Конституция Российской Федерации Постатейный научно-практический комментарий Предисловие. Российская Конституция в действии Вступительная статья. Конституции Российской Федерации принадлежит главное место в правовой системе страны Раздел первый Глава 1. Основы конституционного строя (ст.ст. 1 - 16) Глава 2. Права и свободы человека и гражданина (ст.ст. 17 - 64) Глава 3. Федеративное устройство (ст.ст. 65 - 79) Глава 4. Президент Российской Федерации (ст.ст. 80 - 93) Глава 5. Федеральное Собрание (ст.ст. 94 - 109) Глава 6. Правительство Российской Федерации (ст.ст. 110 - 117) Глава 7. Судебная власть (ст.ст. 118 - 129) Глава 8. Местное самоуправление (ст.ст. 130 - 133) Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр (ст.ст. 134 - 137) Конституции Раздел второй. Заключительные и переходные положения Предисловие "Российская Конституция в действии" Приближается десятилетний юбилей Конституции Российской Федерации 1993 года, предполагающий осмысление и оценку пройденного пути. В этом плане настоящий научно-практический комментарий - издание весьма своевременное. Эта Конституция стала результатом крушения тоталитарного режима и последовавшего за этим столкновения противоборствующих политических сил уже новой, демократической России. Гарантируя широкий круг международно-признанных прав и свобод человека и гражданина, периодическое проведение свободных выборов, реализацию принципов разделения властей и федерализма, создание и развитие системы местного самоуправления, она призвана обеспечить правовые предпосылки для дальнейшего развития подлинно демократического, основанного на господстве права конституционного строя в России. Она действительно Основной закон жизни общества, фундамент всей его государственной и правовой системы. В этом заключается ее огромный созидательный потенциал, который еще предстоит в полной мере реализовать и который, возможно, еще не вполне осознан. Прошедшее десятилетие явилось периодом восприятия всем российским обществом ценностей подлинного конституционализма, практического воплощения - порой, болезненного, драматического - всех без исключения конституционных положений. Люди привыкли к свободе слова и совести, к многопартийности и открытости границ, к рыночным отношениям и судебной защите своих прав. В этом смысле Конституция вошла в жизнь каждого россиянина. Следует отметить при этом, что российская Конституция - не застывший на бумаге текст, а живой, развивающийся организм, приобретающий с течением времени более глубокое собственное содержание и одновременно раскрывающийся в реальной жизни через текущее законодательство и правоприменительные акты. В то же время - при условии разумного и бережного обращения с нею - Конституция выступает важнейшим фактором стабильности правовой системы, всей государственной и общественной жизни. С этой точки зрения следует подходить и к проблеме возможного несовершенства отдельных положений Конституции и поправок к ней. Никто не считает действующую Конституцию верхом совершенства. Но опасной иллюзией является убеждение, что постоянные перекройки Конституции, пусть и из желания "улучшить" ее, пойдут обществу на пользу. Пора наконец научиться жить по действующей Конституции, уважая законы государства, обогащая их содержание правоприменительной, прежде всего судебной, практикой. "Сиюминутная" замена всей Конституции или значительной ее части не вызывается необходимостью; это, однако, не означает, что ее следует навсегда законсервировать. Необходимо найти и удерживать верный баланс между двумя этими крайностями. Такой баланс, сочетание стабильности и динамизма Конституции России и основанной на ней правовой системы обеспечиваются двумя главными факторами. Первый - это Президент Российской Федерации, являющийся гарантом Конституции. На основе ее положений он вырабатывает и проводит в жизнь внутреннюю и внешнюю политику государства, реализует реформы в государственном устройстве, экономике, законодательстве. При этом чем более гибко и эффективно проявляют себя органы государства, обеспечивающие проведение внутренней и внешней политики, чем более развито текущее законодательство, тем меньше необходимость вмешиваться в текст Конституции. Второй фактор - Конституционный Суд Российской Федерации, обеспечивающий через механизм судебного конституционного контроля реализацию стратегических, фундаментальных для общества целей: защиту прав и свобод граждан, основ конституционного строя, права и законности. Деятельность Конституционного Суда способствует демократическому обновлению российского законодательства, регулирующего права и свободы, и формированию соответствующей ему правоприменительной практики. В этом смысле Конституционный Суд - хранитель и защитник Конституции, но не в "застывшем" ее виде, а в ее развитии, в приспособлении ее к нуждам развивающегося (а в значительной степени еще переходного) общества. Это достигается двумя путями: 1) толкованием положений Конституции, которое имеет своей целью устранение возможных неясностей, противоречий в ее тексте, обеспечение единообразного понимания ее положений законодателем и правоприменителями; речь, в сущности, идет о своеобразном совершенствовании ее текста; 2) в процессе рассмотрения конкретных дел, когда происходит уяснение не только смысла конституционных положений, но и конституционно-правового смысла норм, регулирующих самые разные сферы жизни общества и проверяемых на соответствие Конституции. В этом плане Конституционный Суд выступает в качестве одного из ключевых органов, обеспечивающих осуществление внутренней и внешней политики в строгих рамках права, в границах дозволенного в политике. Юбилей российской Конституции практически совпадает с важным политическим событием в жизни страны - выборами в Государственную Думу. Через непродолжительный промежуток времени нас ждет не менее серьезное испытание - выборы Президента Российской Федерации. В обоих случаях ход предвыборных баталий, организация и проведение голосования, оценка их результатов призваны в очередной раз показать не только то, насколько весом демократический и правовой потенциал нашей Конституции, но и то, главным образом, в какой степени мы способны реализовывать этот потенциал, жить по закону. У каждой страны свой исторический путь, и Россия в этом плане - не исключение. Но, сохраняя специфику своего национального государственно-правового развития, важно не упустить то главное, родовое, что присуще всем правовым государствам современности и что нашло отражение, в частности, в статьях 15, 17 и 18 Конституции Российской Федерации. Прошедшие 10 лет показали, что другого пути быть не может. Только так страна способна оставаться полноправной и равноправной составной частью мировой цивилизации. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор В.Д.Зорькин Вступительная статья "Конституции Российской Федерации принадлежит главное место в правовой системе страны" Вниманию читателя предлагается комментарий Конституции Российской Федерации 1993 г. - действующего Основного закона нашей страны, подготовленный авторским коллективом, состоящим из сотрудников Московской государственной юридической академии. Его главной отличительной чертой является сочетание высокого профессионального уровня изложения материала с анализом практики применения действующей Конституции Российской Федерации. Комментарий написан спустя десять лет после принятия Конституции. За это время стихли острые споры, развернувшиеся в обществе в связи с разработкой концепции, принципов и конкретных статей новой Конституции, ушли в прошлое баталии, доходившие до вооруженных схваток, накоплен значительный опыт реализации Конституции. Все это позволило более взвешенно и спокойно дать анализ этого исторического документа новой России. Необходимость подготовки новой Конституции Российской Федерации была провозглашена еще первым Съездом народных депутатов РСФСР (1990), на котором была создана Конституционная комиссия во главе с Председателем Верховного Совета РСФСР Б. Н.Ельциным. На пятом Съезде народных депутатов РСФСР проект новой Конституции был принят к сведению и конституционной комиссии, которая подготовила этот проект, было поручено доработать его с учетом замечаний и предложений народных депутатов и внести его на рассмотрение очередного Съезда. Шестой Съезд народных депутатов РСФСР, на котором предполагалось принять новую Конституцию, не сделал этого. Он ограничился одобрением общей концепции, положенной в основу конституционного проекта, а также важнейших его положений, предварительно одобренных Верховным Советом Российской Федерации. Съезд, кроме того, принял решение доработать ряд глав с учетом предложений и замечаний Президента Российской Федерации. Судьба проекта все больше зависела от той политической борьбы, которая разворачивалась в России. Между тем, потребность в замене старой Конституции становилась все более очевидной и неотложной. Россия нуждалась в новой Конституции прежде всего потому, что требовалось закрепить в ней достигнутые российским народом немалые демократические завоевания. После апрельского референдума 1993 г. разработка новой Конституции заметно активизировалась. Инициатива в этом плане исходила непосредственно от Президента страны. В соответствии с его указом в июне 1993 г. в Москве для завершения подготовки проекта Конституции было созвано Конституционное совещание. Его работа проходила в основном в пяти группах, сформированных из представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных, других общественных объединений, массовых движений и религиозных конфессий; товаропроизводителей и предпринимателей. В работе Конституционного совещания принимали участие также представители Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В июне-июле 1993 г. Конституционное совещание в основном завершило подготовку проекта Конституции. Работа в группах велась постатейно, в основном на базе президентских предложений, с учетом проекта, рассмотренного на шестом Съезде народных депутатов РСФСР. Главное различие между президентским и депутатским проектами состояло в том, что первый предусматривал институт сильного Президента, а депутатский проект исходил из идеи парламентской республики. Кроме того, если президентский проект имел достаточно четкую юридическую форму, то депутатский проект больше отличался декларативностью, наличием целого ряда политико-программных положений. Наряду с президентским и депутатским проектами на Конституционном совещании были также рассмотрены и все другие проекты, предложения и замечания, присланные различными коллективами, организациями, учреждениями, политическими партиями и отдельными гражданами. После октября 1993 г. была проведена доработка конституционного проекта. Он был уточнен с учетом поправок, предложенных субъектами Российской Федерации, общественными объединениями, специалистами. Доработка велась созданной Президентом Российской Федерации комиссией с участием ученых и практических работников. Над проектом работали также Государственная и Общественная палаты Конституционного совещания, объединившие пять ранее действовавших рабочих групп. Спорные теоретические вопросы передавались на рассмотрение специально созданной Комиссии конституционного арбитража, состоявшей из высококвалифицированных юристов. 12 декабря 1993 года окончательный проект был вынесен на общероссийский референдум, по результатам которого нынешняя Конституция вступила в силу со дня опубликования 25 декабря того же года. Референдум проводился в соответствии с Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации. Согласно этому Положению Конституция считается одобренной, если за ее принятие проголосовало большинство избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что участие в голосовании приняли более половины зарегистрированных избирателей. Конституция Российской Федерации 1993 г. должна была способствовать стабилизации обстановки в обществе, сложившейся в результате противостояния законодательной и исполнительной власти, закончившегося их вооруженным столкновением в октябре 1993 г. и роспуском действующих тогда органов законодательной власти - Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Конституция Российской Федерации 1993 г. состоит из преамбулы и двух разделов. Раздел первый содержит девять глав. Первая глава Конституции посвящена основам конституционного строя Российской Федерации. Она охватывает широкий круг конституционно регулируемых общественных отношений. К основам конституционного строя согласно Конституции РФ относятся прежде всего фундаментальные принципы, которые присущи каждому демократическому государству. В их число входит демократизм, выражающийся в народном суверенитете, принцип разделения властей, идеологическое и политическое многообразие, признание и гарантирование местного самоуправления, а также провозглашение правового государства, воплощением которого является конституционное государство, т.е. такое, в котором обеспечивается его подчинение праву. Основу конституционного государства составляют и признание им человека, его прав и свобод высшей ценностью, и социальное рыночное хозяйство, в рамках которого главным образом осуществляются производство и распределение товаров и благ. В Конституции РФ указывается (ст. 3), что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Это означает, что Россия провозглашается государством народовластия или, иначе говоря, демократическим государством (народовластие - от греч. demos - народ, kratos - власть и означает "демократия"). Конституция РФ закрепляет прерогативу многонационального народа России на всю власть, его полновластие. Это означает, что российский народ ни с кем не делит власть в Российской Федерации. "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, - указывается в ч. 4 ст. 3 Конституции. - Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону". Народ Российской Федерации осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции). В зависимости от формы волеизъявления народа различаются представительная и непосредственная демократия. Представительная демократия - осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ, население, проживающее на той или иной территории. Выборное представительство - важнейшее средство, обеспечивающее подлинное народовластие. Выборное представительство образует избираемые народом государственные органы и органы местного самоуправления. Непосредственная демократия - форма прямого волеизъявления народа или каких-либо групп населения. "Высшим непосредственным выражением власти народа, - указывается в Конституции РФ (ч. 3 ст. 3), - являются референдум и свободные выборы". Одной из руководящих идей демократической организации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека является принцип разделения властей. Он и служит одним из основных устоев действующей Конституции Российской Федерации. В ст. 10 предусмотрено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы каждой из этих ветвей власти самостоятельны. Они не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для них Конституцией РФ и законом. Таким образом, согласно Конституции принцип разделения властей означает не только рассредоточение, распределение, демонополизацию власти, но и действительное, реальное, взаимное ее уравновешивание, при котором ни одна из трех ветвей власти не может ущемить или подчинить себе другие и обязывает действовать в условиях взаимопонимания и взаимосотрудничества. Для того, чтобы обеспечить реализацию принципа разделения властей не только в верхних эшелонах государственной власти, но и во всей иерархии государственных органов, Конституция (ст. 5) предусматривает сочетание принципа разделения властей с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами. Демократия в Российской Федерации в соответствии с Конституцией осуществляется на основе принципа политического многообразия. Это означает создание возможностей оказывать влияние на политический процесс всем социально-политическим или иным организациям, деятельность которых имеет политический аспект и находится в рамках Конституции. В Российской Федерации, указывается в Конституции (ч. 3 ст. 13), признаются политическое многообразие, многопартийность. Общественные объединения равны перед законом. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Политический плюрализм несовместим с идеологическим единообразием. Он может реализовываться лишь в условиях идеологического многообразия. Поэтому при политическом плюрализме практически невозможно существование государственной и обязательной идеологии (ч. 2 ст. 13 Конституции РФ). Конституция РФ (ст. 2) рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Тем самым, она декларирует свое понимание взаимоотношений государства и личности, выдвигая на передний план именно личность. Уважение к личности и ее защита являются неотъемлемым атрибутом конституционного государства, его обязанностью. "Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, - указывается в ст. 2, - обязанность государства". Установленные Конституцией РФ принципиальные положения, связанные с отношением государства к человеку, служат предпосылкой решения всех конкретных проблем правового регулирования статуса человека и гражданина в Российской Федерации. Таким образом, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью является фундаментальной чертой конституционного строя Российской Федерации, образующей основу не только конституционно организованного общества, но и правовой защиты этого общества от возрождения попыток подавления личности, ущемления ее прав, игнорирования индивидуальных интересов и потребностей людей. В соответствии с Конституцией (ст. 1) Российская Федерация является правовым государством. Сущность идеи правового государства - его последовательный демократизм, утверждение суверенитета народа как источника власти, подчинение государства обществу. Правовым является такое государство, которое признает в качестве своих непременных особенностей и институтов разделение властей, независимость суда, законность управления, правовую защиту граждан от нарушения их прав государственной властью и возмещение ущерба, нанесенного им публичным учреждением. Главное в идее правового государства - связанность государства правом, гарантирующая предсказуемость и надежность действий государства, подчинение государства праву, защиту граждан от возможного произвола со стороны государства и его органов. Правовое государство гарантируется прежде всего тем, что оно само ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Его важнейшим принципом является верховенство права. Верховенство права означает также его всеобщность. Из этого следует, что не должны оставаться неурегулированными законом наиболее существенные сферы жизни общества, куда могли бы "прорваться" и другие акты, оттесняя законы. Верховенство закона означает, наконец, утверждение его господства, т.е. такого положения закона, когда выраженные в нем начала и устои общества оставались бы непоколебимыми, а все субъекты общественной жизни без всякого исключения подчинялись его нормам. "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы", - указывается в ст. 15 Конституции РФ. Важнейшей предпосылкой формирования правового государства и одновременно характерной его чертой является наличие целостной системы законодательства, охватывающей все сферы жизни общества. Отсюда требуется прежде всего динамичное, своевременное правовое регулирование общественных отношений. Правовому государству присущи такие регулируемые законом взаимоотношения с гражданами, при которых государство, его органы, учреждения и должностные лица служат всему обществу, а не какой-либо его части, они ответственны перед человеком и гражданином, рассматривают человека, его жизнь и здоровье, личную неприкосновенность и безопасность, другие права и свободы, честь и достоинство в качестве высшей ценности, обеспечивают их защиту от любого произвола, считают признание, соблюдение и защиту прав и свобод, чести и достоинства человека и гражданина главной обязанностью государственной власти. Граждане же в свою очередь несут ответственность перед государством и обеспечивают защиту его интересов. Экономической основой конституционного строя Российской Федерации является находящееся в стадии становления социальное рыночное хозяйство, в рамках которого производство и распределение товаров и благ осуществляется в основном посредством рыночных отношений. Участниками этих отношений выступают субъекты хозяйствования, конкурирующие между собой. Государство поддерживает эту конкуренцию, а также принимает меры к предотвращению монопольных привилегий и осуществляет соответствующий контроль. "В Российской Федерации, - указывается в Конституции (ч. 1 ст. 8), - гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности". Конституция РФ (ч. 2 ст. 8) исходит из того, что экономической системе Российской Федерации присуща собственность в ее различных формах - частной, государственной, муниципальной и др. В Конституции также устанавливается (ст. 9), что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Они используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Государство охраняет собственность в ее различных формах на равных основаниях. С рассмотренными основами конституционного строя, закрепленными в Конституции РФ, неразрывно связаны и такие основы, как социальное государство, главной задачей которого является претворение в жизнь закрепленных правом принципов социальной справедливости, и светское государство, дополняющее принцип политического многообразия многообразием духовным. К основам конституционного строя, закрепленным Конституцией РФ, относятся и федерализм, суверенность государства и республиканская форма правления. Следует заметить, что эти институты не являются определяющими для характеристики России как конституционного государства. Ведь конституционные государства - это и республики в составе Российской Федерации, хотя они не федеративные и не суверенные государства. Многие конституционные государства не являются и республиками (например, Великобритания). Включение федерализма, суверенности и республиканской формы правления в число основ конституционного строя Российской Федерации продиктовано стремлением законодателя дать наиболее полную картину основных черт, характеризующих именно российскую государственность. Однако это не означает, что данные основы никак не связаны с остальными принципами. Наоборот, в условиях Российской Федерации эти основы создают наиболее благоприятную среду для реализации всех принципов российской государственности. Вторая глава Конституции Российской Федерации посвящена правам и свободам человека и гражданина. В ней названы лишь основные права и свободы человека и гражданина, т.