дума вправе отклонить предложенную Президентом Российской Федерации кандидатуру, после чего Президент Российской Федерации вносит на рассмотрение Государственной Думы ту же самую или новую кандидатуру. Попытка Государственной Думы оспорить право Президента Российской Федерации на повторное внесение ранее уже внесенной кандидатуры не получила поддержки Конституционного Суда. В постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П по данному вопросу Конституционный Суд указал: "Положение части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата" (ВКС. 1999. N 2). После трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Второе основание для роспуска Государственной Думы предусмотрено ст. 117 Конституции Российской Федерации и связано с выражением недоверия Правительству Российской Федерации. Согласно этой статье Конституции, Государственная Дума большинством голосов может выразить недоверие Правительству Российской Федерации, после чего Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации по собственной инициативе. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Обращает на себя внимание разница "весовых категорий" Президента Российской Федерации и Государственной Думы в вопросе о недоверии Правительству Российской Федерации. Если для Президента решение Государственной Думы о недоверии Правительству - не более чем информация к размышлению, то для Государственной Думы подобное решение - прямая дорога к роспуску. Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает участия Государственной Думы в формировании Правительства Российской Федерации, однако по требованию Председателя Правительства Государственная Дума обязана выразить ему доверие, в противном случае также может быть распущена. Подобного рода "правовые механизмы", а точнее сказать - "юридические капканы" несут на себе явственный отпечаток кризиса, в условиях которого была принята действующая Конституция Российской Федерации, и никак не могут быть названы примером сбалансированного разделения властных полномочий. 2. Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что в случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов таким образом, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено (ст. 5), что в случае, если Президент Российской Федерации, распустив Государственную Думу, не назначит выборы депутатов Государственной Думы нового созыва, выборы депутатов Государственной Думы назначаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое или второе воскресенье месяца, следующее за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы. 3. Статьей 109 Конституции Российской Федерации предусмотрены определенные гарантии против произвольного роспуска Государственной Думы. Согласно ч. 3 указанной статьи Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания. Часть 4 предусматривает, что Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации. В соответствии с ч. 5 указанной статьи Государственная Дума не может быть распущена также в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации. 4. Комментируемая статья Конституции Российской Федерации порождает ряд спорных положений, на которые обращается внимание в юридической и политологической литературе. Прежде всего, роспуск Государственной Думы предельно упрощен и не уравновешен нормами об ответственности Президента Российской Федерации за свои действия. Отрешение от должности Президента Российской Федерации (ст. 93 Конституции Российской Федерации) возможно по крайне узкому кругу оснований. Процедура выдвижения обвинения против Президента настолько усложнена, что ее осуществление фактически нереально. Статья 111 Конституции Российской Федерации сконструирована таким образом, что заставляет Государственную Думу либо согласиться с предлагаемой Президентом кандидатурой Председателя Правительства Российской Федерации либо сознательно пойти на самороспуск. Таким образом, Президент Российской Федерации всегда имеет под рукой безотказный механизм роспуска парламента - достаточно лишь трижды предложить для назначения кандидатуру, заведомо неприемлемую для депутатов. Не получив согласия парламента, Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации "своей властью", причем это решение не требует в последующем подтверждения со стороны вновь избранной Государственной Думы. Правительство слагает свои полномочия не перед Думой, а перед вновь избранным Президентом Российской Федерации (ст. 116 Конституции Российской Федерации). Таким образом, Государственная Дума фактически лишена конституционных рычагов влияния на деятельность Правительства, за исключением дачи согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации (ст. 117), однако решение данного вопроса находится целиком в компетенции Президента Российской Федерации, который вправе в любой момент отправить правительство в отставку по собственной инициативе, не спрашивая на то согласия Государственной Думы. Таким образом, постановка Думой вопроса о недоверии Правительству означает автоматическую постановку вопроса о ее собственном роспуске. Наконец, как уже отмечалось, в минимальной степени влияя на состав Правительства Российской Федерации и его деятельность, Государственная Дума по требованию Председателя Правительства обязана выражать доверие Правительству, и в случае, если в доверии отказано, также может быть распущена Президентом Российской Федерации. Перед лицом необычайной легкости своего роспуска Государственная Дума была вынуждена принять меры "процедурной самозащиты". Согласно Регламенту Государственной Думы при постановке вопроса о доверии Правительству Российской Федерации Государственная Дума вправе взять "тайм аут" для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии. При голосовании по данному вопросу первой голосуется формулировка, внесенная Председателем Правительства Российской Федерации - "Выразить доверие Правительству Российской Федерации". Если решение не принято, на голосование ставится другая формулировка: "Отказать в доверии Правительству Российской Федерации". Если решение ни по одной из альтернативных формулировок не принято, рассмотрение данного вопроса прекращается. Совершенно очевидно, что Регламент Государственной Думы создает в данном случае "процедурный тупик", позволяющий уйти от принятия какого-либо решения. Однако, учитывая правовую незащищенность Государственной Думы, его существование в настоящее время представляется оправданным. Рассмотренные выше конституционные нормы о роспуске Государственной Думы свидетельствуют, по нашему мнению, о серьезном нарушении "баланса властей" в Российской Конституции, явном доминировании президентской власти над другой выборной ветвью власти - представительной. Указанная особенность Конституции Российской Федерации связана, безусловно, с историческими обстоятельствами ее принятия: президентско-парламентским кризисом в сентябре-октябре 1993 г. Однако избранный метод решения проблемы - чрезмерное усиление президентской власти при существенном ослаблении правовых позиций парламента - вряд ли может быть признан дальновидным и правильным. В настоящее время указанные положения Конституции Российской Федерации порождают многочисленные поправки и предложения о ее изменении. Глава 6. Правительство Российской Федерации Статья 110 1. В ст. 11 Конституции указано, что государственную власть в Российской Федерации осуществляет наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Правительство РФ (см. комментарий к ст. 11). Комментируемая статья уточняет положение Правительства как органа государственной власти, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации. Тем самым Конституция вверяет Правительству реализацию полномочий исполнительной власти как одной из самостоятельных и независимых ветвей государственной власти. Из положений данной статьи вытекает вывод о том, что Правительство несет ответственность за осуществление исполнительной власти в государстве в целом. Кроме того, из содержания ч. 2 ст. 77 Конституции можно сделать еще один важный вывод: Правительство Российской Федерации возглавляет систему органов исполнительной власти, поскольку Конституция установила, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти (см. комментарий к ст. 77). Правомерно поэтому обозначить статус Правительства как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации, действующего в пределах и рамках конституционных полномочий. Обратим в этой связи внимание на формулировку названия ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". В этой статье Правительство РФ названо высшим исполнительным органом государственной власти РФ и подчеркивается, что Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Правительство является органом общей компетенции, поскольку обеспечивает общее руководство отраслями хозяйства, социально-культурной и административной деятельностью. Таким образом Правительство осуществляет государственное управление в непосредственном смысле этого слова. Статус Правительства Российской Федерации, осуществляющего исполнительную власть, более четко можно определить, рассматривая его взаимодействие с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1), в соответствии со ст. 80 Конституции РФ, провозглашает, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти (ст. 30). Согласно ст. 80 Конституции Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, что обусловливает обязанность Правительства обеспечивать реализацию этой политики. Президент Российской Федерации, не являясь главой Правительства, тем не менее оказывает решающее влияние на его деятельность, так как от него в конечном счете зависит назначение Председателя Правительства, формирование состава Правительства и всей системы федеральных органов исполнительной власти (см. комментарий к ст. 111 и 112). Президент вправе контролировать деятельность Правительства и в установленных Конституцией случаях отменять принятые им правовые акты. Отметим также особые полномочия Президента РФ в отношении федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращением чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, упомянутые в ст. 32 Закона о Правительстве РФ, и некоторых других федеральных органов исполнительной власти, упомянутых в указах Президента РФ (Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, ФСО России и др.). Руководители федеральных министерств в силу Конституции РФ входят в состав Правительства РФ в качестве полноправных его членов. Закон предписывает Правительству РФ координировать деятельность этих органов. Указами Президента Российской Федерации об утверждении Положения о Государственном Совете Российской Федерации (СЗ Российской Федерации. 2002. N 36. ст. 3633) об утверждении Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (СЗ Российской Федерации. 2002, N 30, ст. 2112), определены основные линии взаимоотношений Правительства Российской Федерации с этими институтами президентской власти. Государственный Совет, в частности, вправе обсуждать вопросы, касающиеся исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; обсуждать информацию Правительства Российской Федерации о ходе выполнения федерального бюджета. В функции полномочного представителя Президента в федеральном округе входит контроль за исполнением актов Правительства Российской Федерации, согласование кандидатур на назначение должностных лиц в пределах федерального округа, если назначение этих лиц осуществляется Правительством, и т.п. В свою очередь Правительство приняло постановление о взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента в федеральных округах (СЗ Российской Федерации, 2000, N 34, ст. 3473). Во взаимоотношениях с Федеральным Собранием, представляющим законодательную ветвь государственной власти, Правительство руководствуется принципом разделения властей и определенной самостоятельностью в осуществлении своих функций. Отношения Правительства с палатами Федерального Собрания основываются на нормах ст. 94, 101-104, 106 Конституции (см. комментарий к указанным статьям). Более подробно процедуры осуществления контактов палат и Правительства определены в главе VI Закона о Правительстве РФ (ст. 36-41), Регламентом Государственной Думы, Регламентом Совета Федерации и Регламентом Правительства Российской Федерации. Контакты Правительства с палатами Федерального Собрания осуществляются по следующим основным линиям: 1) Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства; 2) Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству, а Председатель Правительства вправе поставить перед Думой вопрос о доверии Правительству; 3) Правительство, являясь субъектом законодательной инициативы, вправе вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов, а Государственная Дума согласно ст. 104 Конституции обязана посылать на заключение Правительства законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов и другие законопроекты, если они предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета; 4) Правительство РФ может направлять в палаты Федерального собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах; 5) Правительство РФ назначает официальных представителей для представления в палатах внесенных им законопроектов, а также своих полномочных представителей в палатах Федерального Собрания; 6) члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат; 7) Правительство разрабатывает проект федерального бюджета, вносит его в Государственную думу и участвует в согласительных процедурах и обсуждении бюджета, информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета, а также представляет необходимую информацию Счетной палате Российской Федерации; 8) Федеральное Собрание вправе контролировать деятельность Правительства по вопросам исполнения бюджета, а также по другим вопросам, если об этом специально упомянуто в федеральном законе. Закон о Правительстве РФ устанавливает обязанность членов Правительства РФ присутствовать по приглашению палат Федерального собрания на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы (ст. 38); рассматривать письменные обращения комитетов и комиссий палат и сообщать им о принятых мерах в согласованные сроки (ст. 40). В соответствии с Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Правительство Российской Федерации и его члены обязаны рассматривать запросы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также парламентские запросы и представлять на них ответы в согласованные сроки. В Законе о Правительстве РФ (ст. 42) определены основы взаимоотношений Правительства и органов судебной власти, указано, что Правительство в пределах своих полномочий обеспечивает финансирование судов только из федерального бюджета и возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Правительство обязано обеспечивать исполнение судебных решений. При рассмотрении взаимоотношений Правительства Российской Федерации с судебной властью следует учитывать возможность судебного контроля за законностью его нормативных и ненормативных правовых актов. Конституционный Суд Российской Федерации вправе в соответствии со ст. 125 Конституции РФ (см. комментарий к ст. 125) решать вопрос о том, соответствует ли нормативный правовой акт Правительства Конституции. Обращает на себя внимание новая редакция ст. 80 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которой в случае признания федерального закона (отдельной его части) не действующими, Правительство обязано не позднее трехмесячного срока после опубликования судебного постановления внести в Государственную Думу проект нового закона или ряд взаимосвязанных проектов законов, либо проект закона о внесении изменений и дополнений в соответствующий закон. В случае признания неконституционным акта Правительства Российской Федерации, Президенту Российской Федерации поручается не позднее двух месяцев со дня принятия постановления Конституционного Суда Российской Федерации отменить такой акт. Отметим также, что Правительство Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о конституционности федерального закона или соответствующего нормативного акта субъекта Российской Федерации (см. комментарий к ст. 125 Конституции Российской Федерации). Нормативные и ненормативные акты Правительства Российской Федерации могут быть оспорены в Верховном суде Российской Федерации (см. ст. 27, 245-285 ГПК Российской Федерации), в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации (см. ст. 10 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации, статьи 34, 189-201 АПК Российской Федерации). 2. Конституция предопределяет коллегиальный состав Правительства Российской Федерации и, следовательно, коллегиальную форму принятия им наиболее важных решений. Согласно ч. 2 комментируемой статьи в состав Правительства Российской Федерации входят его Председатель, заместители Председателя и министры. Статья 111 1. Комментируемая статья определяет порядок решения одного из ключевых вопросов организации исполнительной власти - назначения Председателя Правительства Российской Федерации. Часть 1 данной статьи исходя из статьи 83 Конституции Российской Федерации однозначно определяет, что Председатель Правительства назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Дача такого согласия предусмотрена ст. 103 Конституции (см. комментарий к ст. 103). 2. Предложение о назначении лица на пост главы Правительства вносится в Государственную Думу Президентом. Дело Думы - выразить согласие или несогласие. Сама Государственная Дума по своей инициативе выдвинуть кандидата на этот пост не вправе. Внесение кандидатуры в Думу должно происходить в определенные сроки: 1) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента; 2) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства, если таковая имела место; 3) в течение недели со дня отклонения кандидата на этот пост Государственной Думой. Установлен, как видно из комментируемой статьи, определенный срок и для рассмотрения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства - в течение недели. 3. Конституция определяет порядок разрешения разногласий между Президентом и парламентом по поводу кандидатуры на пост главы Правительства: если Государственная Дума троекратно отклонит предложенные Президентом кандидатуры, то осуществляется одно из полномочий Президента - право роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов. Естественно, что в этом случае Президент самостоятельно решает вопрос о назначении Председателя Правительства (см. комментарий к ст. 84, 103). В связи с имевшимся в 1998 г. фактом, когда Президент РФ трижды вносил в Государственную Думу одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ, Конституционный Суд РФ по запросу Государственной Думы о конституционности такой практики в своем постановлении пришел к выводу о праве Президента представлять одного и того же кандидата на должность Председателя Правительства дважды или трижды, либо представлять каждый раз нового кандидата (СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447). Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ и на это согласия Государственной Думы не требуется, однако Президент обязан уведомить Совет Федерации и Государственную Думу об этом в день принятия такого решения. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в мае 2003 г. подчеркнуто, что в условиях усиления роли политических партий в стране возникает возможность сформировать профессиональное, эффективное Правительство, опирающееся на парламентское большинство (РГ. 2003. 17 мая). Статья 112 1. По смыслу ч. 1 комментируемой статьи вопрос о структуре федеральных органов исполнительной власти решает Президент Российской Федерации, поскольку в обязанность назначенного Президентом Председателя Правительства вменяется представление Президенту предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти. Конституция не регламентирует организацию системы федеральных органов исполнительной власти, предоставляя тем самым решение этого вопроса на усмотрение Президента. По сути дела, в комментируемой статье конкретизируется положение ст. 83 Конституции, согласно которому в компетенцию Президента входит назначение заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства. Практика осуществления перечисленных норм Конституции свидетельствует о том, что Президент решает вопросы организации (системы и структуры) всех федеральных органов исполнительной власти. Так, например, в течение 1996-2000 гг. Президент неоднократно решал вопрос в целом о структуре федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168 с последующими изменениями и дополнениями), согласно которому определены такие основные структурные звенья как: федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры. Вместе с тем не исключены дальнейшие уточнения в системе федеральных органов исполнительной власти путем издания соответствующих указов. Ныне действующие министерства, на которые возложено проведение государственной политики и осуществление управления в установленной сфере деятельности, а также координация в этой сфере работы других федеральных органов исполнительной власти, можно разделить условно на ряд блоков. Первый блок - экономический - включает, например, министерства: имущественных отношений, экономического развития и торговли, финансов, по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, по налогам и сборам, природных ресурсов, энергетики, по атомной энергии, путей сообщения, транспорта, сельского хозяйства, по связи и информатизации, промышленности, науки и технологий. Второй блок - социально-культурный - включает министерства: труда и социального развития, здравоохранения, образования, культуры, по делам печати, телерадиовещания и средств массовой коммуникации.. Третий блок - оборонный и административно - включает министерства: обороны, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, внутренних дел, юстиции. Четвертый блок - внешнеполитических связей - министерство иностранных дел Российской Федерации. Среди государственных комитетов, на которые возложено осуществление межотраслевой координации по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности, можно также выделить определенные группы с учетом осуществляемых ими функций. Так, например, Государственные комитеты РФ по стандартизации и метрологии, по статистике, по строительству и жилищно-коммунальному комплексу - координирующие и функционально регулирующие органы; иные государственные комитеты обеспечивают руководство отдельными отраслями хозяйства и культуры (по рыболовству, по физической культуре, спорту и туризму). К правоохранительным органам относится Государственный таможенный комитет РФ. Федеральные комиссии России, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры России осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие функции в отдельных сферах управления. Среди федеральных служб можно указать службы: безопасности, внешней разведки, железнодорожных войск, охраны; по финансовому оздоровлению и банкротству; геодезии и картографии; архивная и др. Среди российских агентств можно выделить органы исполнительной власти, ведающие такими подотраслями промышленности, как судостроение, производство боеприпасов и вооружения, а также авиационно-космическое агентство, агентство по патентам и товарным знакам, агентство по государственным резервам. Следует отметить, что пока не обеспечено полное соответствие между функциональным назначением федерального органа исполнительной власти и его местом в системе органов исполнительной власти. Многие органы исполнительной власти имеют избыточные функции и их работа не приносит эффективных результатов. В послании Президента РФ Федеральному собранию в мае 2003 г. отмечено, что находящиеся у органов исполнительной власти огромные полномочия по-прежнему не соответствуют качеству власти. Президент РФ обосновал необходимость более эффективного проведения административной реформы. Проведенная Правительством РФ "инвентаризация" полномочий федеральных органов государственной власти выявила свыше пяти тысяч их функций. Теперь предстоит радикальное их сокращение на основе объективного анализа и просчета в увязке по разграничению полномочий федеральных и региональных (субъектов РФ) органов государственного управления. Это означает необходимость как решения накопившихся проблем, так и серьезной структурной перестройки системы органов исполнительной власти. При решении этой проблемы особое внимание будет обращено на сокращение "административных полномочий" органов государственного управления в отношении экономических процессов, регулирования рыночных отношений. Отметим, что в марте 2003 г. была проведена реорганизация в блоке силовых ведомств: ликвидированы Федеральная служба налоговой полиции, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральная пограничная служба РФ, а функции перечисленных органов переданы соответственно МВД России, ФСБ России и некоторым другим органам. Создан Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. 2. На Председателя Правительства согласно ч. 2 комментируемой статьи возложена также обязанность вносить Президенту предложения о кандидатурах на должности заместителей Председателя. Председатель Правительства РФ обязан предлагать Президенту кандидатуры на должности федеральных министров. Внесение таких предложений не обусловлено каким-либо конституционным сроком. Вместе с тем, учитывая нормы ч. 1 комментируемой статьи о предельном недельном сроке после назначения Председателя Правительства РФ для внесения предложения о структуре министерств и других федеральных органов исполнительной власти, представляется, что назначение конкретных лиц на государственные должности федеральных министров должно быть осуществлено в краткие сроки после утверждения этой структуры. Применительно к содержанию комментируемой статьи обратим внимание на ст. 25 и 26 Закона о Правительстве РФ, в котором в общем виде определяются полномочия заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Они участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в подготовке постановлений и распоряжений Правительства и обеспечивают их выполнение, принимают участие в разработке и реализации политики Правительства. Заместители Председателя Правительства РФ координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность; предварительно рассматривают предложения, проекты, постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство. Федеральные министры обладают установленными законодательством РФ полномочиями руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Следует отметить, что в практике законодательного регулирования ранг министра может быть присвоен руководителю государственного комитета, федеральной службы или другого органа. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности" руководитель этого органа (директор ФСБ РФ) имеет ранг министра. Руководитель Аппарата Правительства РФ имеет ныне в соответствии со ст. 47 Закона о Правительстве РФ ранг федерального министра. Статья 113 В комментируемой статье определяется роль Председателя Правительства Российской Федерации как лица, возглавляющего этот коллегиальный орган и несущего ответственность за его работу. Статья 24 Закона о Правительстве РФ, конкретизируя нормы ст. 113 Конституции РФ, подчеркивает. что Председатель Правительства определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства РФ, Заметим, что прежде всего Председатель Правительства обязан руководствоваться положением ст. 114 Конституции (см. комментарий к ст. 114), так как именно в ней очерчены основные вопросы, относящиеся к предметам ведения Правительства и его компетенции. Нельзя при этом забывать, что Правительство является коллегиальным органом. Поэтому именно на заседаниях Правительства решаются основные, главные вопросы, относящиеся к его компетенции. Вместе с тем в текущей работе Правительства возникает необходимость в выделении приоритетных вопросов, требующих незамедлительного решения, в принятии решений, необходимость которых вытекает из федерального закона или указа Президента. Поэтому Председатель Правительства вправе решать вопрос о тактике и стратегии деятельности возглавляемого им органа, а также давать поручения иным федеральным органам исполнительной власти. Председатель Правительства РФ представляет Правительство в Российской Федерации и за пределами ее территории. Полномочия Председателя Правительства предопределяются также взаимоотношениями Правительства с Президентом и Федеральным Собранием. Председатель Правительства представляет Президенту предложения о персональном составе Правительства, проекты законодательных актов и указов Президента, разработанные Правительством по поручению Президента, докладывает Президенту о выполнении его поручений. Председатель представляет возглавляемое им Правительство во взаимоотношениях с палатами Федерального Собрания. От имени Правительства он представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, вносит на ее рассмотрение в порядке законодательной инициативы проекты федеральных законов. Занятие должности Председателя Правительства РФ и должностей других членов Правительства влечет за собой определенные ограничения, связанные с должностным положением, что предусмотрено статьями 10 и 11 Закона о Правительстве (запрещение быть депутатом Государственной Думы, другого органа законодательной власти или органа местного самоуправления, заниматься предпринимательской деятельностью и т.