е. конституционные права и свободы. Вместе с тем в ч. 1 ст. 55 Конституции РФ установлено, что перечисление в Конституции основных прав и свобод не может толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 64 Конституции положения ее второй главы составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации. Закрепление основ правового статуса личности в Конституции РФ 1993 г. отражает принципиально новую концепцию прав человека, взаимоотношений человека и государства. Исходным началом действующего конституционного законодательства является признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Конституция исходит из признания основных прав и свобод человека неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения (ч. 2 ст. 17). Она признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 17). В Российской Федерации права и свободы человека и гражданина реализуются на основе равноправия. В ст. 19 Конституции РФ указывается три основных его аспекта: равенство всех перед законом и судом; равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, других обстоятельств; равноправие мужчины и женщины. В России обеспечивается гарантированность прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 2, 17, 19, 45) главным гарантом прав и свобод человека и гражданина выступает государство. Вместе с тем Основной закон предусматривает и участие самого человека в защите им своих прав и свобод. В ч. 2 ст. 45 указывается, что "каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом". Конституция РФ исходит из неотъемлемости прав и свобод человека и гражданина, недопустимости их ограничения. В ней указывается (ч. 2 ст. 55), что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или ущемляющие права и свободы человека и гражданина. В ч. 3 ст. 55 Конституции устанавливается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в которой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод. Вместе с тем Конституция требует правомерного использования своих прав и свобод каждым человеком. В ч. 3 ст. 17 Конституции предусматривается, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Как и все другие конституционные нормы, нормы Конституции, закрепляющие права и свободы человека и гражданина, являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Закрепленные в Конституции Российской Федерации права и свободы могут быть разделены на три основные группы: личные, политические и социально-экономические. К личным правам и свободам (ст. 20-29 Конституции РФ) относятся право на жизнь (ст. 20), право на охрану государством достоинства личности (ст. 21), права на неприкосновенность личности, жилища, частной жизни, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 22-25); право определять и указывать национальную принадлежность (ч. 1 ст. 26); право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26); право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27); право свободно выезжать за пределы Российской Федерации и право граждан России беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ч. 2 ст. 27); свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28); свобода мысли и слова, право свободно иметь, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29). В отличие от личных прав и свобод, которые принадлежат каждому человеку, политические права и свободы связаны с обладанием лицом гражданства Российской Федерации. В их число входят (ст. 30-33 Конституции РФ): право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30); право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31); право участвовать в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32); право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32); право участвовать в отправлении правосудия (ч. 4 ст. 32); право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Особую группу составляют социально-экономические права и свободы. К ним относятся право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34); право частной собственности (ч. 1 ст. 35); право наследования (ч. 4 ст. 35); право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (ст. 36); право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы (ч. 1 и 2 ст. 37); право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку (ч. 2 ст. 37); право на отдых (ч. 5 ст. 37); равное право и обязанность родителей заботиться о детях и их воспитании (ст. 38); право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39); право на жилище (ст. 40); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41); право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42); право на образование (ст. 43); свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества (ч. 1 ст. 44); право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44); право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45); право каждого на судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46); право обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46); право на получение квалифицированной юридической помощи (п. 1 ст. 48); право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53). Правовой статус личности характеризуется не только правами и свободами, но и обязанностями. Конституция Российской Федерации закрепляет основные обязанности человека и гражданина, в которых выражены наиболее важные требования государства к человеку и гражданину, осуществление которых обеспечивает нормальное функционирование самого государства и жизнедеятельность общества. В их число входят соблюдение Конституции и законов (ч. 2 ст. 15); обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57); обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Долгом и обязанностью каждого гражданина Российской Федерации является также защита Отечества (ст. 59). Положения первых двух глав Конституции, составляющие основы конституционного строя Российской Федерации и основы правового статуса личности, являются фундаментом действующей Конституции. Она устанавливает, что никакие другие ее положения не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ч. 2 ст. 16), а любой пересмотр положений этих глав возможен лишь посредством принятия новой Конституции Российской Федерации (ст. 135). Последующие пять глав Конституции посвящены федеративному устройству России (гл. III), Президенту Российской Федерации (гл. IV); Федеральному Собранию (гл. V); Правительству Российской Федерации (гл. VI) и судебной власти (гл. VII). Восьмая глава Конституции Российской Федерации посвящена местному самоуправлению. В ней указывается (ст. 130), что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Оно осуществляется (ч. 2 ст. 130 Конституции) гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Согласно Конституции России (ст. 12) органы местного самоуправления "не входят в систему органов государственной власти". В этом смысле можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав. Органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, - не только форма самоорганизации населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Вот почему деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими свойственными органам государственной власти чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления. Согласно Конституции РФ (ст. 131) местное самоуправление осуществляется в городах, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В Конституции (ст. 132) установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Осуществление местного самоуправления в России имеет конституционные гарантии. Они представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления и являются важнейшим условием полного и эффективного выполнения ими своих задач и функций. Согласно Конституции РФ (ст. 133) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничения прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Раздел первый Конституции Российской Федерации завершается главой девятой, посвященной конституционным поправкам и пересмотру Конституции о чем уже ранее рассказывалось. Раздел второй посвящен заключительным и переходным положениям. В нем закрепляются положения о введении новой Конституции в действие, фиксируется прекращение действия прежней Конституции, определяется соотношение Конституции и Федеративного договора, порядок применения законов и иных нормативных правовых актов, действовавших до вступления в силу Конституции 1993 г., основания, на которых продолжают действовать ранее образованные органы. Кроме того, во втором разделе Конституции оговариваются некоторые временные исключения из предписаний, установленных в действующей Конституции. В нем, в частности, оговаривается, что Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года, хотя в Конституции устанавливается для Государственной Думы четырехлетний срок, а для Совета Федерации в силу специфики его состава срок не устанавливается. Конституции Российской Федерации принадлежит главное место в правовой системе страны. Ее положения являются первичными, исходными, основополагающими. Все другие правовые акты, действующие в России, должны соответствовать Конституции Российской Федерации. Конституция является юридической базой для развития всех отраслей права, составляющих российскую правовую систему. Все федеральные законы базируются на действующей Конституции. Это обеспечивает единство и согласованность различных отраслей права, а также общность их исходных идей и принципов. Вместе с тем, необходимо подчеркнуть, что принципиальным свойством Конституции является ее непосредственное, прямое действие. Следует заметить, что чуть ли не с первых дней действия Конституции 1993 г. стали раздаваться голоса о необходимости внесения в нее различных поправок, отражающие противостояние в обществе различных политических сил. Однако по мере стабилизации обстановки в обществе и государстве таких голосов становится все меньше, поскольку многим становится все более очевидно, что различные сложности жизни, имеющиеся в нашем обществе и государстве, зависят не столько от действующей Конституции, сколько от тех, кто ее реализует. Кроме того, многим становится все более ясным и то, что прежде чем ставить вопрос о тех или иных изменениях Конституции, необходимо в полной мере использовать тот потенциал, которым она располагает. За прошедшие годы идеи и принципы Конституции 1993 г. прочно вошли в общественное сознание, стали одним из важнейших факторов развития страны, помогающих решать самые сложные вопросы, возникающие в процессе этого развития. Конституция 1993 г. - первая постсоветская Конституция России. Ее положения в главном отвечают самым строгим критериям развития демократии, правового государства, основанного на признании интересов человека и защиты его фундаментальных прав и свобод. Ректор Московской государственной юридической академии, академик РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации О.Е.Кутафин Преамбула Данную вводную часть Конституции принято именовать преамбулой. При публикации текста Конституции в обозначении ее содержания она не выделяется как составная ее часть. В нашей стране впервые такой элемент конституционного акта, как преамбула появился в Конституции СССР 1977 г. и соответственно в Конституции РСФСР 1978 (как и в конституциях других союзных, а также автономных республик). В этих преамбулах содержалась характеристика преимуществ социалистического общества, провозглашалась высшая цель Советского государства - построение бесклассового коммунистического общества. Содержание преамбулы действующей Конституции РФ принципиально иное. Оно лишено односторонней идеологической направленности, классового подхода, не исходит из принципа сохранения преемственности с прежними Конституциями (как это было в прежних советских конституциях). По своему содержанию преамбула - это обращение от имени многонационального народа Российской Федерации, провозглашающее о принятии им Конституции и о тех основных идеях, из которых он исходил, принимая данный конституционный акт. Принципы, изложенные в торжественном стиле (как это принято и в конституциях зарубежных стран), свидетельствуют о стремлении народа утвердить общедемократические, гуманитарные ценности, позволяющие обеспечить благополучие и процветание России, права и свободы человека, гражданский мир и согласие, равноправие и самоопределение народов. Преамбула отражает исторические корни современной российской государственности. В ней говорится о сохранении исторически сложившегося государственного единства, о возрождении суверенной государственности России, об уважении памяти предков, передавших поколениям любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость. Включен в преамбулу и мотив принадлежности России к мировому сообществу. Что касается вопроса о нормативном характере преамбулы, то в литературе высказываются различные позиции. Одни авторы считают, что преамбула имеет нормативно-правовое содержание, другие это отрицают. Представляется, что выраженные в ней принципы являются основой для понимания духа и целенаправленности конституционных установлений. Раздел первый Глава 1. Основы конституционного строя Статья 1 В настоящей статье дается содержательная характеристика сущности и формы Российского государства. Современная правовая наука отказывается от классового подхода к характеристике сущности государства. Оно рассматривается теперь не как орудие политической власти экономически господствующего класса, не как машина для подавления одного класса другим, а как форма социального компромисса, как суверенная организация публичной власти народа. Сущность государства определяет его форму, которая раскрывает способ организации высших органов государственной власти, национально-территориальное устройство государства, методы и способы осуществления политической власти. Форма государства включает в себя три элемента: форму правления, форму государственного устройства и политический режим. Форма правления показывает, как образуются высшие органы государственной власти, как в этом процессе участвует народ, как разграничиваются полномочия между высшими и другими органами государственной власти. По форме правления все государства мира делятся на монархии и республики. В монархии верховная государственная власть осуществляется единолично и передается, как правило, по наследству. В республике высшие органы государственной власти избираются народом на определенный срок и периодически сменяются. Форма государственного устройства это внутренняя структура государства. Она показывает, из каких частей состоит государство, как эти части взаимосвязаны между собой, как решается проблема правового статуса национальных меньшинств. По форме государственного устройства различаются унитарные и федеративные государства. Иногда к формам государственного устройства причисляют конфедерации, хотя это спорно. Унитарное государство - это единое, цельное образование, территория которого делится на административные единицы. В унитарном государстве могут создаваться автономные включения. Для унитарных государств характерна единая система государственных органов, единая конституционно-правовая система, единое гражданство, единая кредитно-денежная система, единая валюта, единая армия. Унитарными являются Англия, Франция, Италия, Япония и большинство других государств мировой системы. Федеративное государство - это сложное по внутренней структуре образование, которое состоит из ряда государств или государственных образований. Форма государственного устройства закреплена в Конституции. Федерация характеризуется территориальным единством, государственным суверенитетом в пределах своей территории, единым гражданством, единой федеральной конституционно-правовой системой, единой системой государственной власти; единой кредитно-денежной системой, едиными вооруженными силами, единой официальной государственной символикой. В мире свыше 20 федеративных государств: Россия, США, ФРГ, Канада, Мексика, Индия и др. Конфедерация это международно-правовое объединение, созданное для реализации временных экономических, политических и военно-стратегических целей. Субъекты конфедерации обладают правом сецессии, т.е. свободного выхода из состава конфедерации. Нормативно-правовые акты, принятые органами конфедерации, требуют ратификации парламентами ее членов. В конфедерации нет единой конституционно-правовой системы, единого гражданства, единых вооруженных сил. Политический режим представляет собой совокупность способов и методов осуществления государственной власти. Политические режимы могут быть демократическими и антидемократическими. Демократические политические режимы характеризуются такими методами осуществления государственной власти, которые обеспечивают свободное развитие личности, защиту ее законных прав и интересов. Россия демократическое государство. Демократизм проявляется в закреплении принципа народовластия, признании народа источником власти, представительной и непосредственной формах демократии. Представительная природа государственной власти получает выражение в избрании Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, высших должностных лиц субъектов Федерации, глав администрации и представительных органов местного самоуправления. Непосредственная демократия получает выражение во всенародных выборах, референдумах, обсуждениях законопроектов, съездах народов, деятельности общественных объединений, местного самоуправления. Важным условием демократии является свобода и защищенность личности, идеологический плюрализм, многопартийность, авторитет власти, стабильный правопорядок, гласность, свобода печати. Россия - правовое государство. Это получает выражение в: 1) признании верховенства права и закона, что предполагает связанность законом самого государства; 2) реальности прав личности, их правовой защищенности; 3) взаимной ответственности государства и гражданина; 4) признании принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В построении правового государства Россия добилась определенных успехов. Создаются правовая база нового общественного строя, основанного на идеях демократии и рыночной экономики; правозащитные механизмы; повышены авторитет и независимость судов, правосознание народа, уважение к праву и закону. В то же время задача построения правового государства в России еще не решена. Высок уровень преступности, правоохранительная деятельность недостаточно эффективна, не преодолен правовой нигилизм. Поэтому правовое государство для России это перспектива, а не реальность. Конституция закрепляет республиканскую форму правления. Современные республики делятся на парламентарные и президентские. Они отличаются полномочиями главы государства (президента), порядком формирования правительства и его конституционно-правовым статусом. В парламентарных республиках решающая роль в формировании правительства принадлежит парламенту; правительство подотчетно парламенту и в случае выражения ему недоверия уходит в отставку. Президент в парламентарной республике нередко избирается парламентом и обладает номинальными полномочиями. В президентской республике президент избирается всенародно; ему принадлежит решающая роль в формировании правительства. Правительство ответственно перед президентом. Президент в такой республике является верховным главнокомандующим. По вопросу о форме правления в РФ нет единства мнения: некоторые ученые считают Россию президентской республикой, другие - суперпрезидентской, а ряд ученых полагает, что в России смешанная форма правления: президентская республика с элементами парламентаризма. Представляется более правильным считать Россию полупрезидентской республикой. 2. Часть 2 ст. 1 Конституции устанавливает два официальных наименования государства - Российская Федерация и Россия. В официальных государственных, международных, правовых документах, средствах массовой информации, учебниках, обыденном словоупотреблении оба эти наименования могут употребляться как равнозначные. Наименование государства отражает исторические и национальные традиции народа. До революции наше государство называлось Россия или Российская империя. В первые месяцы после Октябрьской революции 1917 года страна некоторое время сохраняла название Россия. Вскоре после Октябрьской революции название "Россия" практически исчезает из употребления и появляются различные наименования государства: Российская Республика; Советская Республика; Советская Российская Республика; Российская Социалистическая Советская Республика; Российская Федеративная Республика; Российская Федеративная Советская Республика; Российская Советская Федеративная Республика; Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР). Последнее наименование было закреплено Конституцией (Основным Законом) РСФСР от 10 июля 1918 г. Его сохранила Конституция (Основной Закон) РСФСР от 11 мая 1925 г. С 1937 года название страны меняется - Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (аббревиатура прежняя - РСФСР), что получило отражение в Конституции (Основном Законе) РСФСР. Это же наименование сохранила Конституция (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978 г. Новое наименование государства было установлено Законом РСФСР "Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика" от 25 декабря 1991 г. Действующая Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. закрепляет официальное наименование государства: Российская Федерация - Россия. Оно снимает идеологическую направленность и возвращает нас к историческим корням государства. Однако следует заметить, что название государства Россия еще не вошло в официальную лексику и нормативно-правовые акты. Да и в самом тексте действующей Конституции оно используется лишь в преамбуле и ст. 1. Хотя в быту историческое название государства Россия употребляется значительно чаще, чем официальное Российская Федерация. Статья 2 В Конституции РФ 1993 г. понятие "высшая ценность" используется применительно к человеку, его правам и свободам. Этот важнейший конституционный принцип конкретизируется в статьях 6, 7, 13, 15 главы 1 и в главе 2 Конституции. Конституционным провозглашением прав и свобод человека как высшей ценности Российская Федерация признала требования общепризнанных актов международного права (Всеобщей декларация прав человека 1948 г., Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., Европейской конвенции "О защите прав человека и основных свобод" от 4 ноября 1950 г. и др.). Основой прав и свобод является человеческое достоинство, которое присуще всем членам человеческой семьи. Признание достоинства, равных и неотъемлемых прав человека является основой свободы, справедливости и всеобщего мира. Понятия "права" и "свободы" в отдельных случаях используются как синонимы, однако чаще под свободой подразумевают более широкие возможности индивидуального выбора, но без конкретизации того или иного права и указания на результат осуществления. Свободами также называют политические права или иные фундаментальные права. В статье 2 не упоминается об обязанностях; что не свидетельствует о верховенстве прав по отношению к обязанностям: ограничения прав и свобод, установленные в Конституции, возлагают обязанности на носителей этих прав и свобод. В главе 2 Конституции РФ обязанностям посвящаются отдельные конституционные статьи (57, 58, 59). Все права и свободы человека (личные, политические, социально-экономические и культурные) защищаются равным образом; в Конституции не устанавливается иерархии прав и свобод. Социально-экономические и культурные права и свободы призваны обеспечить физические, материальные, духовные и другие социально значимые потребности личности. Рассматриваемые права и свободы не являются формальными или мнимыми правами и свободами, привилегиями, декларациями и благими пожеланиями, поскольку им корреспондируют соответствующие и вполне конкретные обязательства социального государства, т.е. государства, ориентирующего свою политику на социальные потребности. Признание и придание особого значения социально-экономическим правам является требованием социальной морали, не приемлющей несправедливости и нищеты. В последние десятилетия у людей появились новые социальные потребности и способы их удовлетворения (в сфере досуга, в профессиональной области, в жилищной сфере), что требует адекватного конституционно-правового регулирования. Объем и степень реализации указанной группы прав и свобод определяются благосостоянием общества, экономической организацией и уровнем производительных сил страны, успехом реформ экономического устройства, политикой конкретного правительства. Принцип взаимозависимости и неделимости всех прав человека предполагает, что государство не вправе необоснованно сужать объем защищаемых прав только политическими и личными правами. Личные и политические права не могут реализовываться в ущерб социально-экономическим и культурным правам. В отдельных, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами случаях допускаются ограничения прав и свобод. Конституция РФ (ч. 3 ст. 55) предусматривает ограничения прав и свобод в той мере, в какой это необходимо, при наличии шести оснований: в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничения отдельных прав граждан могут быть обусловлены выполнением профессиональных обязанностей. Так, для военнослужащих право на свободу передвижения реализуется с учетом необходимости поддержания боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия военнослужащих к месту службы. Военнослужащим запрещено участие в забастовках, ограничены их политические права. Аналогичное ограничение установлено для государственных служащих. Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений обосновал требование соблюдения "соразмерности ограничений", которое будет являться гарантией от чрезмерных ограничений прав и свобод, выходящих за рамки необходимости. Государство обязуется защищать права и свободы, принадлежащие как гражданам Российской Федерации, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства. Более того, статья 63 Конституции РФ предоставляет специальную защиту беженцам (т.е. иностранным гражданам и лицам без гражданства). Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Государство не только воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод: обязанность соблюдать права и свободы предусматривает активную деятельность государства по созданию условий (гарантий) для их реализации и механизма их защиты, регулируемых статьями 33, 45-57, 59, 60, 82, частью 1 п. "е" статьи 114, пунктом 4 статьи 125 Конституции РФ и др. Россия как переходное общество не всегда готово к восприятию стандартов прав человека, ставших привычными для гражданина открытого демократического общества. Эта неподготовленность усугубляется, как правило, отрицательным опытом защиты собственных прав с помощью юридических методов. Между тем методы самозащиты или так называемые неформальные способы разрешения юридических споров (с помощью друзей, знакомых и знаков внимания) не столь уж безобидны, поскольку такая "правозащитная практика" иногда является неправовой или даже антиправовой. Воспитание культуры защиты прав человека является важнейшей задачей государства, разделяющего демократические правовые ценности. Статья 3 1. Комментируемая статья закрепляет принцип народовластия (народного суверенитета), который определяет основы организации демократического государства, принадлежность и основные формы осуществления в нем публичной власти. Носителем суверенитета в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который выступает как единый субъект, объединяющий всех граждан, имеющих равную правовую связь с государством независимо от национальной принадлежности, социального положения и других обстоятельств. В России свыше ста различных наций, народностей, этнических групп, соединенных общей судьбой на своей земле и составляющих единый многонациональный народ России. Признание народа носителем суверенитета означает, что именно народ как единое целое является основой государственности, источником власти в государстве, что он обладает верховенством в решении вопросов устройства государства и общества, учреждении системы публичной власти. Реализуя свой суверенитет, народ путем референдума принял Конституцию Российской Федерации, возрождая, как сказано в преамбуле Конституции, суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы. Народный суверенитет, таким образом, первичен по отношению к суверенитету государства: он лежит в основе государственного суверенитета Российской Федерации (см.: комментарий к статье 4). Принцип народного суверенитета означает также, что народ является единственным источником власти в государстве. Именно суверенная воля народа, выраженная на референдуме, выборах, определяет, в конечном счете, легитимность властных полномочий органов публичной власти в государстве. Легитимация власти исходит либо непосредственно от народа, который избирает органы публичной власти, либо восходит к нему, когда органы, избранные народом, формируют иные публично-властные структуры, необходимые для осуществления государственной власти и местного самоуправления. При этом все органы публичной власти должны осуществлять свою деятельность в соответствии с волей народа, выражаемой через формы непосредственной демократии, и в интересах народа. 2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет основные формы осуществления народом своей власти: а) непосредственно (через референдум и свободные выборы); б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. Таким образом, можно, во-первых, выделить формы непосредственного и опосредованного осуществления власти народа (публичной власти). При этом опосредованное осуществление власти народа проявляется не только в деятельности представительных органов власти, избираемых непосредственно народом, но и в деятельности иных органов публичной власти в государстве (исполнительных, судебных). Во-вторых, комментируемая статья позволяет выделить в общей системе публичной власти: а) государственную власть, осуществляемую органами государственной власти, и б) власть местного самоуправления (муниципальную власть), осуществляемую органами местного самоуправления. Институты прямого волеизъявления народа (референдум, выборы) используются как при осуществлении государственной власти (решение вопросов государственного значения), так и местного самоуправления (решение вопросов местного значения). Поэтому можно сделать вывод, что публичная власть в государстве (власть народа) имеет две основные формы: форму государственной власти и форму местного самоуправления (муниципальной власти). Власть народа реализуется в Российской Федерации на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации (это уровни осуществления государственной власти), а также на уровне местного самоуправления, муниципальной власти (это первичный уровень осуществления власти народа). Органы публичной власти всех территориальных уровней имеют, в конечном счете, единый источник своих властных полномочий: суверенную волю многонационального народа России. Свою суверенную волю народ выразил, приняв Конституцию Российской Федерации, которая определяет основные формы и уровни осуществления власти народа в государстве, разграничивает предметы ведения между органами власти различных уровней. 3. Принцип народного суверенитета обусловливает особую значимость таких форм непосредственного выражения народом своей суверенной воли, как референдум и свободные выборы, которые согласно части 3 комментируемой статьи являются высшим непосредственным выражением власти народа. Народ, выражая свою волю на референдуме, свободных выборах, самостоятельно решает наиболее важные государственные и общественные вопросы, определяет состав избираемых им органов публичной власти, обеспечивает демократическую легитимацию власти в государстве. 4. Власть в государстве принадлежит многонациональному народу России в целом: никакая часть народа (класс, социальный слой или группа), никто иной не может присваивать власть в Российской Федерации. Любое осуществление публично-властных полномочий в государстве должно быть основано на суверенной воле народа (либо опосредовано народом), избирающего выборные органы публичной власти и наделяющего их правом формировать иные органы власти, определять их полномочия и порядок деятельности. Захват власти или присвоение властных полномочий является нарушением конституционных основ народного суверенитета, основ конституционного строя России и преследуется по федеральному закону. Поэтому неконституционные способы и пути прихода к власти, ее удержания являются противоправными. Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность за действия, направленные на насильственный захват власти или насильственное удержание власти в нарушение Конституции Российской Федерации, а равно направленные на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации (статья 278), а также за публичные призывы к насильственному захвату власти, ее насильственному удержанию или насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации (статья 280). Статья 4 Настоящая статья Конституции раскрывает суверенный характер государственной власти в России. 1. Суверенитет предполагает верховенство, независимость и самостоятельность, т.е. полноту власти государства на всей его территории. Это свойство государственной власти проявляется в ее самостоятельности и независимости в решении внутриполитических и внешнеполитических вопросов. Источником государственного суверенитета является многонациональный народ России. Суверенитет неделим. Он принадлежит Российской Федерации в целом, а не ее субъектам. Таким образом, исключается существование двух уровней суверенитета в одном государстве. Не допускается суверенитет ни республик, ни иных субъектов Федерации наряду с единым государственным суверенитетом России. Суверенное государство обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая другая власть - ни власть субъектов Федерации, ни власть общественных и религиозных объединений, ни власть местного самоуправления - не вправе присваивать себе функции государственной власти Российской Федерации. Только государство определяет весь строй правовых отношений в стране, устанавливает систему органов государственной власти и их полномочий, определяет пределы ограничения свободы прав личности. В то же время суверенитет не означает неограниченности государственной власти. Будучи членом мирового сообщества государство связано общепризнанными принципами и нормами международного права. Независимость государственной власти находит свое выражение во взаимоотношениях с другими государствами и международными организациями. Государство самостоятельно определяет свои внешнеполитические приоритеты. Оно может создавать межгосударственные союзы, входить в международные организации, решать вопросы войны и мира. 2. Суверенная власть связана правовыми нормами. Верховенство федеральной государственной власти в России проявляется в верховенстве Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов - на всей территории России. Верховенство федеральных законов предполагает, что все нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном и региональном уровнях, должны соответствовать Конституции и федеральным законам. Акты, не соответствующие Конституции, подлежат отмене в установленном порядке. К сожалению, в России имеет место некоторая несогласованность федерального и регионального законодательства. Работа по приведению его в соответствие еще не завершена. 3. Для защиты целостности и неприкосновенности государственных границ Россия имеет армию, органы внешней разведки, Федеральную службу безопасности, пограничные войска, Таможенную службу. Определенная роль в защите государственного суверенитета принадлежит органам МИД РФ, а также консульским учреждениям и дипломатическим представительствам России за рубежом. Статья 5 1. Территория каждого государства делится на составные части, определяющие внутреннюю структуру государства, его территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц. Такого рода организацию территории государства принято называть формой государственного устройства. С точки зрения формы государственного устройства все государства делятся на две группы - унитарные и федеративные. Ныне Российская Федерация в большей мере походит на классическое федеративное государство, чем ее предшественница - РСФСР. В настоящее время субъектами Российской Федерации являются не только бывшие или настоящие автономии (республики, автономная область, автономные округа), но и области, края, города федерального значения. Таким образом, вся территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов. Следует сказать, что термин "субъекты Российской Федерации" стал использоваться в нашем конституционном законодательстве сравнительно недавно. Впервые он был применен в ряде актов текущего законодательства, принятых в 1991 г., затем - в одном из дополнительных протоколов к Федеративному договору. Действующая Конституция РФ использует этот термин применительно ко всем составным частям Российской Федерации и провозглашает их равноправие. 2. Российская Федерация характеризуется тем, что наряду с федеральной Конституцией и федеральным законодательством в ее правовой системе действуют конституции и законодательство находящихся в ее составе государств, а также уставы (учредительные нормативные правовые акты, имеющие определенное сходство с Конституцией) и законодательство всех иных ее субъектов - краев, областей, городов федерального значения; автономной области и автономных округов. 3. Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, обусловленных ее демократической сущностью. Эти принципы определяют характер территориального устройства не только самой Федерации, но и ее субъектов, названных в ч. 3 ст. 5 Конституции. Российская Федерация включает ряд государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достижения общих целей, осуществляемых с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов Российской Федерации к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности РФ. Государственная целостность Российской Федерации обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единым гражданством Российской Федерации; отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу для государственной целостности Федерации, единства системы государственной власти. Единство системы государственной власти является одной из гарантий государственной целостности Российской Федерации и рассматривается Конституцией в качестве принципа федеративного устройства России. Единство системы государственной власти в Российской Федерации выражается в наличии единой системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. В эту систему входят федеральные государственные органы (Президент, законодательные, исполнительные и судебные органы), а также государственные органы всех субъектов Федерации. Единство системы государственной власти находит отражение в том, что совокупная компетенция этих органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства. Наличие у России единой государственной власти не означает отсутствия своей государственной власти у субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов они обладают всей полнотой государственной власти (см. комментарий к ст. 73). Единство системы государственной власти означает, что власть Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. В то же время на территорию каждого субъекта Российской Федерации распространяется власть этого субъекта, носящая региональный характер. Обе эти власти ограничены компетенцией соответственно Федерации и каждого из ее субъектов. Единство системы государственной власти обеспечивается также тем, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы как акты федеральной государственной власти обязательны на всей территории Федерации, а законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, изданные ими по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, не должны противоречить федеральным законам. Важной гарантией обеспечения единства системы государственной власти является единая система исполнительной власти в Российской Федерации, которую согласно Конституции РФ образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (см. комментарий к ст. 77). Система органов государственной власти основана на принципе разделения властей не только по горизонтали, т.е. между законодательной, исполнительной и судебной властью, но и по вертикали - на разграничении предметов ведения и полномочий различных видов органов Российской Федерации и ее субъектов, которое рассматривается Конституцией РФ в качестве одного из важных принципов федеративного устройства Российской Федерации. Конституция РФ, федеральные законы устанавливают рамки полномочий для каждого вида федеральных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с органами власти субъектов Федерации. В Российской Федерации принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. 04.07.2003 г.). Реализуя принцип разделения властей по вертикали, свойственный сегодня практически всем демократическим государствам, и признавая при этом в достаточно широком масштабе право на самостоятельность субъектов Федерации, Российская Федерация тем самым не только значительно увеличивает число реальных носителей власти, но и устанавливает разграничение их полномочий, т.е. создает систему, в которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов и которая реализует государственную власть в целом. Вместе с тем разграничение компетенции между органами власти Федерации и ее субъектов базируется на обязательности для субъектов Федерации приоритета задач и целей Федерации, а, следовательно, и определенного ограничения субъектов в их правах. Важным конституционным принципом федеративного устройства России является равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Все народы России пользуются одинаковыми правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях. Народы Российской Федерации пользуются равными правами на самоопределение, т.е. прежде всего на избрание формы своей государственности. В настоящее время в Российской Федерации имеется 21 республика, одна автономная область и 10 автономных округов. Все они являются формами объединения многих народов, проживающих на их территориях. Это означает, что десятки народов имеют в Российской Федерации свою государственность и, следовательно, реализовали на практике свое право на самоопределение. Право народов на самоопределение может осуществляться в самых различных формах. Согласно Декларации "О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН", принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 ноября 1970 г., такими формами являются: создание суверенного независимого государства; свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним; установление любого другого политического статуса. Однако выбор ими одной из этих форм самоопределения не может вести к разрушению государственного единства и ущемлению прав человека. В Декларации подчеркивается недопустимость использования ссылок на самоопределение для подрыва государственного и национального единства. В ней указывается, что ничто в самоопределении народов "не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и вследствие этого имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий данной территории без различий расы, вероисповедания и цвета кожи. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны". Аналогичные положения содержатся и в ряде других международно-правовых актов (например, в Хельсинкском Заключительном акте 1975 г., Итоговом документе Венской встречи 1989 г., в материалах Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. и др.). 4. В ч. 4 комментируемой статьи закреплен еще один важнейший принцип федеративного устройства России - равноправие субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Однако следует учитывать деление субъектов Российской Федерации на виды, их неоднородность, а также то, что разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется не только Конституцией, но и договорами, большая часть которых носит индивидуальный характер, т.е. заключается между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных субъектов Федерации. Поэтому субъекту Федерации могут быть делегированы определенные права по осуществлению части федеральной компетенции, которыми не располагают другие субъекты Федерации. В связи с этим, обладая одинаковым объемом прав во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, субъекты Федерации могут иметь различный объем прав, входящих в их компетенцию. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий определены в ст. 26.7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 г. в редакции от 04.07.2003 г. Следует также заметить, что ч. 4 ст. 5 дает основания говорить о наличии у автономных округов, входящих в состав других субъектов Российской Федерации - краев и областей, права непосредственно вступать в отношения с федеральными органами. Статья 6 1. Гражданство представляет собой один из основных элементов правового статуса человека. В институте гражданства синтезированы наиболее существенные политико-правовые, социальные, морально-нравственные и психологические связи и отношения, которые существуют между гражданином и государством. Объем прав, свобод и обязанностей любого человека зависит напрямую от гражданства. Согласно п. "в" ст. 71 Конституции гражданство в Российской Федерации относится к ведению Федерации, а п. "а" ст. 89 возлагает решение вопросов гражданства Российской Федерации на Президента России. Отношения, касающиеся вопросов гражданства, регламентируются Федеральным законом от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" ("Российская газета", 2002, 5 июня). Закон урегулировал широкий круг вопросов: условия приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации; гражданство детей; перечень государственных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации; обжалование решений по вопросам гражданства. Определенный в законе механизм его реализации конкретизирован в Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 1325 ("Российская газета", 2002, 19 ноября). В статье 3 Федерального закона о гражданстве содержится понятие этого правового института. Гражданство - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Статья 4 указанного закона закрепляет один из основополагающих принципов российского гражданства - оно является единым и равным независимо от оснований его приобретения. Конституционный принцип единого и равного гражданства означает, что оно является таковым для всех российских граждан независимо от оснований и времени приобретения. Законодательство не устанавливает каких-либо различий в правовом статусе лиц, ставших гражданами России по рождению, усыновлению, в связи с принятием в гражданство и другими основаниями. Закон определяет четыре основания приобретения и два основания прекращения российского гражданства. Таким образом, находят свое воплощение нормы ч. 1 ст. 6 Конституции о том, что гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Указанным Законом установлены следующие основания приобретения гражданства Российской Федерации: 1) по рождению. Данное основание построено на сочетании двух принципов приобретения гражданства: "право крови" - учет гражданства родителей и "право почвы" - учет места рождения. Ребенок является гражданином Российской Федерации, если оба родителя на момент рождения состояли в гражданстве России. Место рождения ребенка значения не имеет. В случае, когда один из родителей ребенка на момент его рождения состоял в гражданстве Российской Федерации, а другой являлся лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно, ребенок тоже считается гражданином Российской Федерации независимо от места рождения. Если один из родителей на момент рождения ребенка состоит в гражданстве России, а другой имеет иное гражданство, ребенок приобретает гражданство Российской Федерации, при условии, что ребенок родился на территории России либо если в ином случае он станет лицом без гражданства; 2) в результате приема в гражданство Российской Федерации в общем либо упрощенном порядке. Совершеннолетние и дееспособные иностранные граждане и лица без гражданства вправе обратиться с заявлением о приеме в российское гражданство в общем порядке, если они, во-первых, проживают на территории Российской Федерации (со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлением) в течение пяти лет непрерывно. Во-вторых, обязуются соблюдать Конституцию и законодательство Российской Федерации. В-третьих, имеют законный источник средств к существованию. В-четвертых, обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у них иного гражданства. В-пятых, владеют русским языком. Эти условия не распространяются на лиц, имеющих особые заслуги перед Российской Федерацией. При наличии одного из следующих оснований срок проживания сокращается до года: рождения лица на территории РСФСР и наличии у него в прошлом гражданства СССР; состояние в браке с российским гражданином не менее трех лет; наличие у нетрудоспособного лица дееспособных детей, достигших совершеннолетия и имеющих гражданство Российской Федерации; наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание лицом профессией или квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации; предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации; признание лица беженцем. В упрощенном порядке (без соблюдения вышеуказанных условий) в российское гражданство принимаются лица: имеющие хотя бы одного нетрудоспособного родителя, являющегося российским гражданином; граждане бывшего СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, не получившие гражданства этих государств. Также упрощенный порядок распространяется на детей и недееспособных лиц, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства. К ним относятся: ребенок, один из родителей которого имеет российское гражданство, - по заявлению этого родителя и согласия другого. Согласие не требуется, если ребенок проживает на территории Российской Федерации; ребенок, единственный родитель которого имеет российское гражданство; ребенок или недееспособное лицо, имеющий опекунов или попечителей - граждан Российской Федерации; 3) восстановление в гражданстве. Иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие российское гражданство, могут быть в нем восстановлены при соблюдении общих условий приема в гражданство Российской Федерации. Срок проживания на территории России сокращается до трех лет; 4) в результате выбора гражданства при изменении государственной принадлежности территории. Порядок и сроки выбора гражданства в таком случае определяются международным договором Российской Федерации. Законом определены основания отклонения заявлений о приеме или восстановлении в гражданстве Российской Федерации. Федеральный закон устанавливает следующие основания прекращения российского гражданства: 1) вследствие выхода из гражданства Российской Федерации. Выход осуществляется посредством заявления заинтересованного лица при отсутствии установленных законом случаев, не допускающих выход из гражданства Российской Федерации; 2) выбор иного гражданства при изменении государственной принадлежности территории Российской Федерации. 2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет важнейший принцип правового положения гражданина Российской Федерации: только гражданин Российской Федерации обладает на территории России всей полнотой прав и свобод, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации. А государство призвано гарантировать и защищать права и свободы граждан. Каждый гражданин Российской Федерации несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией. 3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает запрет лишать гражданина Российской Федерации его гражданства. Это один из принципов российского гражданства, подтверждающих демократизм Российской Федерации. Этот принцип гарантирует право гражданина на свободное осуществление своих прав и свобод без боязни утратить гражданство. Закреплено Конституцией и право граждан Российской Федерации изменять гражданство. Право изменить гражданство может быть реализовано путем выхода из российского гражданства или выбора гражданства. Все вопросы, связанные с реализацией указанного права, урегулированы Федеральным законом о гражданстве. Впервые это положение было закреплено в статье 15 Всеобщей декларации прав человека: "Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство". Статья 7 Настоящая статья закрепляет социальный характер Российского государства, основные направления его социальной политики, гарантии ее реализации. 1. Социальным признается государство, которое обеспечивает достойную жизнь, благосостояние и свободное духовное развитие человека. Такое государство берет на себя обязанность обеспечить каждому удовлетворение необходимых социальных потребностей человека независимо от его способности трудиться. В социальном государстве противоречия между различными социальными слоями разрешаются путем достижения консенсуса. 2. Российская Федерация не допускает неравенство, преимущества или дискриминацию граждан по признаку социальной принадлежности, обеспечивает баланс интересов различных социальных слоев, поддерживает стабильность и социальный мир в обществе. Социальная политика Российской Федерации включает в себя: общедоступность и бесплатность дошкольного общего и среднего профессионального образования в государственных муниципальных образовательных учреждениях, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования. Государство регулирует минимальный размер оплаты труда; борьбу с безработицей; обеспечивает бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; бесплатное пользование библиотечными фондами, сравнительно низкую плату за посещение музеев, картинных галерей, театров, концертных залов и других учреждений культуры. Российская Федерация берет на себя заботу о материальном обеспечении граждан, их личной безопасности, надлежащих жилищных условиях, медицинском обслуживании, рациональном питании, сфере коммунально-бытового обслуживания, охране окружающей среды, обеспечивает доступ к ценностям культуры. Россия не только обеспечивает условия для получения знаний, но создает возможности для активного проявления каждого в общественно-полезном труде в условиях рыночной экономики. В то же время провозглашение России социальным государством не означает признание государственного патернализма с характерным для него тоталитарным регулированием экономики, неприятием частной собственности, права граждан на занятие предпринимательской деятельностью. Таким образом социальная политика России выступает условием социальной стабильности и формирует атмосферу общественного доверия к государственно-политическим институтам. 3. Государство устанавливает гарантии трудовых прав и свобод граждан, защищает права и интересы работников и работодателей. Посредством трудового законодательства государство создает правовые условия для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений и государства, создания благоприятных условий труда. Конституционно гарантируется свобода труда, запрет принудительного труда и дискриминации в сфере труда; защита от безработицы и содействие в трудоустройстве. Каждому работнику обеспечивается право на справедливые условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены; право на отдых, на своевременную выплату заработной платы не ниже минимального размера оплаты труда; на судебную защиту трудовых прав. В Трудовом кодексе РФ и Федеральном законе "Об основах охраны труда в Российской Федерации" от 17 июля 1999 г. содержатся гарантии на безопасные условия труда, закрепляются льготы для беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, несовершеннолетних, инвалидов и других категорий работников. Важнейшим элементом социальной политики государства является установленное законодательством право граждан на пенсионное обеспечение. К числу важнейших социальных ценностей относится семья, материнство, отцовство и детство. Семейное законодательство России и ее субъектов исходит из необходимости укрепления семьи, построения семейных отношений на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности перед семьей всех ее членов, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи, обеспечения беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав, возможности судебной защиты этих прав. Государство обеспечивает поддержку многодетным и малообеспеченным семьям. Семейный кодекс РФ устанавливает условия и порядок вступления в брак, прекращения брака и признания его недействительным, регулирует личные неимущественные и имущественные отношения между членами семьи. Одним из направлений развития социальной политики государства является охрана здоровья граждан. Правительством РФ разработана концепция охраны здоровья населения на период до 2005 года. Здоровье человека - это главное достояние нации. Государство должно бережно относится к здоровью граждан, вкладывать деньги в традиционную медицину, санаторно-курортное лечение, физкультуру, спорт, детское здоровье. Государство должно обеспечивать охрану окружающей природной среды, создание благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания детей, производство доброкачественных продуктов питания, доступную медицинскую помощь. Неблагоприятная экологическая обстановка в ряде регионов страны вызвала к жизни разработку концепции экологической безопасности РФ. Эффективность социальной политики государства предопределяется ростом экономики. Не следует думать, что характеристика государства как социального, автоматически снимает все социальные проблемы. Это не так. Реформирование общественной жизни на основе рыночных отношений, неподготовленность к проведению экономических преобразований привели к резкому расслоению общества и обострению социальных противоречий. Поэтому решение социальных задач в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления выдвигается на одно из первых мест. Статья 8 1. Комментируемая статья закрепляет главные черты экономической основы конституционного строя Российской Федерации, которую составляет находящееся в стадии становления социальное рыночное хозяйство. Нормальное и эффективное функционирование рыночной экономики требует единства экономического пространства, которое обеспечивается свободным перемещением товаров, услуг и финансовых средств. Юридические гарантии такого единства установлены Указом Президента РСФСР от 12 декабря 1991 г. в редакции Указа Президента РФ от 21.10.2000 г. "О едином экономическом пространстве в РСФСР", которым признаются недействительными акты органов власти и управления, а также решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке страны. Важную роль в обеспечении единства экономического пространства играет единство правового пространства, которое обеспечивается установлением правовых основ единого рынка (см. комментарий к п. "ж" ст. 71), а также закрепление в Конституции принципа верховенства федерального закона (см. комментарий к ст. 4). Факторами обеспечения единства экономического пространства являются также установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического развития Российской Федерации, единых стандартов, метрической системы, статистики и бухгалтерского учета, запрещение введения и эмиссии других денег, кроме рубля, который является денежной единицей Российской Федерации. Необходимость гарантированности единства экономического пространства в условиях России обусловлена ее федеративным устройством, а также наличием в Российской Федерации определенных центробежных тенденций, в том числе и в социально-экономической сфере. Успешное функционирование рыночной экономики неразрывно связано с обеспечением свободы экономической деятельности, которая означает право граждан и их объединений на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательства и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Свобода экономической деятельности - необходимое условие формирования и функционирования рыночной экономики. Однако, поощряя свободу экономической деятельности, Конституция запрещает такую экономическую деятельность, которая направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Конституционная норма о свободе экономической деятельности конкретизируется рядом законодательных актов, наиболее важными из которых являются Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), вступивший в силу с 1 января 1995 г., и Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. в редакции от 09.10.2002 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (с последующими изменениями и дополнениями), который определяет организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монопольной деятельности и недобросовестной конкуренции и направлен на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков. Законом запрещаются действия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, которые имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов либо граждан, в том числе такие действия, как изъятие товаров из обращения с целью создания или поддержания дефицита на рынке и повышения цен; включение в договор дискриминирующих условий, которые ставят конкурента в неравное положение с другими хозяйствующими субъектами; создание препятствий доступу на рынок (выходу с рынка) другим хозяйствующим субъектам; нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования и т.д. Законом запрещаются и в установленном порядке признаются недействительными полностью или частично достигнутые в любой форме соглашения (согласованные действия) конкурирующих хозяйствующих субъектов (потенциальных конкурентов), занимающих в совокупности доминирующее положение, если такие соглашения (согласованные действия) имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограничение конкуренции, в том числе соглашения или согласованные действия, направленные, в частности, на установление (поддержание) цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок; повышение, снижение или поддержание цен на аукционах и торгах; раздел рынка по территориальному принципу, по объему продаж или закупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков) и т.д. Органам государственной власти законом запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов либо граждан. Содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства, предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а также государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства закон возлагает на федеральный антимонопольный орган. 2. Для экономической системы Российской Федерации характерно многообразие форм собственности. Правовое регулирование отношений собственности осуществляется нормами ряда законодательных актов, центральное место среди которых принадлежит конституционным нормам, служащим основой для всего правового регулирования отношений собственности в стране. Конституционное регулирование отношений собственности имеет свою специфику. Она выражается в том, что главной его задачей является юридическое закрепление форм собственности, признаваемых и защищаемых государством. В Российской Федерации такими формами являются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Под частной собственностью в комментируемой статье понимается собственность граждан, их объединений, юридических лиц, не являющихся государственными и муниципальными организациями и предприятиями. Право частной собственности означает, что каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Государственная собственность Российской Федерации выступает в виде федеральной собственности и собственности субъектов Федерации. Разграничение государственной собственности Конституция относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов (см. комментарий к ст. 72). Муниципальная собственность - собственность, принадлежащая местному самоуправлению. В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальный жилищный фонд, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, а также некоторые другие объекты и движимое и недвижимое имущество. По юридическому содержанию любая форма собственности означает право владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Детально право собственности регламентировано Гражданским кодексом Российской Федерации. Конституция гарантирует равную защиту всех форм собственности. В отличие от ранее действовавшего законодательства, устанавливающего преимущества в защите социалистической, и в особенности государственной, собственности, в ныне действующем законодательстве реализуется принцип единства квалификации и санкций за преступления против собственности, чьей бы она ни была. Таким образом, Российское государство охраняет собственность в ее различных формах на равных основаниях. Статья 9 1. Земля, ее недра, воды, леса, животный мир и другие природные ресурсы представляют важнейший компонент окружающей человека естественной среды. Как часть всей совокупности природных условий существования людей, земля и другие природные ресурсы активно используются в процессе общественного производства, являясь основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Закрепляемый частью первой комментируемой статьи принцип использования и охраны земли и других природных ресурсов как основы жизнедеятельности народов в Российской Федерации определяет отношение общества и государства к этим природным ресурсам как составной части природы, являющейся необходимым условием существования самой человеческой жизни. Данный конституционный принцип требует рационального использования и охраны земли и других природных ресурсов как среды обитания народов, проживающих на территории Российской Федерации. Вся деятельность, связанная с использованием и охраной земли и других природных ресурсов, должна основываться на учете значения земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности человека. Поэтому использование земли и других природных ресурсов в целях обеспечения устойчивого развития и жизнедеятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, должно осуществляться при условии сохранения благоприятной окружающей среды и природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, которые обеспечивают государственную охрану данных природных ресурсов. Участие в охране земли и других природных ресурсов принимают органы местного самоуправления, а также общественные объединения. 2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает множественность форм собственности на землю и другие природные ресурсы, возможность нахождения их в частной, государственной, муниципальной собственности и других формах собственности. Земля может находиться в частной, государственной и муниципальной собственности. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в частную собственность. В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица также могут обладать на праве собственности земельными участками за исключением тех из них, которые находятся на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации и на иных установленных особо территориях в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон от 17 июля 2001 года "О разграничении государственной собственности на землю" устанавливает порядок разграничения государственной собственности на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). Недра в границах территории Российской Федерации, включая содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года (ред. 29 мая 2002 года) "О недрах" являются государственной собственностью. В Российской Федерации установлена также государственная собственность на водные объекты. В муниципальной и частной собственности могут находиться в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации обособленные водные объекты. Формы собственности на другие природные ресурсы определяются на основе конституционных положений соответствующими федеральными законами (Лесным кодексом Российской Федерации и др.). Статья 10 Комментируемая статья закрепляет принцип разделения властей, являющийся необходимым условием развития государства как правового, конституционного государства, важнейшим его признаком. Первые в мире конституции (США, Франции и др.) исходили из признания данного принципа как одной из незыблемых основ конституционного строя. Французская Декларация прав человека и гражданина от 26 августа 1789 года провозглашала, что всякое общество, в котором не проведено разделение властей, не имеет конституции. В советский период развития российского государства принцип разделения властей отвергался как неприемлемый для социалистического государства, декларировавшего полновластие Советов народных депутатов, которое носило формальный характер, ибо фактически власть находилась у партийно-административных органов. Впервые в Российской Федерации принцип разделения властей был провозглашен в принятой 12 июня 1990 года Декларации о государственном суверенитете РСФСР, признавшей, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования Российской Федерации как правового государства. Принцип разделения властей предполагает специализацию государственных органов по видам государственной деятельности, по их функциональному признаку. Основная функция законодательных органов власти - принятие законов, в том числе и утверждение государственного бюджета. Вместе с тем законодательные органы власти - это и представительные органы, призванные обеспечить в своей деятельности представительство интересов народа в целом, выражать его волю. Кроме того, законодательная власть обладает контрольными полномочиями, участвует в формировании исполнительных и судебных органов власти. Органы исполнительной власти организуют практическое выполнение законов и иных правовых актов: они осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность, которая носит подзаконный характер. Органы судебной власти осуществляют правосудие путем конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции и закону. Благодаря принципу разделения властей в системе государственной власти устанавливается такой порядок взаимоотношений между органами государственной власти, который позволяет им сдерживать и контролировать друг друга, не допуская концентрации власти в руках одного лица или органа. Каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная) самостоятельна и независима в реализации своих полномочий; ни одна из ветвей власти не может принять на себя осуществление функций другой ветви власти. Все государственные органы действуют в рамках своей компетенции. При этом все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный механизм. Таким образом, принцип разделения властей предполагает установление механизма сдержек и противовесов в организации и осуществлении государственной власти, обеспечивающего самостоятельное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Благодаря этому создаются дополнительные правовые гарантии, препятствующие развитию в государстве авторитарных и тоталитарных тенденций, обеспечивающие свободу в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина. Статья 11 1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень федеральных государственных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей, который предопределяет подразделение государственных органов на три вида: органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Обращает на себя внимание, что в перечень федеральных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, включен (наряду с органами законодательной, исполнительной и судебной власти) Президент Российской Федерации, который занимает особое место в системе разделения властей. Являясь главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина Президент Российской Федерации, строго говоря, не относится ни к одной из ветвей государственной власти, однако он тесно взаимодействует с ними, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент Российской Федерации обладает конституционными полномочиями, позволяющими ему участвовать в осуществлении законодательной власти, в формировании и определении деятельности органов исполнительной власти, в формировании органов судебной власти (см.: комментарий к статьям 80-93). Поэтому вполне закономерно Президент Российской Федерации поставлен на первое место в перечне федеральных органов, осуществляющих государственную власть. При этом особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации, его роль в осуществлении государственной власти таковы, что дают основание при характеристике системы государственной власти выделять президентскую форму осуществления власти. Часть 1 комментируемой статьи предусматривает также осуществление государственной власти: а) двухпалатным парламентом - Федеральным Собранием, являющимся представительным и законодательным органом Российской Федерации (см.: комментарий к статьям 94-109); б) Правительством Российской Федерации, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации (см.: комментарии к статьям 110-117); в) судами Российской Федерации, осуществляющими судебную власть посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (см.: комментарий к статьям 118-128). Принцип разделения властей, как уже отмечалось выше, не исключает осуществление в системе управления государством функций, которые прямо не могут быть отнесены ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветвям власти. Так, Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России. При этом прокуроры в соответствии с законом являются представителями государственной власти (см.: комментарий к статье 129). Вместе с тем Прокуратура Российской Федерации в силу специфики своей государственной деятельности, особенностей своих функций прямо не названа в числе федеральных органов, осуществляющих государственную власть. 2. Для осуществления государственной власти на своей территории субъекты Российской Федерации образуют собственные органы государственной власти. Конституция Российской Федерации признает самостоятельность субъектов Российской Федерации в определении ими своей системы органов государственной власти, которая не должна, однако, противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, а также общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом. Каждый субъект Российской Федерации образует законодательный (представительный) орган государственной власти, высший исполнительный орган государственной власти, а также формирует свои судебные органы власти, к которым относятся конституционный или уставный суд, мировые судьи. Субъекты Российской Федерации вправе в соответствии со своей конституцией (уставом) образовывать и иные органы государственной власти. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: президента республики, губернатора области и др. 3. Федеративная природа Российского государства, наличие в нем двух уровней осуществления государственной власти (федерального и субъектов Российской Федерации) обусловливают необходимость разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что такое разграничение осуществляется, прежде всего, Конституцией Российской Федерации. Конституция определяет, во-первых, предметы ведения Российской Федерации, то есть те сферы общественных отношений, регулирование которых находятся в исключительной компетенции Российской Федерации (см.: комментарий к статье 71). Во-вторых, Конституция устанавливает предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то есть сферы общественных отношений, регулирование которых находится и в компетенции Российской Федерации, и в компетенции ее субъектов (см.: комментарий к статье 72). Сферы же общественных отношений, которые не отнесены ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению, находятся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации (см.: комментарий к статье 73). Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется также Федеративным договором от 31 марта 1992 года. Однако надо учитывать, что основные положения данного Договора нашли свое отражение в настоящей Конституции, и он действует в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации (см.: комментарий к пункту 1 раздела второго Конституции "Заключительные и переходные положения"). По вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между указанными выше органами государственной власти могут заключаться также иные договоры, которые, однако, лишь вправе конкретизировать предметы совместного ведения с учетом экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Сторонами договора являются федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом соответствующего субъекта Российской Федерации его органы государственной власти. Федеральный закон от 06.10.1999 г. в редакции от 04.07.2003 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает основные принципы и порядок заключения указанных выше договоров. Данный Закон предусматривает также возможность заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Заключаемые договоры и соглашения, а также федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Статья 12 Местное самоуправление согласно Европейской Хартии местного самоуправления (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года после вступления России в Совет Европы) составляет одну из основ любого демократического строя. "Принцип местного самоуправления, - гласит статья 2 Хартии, - должен быть признан во внутреннем законодательстве, и, по возможности, в Конституции государства". Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, закрепляет его в качестве одной из основ конституционного строя, одного из основополагающих принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве. Принцип местного самоуправления наряду с другими конституционными принципами определяет демократизм системы управления обществом и государством. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов власти на местах (органов местного самоуправления). Конституция, признавая местное самоуправление в качестве необходимого элемента конституционной системы власти в государстве и обеспечивая его организационную обособленность и самостоятельность, устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, органы местного самоуправления не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы не вправе образовывать органы местного самоуправления, назначать их должностных лиц, отменять их решения (отмена данных решений возможна в судебном порядке). Организационное обособление местного самоуправления в общей системе управления обществом обеспечивается также и тем, что служащие органов местного самоуправления относятся законом к категории муниципальных служащих, а не государственных служащих, экономической основой деятельности местного самоуправления является не государственная, а муниципальная собственность и т.д. Вместе с тем закрепляемый статьей 12 принцип организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в общей системе управления обществом и государством не означает, что органы местного самоуправления отделены от государства подобно религиозным объединениям. Надо учитывать, что органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в государстве (власти народа), установленную Конституцией и тесно взаимодействуют друг с другом (см.: комментарий к статье 3). Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями: они вправе издавать правовые акты, им могут делегироваться отдельные государственные полномочия. Вместе с тем это не свидетельствует об их государственной природе, так как публичная власть, как указал в одном из своих постановлений Конституционный Суд Российской Федерации, может быть и муниципальной*(1). Признание Конституцией Российской Федерации организационного обособления местного самоуправления в системе публичной власти предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед населением. Пределы самостоятельности местного самоуправления, объем компетенции органов местного самоуправления определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, их законами. Конституция Российской Федерации, признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, закрепляет гарантии финансовой и экономической самостоятельности местного самоуправления (см.: комментарий к статье 132), самостоятельности определения структуры органов местного самоуправления (см.: комментарий к статье 131), судебной защиты прав местного самоуправления (см.: комментарий к статье 133) и др. Права местного самоуправления, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, не могут быть ограничены. Субъекты Российской Федерации, определяя на основе федерального законодательства правовую основу организации и деятельности местного самоуправления на своей территории, не могут снижать уровень федерального гарантирования самостоятельности местного самоуправления. Таким образом, признание Конституцией Российской Федерации местного самоуправления одной из основ конституционного строя, необходимым элементом организации и осуществления власти в государстве, а также закрепление принципа организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий является важнейшей конституционной гарантией его развития в нашей стране. Статья 13 Эта конституционная норма закрепляет один из основополагающих принципов демократического общества - идеологическое и политическое многообразие. 1. Духовная свобода людей является одним из механизмов саморегуляции и саморазвития общества. Конституционное признание идеологического плюрализма стимулировало демократические преобразования в России. Под идеологией обычно понимается система политических, правовых, нравственных, религиозных, эстетических и философских взглядов на социальную действительность, взаимоотношения личности, общества и государства, на перспективы общественного развития. Конституционное признание идеологического многообразия означает право граждан и их объединений свободно иметь собственную систему взглядов, придерживаться различных идеологических концепций, разрабатывать политические теории и делать их общественным достоянием, не опасаясь преследования со стороны государства. 2. Из конституционного признания идеологического многообразия логично вытекает запрет на государственную идеологию. Установление государственной монополии на идеологию характерно для тоталитарных политических режимов. Идеологический монополизм советского периода сопровождался насилием над личностью, преследованием политической оппозиции. Демократическое правовое государство отказывается от идеологических запретов. 3. Организационным воплощением идеологического многообразия является многопартийность. Отмена идеологического монополизма КПСС и конституционное признание многопартийности явилось одним из наиболее реальных достижений перестройки. Государство не может определять количество политических партий, их идеологическую направленность, но оно устанавливает правовой статус этих организаций. Согласно Федеральному закону "О политических партиях" от 11 июля 2001 г. с изменениями и дополнениями от 21 марта, 25 июля 2002 г. и 23 июня 2003 г.*(2) деятельность политических партий не должна противоречить требованиям законности, а их цели - основам конституционного строя, правам человека, национальной безопасности России. Новым условием регистрации политической партии является: 1) наличие региональных отделений более чем в половине субъектов Федерации; 2) не менее 10 тыс. членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов. Закон запрещает создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и местного самоуправления, Вооруженных Силах России, правоохранительных и иных государственных органах и негосударственных организациях. Исключение составляют представительные (законодательные) органы государственной власти. Так, в Государственной Думе действуют депутатские фракции КПРФ, "Единство", ОВР, "Яблоко", СПС, ЛДПР. Запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений. Создание и деятельность на территории России политических партий иностранных государств и структурных подразделений этих партий не допускается. Органы государственной власти, их должностные лица не вправе вмешиваться в деятельность политических партий, равно как и политические партии в деятельность органов государственной власти, их должностных лиц, органов местного самоуправления. Так как одной из целей политических партий является представление интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, допустимо мирное соперничество политических партий за участие в осуществлении политической власти. 4. Государство лояльно относится ко всем общественным объединениям, действующим в рамках закона. Порядок формирования и правовой статус общественных объединений закреплен Федеральным законом "Об общественных объединениях" от 14 апреля 1995 г. с изменениями и дополнениям от 7 мая 1997, 19 июля 1998 г., 12 марта, 21 марта и 25 июля 2002 г.*(3) Приняты также федеральные законы о политических партиях, профессиональных союзах, благотворительных организациях, некоммерческих организациях, о государственной поддержке молодежных и детских объединений и др. Равенство общественных объединений проявляется в равных требованиях к процедуре их формирования, порядку государственной регистрации, равных возможностях участия в общественной жизни, в праве учреждать средства массовой информации, распоряжаться своей собственностью, равных основаниях и порядке прекращения их деятельности, равном праве на судебную защиту. 5. Свобода общественных объединений в цивилизованном обществе не абсолютна и имеет пределы. Конституция определяет основания, по которым запрещается создание и деятельность общественных объединений. Деятельность общественного объединения может быть прекращена согласно Федеральному закону "О противодействии экстремистской деятельности" от 25 июля 2002 г.*(4) Экстремистской признается деятельность общественных объединений, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ; подрыв безопасности России; захват и присвоение властных полномочий; создание незаконных вооруженных формирований; осуществление террористической деятельности; возбуждение расовой, национальной, религиозной или социальной розни, связанной с насилием, призывами к насилию; унижение национального достоинства. Экстремистской деятельностью признается также осуществление массовых беспорядков; хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы; пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности. Экстремистская деятельность - это также пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики и символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения. Противоправными признаются финансирование или содействие любыми другими способами экстремистской деятельности. Вопрос о приостановлении и прекращении деятельности общественного объединения решает суд. Запрещается создание общественных объединений в Вооруженных Силах. В случае нарушения законодательства Российской Федерации незарегистрированными общественными объединениями ответственность несут лица, входящие в состав руководящих органов этих объединений. Статья 14 1. Россия является многоконфессиональным государством, где рядом живут люди различных вероисповеданий - православные, мусульмане, буддисты, католики, лютеране, иудеи, язычники. Христианство, ислам, буддизм, иудаизм и другие религии народов России составляют неотъемлемую часть ее исторического наследия. Свобода вероисповедания предполагает свободу деятельности религиозных объединений на основе равенства. Как светское государство Россия не оказывает предпочтения какой-либо религии, не запрещает религиозную деятельность (отправление культов, обрядов), если при этом не нарушается закон. Государственные органы не вмешиваются во внутренние дела религиозных объединений. Эта позиция государства обусловлена лояльностью религиозных объединений по отношению к государству. Государство устанавливает правовой статус религиозных объединений посредством принятия законов, а надзор за исполнением законодательства о свободе совести и религиозных объединениях осуществляют органы прокуратуры. Государство в целях пресечения противоправной экстремистской деятельности может запрещать отдельные религиозные объединения. Такие решения принимаются в судебном порядке. Согласно Федеральному закону "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 26 декабря 1997 г. с изменениями и дополнениями от 26 марта 2000 г., 21 марта и 26 июля 2002 г.*(5) религиозные объединения в России создаются в форме религиозных групп и религиозных организаций. Религиозной группой признается добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного вероисповедания и распространения веры, осуществляющее свою деятельность без государственной регистрации и без приобретения статуса юридического лица. Религиозная организация это объединение граждан России, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории России, в целях совместного исповедания и распространения веры, зарегистрированное в качестве юридического лица. На начало 2003 года в России было зарегистрировано 21 тысяча 500 религиозных объединений, что в четыре раза больше чем было 12 лет назад. Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" создает равные условия формирования религиозных объединений, в том числе равные условия признания религиозной организации юридическим лицом, порядок ее государственной регистрации, определения правосубъектности. В то же время регистрация религиозных организаций не должна служить средством ограничения свободы вероисповедания, а возможные ограничения должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям. Государство вправе поставить ограничение для легализации сект, нарушающих права человека и совершающих незаконные преступные деяния; воспрепятствовать миссионерской деятельности, если она несовместима с уважением к конституционным правам и свободам человека и сопровождается неправомерным воздействием на людей, находящихся в бедственном положении, психологическим давлением или угрозой применения насилия. Регистрация религиозных организаций осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации или территориальными органами юстиции субъектов Федерации. 