д.) 2. В комментируемой статье указывается, что Председатель Правительства РФ организует его работу. В этой связи в Законе о Правительстве РФ (ст. 24) указывается, что Председатель Правительства ведет его заседания, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; распределяет обязанности между заместителями Председателя; представляет Президенту РФ предложения о наложении на заместителей Председателя и федеральных министров дисциплинарных взысканий и об их поощрении. В Регламенте Правительства Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ в редакции от 5 октября 2000 г. N 760 (СЗ Российской Федерации, 2000, N 41, ст. 4091) более подробно определены полномочия Председателя Правительства РФ по организации его деятельности, подготовке вопросов к рассмотрению на заседаниях Правительства и т. п. В частности, в Регламенте указано, что Председатель Правительства систематически проводит совещания с заместителями Председателя, на которых рассматривает состояние выполнения программ и планов, принимает решения по оперативным вопросам и согласовывает с членами Правительства проведение мероприятий на текущий период. Председатель Правительства РФ руководит также заседаниями Президиума Правительства РФ, который может быть образован в соответствии со ст. 29 Закона о Правительстве РФ самим Правительством по предложению его Председателя. Статья 114 1. Полномочия федерального Правительства распространяются на такие основные сферы жизни общества, как экономическая, социально-культурная, оборона страны, внешняя политика, обеспечение законности, охрана прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, государственная безопасность. Таким образом, Правительство выступает в качестве органа общей компетенции, ибо ему поручено руководство практически всеми отраслями хозяйства, социально-культурной и административной сфер, относящимися к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем приведенный в комментируемой статье перечень полномочий не является исчерпывающим, так как в ней указывается, что на Правительство могут быть возложены федеральными законами и указами Президента иные полномочия. В самой Конституции (в других ее главах) имеются положения, предопределяющие необходимость решения Правительством отдельных вопросов государственного управления. Например, из содержания ст. 71 и 72 Конституции вытекают такие полномочия Правительства, как разработка и утверждение федеральных программ в области экономического, экологического, социального и культурного развития страны определение порядка осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и др. В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" указано, что Правительство в пределах своей компетенции организует реализацию внутренней и внешней политики государства, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере (ст. 13); обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества (ст. 14). Закон возлагает на Правительство комплекс полномочий в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. Таким образом полномочия Правительства РФ в сфере экономики, перечисленные в пп. "а", "б" и "г" комментируемой статьи, получили детальную конкретизацию в федеральном конституционном законе*(11). Одной из форм регулирования экономических процессов являются утверждаемые Правительством концепции, планы действий, федеральные целевые программы, комплексные планы действий по реализации посланий Президента РФ и решению важнейших вопросов социально-экономического развития страны. Федеральный закон от 23 июня 1995 г. (20 июля 1995 г.) N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2971 с последующими изменениями и дополнениями) возложил на Правительство разработку государственных прогнозов социально-экономического развития страны на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Задача Правительства - обеспечить разработку таких прогнозов на научной основе, исходя из комплексного анализа научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, демографической ситуации, состояния природных ресурсов, социальной структуры, внешнеполитических и иных факторов. Прогноз развития экономики и социальной сферы является неотъемлемой частью разработки федерального бюджета. 2. Согласно п. "а" комментируемой статьи на Правительство возложены разработка и организация исполнения федерального бюджета и представление бюджета и отчета о его исполнении на рассмотрение Государственной думы. Порядок составления бюджета, источники формирования его доходной части и основные направления бюджетных расходов определяются в соответствии с бюджетным, налоговым и иным законодательством Российской Федерации, с учетом взаимоотношений Федерации и ее субъектов и утвержденных в установленном порядке федеральных программ экономического и социального развития. Бюджетный кодекс РФ (глава 22) регулирует порядок составления и утверждения федерального бюджета; определяет, в частности, срок представления Правительством РФ в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете, перечень документов, которые должны быть приложены к законопроекту. Ежегодно Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития страны на очередной год, проект федерального закона о федеральном бюджете и параметры прогноза социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. Одной из важных функций регулирующей деятельности Правительства РФ в сфере экономики является государственная поддержка наиболее значимых для всего хозяйства страны отраслей и производств, обеспечение рациональной приватизации государственного имущества, создание равных условий для всех участников рыночных отношений, защита прав и законных интересов предпринимателей. Вместе с тем Правительство РФ призвано обеспечивать государственный контроль и надзор за деятельностью всех участников экономических отношений. При этом важное значение имеют устанавливаемые Правительством в соответствии с федеральными законами правила государственной регистрации юридических лиц, лицензирования отдельных видов деятельности, правила организации стандартизации и сертификации продукции и услуг и т.п. Правительство РФ осуществляет координацию и определение общих направлений развития экономических отношений, устанавливает приоритеты в определении структурной политики, обеспечивает внедрению и использование экономических методов управления. В этой связи Правительство уделяет, например, особое внимание развитию топливно-энергетического комплекса, упорядочению деятельности в сфере естественных монополий, регулированию тарифов на электрическую и тепловую энергию, а также развитию агропромышленного комплекса, оборонно-промышленного комплекса и др. Обеспечение суверенитета Российской Федерации, единства экономического пространства, создание условий для достойной жизни и свободного развития человека обусловливают обязанность Правительства Российской Федерации, возглавляющего всю систему исполнительной власти, проводить единую в масштабе России финансовую, кредитную и денежную политику. При этом Правительство обязано учитывать необходимость создания условий для свободного предпринимательства, социальной ориентированности экономики, рационального использования природных ресурсов, охраны здоровья и труда граждан. Статья 15 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" регулирует в соответствии с Конституцией РФ полномочия Правительства в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. В ней, в частности, указывается. что Правительство РФ разрабатывает и реализует налоговую политику. Реализуя свои полномочия, правительство РФ в свое время внесло в Государственную Думу проект Налогового кодекса Российской Федерации, а в дальнейшем пакет налоговых законов, направленных на совершенствование налоговой системы и повышение ее эффективности. Правительство РФ принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации. В соответствии с законодательством Правительство РФ осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами. Правительство РФ и Центральный банк РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации. Конституция возлагает на Правительство Российской Федерации управление федеральной собственностью. Полномочия Правительства Российской Федерации по управлению федеральной собственностью регулируются рядом федеральных законов. В частности, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ " О приватизации государственного и муниципального имущества" (СЗ Российской Федерации, 2002, N 4, ст. 251) устанавливает, что Правительство Российской Федерации ежегодно утверждает прогнозный план приватизации федерального имущества, а также представляет на утверждение Президента Российской Федерации перечень стратегических предприятий и акционерных обществ (акции которых находятся в федеральной собственности), не подлежащих приватизации. Оперативное решение вопросов управления федеральной собственностью возлагается на министерство имущественных отношений Российской Федерации и Российский фонд федерального имущества. Правительство решает вопросы о передаче объектов федеральной собственности в собственность субъектов Федерации. Оно делегирует федеральным министерствам и ведомствам полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности, устанавливая эти полномочия, в частности, в утверждаемых им положениях об указанных органах исполнительной власти. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746) определил компетенцию Правительства РФ по учреждению федеральных унитарных предприятий (ст. 8), права Правительства РФ и уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти по распоряжению имуществом этих предприятий (ст. 18-19) и урегулировал другие вопросы, связанные с управлением этими объектами федеральной собственности. Постановлением от 16 марта 2000 г. N 234 Правительство РФ утвердило Порядок заключения контрактов и правила аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий (СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1373). 3. В области управления социально-культурной деятельностью полномочия Правительства определяются в п. "в" комментируемой статьи, согласно которому на Правительство возлагается проведение в стране единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Правительство несет ответственность за исполнение соответствующих статей федерального бюджета, утверждает государственные программы развития отдельных отраслей, координирует деятельность федеральных министерств и государственных комитетов. Оно координирует также работу органов исполнительной власти субъектов Федерации, связанную с реализацией федеральных программ, с совместным проведением природоохранных мероприятий и осуществлением экологических мероприятий. В ст. 17 Закона о Правительстве РФ подчеркивается, что Правительство обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации. Осуществляя единую государственную политику в области культуры, Правительство опирается на положения федеральных законов (Основы законодательства Российской Федерации о культуре, федеральные законы о библиотечном деле, о порядке ввоза и вывоза культурных ценностей, о музейном фонде Российской Федерации и музеях и др.). Правительством, например, утверждены Положение о Государственном своде особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, Положение о Музейном фонде Российской Федерации и Положение о Государственном каталоге этого фонда, положения о крупнейших государственных музеях и театрах. В соответствии с комментируемой статьей и ст. 17 Закона о Правительстве РФ Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования. В 2000 г. Правительством РФ была разработана Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. (СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1639). При осуществлении единой государственной политики в области образования Правительство опирается на положения федеральных законов "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Закон "Об образовании" относит к ведению Правительства РФ разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, определение статуса руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения; установление порядка определения объемов и структуры приема обучающихся в государственных образовательных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования на обучение за счет средств федерального бюджета; утверждение положения о личном социальном образовательном кредите, решение некоторых других вопросов. К компетенции Правительства отнесено также утверждение типовых положений об образовательных учреждениях. Указание комментируемой статьи о проведении Правительством РФ единой государственной политики в сфере науки нашло конкретизацию в ст. 17 Закона о Правительстве РФ. На Правительство возложена обязанность разрабатывать и осуществлять меры поддержки науки. Правительство призвано обеспечивать государственную поддержку фундаментальной науки, а также имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки. Федеральные законы "О науке и государственной научно-технической политике", "О статусе наукограда в Российской Федерации" предусмотрели функциональные обязанности и права Правительства (право устанавливать обязательный государственный заказ на научные исследования для учрежденного им научного учреждения; обязанность обеспечивать создание федеральных информационных фондов и систем в области науки и техники; право ограничивать и лицензировать отдельные виды научной деятельности, вводить в необходимых случаях режим секретности; обязанность организовать исполнение федерального бюджета в части расходов на научные исследования и проведение экспериментальных разработок; определять приоритетные для каждого наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров и т.п.). Комментируемая статья возлагает на Правительство РФ проведение единой политики в области здравоохранения. В ст. 16 Закона о Правительстве РФ указано, что Правительство принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры и туризма, а также санаторно-курортной сферы. Решая возложенные на него задачи в сфере здравоохранения, Правительство руководствуется такими законодательными актами РФ, как Основы законодательства об охране здоровья населения, "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", "О лекарственных средствах", "О наркотических и психотропных средствах" и рядом других федеральных законов по отдельным вопросам охраны здоровья граждан. Правительство осуществляет регулирование основных положений, касающихся создания условий для поддержания физического и психического здоровья граждан; определяет компетенцию федеральных органов исполнительной власти в этой сфере; устанавливает порядок оказания населению лечебной и лекарственной помощи; утверждает концепции и федеральные программы развития здравоохранения и медицинской науки; обеспечивает финансирование соответствующих мероприятий из федерального бюджета; утверждает положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе, об организации санитарной охраны Государственной границы РФ и предпринимает иные меры в указанной сфере. Значительное внимание Правительство РФ уделяет проблемам оздоровления и медицинского обслуживания детей, утверждая федеральные целевые программы (например, "Дети-инвалиды", "Дети Чернобыля", "Дети Севера") и обеспечивает их финансирование. Конституция РФ в комментируемой статье возлагает на правительство проведение единой государственной политики в области социального обеспечения. В ст. 16 Закона о Правительстве указывается, что Правительство обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает их реализацию. Полномочия Правительства РФ определены также в ряде федеральных законов по вопросам социальной политики: "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", "О ветеранах", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О занятости населения в Российской Федерации", "О вынужденных переселенцах", "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и др. Правительством в 2002 г. были утверждены, например, федеральные целевые программы "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002-2004 г.г.", "Старшее поколение" на 2002-2004 г.г., "Дети России" на 2003-2006 г.г., "Социальное развитие села до 2010 г.", а также приняты другие постановления, непосредственно касающиеся развития социальной сферы. В целях стабилизации социально-экономического положения в стране Правительство РФ осуществляет меры по нормализации условий жизни населения. Среди этих мер - обеспечение своевременной выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий и социальных пособий; компенсация наименее обеспеченным группам населения снижения уровня жизни в связи с ростом цен; разработка мер по увеличению занятости населения, по решению проблем детской безнадзорности и ряд других мер, неразрывно связанных с созданием условий устойчивости функционирования экономики. Важное общегосударственное значение имеет деятельность Правительства РФ по осуществлению его полномочий в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды. Эти полномочия Правительства вытекают из п. "в" комментируемой статьи, согласно которому на Правительство возлагается обеспечение проведения единой государственной политики в области экологии. Статья 18 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" конкретизирует это положение Конституции РФ следующим образом. Правительство РФ: обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий. Компетенция Правительства в сфере охраны окружающей среды подробно определена в федеральных законах "Об охране окружающей среды", "Об использовании атомной энергии", "Об уничтожении химического оружия", "О радиационной безопасности населения", "Об экологической экспертизе", "О геодезии и картографии", в Лесном кодексе РФ, в Водном кодексе РФ, а также в федеральных законах "О животном мире", "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об особо охраняемых природных территориях", "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", "Об охране атмосферного воздуха", "О земельном кадастре" и других федеральных законах. Реализуя свои полномочия в указанной области, Правительство осуществляет руководство и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе Министерства природных ресурсов РФ, Министерства энергетики РФ, утверждает положения об этих органах. Правительство РФ утверждает также федеральные целевые программы в области экологии (например, об обеспечении населения Российской Федерации питьевой водой, о мерах по оздоровлению окружающей среды и населения ряда промышленных городов страны; об охране окружающей среды от свинцового загрязнения и снижению его влияния на здоровье населения; о ядерной и радиационной безопасности России на 2000-2006 гг. и др.). В начале 2000 г. Правительством РФ утверждено Положение о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду. Образована Правительственная комиссия по природопользованию и охране окружающей природной среды (СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 964; 969). 4. На Правительство РФ согласно п. "д" комментируемой статьи возложено осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации. Статья 20 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" возлагает на Правительство следующие полномочия в области обороны страны: организацию оснащения вооружением и военной техникой, обеспечения материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований РФ; обеспечение выполнения государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечение социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности страны. Права и обязанности Правительства РФ в сфере обороны страны, обеспечения государственной безопасности, охраны государственной границы РФ, в сфере гражданской обороны конкретизированы в соответствующих федеральных законах, в частности, в законах "О воинской обязанности и военной службе", "Об обороне", "О статусе военнослужащих", "О гражданской обороне", "Об оружии" и др. Так, например, в соответствии со ст. 6 Федерального закона "Об обороне" Правительство должно осуществлять меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, организует оснащение войск вооружением и техникой по их заказам; принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации государственных организаций оборонного промышленного комплекса; утверждает положения о воинском учете, подготовке граждан России к военной службе; организует контроль за экспортом вооружения и военной техники; осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией, федеральными законами и указами Президента РФ. Правительством РФ утверждены Положение о воинском учете, Правила оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, Положение о пунктах пропуска через Государственную границу РФ, Положение об отборе граждан, подлежащих призыву на военную службу, а также граждан, поступающих на военную службы по контракту, для исполнения специальных обязанностей военной службы и др. Значительный объем работы Правительства РФ связан с реализацией внешней политики России, основные направления которой определяются Президентом Российской Федерации. Правительство обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организация; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств России по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками договоров их обязательств (ст. 21 Закона о Правительстве РФ). Вместе с тем Правительство РФ призвано отстаивать геополитические интересы России, защищать граждан РФ за пределами ее территории. В сфере внешнеэкономической деятельности Правительство РФ осуществляет регулирование и государственный контроль, в том числе регулирование экспорта и импорта, регламентирует порядок выдачи соответствующих лицензий, определяет таможенные пошлины и тарифы, обеспечивает необходимые условия для деятельности федеральных органов, осуществляющих государственное управление в этой сфере. Правительство РФ в пределах своих полномочий заключает многочисленные межправительственные соглашения, участвует в деятельности межправительственных комиссий, рассматривает соответствующие предложения Министерства иностранных дел РФ и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. 5. Комментируемая статья (п. "е") возлагает на Правительство РФ осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 19) устанавливает, что Правительство РФ участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, обществе и государства. В связи с этим Правительство определяет и утверждает соответствующие федеральные целевые программы, распределяет ассигнования, предусмотренные федеральным бюджетом. Правительством РФ разрабатываются и утверждаются федеральные целевые программы по борьбе с преступностью, меры по пресечению детской безнадзорности и беспризорности, по обеспечению безопасности страны. Выполняя задачу соблюдения законности, охраны собственности, борьбы с преступностью, Правительство Российской Федерации принимает меры по обеспечению деятельности таких правоохранительных органов исполнительной власти, как органы внутренних дел, юстиции, прокуратуры, а также других правоохранительных органов. Правительство также должно обеспечивать исполнение федерального бюджета в части финансирования деятельности судебной системы. 6. Согласно п. "ж" комментируемой статьи Правительство РФ осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ. К иным полномочиям, на наш взгляд, следует отнести руководство работой федеральных органов исполнительной власти и контроль за их деятельностью, а также полномочия в сфере взаимоотношений Правительства РФ и органов государственной (прежде всего - исполнительной) власти субъектов Российской Федерации. В ст. 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" указано, что федеральные министерства и иные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство утверждает положения об этих органах (за исключением тех органов, руководство которыми осуществляет непосредственно Президент РФ), а также устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. К компетенции Правительства РФ отнесено установление порядка создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, порядка финансирования указанных территориальных органов. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министерств (за исключением назначаемых Президентом Российской Федерации), руководителей и заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, не имеющих статуса министерств, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, членов коллегий министерств, государственных комитетов и других федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ вправе отменять акты указанных выше органов или приостанавливать действие этих актов. В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 29) Правительство имеет возможность образовать Президиум Правительства для решения оперативных вопросов. Состав Президиума определяется постановлением Правительства. Решения Президиума Правительства РФ принимаются большинством от общего числа его членов и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Любое решение Президиума может быть отменено Правительством. Одной из важных организационных форм работы Правительства РФ являются образуемые им координационные и консультационные органы, именуемые комиссиями Правительства, Правительственными комиссиями, межведомственными комиссиями. Эти комиссии образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга вопросов, подготовки проектов постановлений Правительства, обеспечения контроля. К таким комиссиям относятся, например, Комиссия Правительства РФ по военно-промышленным вопросам, Правительственная комиссия по миграционной политике, Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних и др. Статья 43 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", повторяя формулу ч. 2 ст. 77 Конституции РФ о единстве системы исполнительной власти, подчеркивает, что Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам их совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. В ст. 44 упомянутого выше Закона указано, что Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию этих органов, разрешает споры и устраняет разногласия между ними, для чего создает согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон 7. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ, ст. 13 и 36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство реализует предоставленное ему право законодательной инициативы, а также участвует в иных формах в законодательной деятельности. В Регламенте Правительства РФ определен порядок планирования его законопроектной деятельности и подчеркнуто, что эта деятельность осуществляется в соответствии с принимаемыми Правительством программами и планами. В принятом Правительством РФ 15 апреля 2000 г. постановлении N 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 17. Ст. 1877) установлено, что планы законопроектной деятельности Правительства РФ формируются в соответствии с программами социально-экономического развития страны, а также на основе концепции развития законодательства Российской Федерации. Проекты планов разрабатываются Министерством юстиции РФ совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ на основе обобщения предложений федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов РФ, государственных и иных организаций и вносятся Минюстом России в Правительство РФ. Принятые Правительством планы направляются Президенту РФ и в палаты Федерального Собрания. Проекты планов подлежат обязательному рассмотрению Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности, образованной в феврале 2000 г. (СЗ РФ. 2000. N 6. Ст. 773). 8. Часть вторая комментируемой статьи указывает, что порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом. В декабре 1997 г. такой закон был принят, первоначально в редакции от 17 декабря 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712), а затем 31 декабря в этот Закон по инициативе Президента РФ были внесены некоторые поправки и уточнения, в связи с чем окончательной следует считать редакцию Закона с учетом дополнений и изменений, внесенных 31 декабря 1997 г. (СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 1). В соответствии со ст. 28 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" постановлением Правительства РФ от 5 октября 2000 г. N 760 утверждены в новой редакции Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства (СЗ РФ. 2000, N 41, ст. 4091). В Регламенте Правительства РФ урегулированы вопросы планирования и организации работы Правительства, в том числе планирования и организаций заседаний Правительства, планирования законопроектной деятельности и организации работы членов Правительства. Регламент определяет порядок внесения в Правительство РФ и рассмотрения проектов актов, а также порядок участия Правительства РФ в деятельности Федерального Собрания и порядок взаимоотношений Правительства с органами судебной власти. В Положении об Аппарате Правительства РФ определены задачи и функции Аппарата, его структура, обязанности и права Руководителя Аппарата, департаментов, управлений и иных структурных звеньев Аппарата. Статья 115 1. Требование Конституции об издании правительственных актов "на основании и во исполнение" перечисленных в данной статье актов означает, что постановления и распоряжения Правительства во всех случаях должны соответствовать Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также указам Президента Российской Федерации. Вместе с тем Правительство, имея свою компетенцию, вправе в ее пределах издавать свои нормативные и индивидуальные правовые акты. Соединяя организацию исполнения федеральных законов и указов Президента с распорядительством, Правительство издает акты, являющиеся важным звеном правовой системы государства. Конституция РФ исчерпывающе определила формы правовых актов Правительства РФ: постановления и распоряжения. В ст. 28 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" указано, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений. Правительство принимает также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера. Согласно Регламенту Правительства РФ проекты постановлений и распоряжений вносятся на рассмотрение Правительства РФ членами Правительства, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти (в том числе органами государственной власти субъектов РФ). Предложения о принятии решений Правительства, поступающие от граждан и организаций, направляются на предварительное рассмотрение в соответствующие органы исполнительной власти. Проекты постановлений и распоряжений Правительства подлежат предварительному согласованию с заинтересованными органами и организациями и визируются их руководителями. Проекты нормативных правовых актов Правительства до внесения их на рассмотрение на заседании Правительства должны быть согласованы с Министерством юстиции РФ, которое обязано провести такое согласование в десятидневный срок. Проекты постановлений и распоряжений Правительства, предусматривающие расходы из федерального бюджета, подлежат в обязательном порядке согласованию с Министерством финансов РФ. Правительство направляет в органы государственной власти субъектов РФ проекты своих актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения по таким проектам, поступившие от законодательных или исполнительных органов государственной власти, должны быть рассмотрены в Правительстве РФ. В Регламенте Правительства РФ детально определены процедуры проведения экспертизы (в том числе - юридической) соответствующих проектов, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических последствий принятия конкретного акта, согласования возникших при подготовке проекта разногласий и т.п. Подготовка проектов актов, внесенных в Правительство РФ с учетом указанных выше требований, к рассмотрению на заседании Правительства возложена на Аппарат Правительства, который проводит экспертизу проекта, а также проработку и редактирование его текста. Предусмотрен порядок доклада Председателю Правительства и его заместителям проектов соответствующих актов, а также порядок согласования с Администрацией Президента РФ тех проектов актов Правительства, которые в определенной мере связаны с полномочиями Президента РФ, в том числе с кадровыми вопросами тех министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ. 2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению на всей ее территории всеми субъектами Федерации, государственными органами и их должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами и их общественными объединениями. Акты Правительства обязательны к исполнению на территории России всеми предприятиями, иными хозяйствующими субъектами, учреждениями, организациями (независимо от форм собственности). В связи с положением Конституции об обязательности исполнения на всей территории Российской Федерации постановлений и распоряжений Правительства важное значение имеет решение вопроса о моменте вступления таких актов в силу и о порядке их опубликования для всеобщего сведения. Согласно ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" постановления Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официального опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия. В случае возникновения необходимости немедленного широкого обнародования акта он доводится до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. В то же время упомянутым Законом установлено правило, согласно которому постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. В этой связи обратим внимание на Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" с изменениями и дополнениями, внесенными указами Президента РФ от 16 мая 1997 г. N 490, от 13 августа 1998 г. N 963 (СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; 1997. N 20. Ст. 2242; 1998. N 33. Ст. 3967). В п. 6 данного Указа было установлено, что акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания. Официальными источниками опубликования актов Правительства РФ являются "Российская газета" и "Собрание законодательства Российской Федерации". Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. 3. В ч. 3 комментируемой статьи установлено правило, касающееся отмены принятых Правительством Российской Федерации постановлений и распоряжений. Право отмены предоставлено Президенту Российской Федерации, а основанием для отмены служит факт противоречия акта Правительства Конституции Российской Федерации, федеральному закону, указу Президента. Наблюдение за соответствием актов Правительства Конституции, федеральным законам и указам Президента осуществляет Главное государственно-правовое управление Администрации Президента, которое в необходимых случаях готовит соответствующие предложения для рассмотрения их Президентом. Нормативный акт Правительства может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, если по установленной ст. 125 Конституции и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" процедуре данный суд примет к своему рассмотрению соответствующий вопрос. В практике Конституционного Суда РФ такие случаи имели место. Например, в 1998 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности пп. 10, 12, 20 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 (ВКС. 1998. N 3); дело о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 г. N 962 "О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы при проезде по автомобильным дорогам общего пользования" и от 14 октября 1996 г. N 1211 "Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы" (ВКС. 1998. N 6). Статья 116 Данная статья, исходя из норм о правах Президента Российской Федерации по формированию Правительства (см. комментарий к ст. 83 и 111), устанавливает обязательное сложение последним своих полномочий перед вновь избранным Президентом с тем, чтобы он мог представить Государственной Думе своего кандидата на пост главы Правительства, а назначенный на должность Председатель Правительства - предложить Президенту кандидатуры членов Правительства. При этом нужно иметь в виду, что в случае сложения полномочий Правительство продолжает по поручению Президента действовать до сформирования нового Правительства (см. комментарий к ст. 117). В соответствии со ст. 35 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента РФ. В целом же содержание данной статьи Конституции свидетельствует о зависимости срока полномочий Правительства от срока полномочий Президента. Статья 117 1. Комментируемой статьей охвачены все случаи досрочного прекращения полномочий Правительства Российской Федерации, а также установлена процедура рассмотрения и разрешения разногласий по данному поводу. Ключевую роль в решении проблемы отставки Правительства (как по инициативе самого Правительства, так и в связи с выражением недоверия ему Государственной Думой) призван согласно Конституции играть Президент Российской Федерации. Именно на него возлагается в подобных случаях ответственность за окончательное решение вопроса о судьбе Правительства Российской Федерации. Комментируемая статья определяет порядок отставки Правительства в целом, а не его отдельных членов, и не регулирует вопросы, связанные с ситуацией, когда в отставку может уйти Председатель Правительства. В ч. 1 комментируемой статьи речь идет об инициативе Правительства Российской Федерации, которому предоставляется возможность подать Президенту РФ просьбу об отставке. Президент, в свою очередь, вправе самостоятельно решить, принимает ли он или отклоняет отставку Правительства. В последнем случае Правительство обязано продолжать работу и нести ответственность за порученное дело. Согласно ст. 7 Закона о Правительстве освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации. В то же время в ст. 8 Закона о Правительстве предусмотрено, что в случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент Российской Федерации до назначения нового Председателя вправе поручить исполнение обязанностей Председателя одному из заместителей Председателя на срок до двух месяцев. Отсюда можно сделать вывод, что указанный срок является предельным для сформирования нового состава Правительства Российской Федерации. 2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает право Президента Российской Федерации принять решение об отставке Правительства. При этом Конституция не ограничивает Президента какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе Правительства. Статья 35 Закона о Правительстве, реализуя норму Конституции, указывает. Что Президент Российской Федерации вправе принять отставку Правительства Российской Федерации, в том числе и в предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях выражения недоверия Правительству со стороны Государственной Думы либо отказе в доверии Правительству. 3. В ч. 3 данной статьи определена процедура отставки Правительства Российской Федерации в случае выражения ему недоверия Государственной Думой. Постановление Государственной Думы о недоверии Правительству должно быть принято большинством голосов от общего числа членов Государственной Думы. Президент Российской Федерации, получив постановление Государственной Думы о выражении недоверия Правительству, вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Думы. В последнем случае Государственная Дума имеет возможность вновь рассмотреть вопрос о недоверии Правительству. Если такое решение будет принято повторно в течение трех месяцев со дня вынесения первого решения по вопросу о недоверии Правительству, то Президент обязан принять альтернативное решение: либо объявить от отставке Правительства, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. В соответствии с Регламентом Государственной Думы мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов. Это предложение вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме. Вопрос о выражении недоверия Правительству рассматривается Государственной Думой в недельный срок после его внесения. В Регламенте Государственной Думы определяется процедура обсуждения вопроса о недоверии Правительству РФ. Постановление о недоверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы путем открытого или тайного голосования. В том случае, если Государственная Дума выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ обязан рассмотреть вопрос о судьбе Правительства: он вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В последнем случае наступает действие трехмесячного срока, в течение которого Дума должна определить свое отношение к деятельности Правительства. Если в этот период Государственная Дума повторно выразит недоверие Правительству, то Президенту РФ предоставляется Конституцией РФ право либо принять решение об отставке Правительства, согласившись тем самым с решением Государственной Думы, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. Надо сказать, что в практике взаимодействия трех ветвей государственной власти в России такой ситуации еще не было. 4. В ч. 4 комментируемой статьи регламентирована процедура обсуждения Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, который вносится на ее обсуждение Председателем Правительства. Представляется, что постановка такого вопроса должна быть предварительно обсуждена на заседании Правительства и разрешена в коллегиальном порядке. Председатель Правительства получает тем самым полномочия на постановку перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству. В соответствии с Регламентом Государственной Думы такое представление должно быть мотивировано, а его текст подлежит немедленному распространению. Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству РФ во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определять срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству. Регламент Государственной Думы предусматривает порядок разрешения коллизии в случае, если Председатель Правительства РФ поставит перед Думой вопрос о доверии Правительству в период внесения или рассмотрения депутатами предложения о выражении недоверия Правительству. В этом случае первым рассматривается вопрос о недоверии Правительству. Если же Государственная Дума примет решение о недоверии Правительству РФ, а Президент РФ не согласится отправить Правительство в отставку, то представление Председателя Правительства РФ о доверии Правительству рассматривается в течение трех месяцев со дня его внесения. Постановление о доверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если такое решение не принимается, на согласование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству. Если же ни одно из указанных решений не принято, рассмотрение вопроса Государственной Думой прекращается. По логике вещей в такой ситуации решение вопроса о дальнейшей деятельности Правительства РФ зависит от воли Президента Российской Федерации. 5. Конституция исходит из общепринятого в государственной практике всех стран правила об обеспечении непрерывности в деятельности высшего органа исполнительной власти, каким является правительство. Вопросы повседневного государственного управления не терпят отлагательства и должны решаться всей системой федеральных органов исполнительной власти. В связи в этим ч. 5 комментируемой статьи устанавливает правило, согласно которому в случае отставки или сложения полномочий (см. комментарий к ст. 116) Правительство Российской Федерации по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации. Глава 7. Судебная власть Статья 118 1. Конституция со всей определенностью устанавливает, что осуществление правосудия по уголовным, гражданским и административным делам является исключительной компетенцией судов - единственных органов государственной власти, осуществляющих судебную власть. Применительно к правосудию по уголовным делам в Конституции даже специально указано, что лицо может быть признано виновным лишь приговором суда (ст. 49). Порядок осуществления правосудия по уголовным, гражданским, административным делам регулируется Уголовно-процессуальным кодексом РФ 2001 года (УПК РФ), Гражданским процессуальным кодексом РФ 2002 года (ГПК РФ), Арбитражным процессуальным кодексом РФ 2002 года (АПК РФ), Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года (КРФ об АП). Осуществление правосудия Конституционным Судом РФ регулируется Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". Судебная власть в Российской Федерации, как это указано в федеральном конституционном законе о судебной системе, осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия (ч. 1 ст. 1). В Российской Федерации правосудие осуществляется судами в первой, апелляционной, кассационной, надзорной инстанции. Надо, однако, отметить наметившуюся за последнее время тенденцию к усилению профессионального начала в деятельности судов. В соответствии с УПК РФ 2001 г. мировые судьи рассматривают все дела единолично, а федеральные суды общей юрисдикции в первой инстанции рассматривают дела единолично, за исключением уголовных дел о тяжких и особо тяжких преступлениях, которые по ходатайству обвиняемого рассматривают в составе трех судей*(12). Суды областных и равных им судов по ходатайству обвиняемого рассматривают дела в составе судьи и 12 присяжных заседателей. Гражданские дела в судах первой инстанции рассматриваются, как правило, судьями единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом - коллегиально в составе трех профессиональных судей (ст. 14 ГПК РФ 2002 года). Отнесенные к ведению суда дела об административных правонарушениях судьи рассматривают единолично (см., например, ст. 3.6-3.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года). В апелляционном порядке уголовные и гражданские дела рассматриваются единолично судьями соответствующих районных судов (ч. 3 ст. 30 УПК РФ, ч. 3 ст. 7 ГПК РФ). Рассмотрение дел в кассационном порядке осуществляется в составе трех судей федерального суда общей юрисдикции, а в порядке надзора - в составе не менее трех судей (ст. 30 УПК РФ, ст. 14 ГПК РФ). Конституционный СУД РФ рассматривает дела лишь в одной инстанции. Все дела рассматриваются коллегиально (в пленарном заседании или в заседании палаты). При этом решение Конституционного Суда РФ обязательно для исполнения, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после провозглашения (ст. 79 Федерального конституционно закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). 2. Подчеркнув, что правосудие осуществляется только судом, законодатель в ст. 118 одновременно указывает, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией и Федеральным конституционным законом. Таким законом стал вступивший в силу в январе 1997 г. Федеральный конституционный закон Российской Федерации "О судебной системе Российской Федерации (СЗ РФ, 1997. N 1. Ст. 1). Необходимо отметить, что этому закону вполне соответствуют федеральные конституционные законы "О Конституционном Суде Российской Федерации" 1994 года (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447); "Об арбитражных судах Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589); "О военных судах Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3170). Кроме Конституции РФ и указанных конституционных законов, организация судебной системы регулируется Федеральным законом "О мировых судьях в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270), а также законом о судоустройстве РСФСР (1981 г.). Последний действует в той мере, в какой он не противоречит закону о судебной системе Российской Федерации (см. ст. 35 Закона о судебной системе) и утратит силу по мере принятия других законов, к которым сделана отсылка в Законе о судебной системе (ч. 6 ст. 19, ч. 3 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч. 3 ст. 22, ч. 3 ст. 26, ч. 2 ст. 28). 3. В соответствии со ст. 4 Закона о судебной системе в Российской Федерации действует федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации. К системе федеральных судов указанным законом отнесены: а) Конституционный Суд Российской Федерации; б) Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; в) Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов. Наряду с системой федеральных судов Закон о судебной системе предусмотрел существование судов субъектов Российской Федерации. К ним отнесены: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Правовое положение мировых судей определено Федеральным законом "О мировых судьях в Российской Федерации" от 11.11.98 г. (02.12.98 г.) Провозглашая наряду с системой федеральных судов существование судов субъектов Федерации, Закон о судебной системе исходит из единства судебной системы Российской Федерации (ч. 2 ст. 3). Такое единство обеспечивается: а) установлением судебной системы Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом; б) соблюдением всеми судами и судьями правил судопроизводства, установленных федеральными законами; в) применением всеми судами Конституции России, других законов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; г) признанием обязанности исполнения на всей территории Российской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу; д) обеспечением единого статуса судей; е) финансированием федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета (ст. 3 Закона о судебной системе). 4. Все суды, реализуя присущую им судебную власть, осуществляют правосудие в особом, только для них характерном процессуальном порядке. Этот порядок определен АПК, ГПК, УПК, КРФ об АП, а также Законом о Конституционном Суде РФ. В действующей Конституции (главы 2, 7) сформирована развернутая система принципов правосудия, а отраслевые процессуальные кодексы определяют порядок, последовательность, основные этапы производства по делу (судопроизводства), виды принимаемых решений. В указанных кодексах и в Законе о Конституционном Суде регламентированы права и обязанности субъектов, участвующих по делу (гражданскому, уголовному, конституционному). Общим для осуществления правосудия по делу является его рассмотрение и разрешение в судебном заседании. Установление запрета на создание чрезвычайных судов является одной из важнейших гарантий реального обеспечения прав человека и гражданина, предусмотренных Конституцией (ст.ст. 45-52). Статья 119 1. Требования и кандидатам в судьи, содержащиеся в комментируемой статьей, являются не только общими для всех судей, но и минимальными. Поэтому в этой статье оговорена возможность установления федеральным законом дополнительных требований. Вот почему в ст. 4 Закона о статье судей Российской Федерации указано, что судьей может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое образование и соответствующий требованиям, предъявляемым к кандидату на должность судьи Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, а также федеральными законами. Дополнительные требования в принципе могут быть адресованы судьям и кандидатам на должности судей вышестоящих судов, так как квалификация этих судей должна быть выше, чем у судей нижестоящих судов. Федеральный Конституционный закон Российской Федерации "О Конституционном Суде Российской Федерации" и Федеральный закон Российской Федерации "О статусе судей Российской Федерации", действительно, установили дополнительные, помимо предусмотренных Конституцией, требования к указанным судьям и к кандидатам на эти должности. В частности, установлено, что судьей вышестоящего суда может быть гражданин России, имеющий не менее 10 лет стажа работы по юридической специальности (например, в качестве судьи, следователя, прокурора, адвоката, сотрудника юридической службы, научно-исследовательских учреждений, а также в другой должности, требующей юридического образования). Перечень таких должностей представлен в статье 4 Закона о статусе судей (в ред. Федерального закона N 169-ФЗ от 15 декабря 2001 г. - СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4834). Требуемый специальный стаж работы для судьи Конституционного Суда Российской Федерации еще выше - не менее пятнадцати лет. Отличаются от минимальных конституционных требований возрастные стандарты, которым должны соответствовать кандидаты на должности судей вышестоящих судов и высших судов. Судьей вышестоящего суда может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет; судьей Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - гражданин, достигший 35 лет; судьей Конституционного Суда Российской Федерации - достигший 40 лет (ст. 4 Закона о статусе судей). Требования к кандидатам на должности судей в части наличия высшего специального образования и опыта работы по юридической специальности являются важными условиями обеспечения органов судебной власти судьями, обладающими необходимыми знаниями в области юриспруденции и умением применять эти знания в практической деятельности. Но закон о Конституционном Суде не ограничился указанными требованиями, предъявляемыми к судьям высших звеньев судебной системы. В нем, кроме того, указано, что судьей Конституционного Суда может быть лицо, обладающее "- признанной высокой квалификацией в области права" (ст. 8). Все указанные требования направлены на обеспечение того, чтобы судьи осуществляли правосудие на профессиональной основе. Специальное условие назначения судей военных судов, учитывающее условиях их деятельности, содержится в ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 21 октября 1994 г. (3 декабря 1994 г.) "О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции" (СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3305; 1998. N 16. Ст. 1796). Им, в частности, установлено, что: 1) военнослужащие военных судов проходят военную службу; 2) на них распространяются воинские уставы и положения с учетом особенностей, установленных Законом о статусе судей, другими нормативными актами. А в ст. 27 Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации" указано, что судьей военного суда может быть гражданин Российской Федерации, имеющий офицерское звание и заключивший контракт о прохождении военной службы (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3170). 2. Нормы закона содержат также требования нравственного характера, предъявляемые ко всем судьям. В связи с этим необходимо обратить внимание на положения ч. 2 ст. 3 Закона о статусе судей, в соответствии с которыми судья при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнения в его объективности, справедливости и беспристрастности. Требования нравственного характера содержатся и в других нормативных предписаниях. В частности, этическое начало заложено и в ст. 8 Закона о Конституционном Суде, которая требует от кандидата на должность судьи этого суда безупречной репутации. Придавая важное значение этической стороне деятельности судебной власти, Закон о статусе судей установил, что судья, впервые избранный на должность, приносит в торжественной обстановке присягу, в которой клянется честно и добросовестно исполнять свои обязанности, осуществлять правосудие, подчиняясь только закону, быть беспристрастным и справедливым, как велят ему долг судьи и совесть (ст. 8). Одновременно судье вменяется в обязанность неукоснительно соблюдать Конституцию РФ и другие законы (ч. 1 ст. 3). Внося изменения и дополнения в Закон о статусе судей, законодатель расширил круг требований, предъявляемых к претенденту на должность судьи (Федеральный закон N 169-ФЗ. СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4834). В соответствии со ст. 4.1 указанного закона для подтверждения отсутствия у претендента на должность судьи заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи, проводится его предварительное медицинское освидетельствование. Перечень заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи, утверждается решением Совета судей Российской Федерации на основании представления федерального органа исполнительной власти в области здравоохранения. Проявляя заботу о необходимости обеспечения формирования судейского корпуса, способного выполнить стоящие перед ним задачи по осуществлению судебной власти в стране, законодатель установил правило, согласно которому отбор кандидатов на должность судьи должен быть осуществлен на конкурсной основе (ст. 5 Закона о статусе судей). Претендент на замещение должности судьи обязан сдать квалификационный экзамен и получить рекомендацию квалификационной коллегии судей. Результаты квалификационного экзамена действительны в течение трех лет с момента его сдачи и на протяжении всего времени работы в должности судьи. Статья 120 1. Независимость судей - важнейший принцип российского правосудия. Поэтому наряду с Конституцией и в соответствии с ней этот принцип получил отражение в федеральных конституционных законах о судебной системе Российской Федерации (ст. 5); о Конституционном Суде (ст. 5, 13); об арбитражных судах (ст. 6); о военных судах (ст. 5), а также в федеральных законах о статусе судей (ст. 1, 9, 10) и о мировых судьях (ст. 2). Определенное развитие положения ч. 1 ст. 120 Конституции получили в ч. 1 ст. 5 Закона о судейской системе, в которой подчеркивается, что суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и закону. Закон же о статусе судей констатирует: в своей деятельности по осуществлению правосудия суды никому не подотчетны. Значение независимости судей как принципа правосудия состоит в создании для судей таких условий осуществления их деятельности, при которых они могли бы рассматривать дела и принимать по ним самостоятельные решения на основе Конституции, других федеральных законов, а в определенных случаях - и законов субъектов Российской Федерации. Благоприятная обстановка, в которой суд может осуществлять правосудие в соответствии с законом, руководствуясь своим внутренним убеждением, может быть обеспечена только в том случае, если суд огражден от какого-либо воздействия, давления на него со стороны. Без этого не может быть реальной самостоятельности судебной власти при осуществлении правосудия, которая провозглашена ст. 10 Конституцией Российской Федерации. Констатируя независимость судей, присяжных, народных и арбитражных заседателей, Закон о судебной системе указывает, что гарантии их независимости устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. К числу средств обеспечения независимости судей Закон о судебной системе, Закон о статусе судей и другие федеральные законы относят: а) наличие особой процедуры осуществления правосудия; б) установление под угрозой ответственности запрета на вмешательство кого бы то ни было в деятельность по осуществлению правосудия; в) установление порядка приостановления и прекращения полномочий судьи; г) право судьи на отставку; д) неприкосновенность судьи с обеспечением особого порядка возбуждения уголовного дела в отношении него и привлечении в качестве обвиняемого по другому делу (ч. 3 ст. 16 Закона о статусе судей, ст. 448 УПК РФ), а также установлением особого порядка привлечения судьи к административной ответственности (ч. 4 ст. 16 Закона о статусе судей в ред. Закона N 16-ФЗ от 15.12.2001 - СЗ РФ. 2001. N 51. ст. 4834); е) систему органов судейского сообщества; ж) представление судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу; з) наличие особой защиты государством не только судьи, но и членов его семьи, а также имущества; и) обеспечение права судей на хранение и ношение огнестрельного оружия в соответствии с Законом "Об оружии (ВВС. 1993. N 24. Ст. 860). Кроме того, к гарантиям независимости судей следует отнести создание автономной системы обеспечения деятельности судов. Законом о судебной системе (ст. 30) установлено: а) обеспечение деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации осуществляется аппаратами этих судов; б) обеспечение деятельности других судов общей юрисдикции осуществляется Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации; в) обеспечение деятельности других арбитражных судов осуществляется Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Важным средством обеспечения независимости судей и судов, их деятельности по осуществлению правосудия является установленный порядок финансирования. В соответствии с этим порядком (ч. 2 ст. 33 Закона о судебной системе) финансирование Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете (см. комментарий к ст. 124). К числу гарантий независимости судей, как представляется, следует отнести установление специального порядка наделения полномочиями судей (п. "е" ст. 83, п. "ж" ст. 102 Конституции РФ; ст. 13 Закона о судебной системе) и их несменяемости (ст. 121 Конституции РФ; ст. 15 Закона о судебной системе; ст. 12 Закона о статусе судей). Создание гарантий независимости судей извне, однако, не решает в полной мере проблемы независимости судей, так как таким образом не исключается опасность влияния или давления на судей со стороны председательствующего или других судей, входящих в состав судейской коллегии. Вот почему процессуальный закон, в особенности уголовно-процессуальный, предусматривает средства, предупреждающие столь неблагоприятные для правосудия ситуации. Для этого в УПК предусмотрено постановление приговора в специальном помещении - совещательной комнате. Во время совещания судей в совещательной комнате могут находиться лишь судьи, входящие в состав суда по данному делу (ч. 1 ст. 298 УПК). При этом в ходе совещания судей председательствующий (в коллегии присяжных - старшина) подает свой голос последним (ст. 301, 342 УПК). Кроме того, закон запрещает судьям разглашать суждения, имевшие место во время совещания судей (ч. 2 ст. 298 УПК; ст. 15, 194 ГПК). Предпосылкой действенности установленных федеральными законами гарантий независимости судей и судов является установление запрета на издание законов и других нормативных актов, отменяющих или умаляющих самостоятельность судов, независимость судей (ч. 4 ст. 5 Закона о судебной системе). 2. Основываясь на положениях части 2 комментируемой статьи, Закон о судебной системе констатирует, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции РФ, федеральным законом, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору, конституции (уставу) субъекта РФ, закону субъекта РФ, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Приведенные положения Конституции и федерального конституционного закона имеют принципиальное значение. С одной стороны, они подчеркивают независимость органов судебной власти от учреждений, являющихся носителями других ветвей власти - законодательной и исполнительной. С другой стороны, они (положения ч. 2 ст. 120) констатируют способность судов к принятию самостоятельных решений. В то же время способность судов к подобным действиям означает наделение их законодательным актом высшей юридической силы полномочиями по контролю за законностью актов, принимаемых государственными и иными органами, а также должностными лицами. Одновременно, анализируя указанные положения, можно отметить, что Конституция РФ ориентирует не только суды, но и другие государственные органы (и не только государственные) на совершение действий и принятие решений, строго соответствующих закону. Статья 121 1. Несменяемость судей - важнейшее звено в системе правовых гарантий обеспечения независимости судей (см.: комментарий к ст. 120); распространяется только на судей, т.е. на лиц, осуществляющих своим полномочия по осуществлению правосудия на профессиональной основе. Правило о несменяемости не распространяется на народных, присяжных и арбитражных заседателей. Основываясь на положениях ч. 1 ст. 121 Конституции, Закон о судебной системе констатирует, что судья не может быть назначен (избран) на другую должность или в другой суд без его согласия (ч. 1 ст. 15). Кроме того, в Законе о судебной системе указано, что полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены только по решению соответствующей квалификационной коллегии судей. Если же судья был назначен (избран) на определенный срок или до достижения им определенного возраста, его полномочия считаются прекращенными соответственно по истечении этого срока или достижения им этого возраста (ч. 2 ст. 15). Установив, что полномочия судьи Российской Федерации не ограничены определенным сроком, Закон о статусе судей устанавливает предельный возраст пребывания в должности судьи (за исключением судей Конституционного суда РФ) - 65 лет. Кроме того, этот закон предусматривает отступления от этого общего положения в части отсутствия сроков пребывания в должности. Во-первых, это касается мировых судей, которые избираются (назначаются) на срок установленный законом соответствующего субъекта Российской Федерации, но не более чем на пять лет (ст. 7 Федерального Закона "О мировых судьях в Российской Федерации" - СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270). Во-вторых, согласно Закону о статусе судей судья федерального суда (за исключением высших федеральных судов РФ) в первый раз назначается на должность сроком на три года, по истечении которого они могут быть назначены без ограничения срока полномочий (ч. 2 и 3 ст. 11 Закона о статусе судей). Сроком на пятнадцать лет назначается судья Конституционного Суда Российской Федерации. При этом предельный возраст пребывания в этой должности составляет семьдесят лет, а назначение на второй срок судьи этого суда не допускаются (ст. 12 Закона о Конституционном Суде). 2. Существенными гарантиями обеспечения независимости судей является установление в Законе о статусе судей (ст. 13, 14) особых правил приостановления и прекращения их полномочий. Полномочия судьи приостанавливаются решением квалификационной коллегии судей, если имеется одно из следующих оснований: 1) признание судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу; 2) возбуждение уголовного дела в отношении судьи либо привлечение его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу; 3) участие судьи в предвыборной компании в качестве кандидата в состав органа законодательной (представительной) власти Российской Федерации или органы законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации; 4) избрание судьи в состав органа законодательной (представительной) власти Российской Федерации или органа законодательной (представительной власти субъекта Российской Федерации. Важно иметь в виду, что приостановление полномочий судьи (за исключением случая, когда в отношении него избрана мера пресечения в виде заключения под стражу) не влечет за собой прекращение выплаты заработной платы судье, а если он признан безвестно отсутствующим - его семье, или уменьшения ее размера. Приостановление полномочий судьи, за исключением случая избрания ему в качестве меры пресечения заключения под стражу, не влечет за собой снижение уровня иных видов материального и социального обеспечения судьи и не лишает его гарантий неприкосновенности, установленных Законом о статусе судей. Решение о возобновлении полномочий судьи принимает квалификационная коллегия судей, приостановившая его полномочия. В отношении судей Конституционного Суда существуют особенности приостановления их деятельности. Во-первых, это касается оснований приостановления, предусмотренных Законом о Конституционном Суде. Полномочия судьи, согласно указанному закону, могут быть приостановлены в случаях, если: а) было дано согласие Конституционного Суда на арест судьи или привлечение его к уголовной ответственности; б) судья по состоянию здоровья временно не способен выполнять свои обязанности. Во-вторых, существует специфика порядка приостановления судейских полномочий. Согласно Закону о Конституционном Суде приостановление полномочий судьи Конституционного Суда осуществляется по решению этого суда, принимаемому не позднее месяца со дня выявления оснований к их приостановлению. Восстановление полномочий судьи по первому из указанных оснований осуществляется решением Конституционного Суда (ст. 17). Прекращение полномочий судьи, заключающееся в лишении его права исполнять должностные полномочия, происходит по следующим основаниям: 1) письменное заявление судьи об отставке; 2) неспособность по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам осуществлять полномочия судьи; 3) письменное заявление судьи о прекращении его полномочий в связи с переходом на другую работу или по иным причинам; 4) истечение срока полномочий судьи, если они были ограничены определенным сроком; 5) увольнение судьи военного суда с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе; 6) прекращение гражданства Российской Федерации; 7) занятие деятельностью, не совместимой с должностью судьи (применительно к судьям конституционного Суда это основание сформулировано п. 7 ч. 1 ст. 18 Закона о Конституционном Суде иначе: "- продолжения судьей, несмотря на предупреждение Конституционного Суда Российской Федерации, занятий ими совершения действий, не совместимых с его должностью"); 8) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера; 9) вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности судьи либо признании его недееспособным; 10) смерть судьи или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим; 11) отказ судьи от перевода в другой суд в связи с упразднением или реорганизацией суда; 12) достижение предельного возраста пребывания в должности судьи (ст. 14 Закона о статусе судей в ред. Федерального закона от 15.12.2001 г. N 169-ФЗ; СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4834). В развитие оснований, установленным Законом о статусе судей, в отношении судьи Конституционного Суда закон содержит дополнительные основания: - нарушение порядка назначения на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом о Конституционном Суде Российской Федерации; - неучастие судьи в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации или уклонение его от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин; - признание судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу (см. пп. 1, 8, 10 части 1 ст. 18 Закона о Конституционном Суде). Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда РФ осуществляется по решению этого суда, которое направляется Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и является официальным уведомлением об открытии вакансии. Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда РФ ввиду нарушения порядка его назначения производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда РФ. Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда РФ ввиду совершения судьей проступка, порочащего честь и достоинство судьи, производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда Российской Федерации, принятому большинством не менее двух третей из общего числа судей. В случае отмены решения квалификационной коллегии судей о прекращении полномочий судьи или отмены состоявшегося о нем обвинительного приговора либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера, судья подлежит восстановлению в прежней должности с выплатой причитающейся ему заработной платы (см. ч. 3 ст. 14 Закона о статусе судей в ред. Федерального закона N 169-ФЗ; СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4834). Статья 122 1. Одним из важнейших средств обеспечения независимости и самостоятельности судей, их способности осуществлять правосудие объективно, беспристрастно и справедливо является их неприкосновенность. С учетом важности этого принципа деятельности судебной власти и в развитие имеющихся конституционных положений, Законом о судебной системе предусмотрено, что гарантии неприкосновенности судьи устанавливаются федеральным законом. Развернутая система гарантий неприкосновенности судьи дана в другом федеральном законе - Законе о статусе судей в Российской Федерации (ст. 16). Последний не ограничивается провозглашением прогрессивной идеи о неприкосновенности личности судьи. Им определено, что неприкосновенность судьи распространяется на его жилище, служебное помещение, используемые им личный и служебный транспорт и средства связи, его корреспонденцию, принадлежащие ему багаж, иное имущество и документы. Тем самым федеральный закон устанавливает реальную сферу действия конституционного положения о неприкосновенности судьи. Заметим, что Конституцией РФ и федеральным законом определены единые параметры неприкосновенности для судей всех ветвей и звеньев судебной системы. Неприкосновенность судьи прежде всего состоит в том, что он вообще не может быть привлечен к какой-либо ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и принятое решение, если вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена его виновность в преступном злоупотреблении. Установление особых нормативных правил о неприкосновенности судей, однако, не означает выведения судей из числа субъектов, на которых распространяется действие ст. 19 Конституции о равенстве всех перед законом и судом. Ст. 19 Конституции распространяется на всех, независимо от должностного положения лица, что в полной мере соответствует ст. 7 Всеобщей декларации прав человека. В то же время важно иметь в виду, что предписания ст. 122 направлены прежде всего на предупреждение воздействия на судью, ограждение его от влияний извне, недопущение ущемления его прав при осуществлении судебной власти. Приведенные положение Конституции России, однако, не означают безответственности судей вообще. Это не так. Они могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности с соблюдением специального порядка, обусловленного положением судей как носителей одной из ветвей государственной власти. Следовательно, можно сделать вывод: ст. 19 действует по отношению к судьям с учетом ст. 122 и федеральных законов, принятых на ее основе. Федеральным же законом о статусе судей (в ред. Закона N 169-ФЗ от 15 декабря 2001 г. - СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4943) и УПК РФ (2001 г.) установлен порядок привлечения судей к уголовной и административной ответственности. 2. В соответствии с новыми правилами, инкорпорированными в Закон о статусе судей федеральным законом N 169-ФЗ и ст. 448 УПК РФ, решение о возбуждении уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу принимается Генеральным прокурором РФ: а) в отношении судьи Конституционного Суда РФ на основании заключения судебной коллегии в составе трех судей Верховного Суда РФ о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия Конституционного Суда РФ; б) в отношении судьи Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также верховного суда республики, областного и равных им федеральных судов общей юрисдикции, в том числе окружного (флотского) военного суда, и судьи федерального арбитражного суда - на основании заключения судебной коллегии в составе трех судей Верховного Суда РФ о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации; в) в отношении судьи иного суда - на основании заключения судебной коллегии в составе трех судей соответственно верховного суда республики, областного и равного им суда о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 16 Закона о статусе судей, ст. 448 УПК РФ). Установлено, что в заседании судебной коллегии, в котором рассматриваются представление Генерального прокурора РФ, участвует уполномоченный им прокурор, а также судья и (или) его адвокат. 2.1. Решение по Вопросу привлечения судьи к административной ответственности принимается по представлению Генерального прокурора РФ: - судебной коллегией Верховного Суда РФ в отношении судьи Конституционного Суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ, а также верховного суда республики, областного и равных им федеральных судов общей юрисдикции, включая окружной (флотский) военный суд, и судьи федерального арбитражного суда; - судебной коллегией в составе трех судей соответствующего верховного суда республики, областного и равных им судов - в отношении судьи иного суда. 2.2. Закон о статусе судей (ч. 5 ст. 16) и УПК РФ (ст. 449) предписывают, что судья, задержанный по подозрению в совершении преступления или по иному основанию либо принудительно доставленный в любой государственный орган, если личность этого судьи не могла быть известна в момент задержания, после установления его личности подлежит немедленному освобождению. При этом личный досмотр судьи не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом в целях обеспечения безопасности других лиц. 2.3. Действующим УПК РФ и Законом о статусе судей (в ред. Федерального закона N 169-ФЗ от 15 декабря 2001 года) установлен порядок избрания в отношении судей меры пресечения заключения под стражу. Решение и ее избрании в отношении судьи Конституционного Суда РФ и иных судей может быть исполнено с согласия соответственно Конституционного Суда РФ или надлежащей квалификационной коллегии судей. Решение об избрании меры пресечения в виде заключения под стражей по ходатайству Генерального прокурора РФ в отношении судей высших федеральных судов, среднего звена федеральных судов общей юрисдикции, в том числе окружного (флотского) военного суда, и арбитражных судов принимает судебная коллегия в составе трех судей Верховного Суда РФ, а в отношении иных судей - судебная коллегия из трех судей верховного суда республики, областного и им равного федерального суда общей юрисдикции (ч. 6 ст. 16 Закона о статусе судей). 2.4. После возбуждения уголовного дела либо привлечения судьи в качестве обвиняемого следственные и иные процессуальные действия в отношении их производятся в общем порядке (кроме избрания меры пресечения заключения под стражей и обыска (ч. 1 ст. 450 УПК). Следственные и иные процессуальные действия, осуществляемые согласно УПК РФ на основании судебного решения в отношении судей, если в отношении их не было возбуждено уголовное дело или такое лицо не было привлечено в качестве обвиняемого, производится в том же порядке, в каком решается вопрос о возбуждении дела в отношении этих лиц (ч. 1 ст. 448 УПК РФ). Проникновение в жилище или служебное помещение судьи, личный и используемый им транспорт, производство там досмотра, обыска или выемки, прослушивание его телефонных переговоров, личный досмотр и личный обыск, выемка его корреспонденции, его имущества и документов производится только в связи с производством по уголовному делу в отношении этого судьи. 2.5. Определенная специфика применения ст. 122 в отношении судей Конституционного Суда установлена Законом о Конституционном Суде. Согласно ст. 15 этого закона судья Конституционного Суда не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия Конституционного Суда, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Судья Конституционного Суда, как и любого другого суда, личность которого не могла быть известна в момент задержания, по выявлению его личности подлежит немедленному освобождению. Должностное лицо, производящее задержание судьи Конституционного Суда на месте преступления, немедленно уведомляет об этом Конституционный Суд, который в течение двадцати четырех часов должен принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры или об отказе в даче согласия. 2.6. По ходатайству судьи, заявленному до начала судебного разбирательства, уголовное дело в отношении него подлежит рассмотрению Верховным Судом Российской Федерации (ч. 11 ст. 16 Закона о статусе судей, ст. 452 УПК РФ). Статья 123 1. Сущность ч. 1 комментируемой статьи состоит в установлении обязанности рассматривать дела, как правило, открыто во всех судах: судах общей юрисдикции (включая военные суды), арбитражных судах, Конституционном Суде Российской Федерации, конституционных (уставных) судах Российской Федерации. Конституционные положения об открытом рассмотрении дел распространяются на деятельность мировых судей по осуществлению правосудия. Представленные в отраслевом законодательстве правила об открытом разбирательстве дел (т.е. о гласности судопроизводства), соответствуют действующей Конституции Российской Федерации (ст. 10 ГПК, ст. 241 УПК, ст. 31 Закона о Конституционном Суде, ст. 9 Закона о судебной системе). Необходимо иметь в виду, что Конституция и отраслевое законодательство имеют в виду не любое заседание суда, а разбирательство (т.е. судебное разбирательство) дел (уголовных, гражданских и пр.). Поэтому, например, не является нарушением Конституции установление в отраслевом федеральном законе правил о рассмотрении в закрытом судебном заседании ходатайств о применении на предварительном следствии (дознании) в качестве меры пресечения заключения под стражей (ч. 4 ст. 108 УПК). Хотя этот вопрос и связан с уголовным делом, но суд в этом заседании не рассматривает уголовные дела, не решает вопрос о виновности или невиновности подсудимого, которого к тому же, еще не существует к моменту рассмотрения указанных материалов. Воспроизводя в ст. 10 ГПК РФ конституционное правило об открытом разбирательстве дел, законодатель не только подчеркнул безоговорочное действие конституционного принципа гласности в гражданском судопроизводстве, но и конкретизировал общее положение ч. 1 комментируемой статьи о пределах ограничения действия этого принципа в гражданском процессе. В частности, установлено, что в закрытых судебных заседаниях рассматриваются дела, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, тайну усыновления (удочерения) ребенка, а также другие дела, если это предусмотрено федеральным законом. Разбирательство гражданских дел в закрытых судебных заседаниях допускается при удовлетворении ходатайства лица, участвующего в деле и ссылающегося на необходимость сохранения коммерческой или иной охраняемой законом тайны, неприкосновенность частей жизни граждан или иные обстоятельства, гласное обсуждение которых способно помешать правильному разбирательству дела либо повлечь за собой разглашение указанных тайн или нарушение прав и законных интересов гражданина. В УПК РФ также имеются как общие нормы, воспроизводящие конституционное положение об открытом разбирательстве уголовных дел, так и специальные правила, ограничивающие действие принцип гласности в уголовном судопроизводстве. Согласно положениям ч. 2 ст. 241 УПК РФ закрытое судебное разбирательство допускается на основании определения или постановления суда в случаях, когда: а) разбирательство уголовного дела в суде может привести к разглашению государственной или иной охраняемой законом тайны; б) рассматриваются уголовные дела о преступлениях лиц, не достигших 16 лет; в) рассмотрение уголовных дел о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободы личности и других преступлениях может привести к разглашению сведений об интимных сторонах жизни участников уголовного судопроизводства либо сведений, унижающих их честь и достоинство; г) этого требуют интересы обеспечения безопасности участников судебного разбирательства, их близких родственников, родственников или близких лиц. Приведенные положения отраслевого законодательства свидетельствуют о расширении в УПК РФ 2001 г. и ГПК РФ 2002 г. оснований рассмотрения дел в закрытых судебных заседаниях, причем это сделано не только в интересах государства, но и личности, в том числе обеспечения неприкосновенности частной жизни, личной семейной тайны, части и доброго имени. Такая позиция, вполне отвечает конституционным принципам обеспечения прав и свобод человека и гражданина (см. комментарий к статьям 23-25 Конституции РФ). Гласность судебного разбирательства - один из важнейших показателей демократизма судопроизводства, так как именно при условии действия этого принципа правосудия желающим гражданам обеспечивается доступ к правосудию, а также возможность следить за ходом рассмотрения дела и распространять сведения об увиденном и услышанном в средствах массовой информации или другим способом. Такой порядок, в свою очередь, является одной из гарантий осуществления населением контроля за деятельностью судебной власти. При рассмотрении уголовных дел в силу принципа гласности все процессуальные действия совершаются открыто, за исключением вынесения приговора, вердикта присяжных, некоторых определений или постановлений суда или судьи (ст. 256, 298, 341 УПК). 2. Установление процессуального правила о разбирательстве уголовных дел, как правило, при участии подсудимого учитывает, что только в этом случае возможно обеспечение действия в судебном заседании принципов: состязательности и равноправия сторон; обеспечения подсудимому права на защиту; всесторонности и объективности исследования обстоятельств дела. Поэтому заочное рассмотрение уголовно дела Конституция рассматривает как исключение из правила, которое может действовать только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Согласно ч. 4 ст. 247 УПК РФ судебное разбирательство в отсутствие подсудимого может быть допущено в случае, если по уголовному делу о преступлении небольшой или средней тяжести (т.е. по делам о преступлениях, максимальное наказание за совершение которых УК РФ установил не свыше 5 лет лишения свободы) подсудимый ходатайствует о рассмотрении данного уголовного дела в его отсутствие. Возможность рассмотрения дела судом первой инстанции в отсутствии подсудимого - крайняя мера, при том не по всем делам. Вот почему законодатель прежде всего формулирует правило: при неявке подсудимого рассмотрение уголовного дела должно быть отложено (ч. 2 ст. 247 УПК). Кроме того, суд вправе подвергнуть подсудимого, не явившегося без уважительных причин, приводу, а также применить к нему или изменить ему меру пресечения. 3. Сущность принципа состязательности, провозглашенного ч. 3 комментируемой статьи, состоит в том, что в уголовном процессе судебное разбирательство дела должно быть построено таким образом, чтобы функцию обвинения осуществляла одна сторона (например, прокурор, потерпевший, частный обвинитель), функцию защиты - другая сторона (защитник, подсудимый, законный представитель подсудимого), а функцию разрешения дела суд. Соответственно в гражданском процессе противоборствующие стороны представляют гражданский истец (его представитель) и гражданский ответчик (представитель гражданского ответчика). В принципе предполагается, что при состязательном порядке судопроизводства стороны в процессуальном отношении равноправны (ч. 3 ст. 123). Функция же разрешения дела отделена от деятельности сторон и должна принадлежать только суду. Казалось бы положение части 3 ст. 123 Конституции не должно вызвать разночтений. Применительно к конституционном и гражданскому судопроизводству оно практически не вызвало разночтений, что нельзя сказать об уголовном судопроизводстве. Незадолго до принятия нового УПК России в теории, на практике, а затем и в проектах УПК интерпретация положений ч. 3 ст. 123 была далеко не однозначной. В связи с этим следует напомнить, что, поддерживая идею преобразования российского уголовного процесса, Конституционный Суд РФ на протяжении нескольких лет насаждал свою интерпретацию части 3 ст. 123. Согласно этой позиции Конституция РФ будто бы провозгласила состязательность во в всех стадиях уголовного судопроизводства. Наиболее прямолинейно эта точка зрения выражена в постановлении N 2-П от 14 февраля 2000 г. (СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 991). Знаменательно, что ни в одном из постановлений КС РФ не аргументировал своих выводов в указанной части. В литературе этот вывод отдельные авторы с готовностью обосновали ссылкой на то, что в части 3 комментируемой статьи употребляется не термин "судебное разбирательство", а термин "судопроизводство". Однако с таким упрощенным суждением трудно согласиться. Во-первых, термин "судопроизводство" надо толковать в связи с положениями ч. 2 ст. 118, в которой сказано о четырех видах судопроизводства. Во-вторых, термин "судопроизводство" использован также в ч. 4 ст. 123, хотя участие присяжных заседателей в уголовном процессе может быть только в стадии судебного разбирательства. В-третьих, комментируемая статья помещена в 7 главе Конституции РФ, посвященной судебной власти и потому имеет отношение к судебным стадиям уголовного процесса (уголовного судопроизводства). Так что истолкование Конституционным Судом РФ ч. 3 ст. 123 далеко не бесспорно, однако оно оказало влияние на разработчиков проекта УПК РФ, сделавших без особого успеха попытку "внедрить" состязательность на всех стадиях уголовного процесса, хотя достаточные процессуальные средства к этому УПК РФ фактически обеспечил лишь в таких стадиях уголовного судопроизводства как судебное разбирательство, апелляционное и кассационное производство и в меньшей степени - в надзорном производстве. 4. Законом Российской Федерации от 16 июля 1993 г. в УПК РСФСР были внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми в России были учреждены суды присяжных, которые функционируют при областных и им соответствующих судах. Тогда же было принято решение о постепенном формировании в России судов присяжных: с 1 ноября 1993 г. они стали функционировать в пяти областях и краях России, а с 1 января 1994 г. - еще в четырех (ВВС РФ. 1993. N 33, Ст. 1313). За последующие годы решения о дальнейшем расширении сферы действия эти судов не принималось. На 1 января 2002 г. суды присяжных функционировали по-прежнему в девяти регионах России. Лишь 11 декабря 2002 г. Государственная Дума приняла федеральный закон N 181-ФЗ, согласно которому к 1 января 2003 г. было предписано обеспечить действие судов с участием присяжных заседателей в 60 субъектах Российской Федерации, а в ближайшее время (в указанные сроки) - и в других регионах страны (СЗ РФ. 2002. N 52 (часть 1). Ст. 1537). Суд присяжных образуется в составе профессионального судьи и коллегии присяжных. Коллегию из двенадцати основных и запасных присяжных заседателей в установленном законом порядке формирует председательствующий судья (ст. 328 УПК РФ). Присяжные заседатели (в отличие от народных заседателей) не имеют равных процессуальных прав с судьей. В суде присяжных имеет место разделение полномочий в решении вопросов уголовного дела между профессиональным судьей (председательствующим) и присяжными заседателями. Коллегия присяжных самостоятельно, без участия судьи, выносит в совещательной комнате вердикт, т.е. решение по поставленным перед ней вопросам, включая основной вопрос - о виновности подсудимого (ст.ст. 339, 342, 343 УПК РФ). Присяжные могут вынести обвинительный или оправдательный вердикт. Вынося обвинительный вердикт, коллегия присяжных заседателей отвечает на вопрос о том, заслуживает ли подсудимый снисхождения (ст. 339, 342 УПК РФ). При наличии обвинительного вердикта судья выносит обвинительный приговор с назначением, без назначения наказания, с назначением наказания и освобождением от него (ст. 350 УПК). Не во всех случаях, однако, обвинительный вердикт влечет обязательное вынесение обвинительного приговора (п. 2 ст. 350 УПК). Вопросы определения наказания судья решает единолично. Вердикт коллегии присяжных заседателей о невиновности подсудимого влечет постановление председательствующим судьей оправдательного приговора (ч. 2 ст. 350 УПК). В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 30 и ч. 3 ст. 31 УПК суды присяжных рассматривают дела, подсудные областным и им соответствующим судам, причем формирование суда присяжных имеет место только при наличии ходатайства обвиняемого о рассмотрении его дела судом присяжных (п. 2 ч. 2 ст. 30, ч. 3 ст. 31, п. 1 ч. 5 ст. 217, ч. 2 ст. 218, ч.ч. 2 и 3 ст. 325 УПК РФ). Статья 124 Еще при разработке концепции судебной реформы в РСФСР в 1991 г. (Ведомости РФ. 1991. N 44. Ст. 1435) была поставлена задача создания надлежащего уровня материально-технического обеспечения судов, надлежащего бытового и социального обеспечения работников судебной системы, которые явно нуждались в том. Статья 124 Конституции реализовала эту задачу и должна была в полной мере гарантировать осуществление судам независимости от других ветвей власти, местных влияний и коррумпированных элементов. До появления этой конституционной нормы суды получали средства из местных бюджетов, что создавало все условия для подчинения судебных работников местной исполнительной власти. На каждый текущий год в федеральном бюджете предусматривались и предусматриваются специальные ассигнования на деятельность судов. В 1996 г. им было выделено 235 млрд. рублей, в 1997 г. - 350 млрд. рублей. В 1992 г. и в 1997 г. были повышены оклады судьям (Ведомости РФ. 1992. N 42. Ст. 2349; СЗ РФ. N 4. Ст. 526), остающиеся и по сей день наиболее весомыми среди заработков работников государственного сектора (САПП. 1993. N 48. Ст. 4650). Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации от 4 ноября 1993 г. на него была возложена координация деятельности по материальному обеспечению судов (кадровое, организационное и ресурсное обеспечение, - выделение средств соответствующим судам, контроль за их расходами). В Федеральном конституционном законе "Об арбитражных судах в Российской Федерации", принятом 5 апреля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589) появилась ст. 46 "Финансирование арбитражных судов", где установлено, что размер расходов на содержание федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов Российской Федерации устанавливается Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации с учетом мнения Совета председателей арбитражных судов. В п. 8 ст. 10 "Полномочия Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" в качестве одного из них названо осуществление мер "по созданию условий для судебной деятельности арбитражных судов, в том числе по их кадровому, организационному, материально-техническому и иным видам обеспечения". Тем самым вопросы финансирования этой ветви судебной системы были выведены из сферы интересов Министерства юстиции. Учитывая, что требования ст. 124 Конституции и Закона "О статусе судей в Российской Федерации", а также других нормативных актов, призванных обеспечить нормальную работу судов, выполнялись неудовлетворительно, 2 декабря 1996 г. был издан Указ Президента РФ N 1612 "О некоторых мерах по стабилизации положения в судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5536). В этом документе Правительству Российской Федерации было предложено обеспечить до конца 1996 г. погашение в полном объеме задолженности федерального бюджета по заработной плате судьям и работникам аппаратов судов; строго контролировать, начиная с января 1997 г., ежемесячное выделение финансовых средств, предусмотренных федеральным бюджетом на обеспечение деятельности судебной системы, образовать межведомственную комиссию для разработки комплекса организационно-кадровых мероприятий по созданию Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. Федеральный закон "О судебной системе" (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1) содержит ст. 33 "Финансирование судов", где предусмотрено, что финансирование Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете. Расходы на финансирование мероприятий, связанных с реформированием судебной системы, также предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете. С 1 января 1997 г. штаты подразделений Министерства юстиции Российской Федерации пропорционально той части объема их работы, которая связана с финансированием и обеспечением деятельности судов (за исключением военных судов) были переданы Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации с открытием в тот же срок финансирования Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации непосредственно из федерального бюджета в объеме средств, высвобождающихся в результате сокращения численности соответствующих подразделений Министерства юстиции. Закон "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" принят 19 декабря 1997 г. Именно ему поручено осуществлять финансирование судов общей юрисдикции, мировых судов, квалификационных коллегий и обеспечивать контроль за расходованием ими ассигнований (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 223). Правительство Российской Федерации разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и с Советом судей Российской Федерации. При разногласиях Правительство Российской Федерации прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и Совета судей Российской Федерации вместе со своим заключением. Представители Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Совета судей Российской Федерации, руководитель Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации вправе участвовать в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании Российской Федерации. Размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации. В июле 1998 г. в Конституционном суде РФ оспаривалась т.е. ст. 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", предоставившая Правительству право самостоятельно сокращать объем финансирования расходов федерального бюджета на судебную систему в зависимости от состояния доходной части бюджета. Конституционный Суд признал эту норму неконституционной и предложил Правительству обеспечить финансирование судов из федерального бюджета на 1998 г. в соответствии с требованиями ст. 124 Конституции о ст. 33 Закона "О судебной системе Российской Федерации", а Федеральному Собранию - утвердить нормативы финансирования судов, обеспечивающие возможность реализации этих основополагающих норм*(13). 22 января 1999 г. принят Федеральный закон N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации". В нем установлено, что уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов Российской Федерации в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не более на 5% может осуществляться только с согласия Совета судей Российской Федерации (СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 877). Уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов Российской Федерации в текущем финансовом году или подлежащих выделению на очередной финансовый год, не более чем на 5% может осуществляться только с согласия Всероссийского съезда судей Российской Федерации. Финансирование федеральных судов Российской Федерации, мировых судей, судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации осуществляется ежемесячно равными долями в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Если федеральный бюджет на текущий финансовый год не утвержден, суды Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде РФ финансируются ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание федеральным законом о федеральном бюджете на истекший год. Указанные суммы перечисляются до 10-го числа текущего месяца. В случае неперечисления указанных сумм либо неполного их перечисления в указанный срок их списание со счета Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации осуществляется в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми поручениями Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. До вступления в силу федерального конституционного закона о военных судах финансирование и материально-техническое обеспечение военных судов осуществлялось в порядке, установленном Федеральным законом "О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции". Финансирование военных судов и военной коллегии в настоящее время регулируется ст. 32 Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3170), где сказано, что его осуществляет за счет средств федерального бюджета соответственно судебным департаментом при Верховном Суде РФ и Верховным Судом. Порядок финансирования и обеспечения деятельности военных судов в военное время и при введении чрезвычайного положения определяется соответствующими федеральными конституционными законами. Хроническое недофинансирование общей судебной системы, отмечающееся в течение ряда последних лет, не может не подрывать ее авторитет и независимость. Отмечалось, что значительная часть судов общей юрисдикции вынуждена пользоваться поддержкой местных властей и даже негосударственных организаций, а это может свести на нет конституционные гарантии самостоятельности судебной власти*(14). Статья 125 1. Конституционный Суд - новый орган в системе органов власти России. Он был учрежден на основе Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", принятого вторым (внеочередным) Съездом народных депутатов РСФСР (Ведомости РСФСР. 1990. N 29. Ст. 395). На основе Конституции Российской Федерации 1993 г. принят и 23 июля 1994 г. вступил в силу Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994.; 13. Ст. 1447 в ред. Федеральных конституционных законов от 08.02.2001 N 1-ФКЗ, от 15.12.2001 N 4-ФКЗ)). В этом Законе Конституционный Суд Российской Федерации определяется как судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Конституционный Суд призван защищать основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина. Он обеспечивает верховенство и прямое действие Конституции Российской Федерации на всей ее территории. Конституционный Суд действует на принципах независимости, коллегиальности, гласности, состязательности и равноправия сторон. Его решения общеобязательны. Все 19 судей Конституционного Суда назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Согласно Федеральному закону о Конституционном Суде судьей может быть назначен гражданин России, достигший ко дню назначения возраста не менее сорока лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пятнадцати лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права (ст. 8). Предложение о кандидатах на должности судей Конституционного Суда могут вноситься Президенту различными государственными органами, депутатами, юридическими сообществами и учебными заведениями. Деятельность конституционного судьи деполитизирована. Он подчиняется только Конституции Российской Федерации, ничему и никому более. Судьи несменяемы и неприкосновенны. Судья Конституционного Суда Российской Федерации не может быть привлечен к какой-либо ответственности, в том числе по истечении срока его полномочий, за мнение, выраженное им при рассмотрении дела в Конституционном Суде Российской Федерации, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность данного судьи в преступном злоупотреблении своими полномочиями. За совершение дисциплинарного проступка (нарушение норм Федерального конституционного закона, федерального закона о статусе судей, а также положений кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей) на судью Конституционного Суда Российской Федерации по решению Конституционного Суда Российской Федерации может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде: предупреждения; прекращения полномочий судьи.. В части ответственности конституционных судей, как нам представляется, вторая мера, назначаемая за совершение дисциплинарного проступка, является чрезмерно строгой и при соответствующих обстоятельствах может быть использована вопреки принципу независимости судей. Срок их полномочий вначале был определен в 12 лет. Федеральным конституционным законом от 8 февраля 2001 года N 1-ФКЗ установлено, что Судья Конституционного Суда Российской Федерации назначается на должность на срок пятнадцать лет. Эта норма распространена на всех действующих судей Конституционного Суда Российской Федерации, назначенных на должность Советом Федерации. Предельный возраст для пребывания в должности судьи - семьдесят лет. Но в этой последней части норма вступит в силу с 2005 года. Конституционный Суд разрешает дела в пленарных заседаниях или в заседаниях одной из его двух палат. Некоторые вопросы рассматриваются исключительно всем составом суда (в пленарных заседаниях). 2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает главную категорию дел, к рассмотрению которых призван Конституционный Суд Российской Федерации: разрешение дел о соответствии принимаемых разными федеральными органами и органами субъектов Федерации нормативных правовых актов и заключаемых компетентными органами внутренних и международных договоров Конституции Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор. Однако наличие основания к рассмотрению дела еще недостаточно для того, чтобы Конституционный Суд начал конституционное производство. По собственной инициативе он не вправе рассматривать какие-либо дела вообще. Нужен повод. Поводом по данной категории дел является запрос в Конституционный Суд со стороны одного из строго ограниченного круга субъектов, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции. Наличие повода обязывает суд принять дело к рассмотрению, а наличие основания - рассмотреть его по существу. Комментаторы п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции и комментаторы соответствующих статей Закона о Конституционном Суде полагают, что Конституционный Суд Российской Федерации вправе оценивать на предмет конституционности в том числе и конституционные федеральные законы, поскольку термин "федеральный закон" использован здесь как родовое понятие, подобно тому, как он использован в ч. 2 ст. 4, п. "а" ст. 71, ч. 3 ст. 80, ч. 3 ст. 90 Конституции. Но во всех перечисленных статьях термин "федеральный закон" соседствует со словом "Конституция", и можно предположить, что именно в данном слове implicite включены конституционные законы. Не подлежит сомнению, что конституционные федеральные законы обладают более высокой юридической силой, чем федеральные законы. Следовательно, законодатель обязан был включить их в перечень актов, конституционность которых подвергается сомнению и которые могут быть рассмотрены в Конституционном Суде согласно ч. 2 ст. 125 Конституции. Умолчание о конституционных законах дает основания предполагать, что они, как и нормы самой Конституции, не являются объектом проверки на конституционность (см. комментарий к ст. 16). Следует учесть и то обстоятельство, что никак не отражена роль Конституционного Суда в процессе пересмотра Конституции и принятия к ней поправок (ст. 134-136), если готовится или проект новой Конституции, или принимается поправка в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Сам факт установления для конституционных законов исключительной процедуры принятия ставит под вопрос возможность сомнений в их конституционности. Конституционный Суд не рассматривает запросы о конституционности нормативных актов министерств, ведомств, других федеральных служб. Это делают другие суды. Ненормативные акты названных в п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции органов оценивает на предмет их конституционности и законности Верховный Суд Российской Федерации. Конституционный Суд может констатировать в рассматриваемых им актах наличие пробела в правовом регулировании, но он не наделен правом их восполнять. В противном случае имело бы место нарушение принципа разделения властей. При толковании п. "б" ч. 2 комментируемой статьи следует учитывать, что речь идет о нормативных актах уровня высших органов власти субъектов Федерации, изданных по вопросам ведения федеральных органов или совместного их ведения с субъектами Федерации. Акты, изданные в порядке реализации полномочий, предусмотренных ст. 73 Конституции Российской Федерации, остаются вне контроля со стороны Конституционного Суда Российской Федерации. Пункт "в" ч. 2 ст. 125 имеет в виду два строго обозначенных здесь видов договоров. Как видно, речь не идет о Федеральных договорах и Протоколах к ним, не упомянуты и Договоры между Российской Федерацией и республиками, входящими в Российскую Федерацию. Особенностью конституционного положения, зафиксированного п. "г" ч. 2 ст. 125 является то, что оно допускает (единственный случай) предварительный контроль акта. Международный договор, который уже вступил в силу, не может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Международные договоры проверяются только по содержанию. Все остальные названные в ч. 2 комментируемой статьи акты проверяются не только по содержанию, но и по следующим параметрам: форме акта; порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; с точки зрения конституционного принципа разделения властей; на предмет разграничения компетенции между федеральными органами; с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. 3. Часть 3 комментируемой статьи позволяет Конституционному Суду контролировать высшие органы государственной власти в плане разграничения полномочий и предметов ведения между теми органами, которые обозначены в ч. 1 и 3 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации. Правом на обращение в Суд наделен любой из участвующих в споре органов государственной власти, а также Президент, использующий свое право в порядке реализации нормы ч. 1 ст. 85 (см. комментарий к ст. 85). Статья 93 Федерального закона о Конституционном Суде достаточно детально устанавливает обстоятельства допустимости ходатайства о разрешении спора о компетенции. Отметим только, что споры не должны касаться вопроса о подведомственности дела судам или подсудности, что спор не был предметом разрешения и не мог быть разрешен иным способом, что заявитель уже обращался к соответствующим органам и т.д. Разрешение ряда споров входит в компетенцию других судов. Например, споры, возникающие из экономических соглашений, подлежат рассмотрению арбитражным судом (см. ч. 1 ст. 22 АПК). Согласно ч. 3 ст. 125 Конституционный Суд рассматривает в данном случае не все разногласия, не все споры, а только споры о компетенции и исключительно с точки зрения принципа разделения властей и разграничения компетенции. Если же вызывают спор содержание норм, форма, порядок подписания, принятия, опубликования или введения в действие спорного акта, то необходим специальный запрос в порядке ч. 2 ст. 125. 4. Важной демократической новеллой Конституции является положение, позволяющее гражданам обратиться с жалобой в Конституционный Суд при наличии трех условий. Во-первых, если нарушены конституционные права и свободы (материально-правовое условие). Во-вторых, если предметом жалобы является закон, нарушающий права и свободы (общее условие для рассмотрение дела в Конституционном Суде). В-третьих, если этот закон, его нормы были применены или подлежат применению в конкретном деле (процессуальное условие). Должно быть конкретное правоприменительное дело, в котором в результате применения неконституционного, по мнению гражданина, закона будут нарушены или уже нарушены его права. Конституционный Суд отказывает в приеме жалоб, в том числе коллективных жалоб граждан (или прекращает по ним производство), если выясняется. что "конкретного дела" нет. Так, Конституционный Суд прекратил производство по коллективной жалобе группы граждан, проживающих в г. Ижевске, поскольку оспариваемый ими Закон Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" был применен в конкретном деле только в отношении одной гражданки и, таким образом, в конституционном производстве была рассмотрена индивидуальная, а не коллективная жалоба. По тому же основанию - нарушение конституционных прав и свобод граждан - конституционность закона проверяется по запросам судов. Суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в данном деле, приостанавливает по нему производство и обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности данного закона. До вынесения постановления Конституционного Суда законодательство предусматривает и приостановление (в случае запроса в Конституционный Суд) исполнения вынесенного судом по делу решения. 5. Конституционный Суд Российской Федерации - единственный орган, который "дает толкование Конституции Российской Федерации" по запросам о разъяснении каких-то конституционных положений. Круг органов, которые вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции, очерчен в ч. 5 ст. 125 абсолютно определенно. Вообще для теории права бесспорно так называемое аутентичное толкование правовых норм, то есть толкование тем органом, который издал акт, содержащий эти нормы. Однако с Конституцией, принятой всенародным голосованием, дело обстоит сложнее. Поэтому субъект толкования конституционных норм устанавливается в самой Конституции. Речь идет о нормативном толковании (абстрактном толковании) по запросам. Вообще говоря, Конституцию могут толковать и толкуют разные органы в связи с предметом своей деятельности, издавая нормативные акты или разрешая конкретные дела. Но они толкуют конституционные нормы как бы для себя, для "внутреннего потребления", для воплощения результатов уяснения Конституции в собственных актах. Всякое такое толкование уязвимо, может быть оспорено на предмет конституционности. Толкование Конституции (особенно в связи с ее прямым действием) дают также суды общей компетенции и арбитражные суды. Их высшие судебные инстанции дают разъяснения нижестоящим судам, как следует разрешать дела определенной категории, на каком понимании закона следует основываться. Такого рода официальное толкование имеет широкое значение, но его также нельзя приравнять к толкованию, даваемому Конституционным Судом в порядке ч. 5 ст. 125 Конституции. Следует заметить, что Конституционный Суд дает толкование конституционных норм практически при рассмотрении любого дела. Это так называемое "казуальное" толкование, поскольку оно привязывается к "казусу", к конкретным обстоятельствам. В ч. 5 комментируемой статьи говорится о нормативном, имеющем всеобщий характер толковании, акты которого должны применяться всегда, когда будет применяться толкуемая норма. Основанием к обращению с запросом о толковании Конституции является обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции Российской Федерации теми органами, которые названы в п. 5 ст. 125 Конституции. Важность данной категории дел подчеркивается тем обстоятельством, что производство по ним ведется в пленарном заседании и для принятия постановления о толковании необходимо большинство голосов не менее двух третей от общего числа судей. Толкование Конституции, данное Конституционным Судом, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 106 Федерального закона о Конституционном Суде Российской Федерации). 6. Часть 6 комментируемой статьи в общей форме определяет юридические последствия признания актов или отдельных их положений неконституционными - они утрачивают силу, а международный договор - не подлежит введению в действие и применению. Согласно ст. 87 Федерального закона о Конституционном Суде признание акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте или договоре, признанном неконституционным. Положения этих нормативных актов и договоров не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. В общей форме можно констатировать, что итоговые решения Конституционного Суда адресуется прежде всего законодателю, но не только. С практической точки зрения важно подчеркнуть их определяющее влияние на юридическую практику. Постановления Конституционного Суда действует непосредственно, не нуждаясь в каком-либо подтверждении. Они вступают в силу немедленно после провозглашения и обжалованию не подлежат. Конституционные положения о последствиях соответствующих решений Конституционного Суда получили свою конкретизацию и развитие в Федеральном конституционном законе от 15 декабря 2001 года N 4-ФКЗ. Им, в частности, установлено: "В случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации.". Законом предусмотрена обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации, а на Правительство возложена обязанность входить в законодательный орган с законодательной инициативой в порядке исполнения решения Конституционного Суда. Предусматривается ответственность соответствующих органов и должностных лиц в случае неисполнения решения Конституционного Суда. 7. Полномочие Конституционного Суда на участие в процедуре отрешения от должности Президента ограничено сугубо формальным аспектом - проверкой соблюдения установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Порядок выдвижения обвинения регламентируется ст. 93 Конституции (см. комментарий к ст. 93), Регламентами палат Федерального Собрания, а рассмотрение дела в Конституционном Суде - главой XV Федерального конституционного закона о Конституционном Суде. Если Суд признает, что установленный порядок нарушен, рассмотрение обвинения прекращается. Статья 125 Конституции не исчерпывает всех полномочий Конституционного Суда. Они вытекают также из положений ст. 100, 104 и 128 Конституции, а также из п. 7 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Одно из конкретных полномочий закреплено Федеральным конституционным законом от 7 июля 1995 г. (10 октября 1995 г.) N 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921). По запросу Президента Конституционный Суд может до назначения референдума проверять соблюдение требований, предусмотренных Конституцией (СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921). Уместно заметить, что Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 года N 4-ФКЗ установлено: "Компетенция Конституционного Суда Российской Федерации - может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в настоящий Федеральный конституционный закон". В понимании норм ст. 125 надо иметь в виду следующее. В практике возник спор относительно роли общих судов в охране действующей Конституции. В свете постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (Сборник постановлений Пленумов по уголовным делам. С. 485-491) бесспорно выполнение такой функции любым судом в случае применения Конституции в качестве акта прямого действия. Сложнее обстоит дело, когда суд приходит к выводу о неконституционности нормативного акта. В запросе Законодательного Собрания Республики Карелия в Конституционный Суд Российской Федерации указывалось, что в результате неопределенности в понимании компетенции судов, установленной ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, в правоприменительной практике имеют место случаи признания неконституционными нормативных актов, перечисленных в п. "а" и "б" ч. 2 и в ч. 4 ст. 125, иными помимо Конституционного Суда Российской Федерации судами. По мнению же заявителя, проверка конституционности этих актов относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Аналогичная позиция излагалась в запросе Государственного Совета Республики Коми. Главные правовые позиции Конституционного Суда при рассмотрении данного дела состояли в следующем (см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г.//ВКС. 1998. N 5). Устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства. ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые в соответствии со ст. 126 и 127 Конституции Российской Федерации дают пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает, что суды вправе вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов, перечисленных в ст. 125 (пп. "а" и "б" ч. 2), и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему большую юридическую силу. В то же время ст. 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации не исключают права законодателя специально предусматривать осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в ст. 125 (пп. "а" и "б" ч. 2) нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации. Однако признание недействующими названных в ст. 125 Конституции Российской Федерации актов ниже уровня федерального закона невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений. Из ст. 71 (п. "о"), 118 (ч. 3) и 128 Конституции Российской Федерации в их совокупности вытекает, что впредь соответствующие полномочия судов могут устанавливаться только федеральным конституционным законом. В отсутствие указанного регулирования суды общей юрисдикции и арбитражные суды не обладают полномочиями по прекращению юридической силы нормативных актов, перечисленных в ст. 125 (пп. "а" и "б" ч. 2) Конституции Российской Федерации. Вместе с тем и при наличии закрепленных таким образом полномочий других судов не исключается - исходя из приоритета Конституции Российской Федерации - проверка конституционности этих актов конституционным Судом Российской Федерации. Приведенные позиции Конституционного Суда нашли полное закрепление в резолютивной части постановления. Воспроизведем здесь пп. 2 и 3. В п. 2 постановления предусмотрено, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом, по смыслу ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 2, 15, 18, 19, 47, 188 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению закона на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации. В п. 3 закреплено, что ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (пп. "а" и "б" ч. 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации. Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Иначе суды не вправе признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу акты ниже уровня федерального закона, перечисленные в ст. 125 (пп. "а" и "б" ч. 2) Конституции Российской Федерации. Фактически речь шла о споре о компетенции, возникшем между Конституционным Судом и Пленумом Верховного Суда. В названном постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. разъяснялось, что суды, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, могут (а не обязаны) обращаться в Конституционный Суд. Конфликт мог получить цивилизованное разрешение в рамках действующего права. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в полном соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации принял постановление (от 18 февраля 1999 г. N 4) "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам"". Государственная Дума приняла закон, но он не был одобрен Советом Федерации. Еще одна попытка разрешить возникшую коллизию предпринята Конституционным Судом в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В постановлении Конституционного Суда по данному делу от 11 апреля 2000 г. обращают на себя внимание два резолютивных пункта: 1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и абзацев первого и третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", поскольку во взаимосвязи с частью третьей статьи 10, статей 41, статьями 231 и 2391-2398 Гражданского процессуального кодекса РСФСР они означают, что на их основании прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, вправе признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. Этим не затрагивается право соответствующих органов и лиц на основании статьи 125 Конституции Российской Федерации обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъекта Российской Федерации. 2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 11, 15 (части 1 и 2) и 125 (части 2, 3 и 6), положение абзаца третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу. Таким образом судам общей юрисдикции вновь открыта возможность осуществлять в известных пределах абстрактный нормоконтроль. Однако в теоретическом плане неопределенность остается: с одной стороны, закон может быть объявлен "недействующим, не подлежащим применению", а с другой - он как бы остается действительным и сохраняющим юридическую силу. Остается надеяться, что законодатель впоследствии найдет более удачные формулы. Статья 126 1. Как центр системы судов общей юрисдикции Верховный Суд Российской Федерации осуществляет в предусмотренных Федеральным законом "О судебной системе Российской Федерации" (ст. 19) процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, включая военные и специализированные федеральные суды. Это выражается прежде всего в том, что Верховный Суд Российской Федерации является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к верховным судам республик, краевым (областным) судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и автономных округов, военным судам военных округов, флотов, видов и групп войск. Акты Верховного Суда Российской Федерации, вынесенные им в качестве суда второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, окончательны и дальнейшему обжалованию не подлежат. В случаях, предусмотренных федеральным законом, Верховный Суд Российской Федерации действует также и в качестве суда первой инстанции. В соответствии со ст. 27 ГПК РФ Верховный Суд рассматривает дела: об оспаривании ненормативных актов Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства; об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан; об оспаривании постановлений о прекращении полномочий судей либо о прекращении их отставки; о приостановлении деятельности и ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений; общероссийских и международных общественных объединений; о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов Российской Федерации; об обжаловании решений (уклонения от принятия решений) решений Центральной избирательной Комиссии Российской Федерации за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий о референдуме; по спорам между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами власти субъектов Федерации, когда такой спор передает Президент Российской Федерации на основании ст. 85 Конституции. Верховный Суд дает разъяснения по вопросам судебной практики. Содержащиеся в постановлениях Пленума верховного Суда Российской Федерации разъяснения по вопросам применения законодательства, основанные на требованиях закона и обобщенных данных судебной практики и статистики, представляют собой важный ориентир для судебной системы и подлежат учету при вынесении судебных актов по гражданским делам. Огромную роль в деле обеспечения единства применения законодательства судами страны имеет его официальный орган - "Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации". Конституция предоставляет Верховному Суду и другие полномочия: право законодательной инициативы по вопросам, относящимся к его ведению (ч. 1 ст. 104); право обращения в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции нормативных актов (ч. 2 ст. 125); прав давать заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, если Государственная Дума выдвигает против него обвинения в государственной измене или в совершении иного тяжкого преступления (ч. 1 ст. 93). 2. По Закону "О судебной системе в Российской Федерации" (ч. 6 ст. 19) полномочия, порядок образования и деятельности Верховного Суда Российской Федерации устанавливаются федеральным конституционным законом. В настоящее время этот акт еще не появился, и продолжают действовать соответствующие нормы Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР" (Ведомости РСФСР. 1981. N 28. Ст. 976), если они не противоречат позднейшему законодательству. При обсуждении проекта закона "О судах общей юрисдикции" выдвигалось предложение о том, что специальный закон о Верховном Суде не нужен, можно ограничиться отдельной главой в законе о судах общей юрисдикции. Это мнение не представляется обоснованным, так как в отличие от других судов общей юрисдикции Верховный Суд выполняет специфические функции, выходящие за пределы понятия "правосудие" (разъяснения по вопросам судебной практики, законодательная инициатива, взаимодействие с субъектами бюджетного процесса, взаимодействие с органами судейского сообщества и т.п.). Все это требует детального законодательного регулирования, не вписываясь в рамки акта об общей судебной системе*(15). В состав Верховного Суда входят Председатель, его заместители и члены. Требования к кандидату на должность члена Верховного Суда более высокие, чем к кандидатам в судьи судов нижестоящих. Возраст их должен быть не менее 35 лет, стаж работы по юридической специальности - не менее 10 лет. В Верховном Суде России имеются Судебная коллегия по гражданским делам, Судебная коллегия по уголовным делам, Военная коллегия, Пленум и Президиум. Пленум и Президиум играют важнейшую роль в реализации задач Верховного Суда как центра системы общих судов. В соответствии со ст. 31 Закона "О судебной системе" при Верховном Суде создан Судебный департамент (см. комментарий к ст. 124). Судебный департамент и входящие в его систему органы организационно обеспечивают деятельность судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества, предоставляют в их распоряжение необходимые ресурсы. Руководитель Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Председателем Верховного Суда Российской Федерации с согласия Совета судей Российской Федерации. Статья 127 1. Высший Арбитражный Суд - вершина той ветви судебной власти, которая призвана осуществлять правосудие путем разрешения экономических споров, возникающих из гражданских, административных и иных правоотношений, а также рассмотрения иных дел, отнесенных к ее компетенции федеральным законодательством (ст. 23 Федерального закона "О судебной системе Российской Федерации"; ст. 2 Федерального конституционного Закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации"; ст. 1 АПК РФ). В систему арбитражных судов, кроме Высшего Арбитражного Суда, входят 10 федеральных арбитражных судов округов и 82 арбитражных суда субъектов Федерации. К компетенции системы арбитражных судов в соответствии со ст. 28 АПК отнесен широкий круг экономических споров, возникающих из гражданских правоотношений, и иных по характеру дел, отнесенных к компетенции арбитражных судов. В частности, это относится к спорам: о разногласиях по договору, если заключение договора предусмотрено законом, или о передаче разногласий на разрешение арбитражного суда, когда о том имеется соглашение сторон; о неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств; о защите права собственности; о возмещении убытков, о защите чести, достоинства и деловой репутации. К экономическим спорам, вытекающим из административных и иных публичных отношений, подведомственным арбитражным судам, отнесены: признание недействительными актов государственных органов или органов местного самоуправления; обжалование актов иных органов, когда такие акты не соответствуют законодательству и нарушают права и законные интересы организаций или граждан; споры, связанные с государственной регистрацией деятельности или имущества и др. (ст. 29 АПК). Речь идет также о делах об установлении фактов, имеющих значение для возникновения, изменения или прекращения прав организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также о делах о банкротстве организаций и граждан. Что касается компетенции самого Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, то в соответствии о действующим законодательством (ч. 2 ст. 34 АПК РФ) к ней отнесено рассмотрение по первой инстанции в составе соответственно двух коллегий следующих категорий дел: о признании недействительными (полностью или частично) нормативных и ненормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрании Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан; об экономических спорах, возникающих между Российской Федерацией и ее субъектами, а также о спорах между субъектами Федерации (ст. 10 Закона об арбитражных судах). Принятые по этим видам споров решения могут быть пересмотрены Высшим Арбитражным Судом по вновь открывшимся обстоятельствам. Кроме того, Высший Арбитражный Суд в составе Президиума рассматривает дела в порядке надзора на вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов, действующих в Российской Федерации. Как центр системы арбитражных судов, Высший Арбитражный Суд изучает и обобщает судебную практику, дает разъяснения по вопросам судебной практики. Эти разъяснения - судебное толкование действующего материального и процессуального законодательства, способствующее уяснению смысла правовых норм. Разъяснения вырабатываются коллегиально и принимаются Пленумом Высшего Арбитражного Суда. Они обязательны для всех арбитражных судов России и призваны обеспечить единство правоприменения в судебно-арбитражной системе. Значительную роль в связи с этим имеет официальный печатный орган - "Вестник Высшего Арбитражного Суда" - как источник повседневной информации и важное связующее звено для арбитражных судов разных уровней. Высший Арбитражный Суд разрабатывает также предложения по совершенствованию законодательства, имеет право законодательной инициативы по вопросам его ведения, организует статистический учет в арбитражных судах. Высший Арбитражный Суд осуществляет меры по созданию условий для судебной деятельности арбитражных судов, решает в пределах своей компетенции вопросы, вытекающее из международных договоров, осуществляет другие полномочия, предоставленные ему федеральным законодательством. 2. При осуществлении всех своих полномочий Высший Арбитражный Суд действует в составе своих различных структурных образований: Пленума, Президиума, Судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений, Судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений. В состав Высшего Арбитражного Суда входят Председатель, его заместители и судьи. Председатель Высшего Арбитражного Суда назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, основанному на заключении квалификационной коллегии - органом судейского сообщества, обеспечивающим реализацию законодательства о статусе судей. Создан совещательный орган при Высшем Арбитражном Суде - Совет председателей арбитражных судов, возглавляемый Председателем Высшего Арбитражного Суда, для рассмотрения организационных, кадровых и финансовых вопросов. Высший Арбитражный Суд проводит подбор и подготовку кандидатов в судьи, их учебу и повышение квалификации в рамках Академии управления. В настоящее время предполагается готовить эти кадры в Академии правосудия (Указ Президента РФ от 11 мая 1998 г. "Об образовании Российской академии правосудия", постановление Правительства РФ от 28 октября 1999 г. N 1199 "О Российской академии правосудия"). Статья 128 1. Порядок назначения и наделения полномочиями судей высших судов Российской Федерации осуществляется на основании Конституции РФ (п.п. "г", "о" ст. 71, п. "е" ст. 83, п. "ж" ч. 1 ст. 102, ч. 1 ст. 128), ст. 13 Федерального конституционного закона РФ "О судебной системе Российской Федерации", ст.ст. 6, 61 Закона РФ "О статусе судей Российской Федерации" (в ред. Закона N 169-ФЗ от 15.12.2001 г.), ст. 9 Федерального конституционного закона РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации", ст. 17 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации (СЗ РФ, 2002. N 11. Ст. 1022). Судьи Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента страны, которое вносится с учетом мнения соответственно Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ и при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ (ч.ч. 1 и 6 Закона о статусе судей; ч. 2 ст. 17 Закона об органах судейского сообщества). Иначе формируется состав судей Конституционного Суда Российской Федерации, хотя они, как и судьи других высших судов РФ, назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации (ст. 4 ФКЗ о Конституционном Суде). Прежде чем войти с представлением в Совет Федерации, Президент страны изучает поступившие предложения в отношении кандидатов на должность судей этого Суда. Такие предложения в соответствии со ст. 9 Закона о Конституционном Суде Президенту Российской Федерации могут быть внесены членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами, федеральными юридическими ведомствами (Генеральной прокуратурой РФ, Министерством юстиции РФ, МВД РФ и др.), всероссийскими юридическими сообществами (например, Союзом судей, Союзом адвокатов, Союзом юристов и др.), юридическими научными и учебными заведениями. Избранные судьи Конституционного суда РФ в пленарном заседании избирают тайным голосованием из своего состава Председателя, заместителя Председателя, судью-секретаря Конституционного Суда (ст.ст. 21, 23 Закона о Конституционном Суде). Основываясь на Конституции РФ и принятых в соответствии с ней федеральных конституционных и федеральных законах можно сделать вывод, что в формировании высших звеньев судов России участвуют все ветви власти, представители общественных объединений, юридических вузов и НИИ, хотя их роль в этом процессе далеко не однозначна и не равнозначна. 2. Порядок назначения Президентом Российской Федерации судей других федеральных судов получил развернутую регламентацию в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" (ст. 13) и в Законе о статусе судей (ст. 6, 6.1). Судьи военных судов назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации, основанному на заключении соответственно Высшей квалификационной коллегии судей РФ или квалификационной коллегии судей субъекта РФ (ч.ч. 4 и 6 ст. 6 Закона о статусе судей; п. 2 ч. 2 ст. 17 и ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 30-ФЗ от 15.02.2002 г. "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" - СЗ РФ, 2002. N 11. Ст. 1022). Судьи федеральных арбитражных округов назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Высшего арбитражного Суда Российской Федерации, основанному на заключении Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации (ч. 2, 6 ст. 6 Закона о статусе судей; п. 2 ч. 2 Закона об органах судейского сообщества). Судьи верховных судов республик, краевых, областных и других равных им по компетенции судов среднего звена федеральных судов общей юрисдикции, а также судьи районных судов назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Верховного Суда РФ с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Российской Федерации и основанному на положительном заключении квалификационных коллеги судей субъектов Российской Федерации. Порядок назначения судей арбитражных судов субъектов Российской Федерации происходит в той же последовательности и в том же порядке, что и соответственно судьи среднего звена федеральных судов общей юрисдикции. Рассматривая вопросы назначения судей федеральных судов России, необходимо иметь в виду, что отбор кандидатов на должности судей осуществляется на конкурсной основе (ч. 5 ст. 13 Закона о судебной системе). Законом также установлено, что ни один судья федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов не может быть назначен на должность без положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей (ч. 6 ст. 6 Закона о статусе судей). 3. Правила назначения судей присутствуют в ряде федеральных законов. Но исчерпывающим образом регламентация порядка назначения судей дана в федеральных конституционных и федеральных законах: о Конституционном Суде - относительно судей, Председателя и заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации; Законе о судебной системе и Законе о статусе судей - в части судей федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов, председателей и заместителей председателей упомянутых судов. В Конституции же представлены предпосылки к установлению в этих законах правовых ном о порядке образования, полномочиях и деятельности федеральных судов, а также важнейшие положения о назначении судей высших и военных судов России. Порядок деятельности Конституционного Суда РФ урегулирован Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст.ст. 29-110). Процессуальный порядок деятельности других федеральных судов регламентирован Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012), Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (РГ. 2002. N 220. 20 ноября), Кодексом Российской Федерации об административных правонарушения (СЗ РФ. 2002. N 1 (часть 1) Ст. 1), Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (СЗ РФ. 2001. N 52. Ст. 4921). Статья 129 1. Хотя настоящая статья включена в главу "Судебная власть", это не делает прокуратуру субъектом именно этой власти, поскольку таковым в соответствии со ст. 118 Конституции может быть только суд. Положения настоящей статьи конкретизированы в Федеральном законе от 18 октября 1995 г., которым принята новая редакция Закона "О прокуратуре Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472). Впоследствии в него вносились изменения и дополнения 17 ноября 1995 г., 19 ноября 1999 г., 2 января 2000 г., и 29 декабря 2001 г. (СЗ РФ. 1995. N 47. ст. 4472; 1999. N 47. ст. 5620; 2000, N 2, ст. 140; 2001, N 53, ч. 1. ст. 5018). В этом законе определяются задачи и функции органов прокуратуры, принципы их организации и деятельности, порядок формирования, основы службы в органах и учреждениях прокуратуры, работы с кадрами и другие вопросы. Ряд вопросов, связанных со службой в органах прокуратуры и ее деятельностью регламентирован в следующих нормативных правовых актах: - Положение о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Утверждено постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14 ноября 1997 г. N 1227-ГД (СЗ РФ. 1997. N 27. Ст. 3174); - Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 30 июня 1997 г. N 659 (СЗ РФ. 1997. N 27. Ст. 3185). Можно указать также на постановления Правительства Российской Федерации: - от 12 августа 1994 г. N 942 "О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий работникам органов и учреждений прокуратуры РФ и их семьям" (СЗ РФ. 1994. N 17. ст. 2000); - от 6 марта 1996 г. N 242 "О продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, предоставляемого прокурорам и следователям органов прокуратуры, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями" (СЗ РФ. 1996. N 12. ст. 1123); - от 29 июня 1999 г. N 708 "Об оружии, предназначенном для личной защиты прокуроров и следователей" (СЗ РФ. 1999. N 27. ст. 3385) и др. Многие вопросы урегулированы ведомственными нормативными актами, в частности, приказами Генеральной прокуратуры РФ: - от 5 января 1997 г. N 1 "Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве"; - от 18 июня 1997 г. N 31 "Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием" (с изм. от 05.07.2002 Приказ N 39); - от 22 апреля 2002 г. N 22 "Об утверждении положения о доплате за выслугу лет прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации" и др. В ч. 1 комментируемой статьи закреплен один из важнейших принципов организации органов прокуратуры - они составляют единую централизованную систему. Этот принцип означает: - единство целей и задач этих органов; - подчиненность прокуроров исключительно вышестоящим прокурорам, а всей системы этих органов - Генеральному прокурору Российской Федерации; - независимость органов прокуратуры при осуществлении своих полномочий от органов государственной власти (как законодательных, так и исполнительных; как федеральных, так и субъектов Федерации), от органов местного самоуправления и общественных объединений; подчинение их только закону; - единство правовой регламентации их организации и деятельности; - общность форм прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности; - единые требования предъявляемые к работникам прокуратуры (в том числе к прокурорам) - наличие высшего юридического образования (кроме помощников прокуроров и следователей прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур), надлежащее состояние здоровья, достижение определенного возраста и проч. Органы прокуратуры деполитизированы: их работники не могут быть членами общественных объединений, преследующих политические цели. В систему прокуратуры входят: Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Федерации, научные и образовательные учреждения, прокуратуры городов и районов, военные и другие специализированные прокуратуры. Генеральная прокуратура Российской Федерации возглавляется Генеральным прокурором РФ. Ее структуру составляют главные управления, управления и отделы, а также Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором. Закон о прокуратуре определяет также структуру прокуратур субъектов Федерации, прокуратур городов и районов (и приравненных к тем и другим специализированных прокуратур), их полномочия. В Генеральной прокуратуре РФ, в прокуратурах субъектов Федерации и приравненных к последним специализированных прокуратурах образуются коллегии, являющиеся совещательными органами. 2. Комментируемая статья определяет порядок как назначения на должность Генерального прокурора, так и освобождения от нее: кандидатура Генерального прокурора предлагается Президентом, а назначение производится Советом Федерации. Таким же образом осуществляется и освобождение от должности. То есть в обоих случаях требуется согласованное решение двух органов государственной власти, что соответствует принципу разделения властей. Случай расхождения позиций Президента и Совета Федерации урегулирован Законом о прокуратуре. Если предложенная Президентом кандидатура не наберет требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то в течение 30 дней Президент должен представить другую кандидатуру (ч. 2 ст. 12 Закона). При противоречии позиций по поводу освобождения Генерального прокурора от должности окончательное решение принимается Советом Федерации, и должность сохраняется за ранее назначенным лицом. Совет Федерации по представлению Генерального прокурора назначает на должности и освобождает от должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации. 3. Назначение прокуроров всех субъектов Федерации осуществляется Генеральным прокурором России "по согласованию с ее субъектами", что соответствует с одной стороны принципу централизации органов прокуратуры, а с другой - принципу федерализма, поскольку вопросы обеспечения законности и кадров правоохранительных органов отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 ч. 1 пп. "б" и "л" Конституции). Инициатива такого назначения может исходить от обеих сторон, поскольку закон этот вопрос не регламентирует. Вопрос о том, какой орган субъекта Федерации должен принимать соответствующее решение, отнесен к ведению самих субъектов Федерации. Освобождение этих прокуроров от должности в соответствии со ст. 13 Закона о прокуратуре производится Генеральным прокурором России и согласования с субъектами Федерации не требует. 4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что "иные" прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации. Согласование такого назначения ни Конституцией, ни Законом о прокуратуре не предусматривается. В таком же порядке производится и освобождение их от занимаемых должностей. На практике отбор кандидатов на должности прокуроров городов и районов осуществляется прокурорами субъектов Федерации, которые в необходимых случаях согласовывают вопрос с соответствующими органами власти, а затем входят с представлением к Генеральному прокурору Российской Федерации. Кандидатов на должности военных прокуроров обычно представляет Главный военный прокурор, а кандидатов на должности прокуроров специализированных прокуратур - вышестоящие по отношению к ним прокуроры. Аналогичным образом обычно решается и вопрос об освобождении прокуроров от должности. 5. Действующая Конституция не фиксирует задачи и функции прокуратуры, указывая лишь, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяется федеральным законом. Закон о прокуратуре (ст. 1 ч. 2) закрепляет следующие полномочия органов прокуратуры: - надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными выше органами; - надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (то есть органами внутренних дел, ФСБ, таможенной службы, налоговой полиции и др.); - надзор за исполнением законов судебными приставами; - надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (то есть тюрем и других учреждений уголовно-исполнительной системы, изоляторов временного содержания, специальных психиатрических больниц и проч.); - уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ; - координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Кроме того, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении судами дел (уголовных, гражданских, административных), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления суда. Наделена прокуратура и правом участия в правотворческой деятельности. По сравнению с ранее действовавшим законодательством изменилась сфера надзора органов прокуратуры за законностью: в нее вошел надзор за представительными (законодательными) органами власти субъектов Федерации, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. В то же время исключен надзор за исполнением законов гражданами. Изменилось и положение прокуратуры в области судопроизводства: из органа, осуществлявшего надзор за законностью, прокуратура стала одной из сторон при рассмотрении уголовного дела в суде. Тем не менее она сохранила право принесения протестов в вышестоящие суды на решения, приговоры и другие акты судов по уголовным, гражданским, арбитражным и административным делам. Глава 8. Местное самоуправление Статья 130 1. Комментируемая статья открывает главу, в которой развиваются конституционные положения, составляющие основу конституционного строя России (ст. 3, 8, 9, 12 Конституции). В Конституциях зарубежных государств такие главы отсутствуют, а соответствующие нормы, если таковые имеются, соседствуют с нормами о местном управлении. Однозначной общей оценки ч. 1 ст. 130 Конституции не существует. Одни видят в ней определение местного самоуправления, указание на его смысл и суть, другие полагают, что здесь определяется его социальное назначение. Не отвергая ни того, ни другого, следует все-таки подчеркнуть: норма ч. 1 комментируемой статьи определяет правовые параметры содержательного функционирования местного самоуправления, обрисовывает в общей форме сферу и границы его проявления. Местное самоуправление - это система, в которой есть субъекты, объекты, отношения между субъектами по поводу объектов управления, объективная и субъективная сторона этих отношений, нормативные акты и акты индивидуального характера. 2. В ч. 1 ст. 130 Конституции назван субъект местного самоуправления - население. Исходя из того, какие вопросы оно решает, можно заключить: речь идет о населении, проживающем в данной местности, на данной территории, о "населении" как местном сообществе, включающем в себя всех людей, постоянно или временно (есть сельские населенные пункты, где основную часть населения составляют горожане, проживающие здесь 6-7 месяцев в году) населяющих данную территорию. Население самостоятельно (см. комментарий к ст. 17) решает вопросы местного значения. Под ними понимаются все вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. Конституция Российской Федерации содержит ряд норм (ст. 40, 41, 43, 131, 132), предопределяющих перечень предметов ведения местного самоуправления, содержащийся в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Итак, местное самоуправление (как институциональная, нормативная и другая система) обеспечивает решение вопросов местного значения. Нормативная база, организация власти, управленческая деятельность органов местного самоуправления, складывающаяся местная практика - все это служит надлежащему решению местных проблем. Именно населению, местному сообществу в целом принадлежит право самостоятельно решать вопросы, затрагивающие интересы сообщества в целом. Отдельные граждане решают свои вопросы индивидуально - через государственные органы, общественные объединения, через посредство местного самоуправления. Граждане обладают правом: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; участвовать в референдуме; обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина; участвовать в определении структуры органов местного самоуправления; выражать мнение по поводу изменения границ территории местного самоуправления. Все эти и другие права обеспечиваются в том числе и системой местного самоуправления, находят, в частности, свое закрепление в уставах муниципальных образований. Так, например, в ч. 2 ст. 15 Устава г. Перми (принят на заседании Пермской городской Думы 13 марта 1996 г.) зафиксировано: "Право граждан на осуществление городского самоуправления гарантируется настоящим Уставом в соответствии с законами и обеспечивается Главой города". Соответственно в ст. 263 предусмотрена ответственность органов городского самоуправления в случае непринятия мер по обеспечению прав, свобод и законных интересов граждан. В ч. 1 комментируемой статьи особо указано на обеспечение прав собственника - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Собственником является население, а правом оперативного управления ею владеют органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. 132) в пределах своей компетенции. Законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают возможность населению реализовать право распоряжаться собственностью непосредственно, но, как правило, это право собственника на муниципальное имущество осуществляют уполномоченные на то органы местного самоуправления. В состав собственности согласно Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие подобные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие кредитно-финансовые организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, культуры и спорта, другое имущество. Конституция не определяет источники формирования муниципальной собственности. Но поскольку последняя признается и защищается наравне с другими формами собственности (см. комментарий к ст. 8), поскольку равенство форм собственности возведено в конституционный принцип, было бы неправомерно формировать уровень и состав муниципальной собственности за счет (в ущерб) другой. 3. Часть 2 комментируемой статьи определяет пути осуществления местного самоуправления. Названы три пути: 1) через прямое народное волеизъявление; 2) через выборные органы; 3) через другие (невыборные) органы. Однако организационные формы сформированы бланкетно, а поэтому в федеральных законах и законах субъектов Федерации могут быть названы и называются формы, не упомянутые в Конституции. Главенствующей формой назван референдум - голосование по вопросам местного значения. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил ряд правил, определяющих проведение местного референдума. Те из них, которые сформулированы на уровне принципа, должны получить конкретизацию в законодательстве субъектов Федерации и уставных документах муниципальных образований. Второй формой прямого волеизъявления названы выборы. Конституция закрепляет право граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления и те случаи, когда граждане такого права не имеют (см. комментарий к ст. 32). Есть соответствующая норма в указанном выше законе об общих принципах местного самоуправления. Но особо следует назвать Федеральный закон от 23 октября 1996 г. (26 ноября 1996 г.) N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497), которым введено в действие "Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Федеральным законом от 20 мая 1998 г. (22 июня 1998 г.) N 85-ФЗ в Федеральный закон от 23 октября 1996 г. внесены существенные дополнения (СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3005). Субъекты Федерации принимают свои законы, предусматривающие в том числе и нормы избирательного права в системе местного самоуправления. Так, в Воронежской области порядок проведения выборов представительных органов самоуправления, местного референдума, отзыва выборных лиц местного самоуправления определен Избирательным кодексом Воронежской области (см. Собрание законодательства Воронежской области: Сборник нормативных актов. Воронеж, 1996. Т. 2.). Муниципальные выборы могут иметь свою специфику, отражаемую уставами муниципальных образований. Представляется, что государственные органы не должны заниматься муниципальными выборами, но обязаны защищать права граждан, обеспечивать их правовую сторону. Законодательство и уставы муниципальных образований среди других форм прямого воздействия называют собрания (сходы) граждан, народную правотворческую инициативу (возможность населения вносить в органы местного самоуправления проекты правовых актов). В качестве примера можно указать Закон Чувашской Республики "Об общих собраниях (сходах), конференциях граждан в Чувашской Республике" от 17 января 1993 г. Закон проводит разницу между собраниями и конференциями граждан; в последнем случае действуют уполномоченные, а норма представительства устанавливается главой местного самоуправления соответственно числу жителей населенных пунктов, микрорайонов, кварталов, улиц и многоквартирных жилых домов. Перечень форм прямого воздействия не может быть закрытым. Их многообразие обусловливается в том числе историческими и местными традициями (см. комментарий к ст. 131). Прямое народное волеизъявление, и в частности референдум, названы первыми. Это определяет высокую юридическую силу соответствующих актов в контексте остальных форм местного самоуправления. Второе место отведено выборным органам местного самоуправления. Их наличие в системе местного самоуправления обязательно уже по тому, что в ст. 131 Конституции употреблен союз "и", а не "или", когда идет речь о выборных и других органах. Из обязательности существования выборных органов, а также в принципе обязательности представительного органа и исполнительно-распорядительного, исходит и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации". Однако система и состав выборных органов могут быть самыми различными. Для некоторых муниципальных образований допустимо, по-видимому, отсутствие представительных выборных органов, но тогда обязательно будет выборным глава администрации, который может выбираться как населением непосредственно, так и представительным органом. В то же время он может и назначаться выборным представительным органом. Общие принципы разграничения полномочий между разными органами определяются Федеральным законом, но содержательно они должны формулироваться в уставах в соответствии с законами субъектов Федерации. Системы организации самоуправления могут быть самыми разными, как и структура органов (см. комментарий к ст. 131). Однако представительным органам принадлежит определяющая роль. Они утверждают местный бюджет, отчет о его исполнении; принимают программы развития местного образования; устанавливают местные налоги; определяет порядок управления собственностью, осуществляют контроль за деятельностью администрации. Принцип разделения властей в системе местного самоуправления может и не проводиться столь строго, в связи с чем допустимо, что глава муниципального образования одновременно возглавляет представительный орган. "Другие органы местного самоуправления" в контексте ч. 2 ст. 130 Конституции - означает возможность иных способов их формирования: назначение, конкурс, контракт и т.д. Однако в любом случае речь идет о формировании этих органов населением. Не допускается назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и должностными лицами государства. Статья 131 1. Часть 1 комментируемой статьи содержит, по существу, две нормы. Одна из них определяет территориальные пределы местного самоуправления, а другая устанавливает право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Если последняя норма сформулирована определенно и фактически исключает подключение к решению вопроса о структуре управленческих органов каких-либо органов государственной власти (представительных или исполнительных), то первая из названных норм сформулирована бланкетно и рассчитана на прямое участие законодательных органов. Все, что касается установления в этой части общих принципов осуществления местного самоуправления, согласно п. "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов, а то, что относится к установлению конкретных правил, особенно учету исторических и иных местных традиций, - к ведению субъектов Российской Федерации. Некоторые из принципов, имеющие отношение к комментируемой статье, содержатся в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем, например, устанавливается, что термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, организаций, объектов, находящихся в муниципальной собственности, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Согласно названному закону местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах, в границах внутригородских территорий. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. (В Государственную Думу внесены предложения по расширению в этом плане компетенции федерального законодательства). В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях. Такое ограничение может быть установлено федеральным законом. В качестве общего принципа названный Закон допускает функционирование муниципального образования в нескольких поселениях, объединенных общей территорией, в части поселения, в иной населенной территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. В развитие конституционных норм названный Закон к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относит: - установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований; - регулирование законами особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. На основе общих принципов (которые могут содержаться в том числе и в законах субъектов Федерации), на основе конкретных законодательных установлений в уставах муниципальных образований указываются: - границы и состав территории муниципального образования; - структура и порядок формирования органов местного самоуправления; - вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций. В определении территориальных пределов местного самоуправления важно учесть установку Европейской Хартии местного самоуправления на такое управление со стороны местных сообществ, которое было бы "одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину". Из этого исходил и Конституционный Суд России, который в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" сформулировал ряд принципиальных положений (ВКС. 1996. N 2). Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации. Район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно ст. 131 (ч. 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее ст. 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки ст. 131 (ч. 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него. Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции Российской Федерации (ст. 130, 131) такое установление территорий муниципальных образований, которое исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.д.), не имеющих статуса административно-территориальных единиц. Часть первая комментируемой статьи не исключает, а даже предполагает особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях и в отдельных поселениях. Оправданы, например, особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в закрытых административно-территориальных образованиях, в городах-наукоградах, на приграничных территориях. В законодательстве и уставе муниципальных образований получило закрепление выражение "территориальное общественное самоуправление". Под ним понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами. Поскольку органы местного самоуправления выведены за рамки системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции), то оно функционирует в качестве "общественного", и ни одно из конституционных положений главы 8 Конституции Российской Федерации не дает повода каким либо образом разделять местное самоуправление на "полноценное" и менее "полноценное". Территориальные границы (пределы) муниципальных образований могут быть разными, но это влияет на фактическое, но не юридическое положение данных образований. 2. Не только установление, но также изменение границ муниципального образования, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. С соответствующей инициативой могут выступить органы государственной власти, органы самоуправления, население. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны установить гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В ч. 2 ст. 131 Конституции идет речь именно об изменении границ (при преобразовании, упразднении, слиянии, разъединении существующих муниципальных образований), но не о тех случаях, когда представительные государственные органы решают вопрос об установлении уровня местного самоуправления в его соотношении с объемом (уровнем) функционирования органов государственной власти. Представляется, что комментируемая часть статьи адресована, скорее, органам местного самоуправления, которые с учетом мнения населения могут договориться об изменении существующих между муниципальными образованиями границ с последующим внесением поправок в уставы. Учет мнения населения осуществляется в разных формах - опрос, публичное обсуждение вопроса в средствах массовой информации, решения сходов граждан и т.д. Статья 5 Европейской Хартии местного самоуправления гласит: "При любом изменении местных территориальных пределов должны предварительно проводиться консультации с соответствующими местными сообществами, по возможности путем референдума, где это допускается законом". Статья 132 1. В комментируемой статье уже в четвертый раз, если иметь в виду систему местного самоуправления, употреблено слово "самостоятельно" (см. ст. 12, 130, 131). Но в данном случае - применительно к органам местного самоуправления и в отношении определенного вида их деятельности - управления. На этом приходится акцентировать внимание, поскольку может создаться ложное впечатление о самостоятельности соответствующих органов, их независимости, в том числе и по отношению к населению, к остальным формам народного волеизъявления. Такая опасность реальна и в практической деятельности органов местного самоуправления, тем более, что перечень вопросов, решаемых местным самоуправлением и его органами, их формулирование в ст. 130 и 132 не совпадают. Представляется, что ключевое слово "управляют" употреблено в ч. 1 ст. 132 в его узком значении, в аспекте "оперативного управления муниципальной собственностью". Следовательно, норма ч. 1 ст. 132 Конституции является конкретизацией прав собственника, установленных в ст. 130. Систематическое толкование позволяет констатировать: население ни при каких условиях не отстраняется от решения местных дел, в том числе от осуществления своих прав собственника. Оно осуществляет контроль за решением любого вопроса, имеет правовые возможности решать всякий общий вопрос непосредственно. Вместе с тем очевидно целесообразно исключение ряда вопросов из круга тех, которые можно было бы решать посредством референдума. В этом смысле, например, утверждение местного бюджета будет исключительным полномочием представительного органа местного самоуправления и, следовательно, он решает его самостоятельно в прямом смысле этого слова. Очевидно также, что решение многих оперативных вопросов охраны общественного порядка может составлять предмет деятельности исключительно органов муниципальной милиции и никаких других. Норму комментируемой статьи следует понимать так, что каждый орган в пределах своей компетенции решает соответствующие вопросы местного значения самостоятельно. Ни один государственный орган не правомочен отменять принятые в соответствии с законом акты органов местного самоуправления, никто не визирует их решения, не требуется ни предварительной, ни последующей санкции на те или иные действия. Органы местного самоуправления осуществляют функции публичной власти под свою ответственность. Это не означает вместе с тем, что органы местного самоуправления не проводят необходимых консультаций, совершенно свободны от решений государственных органов. Часть 1 ст. 132 Конституции определяет, скорее, направления деятельности органов местного самоуправления, но не ее виды; устанавливает предметы ведения, но не функции этих органов. Жилищное строительство, здравоохранение, образование названы в других статьях Конституции. Здесь же на первое место поставлено управление муниципальной собственностью. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия собственника осуществляют представительные органы (они, в частности, устанавливают порядок управления и распределения собственности), другие органы местного самоуправления в рамках их компетенции (администрация непосредственно управляет и распоряжается большинством объектов собственности), а также по специальному поручению - юридические лица и граждане (см. ст. 125 ГК). Перечень действий, которые органы местного самоуправления вправе совершить с имуществом, установлены в упомянутом Федеральном законе. Он содержится в законах субъектов Федерации и в уставах муниципальных образований. Самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью вытекает также из факта равноправного признания и защиты всех форм собственности и соответственно равенства собственников в осуществлении и защите своих прав. Формирование, утверждение и исчисление местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с названным выше Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления и Бюджетным кодексом Российской Федерации, вступившим в юридическую силу с 1 января 2000 г.,. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления устанавливаются федеральным законодательством, законами субъектов Федерации, в уставах муниципальных образований. Так в Уставе г. Москвы (принят Московской городской Думой 28 июня 1995 г.) содержится глава "Бюджетно-финансовая система", в которой определены бюджет города, бюджетный процесс, бюджеты муниципальных образований и т.д. Установление местных налогов и сборов осуществляется в соответствии с законодательством самостоятельно представительными органами местного самоуправления. Население непосредственно или представительные органы с учетом мнения населения могут предусмотреть разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования мероприятия местного значения. При этом аксиоматичным является то, что некоторые сборы и налоги вводятся только законом (см. комментарий к ст. 75), но органам местного самоуправления может быть предоставлено право определять их конкретные виды и ставки. Проблема установления налогов и сборов была предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации по делу о проверке ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы. Постановление Конституционного Суда от 4 апреля 1996 г. (ВКС. 1996. N 2) устанавливает важные для толкования ст. 132 Конституции положения: налоги, установленные не на основе закона, не могут считаться "законно установленными". Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2118-I "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 11. Ст. 527) с последующими изменениями и дополнениями, подлежит применению в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации; принцип равенства прав и свобод граждан требует учета фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности, равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов; подушная система налогообложения при чрезвычайно высоком налоге означает взыскание существенно большей доли из имущества неимущих или малоимущих граждан и меньшей доли - из имущества более состоятельных граждан; налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным; основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией без каких-либо условий фискального характера, и соответственно реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов. Экономическая основа местного самоуправления - главная гарантия его самостоятельности. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливаются принципиальные положения о составе муниципального имущества, о том, кто и как им распоряжается и управляет; о формировании, утверждении, исполнении местного бюджета, его доходной части и, в частности, соответствующих субвенциях, предоставляемых из федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами. Охрана общественного порядка проводится силами милиции общественной безопасности. В районах, городах, районах городов создается милиция общественной безопасности (местная милиция) как составная часть системы органов внутренних дел, как структурное звено соответствующего отдела (управления) внутренних дел. Поскольку руководители муниципальной милиции назначаются вышестоящими руководителями органов внутренних дел, хотя и по согласованию и с последующим утверждением органами муниципальных образований, ситуация с охраной общественного порядка ставит под сомнение самостоятельность органов местного самоуправления. К тому же местная милиция финансируется из бюджета субъекта Федерации, а муниципальные образования могут за счет собственных средств устанавливать дополнительную численность этой милиции и лишь контролировать ее деятельность, но не управлять ею (см.: ст. 7, 9 Закона РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-I//Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503 с последующими изменениями и дополнениями; Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 209 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента РФ от 2 декабря 1998 г. N 1454//САПП. 1993. N 7. Ст. 562; СЗ РФ. 1998. N 49. Ст. 6010). Для полного обеспечения требований ч. 1 ст. 132 в части самостоятельного обеспечения органами местного самоуправления охраны общественного порядка в соответствии с Указом Президента от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" разрабатывался проект Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации", а в соответствии с Указом Президента от 17 сентября 1998 г. N 1115 в ряде муниципальных образований идет эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Часть 1 ст. 132 Конституции является бланкетной, поскольку устанавливает возможность решения органами местного самоуправления "иных вопросов местного значения". Их перечень содержится в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Но в этой связи следует обратить внимание на следующее. Во-первых, перечисление конкретных вопросов вряд ли можно назвать принципами организации системы местного самоуправления. Во-вторых, "иные вопросы местного значения" могут устанавливаться законами субъектов Федерации. В-третьих, неверно было бы связывать отнесение вопросов к местным лишь по территориальному принципу, вряд ли целесообразно, например, относить к решению органов местного самоуправления организацию и дошкольного, и общего, и профессионального образования. В-четвертых, перечни вопросов, содержащиеся в законах, не могут быть закрытыми, поскольку в уставах могут найти отражение специфические вопросы, связанные с историческими и местным традициями (см. комментарий к ст. 131). В-пятых, некоторые из вопросов сформулированы так, что решать их можно только совместно с государственными органами. 2. Часть 2 ст. 132 Конституции адресована государственным органам. Именно они вправе наделить органы местного самоуправления государственными полномочиями, причем сделать это могут только представительные органы государства и только одним актом - законом. Рассматривая понятие "наделяться", следует иметь в виду, что речь идет о временном или постоянном делегировании полномочий, но не полной передаче их органам местного самоуправления. В противном случае они приобретали бы местное значение. Вместе с тем делегирование полномочий не означает, что они утрачивают государственное значение, государственный характер. Передаются не функции государства, а полномочия по их исполнению и только отдельные. В Конституции не регулируется вопрос о передаче полномочий. Но этот вопрос был в центре внимания Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области (См. Постановление Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г. N 15-П). Конституционный Суд установил, что из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, следует, в частности, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или законодателем субъекта Российской Федерации и только в форме закона с учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73). Вопреки указанному конституционному требованию пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области предполагал, что соответствующие полномочия передаются органам местного самоуправления не законом, т.е. не в порядке осуществления субъектом Российской Федерации законодательных полномочий, а решением органов государственной власти района - районного Совета народных депутатов (который по своей природе и месту в системе публичной власти не может выступать в качестве законодательного органа) или районной администрации. Кроме того, Устав Курской области наделял органы местного самоуправления вправе в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области. Между тем из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". В настоящее время порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является предметом регулирования Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Соответствующие органы государственной власти могут выступить в этих случаях в качестве правоприменительных органов и через свои акты или совместные акты с органами местного самоуправления реализовывать предоставленные им законом возможности. Речь может идти о перекрещивающихся интересах - государственных и местных, когда вопросы местные приобретают государственное значение, а органам местного самоуправления для их решения не хватает полномочий. Органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством участвуют в решении таких вопросов, как гражданская оборона, ведение воинского учета, ведение статистического учета, карантинное дело, запись актов гражданского состояния и т.д. Они наделяются некоторыми властными полномочиями в охране общественного порядка (вплоть до осуществления административной юрисдикции), в сфере контроля за организациями разных форм собственности и др. По буквальному смыслу ч. 2 ст. 132 государственными полномочиями наделяются именно органы местного самоуправления, а не система в целом. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями влечет за собой ряд последствий. Во-первых, обязательна "передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств". Эта обязанность лежит на государственных органах. Во-вторых, государство приобретает полномочия по контролю за реализацией переданных полномочий, что означает возможность санкционирования соответствующих действий органов местного самоуправления, дачу им указаний, оценку принимаемых решений с точки зрения целесообразности, материальной и финансовой обеспеченности, возможность приостановления и отмены принятых решений. Органы местного самоуправления реализуют переданные им полномочия под свою ответственность. Однако при определенных условиях эта ответственность может быть солидарной, то есть разделяться с государственными органами, отдавшими незаконное или необоснованное распоряжение. Статья 133 1. Комментируемая статья устанавливает правовые гарантии местного самоуправления. Организационные, материальные, политические, идеологические гарантии - закрепляются другими конституционными нормами. Специальные гарантии предусматриваются в Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и в законах субъектов Федерации (см. комментарий к ст. 12, 130-132). Статья 133 Конституции Российской Федерации гарантирует систему местного самоуправления в целом, которая в данном случае и является объектом правовой охраны. Все то, что предусмотрено уставами муниципальных образований, если их положения соответствуют законодательству, может рассчитывать на защиту со стороны государства. Использовать гарантии, предусмотренные в ст. 133 Конституции вправе только органы, представляющие местное самоуправление. Отдельные граждане вправе защищать лишь свои права, связанные с участием в местном самоуправлении. Коллективы граждан также не представляют интересы сообщества в целом. Они, как и отдельные граждане, могут только требовать от органов местного самоуправления использовать предусмотренные законом гарантии на защиту прав местного сообщества и тем самым защитить интересы каждого из них. Таким образом, местное самоуправление в смысле ст. 133 следует понимать как особую "юридическую личность", представляемую вовне своими органами, чаще всего наделенными правами юридических лиц. Основанием для использования гарантий на правовую охрану местного самоуправления является нарушение его прав, соответственно - правового положения конкретного муниципального объединения. Поводами обращения в государственные органы за защитой являются: 1) издание нормативного акта, нарушающего конституционные или иные права местного самоуправления; 2) издание незаконного акта правительственным органом или должностным лицом государства, которым затрагиваются права конкретного муниципального образования; 3) совершение какими-либо лицами (в том числе юридическими лицами) действий, которые посягают на правовой статус или правовое положение местного сообщества граждан. В зависимости от характера посягательства избираются органы, в которые следует обратиться за защитой. Таковыми могут быть представительные и исполнительные органы государства, органы внутренних дел, прокуратура, суд. 2. Комментируемая статья называет самую высшую форму защиты - судебную. Имеются в виду суды общей юрисдикции и арбитражные суды, а также конституционные и уставные суды тех субъектов Федерации, в которых они созданы. Обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации органы местного самоуправления не имеют права (см. комментарий к ст. 125). Однако опосредованно - через Президента, депутатов, через субъектов Федерации, суды или через жалобы граждан - Конституционный Суд может проверить в том числе и конституционность нормативных актов, которые затрагивают права местного самоуправления. Типичным примером явилось дело от 17 апреля 1996 г. по проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" (ВКС. 1996. N 2). В последующем Конституционный Суд РФ принял ряд важных постановлений и определений: 30 мая 1996 г. - постановление N 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 г.); 16 октября 1997 г. - постановление N 14-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; 3 ноября 1997 г. - постановление N 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда; 4 марта 1999 г. - определение N 19-О по жалобе гражданина Кагирова Рафиса Акзамовича на нарушение его конституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 Закона республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан"; 31 мая 1999 г. - определение N 60-О по делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга"; 11 июня 1999 г. - определение N 105-О по запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми"; 8 октября 1999 г. - определение N 138-О по жалобе гражданина Баранова Михаила Иосифовича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 18 Закона Республики Северная Осетия - Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания"; 14 января 2000 года - определение по запросу московского областного суда о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 3 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"; 30 ноября 2000 г. постановление N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области"; 21 февраля 2002 г. - определение N 26-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о проверке конституционности пункта 3 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; 2 апреля 2002 г. - постановление N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г.Злобина и Ю.А.Хнаева; 10 апреля 2002 г. - определение N 92-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; 5 июля 2002 г. - определение N 187-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Половцева Игоря Николаевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; 9 декабря 2002 г. определение N 347-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Конституционного суда республики Карелия о проверке конституционности положения абзаца третьего части второй статьи 39 Временного положения о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; 10 апреля 2002 г. - определение N 92-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К комментируемой статье Конституции не имеют отношение те нормы российского законодательства, в которых предусматривается судебная защита от незаконных актов и действий должностных лиц местного самоуправления. Проблема ответственности местного самоуправления в Конституции вообще не конкретизируется. Материально-правовой гарантией местного самоуправления является компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Во-первых, сюда можно отнести дополнительные расходы, связанные с решениями государственных органов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Во-вторых - расходы, связанные с возмещением вреда, причиненного незаконными решениями и действиями государственных органов и должностных лиц. В-третьих - расходы, которые вынуждено нести местное самоуправление в связи с законными решениями государственных органов и должностных лиц, принятыми по государственной линии. В самой ст. 133 Конституции содержится запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами. Очевидно, по аналогии с данной нормой Основными Законами субъектов Федерации должны запрещаться ограничения прав местного самоуправления законами субъектов Федераций и уставами муниципальных образований. Само понятие "ограничение прав" следует толковать широко, включая их нарушение, игнорирование и т.п. Случай такого ограничения можно оспаривать в судебном порядке. Запрет на ограничение прав местного самоуправления можно реализовать путем исчерпывающего перечня полномочий государственных органов (ограниченных в своих действиях законом) в отношении местного самоуправления. По этому пути идет Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (см. ст. 4, 5, 7). Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции Данная глава Конституции Российской Федерации регулирует порядок ее изменения, дополнения и пересмотра. Системный анализ текста главы, содержащихся в ней статей, приводит к выводу, что в Конституции Российской Федерации имеются три различных правовых режима ее изменения. Первый, наиболее трудный, - пересмотр Конституции. Предложение о пересмотре Конституции Российской Федерации может быть внесено субъектом права конституционной законодательной инициативы, в соответствии со ст. 134 Конституции Российской Федерации (а также, возможно, несколькими субъектами совместно), и должно быть поддержано не менее чем тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Пересмотром считается любое изменение или дополнение трех глав Конституции - 1, 2 и 9, а также разработка и принятие новой Конституции Российской Федерации. Порядок пересмотра определен в ст. 135 Конституции Российской Федерации. Второй правовой режим изменения и дополнения Конституции Российской Федерации - внесение в нее поправок. Поправка в Конституцию Российской Федерации может быть инициирована субъектом конституционной законодательной инициативы, указанным в ст. 134 Конституции Российской Федерации (или несколькими субъектами совместно) и может касаться глав 3-8 Конституции Российской Федерации. Поправки к Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции Российской Федерации). Третий режим изменения Конституции Российской Федерации - внесение поправок в ст. 65 Конституцию Российской Федерации в случае принятия в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации, изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации либо изменения им своего наименования. Эти поправки в Конституцию вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации, федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации либо на основании решения самого субъекта Российской Федерации об изменении своего наименования, принятом в соответствии с законодательством данного субъекта Российской Федерации (ст. 136 Конституции Российской Федерации). Нельзя не заметить, что в главе 9 Конституции Российской Федерации имеется очевидный (и видимо не случайный) пробел - она никак не определяет порядок изменения раздела второго Конституции Российской Федерации - Заключительных и переходных положений, что дало почву для многочисленных политических спекуляций. Установленный главой 9 порядок изменения и дополнения Конституции Российской Федерации, а также ее пересмотра, обеспечивает стабильность Конституции - одно из важнейших достоинств, определяющих место Конституции в системе действующего законодательства. Стабильность Конституции стабилизирует всю правовую систему, государственную и общественно-политическую жизнь. Однако чрезмерно усложненный порядок изменения Конституции (а именно такой предусмотрен в действующей Конституции Российской Федерации) имеет и свои негативные стороны. Конституция перестает работать как "живой" закон, как аккумулятор социально-правового опыта динамично развивающегося общества, превращается в застывший памятник уходящей в прошлое эпохи. Статья 134 Данная статья Конституции Российской Федерации определяет круг субъектов конституционной законодательной инициативы. Как следует из текста статьи, предложения о пересмотре положений Конституции Российской Федерации и о внесении в нее поправок могут вноситься Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а также группой депутатов численностью не менее одной пятой членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Некоторое сокращение круга субъектов законодательной инициативы по сравнению с ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации (в частности, исключение индивидуальной инициативы) объясняется высокой значимостью конституционного процесса, желанием законодателя максимально ограничить влияние на него текущей политической конъюнктуры. В Конституции Российской Федерации специально оговаривается (ч. 3 ст. 92), что исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации. Процедура принятия поправок к Конституции Российской Федерации установлена Федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" и выглядит следующим образом. Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. При этом под поправкой понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений Конституции Российской Федерации. Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации могут охватываться взаимосвязанные изменения конституционного текста. Предложение о поправке к Конституции Российской Федерации вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации субъектом права конституционной законодательной инициативы в виде проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Данное предложение должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции Российской Федерации, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции Российской Федерации, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции Российской Федерации. Если поправка к Конституции Российской Федерации требует внесения изменений в другие статьи глав 3-8 Конституции Российской Федерации, то предложение о поправке к Конституции Российской Федерации должно содержать также текст новой редакции или предложение об изменении текста статей (частей, пунктов статей) Конституции Российской Федерации, необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи. Если поправкой к Конституции Российской Федерации из текста Конституции Российской Федерации исключаются глава, статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами "Исключен (исключена) поправкой к Конституции Российской Федерации" с указанием наименования закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. При этом номера и наименования исключаемых глав, номера исключаемых статей или их частей или буквы, обозначающие исключаемые пункты, сохраняются. Вместе с проектом закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации представляются обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки. Поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции Российской Федерации направляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации. По результатам проверки указанный комитет Государственной Думы вносит предложение о принятии к рассмотрению Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации либо предложение о возвращении его инициатору в случае несоблюдения требований Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации. Рассмотрение Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации осуществляется в трех чтениях в соответствии с общей процедурой рассмотрения законопроектов. Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации и подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии. Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации и направляет текст закона в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для рассмотрения. Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия. Принятое по данному вопросу постановление законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение четырнадцати дней направляет в Совет Федерации. Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации со дня его направления в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. На своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, Совет Федерации устанавливает и объявляет результаты этого рассмотрения. Президент Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд Российской Федерации, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации. Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд Российской Федерации в соответствии с настоящей статьей, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента Российской Федерации. В случае подачи жалобы закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не направляется Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос. Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. Президент Российской Федерации в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подписывает его и осуществляет официальное опубликование. При официальном опубликовании закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации указываются наименование закона, даты его одобрения Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, дата его подписания Президентом Российской Федерации и регистрационный номер. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. Принятая поправка к Конституции Российской Федерации подлежит внесению Президентом Российской Федерации в текст Конституции Российской Федерации. Президент Российской Федерации в месячный срок со дня вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации осуществляет официальное опубликование Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу. В случае, если закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Статья 135 Данная статья определяет порядок пересмотра, то есть наиболее существенного изменения положений Конституции Российской Федерации. В соответствии со ст. 135 Конституции Российской Федерации положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены самим Федеральным Собранием. К компетенции палат Федерального Собрания относится лишь созыв учредительного органа - Конституционного Собрания. Решение о созыве Конституционного Собрания должно быть поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В практике законодательной деятельности возник вопрос: что означает "общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы" - общее число членов каждой палаты по отдельности или их сумму? В постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П Конституционный Суд Российской Федерации дал следующее разъяснение: "В статьях 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривается принятие решений квалифицированным большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Понимание указанных положений как способа подведения итогов голосования исходя из общей суммы голосов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы противоречит Конституции Российской Федерации. Федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации - прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации. Различна и их компетенция. Статья 100 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. В силу ст. 102 (часть 3), 103 (часть 3), 105, 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации федеральные законы, постановления Совета Федерации и Государственной Думы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно. В статье 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации подчеркивается, что повторное рассмотрение федерального закона палатами Федерального Собрания осуществляется в установленном Конституцией Российской Федерации порядке, то есть также раздельно. В тех предусмотренных ч. 3 ст. 100 Конституции Российской Федерации случаях, когда палаты собираются совместно, голосования не проводятся и решения не принимаются. Таким образом, указание на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в тексте ст. 107 и 135 Конституции Российской Федерации, должно пониматься только как единый для обеих палат принцип определения результатов голосования. Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в ст. 107 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной ст. 95 (чч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации" (ВКС. 1995. N 2-3). Регламентом Государственной Думы установлено, что предложения о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, внесенные в Государственную Думу, должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции Российской Федерации или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование данного предложения. Предложение направляется Советом Государственной Думы в комитет Государственной Думы, к компетенции которого относится рассмотрение вопросов конституционного законодательства, для подготовки заключения, после чего включается в календарь рассмотрения вопросов. Предложение о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации и заключение комитета рассматриваются на заседании Государственной Думы. По итогам обсуждения Государственная Дума принимает решение об одобрении или отклонении данного предложения. Предложение о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации считается одобренным, если за него проголосовало не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. Очевидно, что создателями проекта Конституции в данном случае, скорее всего, допущена арифметическая неточность: три пятых это не больше, а меньше уровня для принятия конституционных решений (двух третьих). В случае принятия постановление Государственной Думой, оно направляется в течение пяти дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения. Принятие Советом Федерации аналогичного решения по вопросу о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации влечет начало деятельности особого учредительного органа - Конституционного Собрания, которое созывается в соответствии с федеральным конституционным законом. В настоящее время указанный федеральный конституционный закон не принят, однако в Государственной Думе обсуждаются различные его варианты, один из которых предполагает избрание Конституционного Собрания путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании, другой - формирование Конституционного Собрания из полномочных делегаций палат Федерального Собрания, высших судебных органов, законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. Часть 3 ст. 135 предусматривает три варианта осуществления Конституционным Собранием своих полномочий. Во-первых, по результатам обсуждения конституционной законодательной инициативы палат Федерального Собрания Конституционное Собрание может подтвердить неизменность Конституции Российской Федерации. Во-вторых, Конституционное Собрание вправе разработать проект новой Конституции Российской Федерации, который может быть принят самим Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов. По смыслу ст. 135 Конституции Российской Федерации любая, даже самая незначительная поправка в Конституции рассматривается как "новая редакция" Конституции, которая должна быть одобрена Конституционным Собранием двумя третями голосов. В-третьих, разработанная Конституционным Собранием новая редакция Конституции Российской Федерации может быть вынесена на всенародное голосование, которое проводится в соответствии с Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации". При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. Статья 136 Данная статья Конституции Российской Федерации определяет порядок принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации палатами Федерального Собрания. Согласно этой статье, поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федеральных конституционных законов, другими словами, на них распространяется общий порядок принятия федеральных конституционных законов, предусмотренный ст. 108 Конституции Российской Федерации. Как уже отмечалось (см. комментарий к ст. 134), процедура принятия закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации урегулирована Федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". За рамками, установленными данным Федеральным законом, действует Регламент Государственной Думы, в соответствии с которым проект закона Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в главы 3-8 Конституции Российской Федерации передается Советом Государственной Думы на заключение комитета по законодательству и судебно-правовой реформе. Комитет проводит предварительное рассмотрение проекта с участием инициатора законопроекта, полномочных представителей Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также представителей других комитетов палаты и иных лиц. Заключение и подготовленный к рассмотрению проект закона Российской Федерации о внесении изменений в положения глав 3-8 Конституции Российской Федерации с учетом внесенных поправок направляются комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе в Совет Государственной Думы для включения законопроекта в календарь рассмотрения вопросов. Рассмотрение законопроекта о внесении изменений и дополнений в главы 3-8 Конституции Российской Федерации осуществляется Государственной Думой в трех чтениях. В ходе рассмотрения законопроекта Государственная Дума заслушивает доклад инициатора каждой конституционной поправки, содоклад комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе, выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании или уполномоченных им лиц, представителей фракций и депутатских групп, а также экспертов и иных лиц, приглашенных по решению палаты для участия в обсуждении. Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации обсуждаются и голосуются каждая по отдельности. Поправка принимается, если за нее проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. После постатейного обсуждения и голосования поправок, проверки текста закона Российской Федерации о внесении изменений в главы 3-8 Конституции Российской Федерации и устранения имеющихся противоречий Государственная Дума принимает данный закон в целом, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если Совет Федерации отклоняет закон Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в главы 3-8 Конституции Российской Федерации, то для преодоления возникших разногласий может применяться процедура, предусмотренная для повторного рассмотрения федеральных конституционных законов. Недостаточная конституционная урегулированность процедуры принятия поправок к Конституции Российской Федерации обусловила обращение Государственной Думы с запросом в Конституционный Суд, который в своем постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П пришел к следующим выводам: "Конституция Российской Федерации, регламентируя порядок внесения поправок в Конституцию Российской Федерации, определяет в ст. 136, что поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Порядок принятия федерального конституционного закона установлен ст. 108 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. Вместе с тем, процедура принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации, установленный ст. 134 Конституции Российской Федерации, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, согласно ст. 136 Конституции Российской Федерации для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 76 (ч. 1) Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. 136 и 108 Конституции Российской Федерации для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент Российской Федерации наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции Российской Федерации на процедуру принятия поправок. В то же время поправки к Конституции Российской Федерации не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как ст. 108 (ч. 1) Конституции Российской Федерации прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в главы 3-8 Конституции Российской Федерации поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции Российской Федерации, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью. Глава 9, в том числе ст. 136, Конституции Российской Федерации предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках, дополняющее установленные ст. 76 (ч. 1) Конституции Российской Федерации формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации. Таким образом, положения ст. 136 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Законодатель вправе на основе и в рамках Конституции Российской Федерации урегулировать порядок направления поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации и проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также другие вопросы, связанные с порядком принятия поправок. Вопрос о том, каким способом те или иные поправки учитываются в тексте Конституции Российской Федерации, также решается законодателем исходя из характера и содержания поправок. На основании изложенного и руководствуясь ст. 72, 74, 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил: 1. Из установленной Конституцией Российской Федерации процедуры принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации вытекает, что поправки в смысле ст. 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Положение ст. 136 Конституции Российской Федерации о том, что поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований ст. 108 (ч. 2) Конституции Российской Федерации об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно: необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации; кроме того, должно быть соблюдено положение ст. 134 Конституции Российской Федерации, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации. 2. Законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте. 3. Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию" (СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408). С учетом постановления Конституционного Суда Государственная Дума приняла Федеральный закон "О порядке принятия поправок к Конституции Российской Федерации", подробно регламентирующий все стадии конституционного законодательного процесса (Федеральный закон от 6 февраля 1998 г. (4 марта 1998 г.) N 33-ФЗ//СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146). Статья 137 Данная статья определяет порядок внесения поправок в ч. 1 ст. 65 Конституцию Российской Федерации, определяющую состав субъектов Российской Федерации. Состав субъектов Российской Федерации может измениться, во-первых, в результате принятия либо образования в Российской Федерации нового субъекта. В соответствии с ч. 2 ст. 65 принятие в Российскую Федерацию нового субъекта либо образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Очевидно, что этот федеральный конституционный закон подпадает под общий порядок, установленный ст. 108 Конституции Российской Федерации и не требует для вступления в силу одобрения органов законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Состав субъектов Российской Федерации может измениться, во-вторых, в результате изменения конституционного статуса субъекта Российской Федерации (например, преобразования автономного округа в автономную область, автономной области - в республику и т.п.). В соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации, статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации также в соответствии с федеральным конституционным законом. Конституция Российской Федерации никак не оговаривает возможную ситуацию, (ставшую реальной в связи с событиями в Чечне), связанную с выходом субъекта из состава Российской Федерации. На наш взгляд, юридическая легитимация выхода субъекта из состава Российской Федерации не может считаться завершенной без внесения изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации посредством принятия соответствующего федерального конституционного закона. В-третьих, изменение в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации может быть связано с изменением наименования субъекта Российской Федерации. Эта ситуация урегулирована ч. 2 ст. 137, в которой установлено, что "в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в ст. 65 Конституции Российской Федерации". Однако Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос, какой именно государственный орган и каким именно правовым актом полномочен включить в Конституцию Российской Федерации новое наименование субъекта Российской Федерации. В связи с неясностью, обнаружившейся в ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации, Государственная Дума инициировала обращение в Конституционный Суд, который в постановлении от 28 ноября 1995 г. N 15-П (ВКС РФ. 1995. N 6. С.37) дал следующее разъяснение: "Изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации включаются в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент Российской Федерации использует полномочия, предусмотренные статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации". Не без оснований опасаясь использования "окна", которое предоставляет ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации, для более существенных конституционных изменений, Конституционный Суд счел необходимым подчеркнуть: "Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в смысле части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта". В настоящее время в ст. 65 Конституции Российской Федерации произведены следующие изменения: наименование "Ингушская Республика" заменено на "Республика Ингушетия", "Республика Северная Осетия" заменено на "Республика Северная Осетия - Алания" (Указ Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. N 20//СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152), наименование "Республика Калмыкия - Хальмг Тангч" заменено на "Республика Калмыкия" (Указ Президента Российской Федерации от 10 февраля 1996 г. N 173//СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 676). Раздел второй. Заключительные и переходные положения Назначение данного раздела - определить порядок и сроки вступления в силу Конституции Российской Федерации, урегулировать формы деятельности федеральных органов государственной власти в переходный период. 1. Согласно п. 1 Заключительных и переходных положений, днем принятия Конституции Российской Федерации считается день всенародного голосования - 12 декабря 1993 г. Однако день голосования не совпадает со днем вступления Конституции Российской Федерации в силу. Согласно тому же п. 1 Заключительных и переходных положений, Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня ее официального опубликования. Такое опубликование состоялось 25 декабря 1993 г. в официальном органе Правительства Российской Федерации "Российской газете" и официальном органе Администрации Президента Российской Федерации - газете "Российские вести". Таким образом день 25 декабря 1993 г. является датой вступления в силу Конституции Российской Федерации. С этого же дня прекратила свое действие Конституция (Основной Закон) Российской Федерации, принятая 12 апреля 1978 г. Одновременно были опубликованы официальные результаты всенародного голосования по проекту Конституции. По сообщению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в голосовании приняло участие 58 млн. 187 тыс. 755 человек, или 54% зарегистрированных избирателей. За принятие Конституции проголосовало 32 млн. 937 тыс. 630 избирателей, или 58,4% принявших участие в голосовании. Против проголосовало 23 млн. 431 тыс. 333 избирателей, или 41,6% принявших участие в голосовании. Порядок принятия Конституции Российской Федерации был определен Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. N 1533. В Заключительных и переходных положениях Конституции Российской Федерации определяется правовая судьба чрезвычайно важного документа, сыгравшего существенную роль на определенном этапе преобразования Российской Федерации - Федеративного Договора. Федеративный договор - обобщенное наименование трех документов: Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Они были подписаны в марте 1992 г. и в дальнейшем вошли в Конституцию (Основной Закон) Российской Федерации 1978 г. в качестве самостоятельной главы Конституции, помещенной в приложении. Таким образом, норма абзаца 3 п. 1 о прекращении действия Конституции (Основного Закона) Российской Федерации со дня вступления в силу новой Конституции Российской Федерации распространяется не на весь ее текст:Федеративный договор имеет особый правовой режим: он продолжает действовать в той его части, которая не противоречит положениям вновь принятой Конституции Российской Федерации. К числу наиболее важных положений Федеративного договора, которые утратили силу после принятия Конституции Российской Федерации, относятся следующие: юридическое неравноправие субъектов Российской Федерации (противоречит ч. 1 ст. 3, ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации); закрепление природных ресурсов в качестве достояния народов, проживающих на соответствующей территории (противоречит ст. 9 Конституции Российской Федерации); особый порядок введения чрезвычайного положения на территории республики (противоречит ст. 88, п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации). В последней части п. 1 Заключительных и переходных положений содержится чрезвычайно важная и не утратившая своего значения норма о том, что "в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации". Очевидно, что эта норма может быть распространена и на договоры о разграничении компетенции и предметов ведения, заключенные после вступления в силу Конституции Российской Федерации и содержащие существенные отступления от норм Конституции. 2. Принятие любой новой Конституции создает уникальную правовую ситуацию - в стране начинает формироваться новая правовая система, "настроенная" на вновь принятую Конституцию, но вместе с тем сохраняют свое действие и продолжают применяться правовые акты, сформировавшиеся на основе ранее действовавшей Конституции. Данную правовую коллизию разрешает п. 2 Заключительных и переходных положений. Согласно данному пункту, законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. 3. Как установлено п. 3 Заключительных и переходных положений Президент Российской Федерации, избранный в соответствии с Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации - России, со дня вступления в силу Конституции Российской Федерации осуществляет установленные ею полномочия до истечения срока, на который он был избран. Данное переходное положение ориентировано на обеспечение непрерывности функционирования власти, сохранение преемственности в деятельности государственных институтов, однако оно не лишено известных противоречий. Президент Российской Федерации, избранный 12 июня 1991 г. на основе действовавшей в тот период Конституции РСФСР, представлял собой должностное лицо государства с определенным кругом полномочий. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., существенно расширила полномочия Президента. Это уже иная должность и в соответствии с принципами и нормами демократического государства в подобных случаях должны проводиться новые выборы. Тем более, что другая ветвь федеральной власти - представительная - была не просто переизбрана, но претерпела полную реконструкцию. Досрочные выборы Президента Российской Федерации были объявлены Указом от 23 сентября 1993 г. N 1434, однако фактически не состоялись. Президент Российской Федерации не принес присяги на Конституции Российской Федерации, без чего, согласно ст. 82 Конституции Российской Федерации, невозможно вступление в должность и осуществление полномочий Президента Российской Федерации. По всей видимости, указанные сомнительные моменты при передаче власти объясняет то обстоятельство, что Заключительные и переходные положения используют в данном случае крайне осторожную формулировку: "Президент Российской Федерации осуществляет установленные ею (Конституцией. - Авт.) полномочия до истечения срока, на который он был избран". 4. Правительство Российской Федерации, действовавшее в момент вступления в силу Конституции Российской Федерации, также не ушло в отставку и начало осуществлять права, исполнять обязанности и нести ответственность в соответствии с новой Конституцией Российской Федерации, получив наименование - Правительство Российской Федерации. Кандидатура Председателя Правительства Российской Федерации не была предложена на согласование Государственной Думе в соответствие с п. "а" ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации. Тем не менее в июне 1995 г. руководитель Правительства Российской Федерации воспользовался конституционным правом Председателя Правительства Российской Федерации и поставил перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. 5. В целом Заключительные и переходные положения Конституции Российской Федерации ориентированы на обеспечение непрерывности функционирования и преемственности в деятельности федеральных органов государственной власти, сохранение их персонального состава. По этой причине в п. 5 предусмотрено, что суды Российской Федерации осуществляют правосудие в соответствии с их полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации. После вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохранили свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Однако новые вакантные должности замещаются в порядке, установленном уже новой Конституцией. 31 декабря 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", который создал современную правовую базу для деятельности судов всех уровней. 6. Пункт 6 Заключительных и переходных положений предусмотрел принятие федерального закона, которым будет установлен порядок рассмотрения дел судом с участием присяжных заседателей. Данным переходным положением также сохранен прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, до внесения соответствующих изменений в уголовно-процессуальное законодательство, что практически приостановило вступление в силу в полном объеме ч. 2 ст. 22 Конституции Российской Федерации. Указанное противоречие преодолено после вступления в силу нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. 7. Согласно п. Заключительных и переходных положений для Совета Федерации и Государственной Думы первого созыва был установлен единый срок деятельности - два года. Избрание первого состава Совета Федерации путем прямых выборов объяснялось тем, что принцип представительства в Совете Федерации "по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти", предусмотренный ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации, в тот период не мог быть реализован, поскольку представительные органы власти в большинстве регионов были распущены в соответствии с указами Президента Российской Федерации. Сокращенный срок деятельности Государственной Думы первого созыва аргументировался высокой динамикой происходящих на переходном этапе политических процессов, а также желанием провести новые выборы в Государственную Думу до выборов Президента Российской Федерации в июне 1996 г. 8. Конституция Российской Федерации не устанавливает сроков открытия заседаний Совета Федерации, поскольку порядок формирования "верхней" палаты парламента и статус ее членов предполагают не разовое, а постепенное обновление ее состава. В этой связи возникла необходимость урегулировать вопрос о процедуре открытия первого заседания Совета Федерации, что и было сделано в п. 8 Заключительных и переходных положений. Тот факт, что первое заседание Совета Федерации открыл Президент Российской Федерации подчеркнуло статус и высокий авторитет Совета Федерации - палаты представителей субъектов Российской Федерации. 9. Пункт 9 Заключительных и переходных положений установил временное исключение из принципа разделения властей, согласно которому депутатский мандат и пребывание на государственной службе несовместимы. Исключение было связано со сложными обстоятельствами переходного периода, желанием Президента Российской Федерации иметь прочную опору и поддержку в Государственной Думе в лице депутатов - членов Правительства Российской Федерации. Вместе с тем для этой категории депутатов было сделано и существенно изъятие из общего статуса депутата Государственной Думы: на депутатов - членов Правительства Российской Федерации, не были распространены положения о депутатской неприкосновенности в части ответственности за действия (бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей. Этим же пунктом Заключительных и переходных положений предусмотрено, что депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. Практика однако пошла по другому пути: оказалось, что непостоянный характер работы членов Совета Федерации препятствует их эффективному участию в законодательном процессе. Фактически около трети депутатов первого состава Совета Федерации постоянно жили и работали в Москве, участвуя в законодательной деятельности практически на постоянной профессиональной основе. ------------------------------ *(1) См., например: Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992-1996./Сост. и отв. ред. Т.Г.Морщакова. М., 1997; Конституционное право Российской Федерации: Сборник судебных решений. СПб., 1997; Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1997-1998/Сост. и отв. ред. Т.Г.Морщакова. М., 2000. *(2) См.: ВВС РФ. - 1992. - N 16. - Ст. 834; СЗ РФ. - 2001. - N 21. - Ст. 2061. *(3) См.: СЗ РФ. - 1995. - N 47. - Ст. 4471. *(4) См.: СЗ РФ. - 1997. - N 5. - ст. 610. *(5) См.: СЗ РФ. - 1999. - N 18. - Ст. 2222. *(6) Представляется, что интересам правосудия и защите прав человека и гражданина в большей степени соответствовала норма УПК РСФСР, согласно которой гражданский иск мог быть предъявлен до начала судебного следствия (ч. 2 ст. 29 УПК РСФСР 1960 г.). *(7) Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ. Введен в действие с 1 января 1999 г. *(8) Комментарий к ст. 102 не учитывает принятого Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" от 1 декабря 1999 г. (31 декабря 1999 г.) N 228-ФЗ, а также Постановлений Конституционного Суда по толкованию чч. 2 и 3 ст. 92 Конституции РФ, по решению вопроса об отстранении от должности Генерального прокурора Российской Федерации. - Примеч. ред. *(9) В практике возник спор относительно полномочий Совета Федерации по отстранению Генерального прокурора от должности. Решение спора находим в постановлении Конституционного Суда от 1 декабря 1999 г. (ВКС. 1999. N 6). - Прим. ред. *(10) Далее по тексту: "Закон о Правительстве РФ". *(11) Подробнее см.: Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации". М., 1999. *(12) До 1 января 2004 г. в таких случаях дела рассматривают судьи в составе федерального судьи и двух народных заседателей (см.: ст. 2.1 Федерального закона от 26 апреля 2002 г. (29 мая 2002 г.) N 59-ФЗ - СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 2028). *(13) Вестник ВАС РФ. 1998. N 9. Ст. 5-8. *(14) См.: В.М.Лебедев. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. М., 2000. С. 56-57. *(15) См., например: В.М.Жуйков. Федеральный конституционный закон о судебной системе Российской Федерации: Комментарий. М., 1998. С. 14-15.