2. Согласно ч. 2 ст. 14 Конституции в России религиозные объединения отделены от государства и не могут вмешиваться в политическую жизнь. Государство не вправе возлагать на религиозные объединения выполнение каких-либо государственных функций. Религиозные объединения и их иерархи не включены в систему государственной власти и местного самоуправления; они не могут влиять на принятие государственных решений. Действия органов государственной власти и местного самоуправления не согласовываются с религиозными объединениями. Граждане России обладают равными правами независимо от их религиозных воззрений. Государство не участвует в регулировании внутреннего устройства религиозных объединений. Ни одно религиозное объединение не может финансироваться из государственного бюджета. В государственных органах, органах местного самоуправления, учебных заведениях не могут образовываться структуры религиозных организаций. Решения руководящих органов религиозных организаций не имеют значения публично-правовых норм. Государственные служащие не вправе использовать служебное положение в интересах религиозных объединений. Они могут участвовать в религиозных церемониях как обычные верующие, а не в официальном качестве. В служебных кабинетах не должны размещаться предметы религиозной символики. Государство ограничивает деятельность религиозных объединений или отдельных лиц лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц. Ограничения по этим основаниям допускает и Международный пакт о гражданских и политических правах. Религиозным объединениям запрещается вмешиваться в деятельность органов государства и местного самоуправления. Государственные органы и органы местного самоуправления не вправе передавать свои полномочия религиозным организациям либо принимать на себя какие-либо функции последних. В то же время, хотя религиозные объединения отделены от государства, они не отделены от общества. Поэтому государство вынуждено считаться с мнением религиозной общественности. Религиозные организации равны перед законом. Им разрешается иметь собственность, средства массовой информации, заниматься благотворительной деятельностью. Они могут получать от государства определенные финансовые льготы. Закон разрешает деятельность религиозных объединений по оказанию помощи своим членам в конфликтных ситуациях, признает право священнослужителя на отказ от дачи свидетельских показаний по обстоятельствам, ставших ему известными из исповеди. Государство сотрудничает с религиозными объединениями в противодействии экстремистской деятельности*(6). Отделение религиозных объединений от государства означает светский характер образования. В то же время церковь может иметь свои учебные заведения для подготовки священнослужителей. Статья 15 Настоящая статья закрепляет верховенство Конституции Российской Федерации в правовой системе и соотношение международного и национального права. Конституция является нормативным правовым актом высшей юридической силы, законом законов. 1. Высшая юридическая сила Конституции РФ проявляется в универсальности ее действия. Конституция не требует ратификации ее субъектами Федерации, она действует на их территории непосредственно. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить федеральной Конституции, т.е. отступать от заложенного в ней содержания. Все подзаконные акты - указы Президента, акты Правительства, министерств, ведомств, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, правоприменительные акты государственных учреждений, предприятий, общественных и религиозных объединений должны базироваться на Конституции. Федеральная Конституция действует не изолированно, а в системе законодательства. Ее прямое действие проявляется в регулирующем воздействии конституционных принципов на общественно-политическую практику, на всю систему права и отраслевое законодательство. Применение конституционных норм обязательно в границах Российского государства, а также гражданами России и отечественными юридическими лицами, пребывающими за границей. Положение о территориальном характере действия конституционных норм относится ко всем субъектам правоотношений в России. Оно подтверждает, что федеральная Конституция обладает безусловным приоритетом перед конституциями и уставами субъектов Федерации. Нормы Конституции России обязательны для государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, руководителей предприятий, учреждений (независимо от формы собственности), граждан России, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России или зарегистрированных в России в качестве юридических лиц. Прямое действие Конституции означает, что ее нормы действуют непосредственно, независимо от наличия актов отраслевого законодательства. Дела по проверке на соответствие Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, относятся к компетенции Конституционного Суда РФ. Требование непротиворечия любых нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации - важное условие сохранения единства и стабильности правовой системы, построения правового государства. 2. Часть 2 комментируемой статьи Конституции закрепляет обязанность всех субъектов правоотношений, возникающих в государстве, соблюдать Конституцию и действующие законы. Эта обязанность распространяется на государство, субъектов Федерации, законодательные, исполнительные и судебные органы, предприятия, учреждения, общественные объединения, религиозные организации, граждан России, находящихся на территории России и за рубежом, иностранных граждан и лиц без гражданства. 3. В части 3 ст. 15 Конституции закрепляется обязанность органов государства официально публиковать принятые законы, т.е. доводить их до всеобщего сведения. Порядок публикации законов урегулирован Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" от 14 июня 1994 г. в редакции от 22 октября 1999 г.*(7) От даты опубликования акта зависит дата вступления его в силу. Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после их подписания Президентом России и вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении 10 дней после их опубликования, если самим законом или актами палат не установлен иной порядок вступления в силу. Конституционно запрещено применение любых не опубликованных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Эта норма Конституции РФ является важной гарантией прав человека, особенно учитывая распространенную в прошлом практику издания секретных нормативных правовых актов, ущемляющих права и свободы личности. Требование публикации для всеобщего сведения распространяется также на подзаконные акты. Так, нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан, подлежат не позднее 10 дней после их государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ официальному опубликованию в "Российской газете". 4. Новеллой конституционного регулирования является положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и нормы международных договоров России являются частью российской национальной правовой системы. Следовательно, не международное право в целом, а только общепризнанные мировым сообществом принципы взаимоотношений государств, равно как и ратифицированные российским парламентом международные договоры, являются частью российской правовой системы. Сложность применения данной нормы заключается в том, что Конституция не дает обязательного перечня фундаментальных норм, которые рассматриваются Россией как руководящие начала для отечественной правовой системы. В случае коллизии между нормами национального законодательства и международного права применяются нормы международного права. Положение о соответствии норм международного и национального законодательства имеет существенное значение и для правотворческой, и для правоприменительной деятельности. С одной стороны, законодательные и исполнительные органы государственной власти в процессе правотворчества должны оценивать издаваемые ими нормативные правовые акты с позиции соответствия нормам международного права. При этом имеются в виду международные конвенции и договоры, ратифицированные российским парламентом. С другой стороны, положение о соответствии норм национального и международного права расширяет гарантии прав субъектов правоотношений, и прежде всего личности, позволяя им прибегать к защите своих прав через международные суды, в частности, обращаясь в Европейский суд по правам человека. Согласно Статусу Международного Суда ООН источниками общепризнанных принципов и норм международного права являются международные конвенции, международный обычай и общие принципы права, признанные цивилизованными народами. Доминирующее значение имеют такие принципы, как невмешательство во внутренние дела друг друга; признание нерушимости существующих границ; отказ от войны как средства разрешения межгосударственных споров и конфликтов; уважение прав и свобод человека. В то же время признание приоритета принципов и норм международного права не может служить основанием для игнорирования норм Конституции. Сами нормы международного права применимы в России постольку, поскольку это не противоречит Конституции. Признавая обязательность для России заключенных ею международных договоров, Федеральным законом Российской Федерации "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. предусмотрено, что, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о подписании такого договора возможно только после внесения поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке.*(8) Статья 16 1. Принципы и нормы, составляющие содержание гл. 1 Конституции РФ, регламентируют основы организации общественной жизни, принципиальные взаимосвязи между личностью, гражданским обществом и государством, закрепляют форму правления, государственного устройства и политический режим. В совокупности нормы этой главы составляют новый, ранее не известный правовой системе институт основ конституционного строя. Положения гл. 1 Конституции являются фундаментом современного российского общества и правового государства. Именно они обеспечивают незыблемость и стабильность государства. В силу своей значимости гл. 1 Конституции обеспечена наивысшей степенью юридической защиты. Исключаются частичное изменение и редакционные поправки отдельных статей гл. 1. Если возникнет необходимость пересмотра гл. 1 в целом или каких-либо ее статей, требуется принятие новой Конституции Российской Федерации. Новую Конституцию России вправе принять Конституционное Собрание либо народ посредством конституционного референдума (ч. 1 ст. 135 Конституции). Жесткая процедура пересмотра Конституции установлена ее главой 9. Именно эта жесткость и есть гарантия незыблемости конституционности строя и его основ. 2. Глава 1 Конституции "Основы конституционного строя" является наиболее значимой по своему содержанию. Она предопределяет содержание всех последующих глав действующей Конституции. Так, положения ст.ст. 2 и 6 о признании человека высшей ценностью и о гражданстве России являются основой для гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина"; положения ст. 5 о федеративной природе Российского государства являются базовыми для гл. 3 "Федеративное устройство"; положения ст. 12, закрепляющей принцип местного самоуправления, являются базовыми для гл. 8 "Местное самоуправление". Нормы гл. 1 Конституции являются базовыми и для отдельных отраслей российского права. Так, положения ст. 8, закрепляющей многообразие форм собственности и свободу экономической деятельности, получают свое воплощение в гражданском праве; ст. 9, закрепляющая правовой статус земли и право собственности на землю, является основой аграрного права; принцип разделения властей, закрепленный ст. 10 Конституции, является базовым для глав 4, 5, 6, 7 Конституции и для административного права. В силу особого содержания гл. 1 Конституции Российской Федерации другие положения действующей Конституции не могут ей противоречить. В случае принятия каким-либо правотворческим органом нормативно-правового акта, противоречащего основам конституционного строя, вопрос о его антиконституционности решается Конституционным Судом Российской Федерации (ст. 125 Конституции). Глава 2. Права и свободы человека и гражданина Статья 17 1. Признание и гарантирование государством прав и свобод человека и гражданина означает обязанность государства утвердить эти права в Конституции, законодательстве и в процессе правоприменения. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина они должны быть восстановлены государственными органами или законными действиями лица, чьи права были нарушены. Часть 1 статьи 17 следует толковать, в частности, в контексте части 1 статьи 1, статьи 2, части 2 статьи 6, части 4 статьи 15, статьи 46 Конституции РФ. Так, часть 4 статьи 15 признает общепризнанные принципы и нормы международного права составной частью российской правовой системы. Содержание понятия "общепризнанные принципы и нормы международного права" не определено в национальном и международном праве, хотя оно часто используется в научной и учебной литературе, в текстах или названиях международных документов (см., напр., Декларацию ООН о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы от 9 декабря 1998 г.), решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Система международных соглашений России в области прав человека, в которых сформулированы общепризнанные принципы и нормы международного права, включает, в частности, Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., Европейcкую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (в ред. Протокола N 2 от 6 мая 1963 г., Протокола N 3 от 6 мая 1963 г., Протокола N 5 от 20 января 1966 г., Протокола N 8 от 19 марта 1985 г. и Протокола N 11 от 11 мая 1994 г.), Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., резолюции и документы международных совещаний (документы ОБСЕ, например, Хельсинкский Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., Мадридский, Венский и Хельсинкский итоговые документы, документы Копенгагенского и Московского совещаний по человеческому измерению СБСЕ, документы Краковского симпозиума по культурному наследию, а также Парижской хартии для новой Европы). Международные договоры РФ согласно части 4 статьи 15 Конституции поставлены в иерархии российской правовой системы выше закона. Из буквального смысла статьи 15 Конституции не вытекает приоритет общепризнанных принципов и норм международного права по отношению к противоречащим им внутренним правовым актам (в том числе Конституции РФ), что отчасти обусловлено абстрактностью содержания общепризнанных принципов и норм. В конституционно-правовой доктрине существует точка зрения (не нашедшая до настоящего времени признания в конституционной теории, законодательстве и постановлениях Конституционного Суда РФ), что общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся прав человека и гражданина, по смыслу части 1 статьи 17, приравниваются по юридической силе к конституционным нормам, поскольку признаются или гарантируются государством. В любом случае все нормативные правовые акты, включая поправки в Конституцию РФ, должны приниматься (а международные договоры - заключаться) с учетом общепризнанных принципов и норм международного права. 2. Основные права и свободы человека - права и свободы, содержащиеся в Конституции РФ. Они составляют его общий правовой статус. Неотчуждаемость (неотъемлемость) основных прав и свобод означает, что основные права и свободы человека являются естественными, существующими объективно, а не по воле государства и ограничивают государственную власть во взаимоотношениях с гражданином. Ни одно из провозглашенных в Конституции прав человека и гражданина не может быть изъято (исключено) государством; государственная власть не может обладать полномочиями, приобретенными за счет основных прав и свобод. Часть 2 статьи 17 следует толковать в контексте статьи 18, части 2 статьи 19, частей 2 и 3 статьи 55, пунктов "б" и "в" статьи 71, статьи 79 Конституции РФ (см. комментарий к этим статьям). 3. Часть 3 ст. 17 устанавливает общеправовой принцип: осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц. Фактически речь идет о запрете "злоупотребления правом (правами)". Баланс интересов, толерантность, достижение компромиссов несовпадающих целей и действий, общественное согласие и социальное партнерство являются основными признаками демократического общества. Это положение соответствует части 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.: "При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе". Часть 3 статьи 17 следует толковать в контексте последующих статей главы 2 Конституции, которые воплощают этот принцип применительно к отдельным правам и свободам. Установление в законодательстве пределов и ограничений конкретных прав и свобод должно конкретизировать вышеназванный конституционный принцип и исключать произвол при их осуществлении, предотвратить социальную деятельность, которая нарушает права и свободы других лиц. Статья 18 Непосредственность действия конституционных прав и свобод человека и гражданина проявляется в том, что для их признания нет необходимости, принимать специальные законы и подзаконные акты. Вместе с тем, для надлежащей реализации прав и свобод требуется дополнительная нормативно-правовая регламентация в целях установления более полной и конкретной системы их гарантий. Непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина проявляется также в уведомительном принципе их реализации; дополнительного разрешения государственных органов для этого не требуется. Положения статьи 18 тесно связаны с частью 1 статьи 15 и статьей 46 Конституции РФ. До принятия Конституции РФ права и свободы человека, закрепленные Конституцией, не рассматривались правоприменителями в качестве правовой основы для рассмотрения дел в судах и других правоприменительных органах. Применялись только положения законов и других нормативных актов; отсутствовал механизм проверки законодательных актов на предмет соответствия Конституции (конституционного контроля). Согласно Постановлению Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" от 31 октября 1995 г. N 8*(9) Конституция Российской Федерации применяется судами в качестве акта прямого действия, в частности, в следующих случаях: 1) когда закрепленные нормой Конституции положения не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность применения нормы при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и др.; 2) если федеральный закон, уже действовавший до принятия Конституции либо изданный после вступления ее в силу, противоречит положениям Конституции; 3) если закон или иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, призванный регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует. В Постановлении от 23 июля 1995 г. Конституционный Суд РФ признал, что правоприменительные органы при решении вопросов вселения в жилое помещение, вопреки непосредственному действию конституционных норм, руководствуются отмененными актами о прописке. В постановлении от 13 июня 1996 г. N 14-П, имея в виду пробельность в урегулировании института содержания под стражей, Конституционный Суд РФ прямо указал на возможность непосредственного применения ст. 46 Конституции о праве на судебное обжалование любых нарушений прав и свобод. В Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П Конституционный Суд РФ подчеркнул, что требование о непосредственном применении Конституции Российской Федерации обращено ко всем судам, которые независимо осуществляют судебную власть в пределах своей компетенции и в установленных формах судопроизводства. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 октября 2001 г. N 14-П подчеркивает, что Государственная Дума при объявлении амнистии связана положениями Конституции об основах конституционного строя, предопределяющих обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы как непосредственно действующие. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 ноября 1999 г. N 16-П указывает, что Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" может определять условия и порядок замены военной службы альтернативной гражданской службой, однако само закрепленное частью 3 статьи 59 Конституции право на замену военной службы альтернативной гражданской службой не нуждается в конкретизации и является непосредственно действующим правом, связанным со свободой вероисповедания в ее индивидуальном аспекте, и должно обеспечиваться независимо от членства гражданина в религиозной организации. Права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием (части 1 и 2 статьи 46, статья 52). Организация судебной власти регулируется главой 7 Конституции РФ. Статья 19 1. Принцип равенства всех перед законом и судом (принцип недискриминации) распространяется на граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (апатридов). Вместе с тем только гражданам РФ Конституция гарантирует политические права и свободы и право иметь в частной собственности землю. Под законом в широком смысле слова в данном случае следует понимать Конституцию Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации; федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации. Равенство перед судом является важным дополнением равенства перед законом: суд выступает наиболее демократичным и эффективным средством защиты и восстановления прав и свобод; ограничения прав и свобод возможны лишь на основании судебного решения. Часть 1 статьи 19 соответствует положениям международных конвенций, в частности, статье 7 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., статье 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., статье 14 и части 2 статьи 20 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Конституционный принцип равенства перед законом и судом закреплен в гражданско-процессуальном и уголовно-процессуальном законодательстве. Неравенство перед законом допускается в целях защиты других конституционно-правовых ценностей, например, публичных интересов. Исключениями из принципа равенства перед законом и судом являются, в частности, положения о неприкосновенности Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ и судей. Установление фактических и юридических преимуществ, льгот и привилегий посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов в целях обеспечения принципа социальной справедливости и социального равенства является "позитивной дискриминацией", которая совместима с ценностями социальной и правовой государственности. В этой связи представляется спорным с точки зрения соблюдения принципов социальной государственности Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 2002 г. N 3-П, которым часть 2 статьи 170 ранее действовавшего Кодекса законов о труде Российской Федерации, не допускающая увольнение работников, имеющих детей-инвалидов или инвалидов с детства до достижения ими 18 лет и совершивших дисциплинарные проступки, признана не соответствующей части 1 и части 2 статьи 19 Конституции. Часть 2 статьи 19 гарантирует равенство независимо от природных свойств (пол, раса, национальность) и общественных черт (языковая принадлежность, происхождение, имущественное и должностное положение, место жительства, религиозное исповедание, убеждения, партийная принадлежность, участие в общественных объединениях) человека. Конституционный перечень этих черт и свойств не является исчерпывающим, указывается возможность учета "других обстоятельств" (например, места жительства, наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания, состояния здоровья, возраста или сексуальной ориентации). Конституционный Суд РФ, усматривая в ряде своих постановлений дискриминацию тех или иных категорий физических лиц, дополняет перечень недопустимых ограничений. Часть 2 статьи 19 согласуется с положениями международных конвенций и договоров в области прав человека, в частности, статьей 1 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.; частью 2 статьи 20, частью 1 статьи 24, статьей 27 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; статьей 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; статьями 2-4 Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 г.; статьями 2-5 Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений от 25 ноября 1981 г; Стандартными правилами обеспечения равных возможностей для инвалидов, принятыми Генеральной Ассамблеей ООН 20 декабря 1993 г.; частью 4 статьи 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; статьей 2 Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г.; статьей 4 Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г.; статьей 7 Европейской хартии о региональных языках и языках меньшинств от 5 ноября 1992 г.; статьями 2-3 Конвенции СНГ "Об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам" от 21 октября 1994 г.; статьями 1-9 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25 декабря 1998 г. Конституционный принцип равноправия конкретизируется в российском отраслевом законодательстве. Статья 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ предусматривает участие граждан Российской Федерации в выборах и референдуме на основе всеобщего равного избирательного права. Согласно статье 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ (с послед. изм. и доп.), государственная служба основана на принципе равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Статья 2 Закона РСФСР "О языках народов Российской Федерации" от 25 октября 1991 г. N 1807-1 (в ред. Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 126-ФЗ и Федерального закона от 11 декабря 2002 г. N 165-ФЗ) запрещает дискриминацию по национальному и языковому признакам. Статья 1 Гражданского кодекса от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ предусматривает, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений. Согласно части 2 статьи 15 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. N 36-ФЗ граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Статья 136 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ устанавливает ответственность за умышленные действия, нарушающие равноправие граждан по признаку расы, национальности, отношения к религии. В решениях Конституционного Суда РФ неоднократно признавались нарушения конституционного принципа равноправия. Постановлением от 27 декабря 1999 г. N 19-П положения пункта 3 статьи 20 Федерального закона от 22 августа 1996 года "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", предусматривающим возрастные ограничения для лиц, замещающих должности заведующих кафедрами в государственных и муниципальных высших учебных заведениях, признаны не соответствующими статье 19 Конституции. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г. N 25-П установлено, что запрет приватизации жилых помещений, находящихся в коммунальных квартирах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования, противоречит принципу равенства граждан перед законом и судом вне зависимости от каких-либо обстоятельств, поскольку ставит в неравные условия при приватизации жилья граждан-нанимателей отдельных квартир и граждан-нанимателей жилых помещений (комнат) в коммунальных квартирах и означает законодательное закрепление неравенства прав граждан в зависимости от условий их проживания. Постановлением Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1999 г. N 18-П признан не противоречащим Конституции абзац 1 подпункта "а" пункта 2 статьи 24 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", на основании которого гражданам, обучающимся по очной форме обучения в негосударственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, не имеющих государственной аккредитации, не предоставляется право на получение отсрочки от призыва на военную службу на время обучения. Суд указал, что для этих лиц сохраняется возможность продолжить образование после увольнения с военной службы и тем самым обеспечивается реализация всеми гражданами, подлежащими призыву на военную службу (имеющими право на отсрочку и теми, кому данная возможность не предоставлена), конституционного права на образование и исполнение ими конституционной обязанности по несению военной службы. Оспариваемое положение предполагает равенство возможностей, в т.ч. в выборе высшего учебного заведения. Различные правовые последствия, связанные с таким свободным выбором в части, касающейся права на отсрочку от призыва на военную службу, не могут рассматриваться как нарушение гарантий части 2 статьи 19 Конституции. 3. Полное развитие страны, благосостояние мира и дело мира требуют максимального участия женщин наравне с мужчинами во всех областях. Вклад женщин в благосостояние семьи и в развитие общества, социальное значение материнства до сих пор не получили полного признания. В соответствии с международными обязательствами Российская Федерация обязана изменить социальные и культурные модели поведения мужчин и женщин с целью достижения искоренения предрассудков и упразднения обычаев и прочей практики, которые основаны на идее неполноценности или превосходства одного из полов или стереотипности роли мужчин и женщин; обеспечить, чтобы семейное воспитание включало правильное понимание материнства как социальной функции и признание общей ответственности мужчин и женщин за воспитание и развитие детей, а также равные для мужчин и женщин права в отношении приобретения, изменения и сохранения гражданства и гражданства их детей, гражданские и политические права. Роль женщины в продолжении рода не должна быть причиной дискриминации. Согласно статье 1 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., дискриминация в отношении женщин, приводящая к отрицанию или ограничению ее равноправия с мужчинами, является несправедливостью и представляет собой преступление против человеческого достоинства. Статья 1 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. под "дискриминацией в отношении женщин" понимает любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, на основе равноправия мужчин и женщин, прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или другой области. Статья 4 Европейской социальной хартия от 18 октября 1961 г. (пересмотрена 3 мая 1996 г.) закрепляет обязательства Договаривающихся Сторон признать право трудящихся мужчин и женщин на равную оплату за равный труд. Статья 1 Дополнительного протокола к Европейской социальной хартии от 5 мая 1988 г. предусматривает, что в целях обеспечения эффективного осуществления права на равные возможности и равные условия в плане занятости и профессии без дискриминации по признаку пола, Стороны обязуются признать это право и предпринять меры для обеспечения его реализации и развития в сферах доступа к работе, защиты против увольнения, профессиональной реинтеграции, профессиональной ориентации, подготовки, переподготовки, реадаптации; условий найма и труда, включая его оплату, прохождения службы, включая повышение по службе. Российское законодательство предусматривает широкую систему мер, направленных на обеспечение равноправия женщин и мужчин. Часть 3 статьи 1 Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. N 223-ФЗ (с послед. изм. и доп.) устанавливает, что регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии с принципами добровольности брачного союза мужчины и женщины, равенства прав супругов в семье. Статья 145 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (с послед. изм. и доп.) устанавливает уголовную ответственность за необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение беременной женщины или женщины, имеющей детей до 3 лет. Не рассматривается как дискриминация исключение профессиональной деятельности, которая в силу своего характера или условий осуществления может быть поручена только представителям определенного пола. Меры, принятые для защиты женщин на определенных видах работы с учетом физиологических особенностей их организма, не должны считаться дискриминационными. Принятие специальных мер по охране материнства не считается дискриминационным. Согласно части 2 статьи 4 Европейской социальной хартии не рассматриваются как дискриминационные положения, относящиеся к защите женщин, в частности, в том, что касается беременности, родов и послеродового периода. Принятие временных специальных мер, направленных на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами, не должно влечь сохранение неравноправных или дифференцированных стандартов; эти меры должны быть отменены, когда будут достигнуты цели равенства возможностей и равноправного отношения. Статья 20 1. Право на жизнь - самое важное неотчуждаемое, абсолютное право человека, высшая ценность общества. Все остальные права и свободы производны от права на жизнь, являющегося необходимым условием других прав и свобод. Часть 1 статьи 6 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. предусматривает: "Право на жизнь есть неотъемлемое право каждого человека. Это право охраняется законом. Никто не может быть произвольно лишен жизни". Согласно статье 2 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. лишение жизни не рассматривается как совершенное в нарушение данной статьи, если является результатом применения силы, не более чем абсолютно необходимой, для защиты любого лица от незаконного насилия, для осуществления законного ареста или предотвращения побега лица, задержанного на законных основаниях, в случае действий, предусмотренных законом, для подавления бунта или мятежа. Признавая право каждого на жизнь, Конституция РФ не признает право на уход из жизни (право на смерть). Статья 45 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 запрещает медицинскому персоналу осуществление эвтаназии - удовлетворение просьбы больного об ускорении его смерти действиями или средствами, в т.ч. прекращением искусственных мер по поддержанию жизни. Лицо, которое сознательно побуждает больного к эвтаназии и (или) осуществляет эвтаназию, несет уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, в Российской Федерации (в отличие, например, от Королевства Нидерландов) эвтаназия, т.е. лишение человека жизни по его просьбе с целью избавить от предсмертных страданий, ни при каких обстоятельствах не является правомерным лишением жизни. Закон Российской Федерации "Об оружии" от 13 декабря 1996 г., Федеральный закон "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ (с послед. изменениями), Федеральный закон "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 (с послед. изм.) устанавливают исчерпывающий перечень случаев, когда работники этих органов могут действовать с угрозой для жизни людей. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 31 июля 1995 г. N 10-П признал, что большинство из мер, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указом Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации", в т.ч. связанных с ограничением конституционных прав и свобод, не выходит за пределы ограничений, которые в соответствии с действующими законами возможны и допустимы. Право на жизнь имеет также социально-экономическое измерение в смысле права на достойную жизнь и поддерживается комплексом юридических, социальных, экономических и культурных гарантий. 2. В международных документах подчеркивается необходимость ограничения круга преступных деяний, караемых смертной казнью, и соблюдения процессуальных гарантий законности в отношении лиц, приговариваемых к смертной казни. Согласно части 2 статьи 6 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. в странах, которые не отменили смертную казнь, смертные приговоры могут выноситься только за самые тяжкие преступления. Статья 2 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. установила, что никто не может быть намеренно лишен жизни иначе как во исполнение смертного приговора, вынесенного судом за совершение преступления, в отношении которого законом предусмотрено такое наказание. Статья 1 Дополнительного протокола N 6 от 28 апреля 1983 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод провозглашает отмену смертной казни и недопустимость вынесения смертного приговора и казни. В статье 2 Протокола государствам разрешено введение смертной казни за преступления, совершенные во время войны либо в условиях ее угрозы. Статья 3 Протокола устанавливает недопустимость отступления от положений этого Протокола на основании статьи 15 Конвенции (разрешает некоторые отступления от обязательств по Конвенции во время войны или иного чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации). Статья 4 Протокола не допускает оговорки о том, что на территории государства, подписывающего Конвенцию и данный Протокол, действует тот или иной закон, не соответствующий положениям данного Протокола. Однако статья 5 Протокола позволяет государству при подписании Протокола и позднее указать территорию или территории, к которым применяется данный Протокол. В момент составления Протокола его подписали не все государства-члены Совета Европы, а представители лишь 13 из 21 входивших в него государств (некоторые из них не подписали и не ратифицировали его и поныне). Государства, вступающие в Совет Европы, обязаны законодательно отменить смертную казнь в течение ближайших трех лет, а до этого ввести мораторий на исполнение смертных приговоров. 16 мая 1996 г. был принят Указ Президента Российской Федерации "О поэтапном сокращении применения смертной казни в связи с вхождением России в Совет Европы"*(10). Во исполнение решения Совета Европы о предоставлении России трех лет на ратификацию Протокола Президент Российской Федерации издал распоряжение от 27 февраля 1997 г. "О подписании Протокола N 6 (относительно отмены смертной казни) от 28 апреля 1983 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.", в котором Министерству иностранных дел России было поручено подписать от имени Российской Федерации указанный Протокол. 16 апреля 1997 г. Россия подписала Протокол, но не ратифицировала его, и продолжает придерживаться моратория на исполнение смертных приговоров. После ратификации Протокола положение части 2 статьи 20 Конституции Российской Федерации о смертной казни как исключительной мере наказания за особо тяжкие преступления против жизни следует считать относящимися исключительно к действиям, совершенным во время войны или при неизбежной угрозе войны. Законом РСФСР от 5 декабря 1991 г. смертная казнь как исключительная мера наказания была исключена из санкций состава преступлений в виде хищения государственного имущества в особо крупных размерах, нарушения правил о валютных операциях, взяточничества при отягчающих обстоятельствах. Этот вид наказания до 1993 г. мог быть применен судом в отношении лиц, осужденных за особо опасные государственные преступления, убийство при отягчающих обстоятельствах, изнасилование при отягчающих обстоятельствах, угон воздушного транспорта. С принятием Конституции 1993 г. число составов преступлений, по которым могла применяться смертная казнь, сократилось до 5. Согласно статье 59 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ смертная казнь как исключительная мера наказания может быть установлена только за "особо тяжкие преступления, посягающие на жизнь". К числу такого рода преступлений отнесены умышленное убийство (статья 105), посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (статья 277), а также посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование (статья 295), и сотрудника правоохранительного органа (статья 317), геноцид, т.е. действия, направленные на полное или частичное уничтожение национальной, этнической, расовой или религиозной группы путем убийства членов этой группы либо иным путем (статья 357). Лицо, виновное в терроризме, захвате заложников, бандитизме или другом опасном преступлении, может быть приговорено к смертной казни, если его действия сопровождались умышленным убийством пострадавших. Санкции приведенных выше статей, предусматривающих возможность вынесения смертного приговора, допускают альтернативный выбор судом наказания в виде либо смертной казни, либо пожизненного лишения свободы, либо лишения свободы на срок от 8 или 12 до 20 лет. Существенным ограничением возможности вынесения приговора к смертной казни служит статья 59 Уголовного кодекса Российской Федерации, согласно которой смертная казнь не назначается женщинам, мужчинам, достигшим к моменту вынесения приговора 65-летнего возраста, лицам, совершившим преступление в возрасте до 18 лет. Лицо, приговоренное к смертной казни, вправе обратиться с просьбой о помиловании к Президенту РФ. Обвиняемому, которому грозит смертная казнь, должно быть предоставлено право на рассмотрение его дела с участием присяжных заседателей. Суд присяжных был введен первоначально на территории 9 субъектов Российской Федерации. Введение суда присяжных во всех субъектах РФ должно быть завершено до 1 января 2004 года. Статья 51 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (с послед. изм. и доп.) предусматривает обязательное участие защитника при обвинении лица в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы на срок свыше 15 лет, пожизненное лишение свободы или смертная казнь. До введения моратория на смертную казнь практика вынесения российскими судами смертных приговоров на протяжении нескольких лет имела устойчивую тенденцию к сокращению. В начале 60-х гг. к смертной казни приговаривались тысячами. В 1961 г. к смертной казни было приговорено 2159 человек, а в 1981 г. - 415, 1985 г. - 407, 1989 - 100, в 1992 г. - 159, в 1993 г. - 157, в 1994 г. - 160, в 1995 г. - 141. С августа 1996 г. смертные приговоры в РФ в исполнение не приводятся. Статья 21 1. Человеческое достоинство (достоинство личности) является базисным принципом в сфере прав и свобод, его признание, соблюдение и защита государством являются необходимым условием существования личных прав человека. До сих пор не выработано достаточно четкой и общепризнанной формулировки понятия "достоинство человека", которое складывается на основе морально-нравственных норм. Достоинство должно защищаться и до рождения, и после смерти. Под достоинством личности понимается осознание самим человеком и окружающими факта обладания им определенными этическими и интеллектуальными качествами. Каждый человек представляет собой высшую ценность как существо, наделенное разумом, волей и чувствами, т.е. качествами, которые выделяют его из окружающего мира. Достоинство человека субъективно (чувство собственного достоинства) и объективно (признание и уважение личности). Достоинство личности определяется самооценкой и совокупностью объективных качеств человека, характеризующих его репутацию (благоразумие, нравственные данные, уровень знаний, обладание социально полезными навыками, достойный образ жизни и т.п.). В социальном государстве в понятие достоинства включается обладание не только правовой свободой, но и минимальным набором социальных благ, необходимых для достойной жизни. Так, установление минимальных размеров оплаты труда и пенсий, необходимых для достойной жизни, гарантирует базовые физические потребности и является непременным условием человеческого достоинства. Формулировка "ничто" подразумевает, что никакие личные и социальные качества человека, события, ни чрезвычайное, ни военное положение не могут служить оправданием унижения человеческого достоинства. На положения статьи 21 не распространяются ограничения конституционных прав и свобод, предусмотренные частью 3 статьи 55. Государство охраняет достоинство личности, определяя основания и формы ограничения неприкосновенности личной жизни граждан и обеспечивая механизмы защиты права на достоинство от посягательств государственных органов, должностных лиц и граждан. Для обеспечения уважения достоинства личности должно быть исключено произвольное, без законных оснований вмешательство государства в частную жизнь граждан, нарушение порядка проведения процессуальных действий. Часть 1 статьи 21 находится в полном соответствии с положениями международных конвенций в области прав человека. Часть 1 статьи 10 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. провозглашает право всех лиц, лишенных свободы, на уважение достоинства, присущего человеческой личности; согласно части 4 статьи 5 Пакта все лица, лишенные свободы, имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности. Понятие "достоинство" используется и во многих других международных актах (Конвенции о защите прав и достоинства человека в связи с применением достижений биологии и медицины; Конвенции о правах человека и биомедицине от 4 апреля 1997 г., Всеобщей декларации о геноме человека и правах человека от 11 ноября 1997 г.). Отраслевое законодательство РФ содержит многочисленные положения, направленные на охрану достоинства личности. Статья 4 Федерального закона "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ (с послед. изм. и доп.) предусматривает, что проведение государственной дактилоскопической регистрации не должно унижать честь и достоинство человека. В статье 1 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ понятие "экстремистская деятельность" (экстремизм) определяется как деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных организаций, либо средств массовой информации, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных, в частности, на унижение национального достоинства. Часть 1 статьи 9 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (с послед. изм. и доп.) запрещает осуществление действий и принятие решений, унижающих честь участника уголовного судопроизводства, а также обращение, унижающее его человеческое достоинство либо создающее опасность для его жизни и здоровья. В соответствии со статьей 202 Уголовно-процессуального кодекса при получении следователем образцов почерка или иных образцов для сравнительного исследования у подозреваемого, обвиняемого, а также у свидетеля или потерпевшего не должны применяться методы, опасные для жизни и здоровья человека или унижающие его честь и достоинство. Часть 2 статьи 241 Уголовно-процессуального кодекса допускает закрытое судебное разбирательство на основании определения или постановления суда, когда рассмотрение уголовных дел о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободы личности и других преступлениях может привести к разглашению сведений об интимных сторонах жизни участников уголовного судопроизводства либо сведений, унижающих их честь и достоинство. Правовая защита достоинства граждан осуществляется нормами гражданского и уголовного права. В гражданском законодательстве устанавливается ответственность за посягательства на достоинство личности. Согласно статье 150 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (с послед. изм. и доп.) достоинство личности, честь и доброе имя, неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, как и иные личные неимущественные права, принадлежащие гражданам от рождения или в силу закона, неотчуждаемы. Статья 152 Гражданского кодекса РФ предоставляет гражданину право требовать по суду опровержения получивших распространение порочащих его честь и достоинство и деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. К лицам, посягнувшим на достоинство и честь гражданина, возможно применение принуждения. В Уголовном кодексе Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с послед. изм. и доп.) предусмотрена уголовная ответственность за унижение чести и достоинства - клевету и оскорбление (статья 129 и статья 130 соответственно). Клевета подрывает общественную оценку личности, влияет на репутацию человека в обществе; оскорбление непосредственно направлено на унижение личного достоинства человека. Клевета искажает суть имевших место фактов либо создает такое представление, которое не имело места в действительности; оскорбление унижает честь и достоинство гражданина в позорящей его неприличной форме. Оскорбление затрагивает форму оценки достоинства, клевета - ее сущность. Статья 110 Уголовного кодекса устанавливает уголовную ответственность за доведение до самоубийства или покушения на него путем угроз, жестокого обращения или систематического унижения человеческого достоинства потерпевшего. Конституционный Суд РФ вынес ряд постановлений, направленных на защиту человеческого достоинства в Российской Федерации. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. N 12-П констатируется, что в сфере любых правоотношений, в том числе связанных с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать уважение достоинства личности (часть 1 статья 21 Конституции) при реализации права на гражданство. Произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, нарушая статью 6 Конституции, умаляет достоинство личности, что в соответствии с частью 1 статьи 21 Конституции недопустимо как при издании, так и при применении законов. Постановлением Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. N 11-П признано, что исправлениями, внесенными в акт Государственной Думы об амнистии Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2000 г., введены новые ограничения для освобождения от уголовной ответственности и наказания по кругу лиц и деяний. В результате лица, чье правовое положение полностью зависело от государства, которое первоначально предоставило им право на восстановление правового статуса, а затем вследствие несвоевременного устранения дефектов собственного правового акта их возможности воспользоваться амнистией претерпели излишние, не обусловленные целями уголовной ответственности и назначенным наказанием страдания, что противоречит содержащемуся в статье 21 Конституции запрету унижающего человеческое достоинство обращения со стороны государства и его органов по отношению к любому лицу. 2. Запреты, перечисляемые в части 2 статьи 21 Конституции, описывают наиболее нетерпимые варианты унижения человеческого достоинства - пытки, другое унижающее достоинство человека обращение или наказание, а также медицинские, научные или иные опыты, производимые без добровольного согласия лица. Пытка представляет собой усугубленный и преднамеренный вид жестокого и унижающего достоинство обращения. Статья 1 Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. (вступила в силу 26 июня 1987 г.) понимает под пыткой любое действие, посредством которого человеку намеренно причиняются сильная боль или страдание, физическое или психическое, официальным лицом или по его подстрекательству с целью получения от этого человека или от третьего лица информации или признаний, наказания его за действия, которые он совершил или в совершении которых подозревается. "Другое" жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение или наказание предполагает запрет депортировать человека в государство, где он может быть подвергнут пыткам или бесчеловечному обращению, а также запрет такого порядка исполнения смертного приговора, при котором осужденный должен в течение длительного (многолетнего) срока ожидать приведения приговора в исполнение, и при этом он может испытывать сильные страдания. Угроза пытки равносильна жестокому обращению. В понятие пытки не включаются боль и страдание, являющиеся следствием законного лишения свободы. Однако слишком длительное или незаконное содержание заключенных под стражей, содержание подозреваемых и обвиняемых в жестоких и унижающих человеческое достоинство условиях - это пытка, призванная сломить волю с целью получения признания и информации. Условия отбывания пожизненного заключения напоминают бесчеловечное затягивание исполнения смертного приговора. Государственное принуждение к прохождению военной службы по призыву в нецивилизованных условиях также подвергает гражданина опасности жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения. В соответствии с частью 2 статьи 9 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации никто из участников уголовного судопроизводства не может подвергаться насилию, пыткам, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Статья 7 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. содержит положение о том, что уголовное наказание не ставит целью унижение человеческого достоинства при назначении наказаний. Действия, связанные с совершением пыток, рассматриваются уголовным правом как преступления. Согласно статье 302 Уголовного кодекса принуждение к даче показаний путем применения угроз, шантажа или иных незаконных действий со стороны лица, производящего дознание или предварительное следствие, а также подобные действия, соединенные с применением насилия, издевательств или пыток над личностью допрашиваемого, влекут лишение свободы на срок до 8 лет. Международными директивными документами, запрещающими эксперименты над человеком, являются: Хельсинкские рекомендации для врачей 1964 г., Токийская декларация 1975 г., запрещающая врачам принимать участие в пытках, унижающих человеческое достоинство наказаниях, Декларация Всемирной психиатрической ассоциации о злоупотреблениях методами психиатрии 1983 г. Статья 29 Основ законодательства об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (с послед. изм. и доп.) не допускает испытания новых методов диагностики, профилактики и лечения, лекарственных средств, проведение биомедицинских исследований с привлечением в качестве объекта лиц, задержанных, заключенных под стражу, отбывающих наказание в местах лишения свободы либо административный арест. Статьи 12 и 43 Основ требуют для проведения любого опыта над человеком его добровольное согласие и предполагают осознанное понимание им всех последствий опыта или эксперимента. Для этого, прежде всего, испытуемый должен быть совершеннолетним и дееспособным. Даже в случае добровольного согласия человека государственные должностные лица или другие лица, выступающие в официальном качестве, не вправе подвергать человека жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению, в т.ч. при проведении научных экспериментов. В случае причинения вреда здоровью человека в результате такого обращения возможна юридическая ответственность, несмотря на согласие. Статья 22 1. Право на свободу и личную неприкосновенность - важнейшее право человека, которое он получает с момента рождения и которое дает ему возможность совершать любые действия, не противоречащие закону. Свободу и личную неприкосновенность возможно толковать в социальном и биологическом смыслах. Право на свободу включает, в частности, политическую свободу, профессиональную свободу. Неприкосновенность может быть как физическая (жизнь, здоровье человека), так и моральная, духовная (честь, достоинство личности). Право на личную неприкосновенность предполагает недопустимость вмешательства извне в область индивидуальной жизнедеятельности личности и включает в себя физическую (телесную) неприкосновенность и психическую неприкосновенность. Право на свободу и личную неприкосновенность обеспечивается государственными институтами, а уровень его реализации, защиты и гарантированности нормами права служит необходимой предпосылкой становления и формирования правового государства. Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность (пункт 1 статьи 9). Статья 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. предусматривает, что каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть лишен свободы иначе как в случаях и в порядке, установленном законом: a. законное содержание лица под стражей после его осуждения компетентным судом; b. законный арест или задержание лица за невыполнение законного решения суда или с целью обеспечения выполнения любого обязательства, предписанного законом; c. законный арест или задержание лица, произведенное с тем, чтобы оно предстало перед компетентным судебным органом по обоснованному подозрению в совершении правонарушения или в случае, когда имеются достаточные основания полагать, что необходимо предотвратить совершение им правонарушения или помешать ему скрыться после его совершения; d. задержание несовершеннолетнего лица на основании законного постановления для воспитательного надзора или его законное задержание, произведенное с тем, чтобы оно предстало перед компетентным органом; e. законное задержание лиц с целью предотвращения распространения инфекционных заболеваний, а также душевнобольных, алкоголиков, наркоманов или бродяг; f. законный арест или задержание лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну или лица, против которого предпринимаются меры по его высылке или выдаче. Каждое лицо, подвергнутое аресту или задержанию в соответствии с положениями подпункта "c" пункта 1 настоящей статьи, незамедлительно доставляется к судье или к иному должностному лицу, уполномоченному законом осуществлять судебные функции, и имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение до суда. Каждый, кто лишен свободы путем ареста или задержания, имеет право на разбирательство, в ходе которого суд безотлагательно решает вопрос о законности его задержания и выносит постановление о его освобождении, если задержание незаконно. Каждый, кто стал жертвой ареста или задержания в нарушение положений настоящей статьи, имеет право на компенсацию. 2. Часть 2 статьи 22 Конституции РФ впервые предоставляет суду право принимать решение об аресте, заключении под стражу, содержании под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Это положение соответствует части 4 статьи 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Ранее право арестовывать, заключать под стражу принадлежало прокурору, который в большинстве случаев принимал решение заочно, т.е. в отсутствие лица, которое арестовывалось, и обязан был допрашивать только небольшой круг лиц, в частности, несовершеннолетних. Судебная процедура должна способствовать принятию законных и обоснованных решений, уменьшить количество ошибок при аресте (заключении под стражу). Данная норма Конституции стала действовать после приведения уголовно-процессуального законодательства в соответствие с ними (см. комментарий к статье 6 раздела второго "Заключительные и переходные положения"). Так, согласно части 2 статьи 29 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (с послед. изм. и доп.), только суд, в т.ч. в ходе досудебного производства, правомочен принимать решения об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и о его продлении. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей являются самыми радикальными мерами пресечения способов уклонения от следствия и суда, поскольку в результате их применения лицо оказывается не в состоянии выполнять возложенные на него обязанности. После решения вопроса об аресте, заключении под стражу и содержании под стражей лицо помещается, как правило, в следственный изолятор или же в изолятор временного содержания, если нет следственного изолятора. Лицо, задержанное по подозрению в совершении преступления и помещенное в изолятор временного содержания, также лишается свободы. Согласно статье 5 Уголовно-процессуального кодекса РФ содержание под стражей - это пребывание лица, задержанного по подозрению в совершении преступления, либо обвиняемого, к которому применена мера пресечения в виде заключения под стражу, в следственном изоляторе либо ином месте, определяемом федеральным законом; задержание подозреваемого - это мера процессуального принуждения, применяемая органом дознания, дознавателем, следователем или прокурором на срок не более 48 часов с момента фактического задержания лица по подозрению в совершении преступления. Согласно статье 108 Уголовно-процессуального кодекса РФ заключение под стражу в качестве меры пресечения применяется по судебному решению в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступлений, за которые уголовным законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет при невозможности применения более мягкой меры пресечения. В исключительных случаях она может быть избрана в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет, при наличии одного из следующих обстоятельств: подозреваемый или обвиняемый не имеет постоянного места жительства на территории Российской Федерации; его личность не установлена; им нарушена ранее избранная мера пресечения; он скрылся от органов предварительного расследования или от суда. К несовершеннолетнему подозреваемому или обвиняемому заключение под стражу в качестве меры пресечения может быть применено, если он подозревается или обвиняется в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. В исключительных случаях эта мера может быть избрана в отношении несовершеннолетнего, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления средней тяжести. Принятие судебного решения об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу в отсутствие обвиняемого допускается только в случае объявления обвиняемого в международный розыск. В соответствии со статьей 91 Уголовно-процессуального кодекса РФ, орган дознания, следователь или прокурор вправе задержать лицо по подозрению в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы, при наличии одного из следующих оснований: 1) когда это лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его совершения; 2) когда потерпевшие или очевидцы укажут на данное лицо как на совершившее преступление; 3) когда на этом лице или его одежде, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы преступления. При наличии иных данных, дающих основание подозревать лицо в совершении преступления, оно может быть задержано, если пыталось скрыться либо не имеет постоянного места жительства, либо не установлена его личность, либо если прокурором, а также следователем или дознавателем с согласия прокурора в суд направлено ходатайство об избрании в отношении указанного лица меры пресечения в виде заключения под стражу. Новым в Конституции РФ является сокращение срока задержания лица по подозрению в совершении преступления: прежде он составлял 72 часа; теперь он составляет 48 часов. Аналогичное положение предусмотрено частью 1 статья 10 Уголовно-процессуального кодекса РФ. Статья 23 1. Право на частную жизнь означает предоставленную человеку и гарантированную государством возможность контролировать информацию о себе, препятствовать разглашению сведений личного, интимного характера. Оно состоит из ряда правомочий, обеспечивающих гражданину возможность находиться вне службы, работы, общественного окружения в состоянии известной независимости от государства и общества, а также юридических гарантий невмешательства в реализацию этого права; выражается в свободе общения между людьми на неформальной основе, в сферах семейной жизни, родственных и дружественных связей, интимных и других личных отношений, привязанностей, симпатий и антипатий. Образ мыслей, политическое и социальное мировоззрение, увлечения и творчество также относятся к проявлениям частной жизни. Предметом личной и семейной тайны являются биографические сведения; сведения о состоянии здоровья, о совершенных правонарушениях, философских, религиозных, политических взглядах и убеждениях, имущественном положении, профессиональных занятиях, об отношениях в семье и т.д. Статья 12 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. провозглашает, что никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища, тайну его корреспонденции или на его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств. Статья 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. провозглашает право каждого на уважение его личной и семейной жизни, неприкосновенность жилища и тайну переписки, недопустимость вмешательства со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Право на частную жизнь гарантируется также такими конституционными и иными правовыми установлениями, как неприкосновенность жилища (статья 25 Конституции), возможность беспрепятственного общения с другими людьми посредством почты, телеграфа, телефона и других средств коммуникации, право распоряжаться семейным бюджетом, личной и частной собственностью, денежными вкладами, тайна которых гарантируется законом. Конституция гарантирует каждому свободу совести, свободу вероисповедания, право свободно выбирать, иметь и распространять религиозные убеждения и действовать в соответствии с ними, т.е. отправлять обряды религиозных культов (статья 28), свободу выражения убеждений и мнений (статья 29), свободу объединений (статья 30) и свободу собраний и манифестаций (статья 31). Все эти свободы не подлежат государственному регулированию в той мере, в какой это не затрагивает права и свободы других лиц. К профессиональным тайнам, обеспечивающим неприкосновенность частной жизни, т.е. доверенным представителям определенных профессий для защиты прав и законных интересов граждан, помимо тайны исповеди, относятся медицинская тайна, тайна судебной защиты, адвокатская тайна, тайна предварительного следствия, усыновления, нотариальных действий и некоторых записей актов гражданского состояния, коммерческая тайна. Неприкосновенность частной жизни подвергается отдельным, предусмотренным законом ограничениям в отношении лиц, работающих на режимных объектах, имеющих доступ к государственной тайне несовершеннолетних и лиц с психическими отклонениями; лиц, страдающих тяжкими инфекционными заболеваниями; лиц, содержащихся под стражей, отбывающих наказание в местах лишения свободы или находящихся после освобождения из ИТУ под административным надзором. Некоторые ограничения неприкосновенности частной жизни допустимы в условиях чрезвычайного положения. Конституционное право на неприкосновенность частной жизни, защиту чести и доброго имени гарантируется законодательными нормами, относящимися к различным отраслям права (конституционному, гражданскому, административному, уголовно-процессуальному, гражданско-процессуальному, исправительно-трудовому, уголовному и т.д.). Согласно статье 62 Закона "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 (с послед. изм. и доп.)*(11), моральный (неимущественный) вред, причиненный гражданину в результате распространения средством массовой информации не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство гражданина либо причинивших ему иной неимущественный вред, возмещается по решению суда средством массовой информации, а также виновными должностными лицами и гражданами. Статья 1 Гражданского кодекса от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (с послед. изм. и доп.) предусматривает, что гражданское законодательство основывается на признании недопустимости произвольного вмешательства в частные дела. Статья 150 устанавливает защиту неприкосновенности частной жизни и иных личных неимущественных прав и других нематериальных благ, принадлежащих гражданину от рождения или в силу закона. Согласно статье 151 в случае причинения гражданину морального вреда (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации вреда. Честь и доброе имя - характеристики личности, определяющие его положение в обществе (почет, уважение, признание). Гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. По требованию заинтересованных лиц допускается защита чести и достоинства гражданина и после его смерти (статья 152 Гражданского кодекса). Статья 161 Уголовно-процессуального кодекса от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (с послед. изм. и доп.) предусматривает, что данные предварительного расследования могут быть преданы гласности лишь с разрешения прокурора, следователя, дознавателя и только в том объеме, в каком ими будет признано это допустимым, если разглашение не противоречит интересам предварительного расследования и не связано с нарушением прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства. Разглашение данных о частной жизни участников уголовного судопроизводства без их согласия не допускается. Закрытое судебное разбирательство допускается на основании определения или постановления, когда разбирательство уголовного дела в суде может привести к разглашению государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны; рассматриваются уголовные дела о преступлениях, совершенных лицами, не достигшими возраста 16 лет; рассмотрение уголовных дел о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободы личности и других преступлениях может привести к разглашению сведений об интимных сторонах жизни участников уголовного судопроизводства либо сведений, унижающих их честь и достоинство. Переписка, запись телефонных и иных переговоров, телеграфные, почтовые и иные сообщения лиц, материалы фотографирования, аудио- и (или) видеозаписей, киносъемки, носящие личный характер, могут быть оглашены в открытом судебном заседании только с их согласия. Проведение фотографирования, видеозаписи и (или) киносъемки допускается с разрешения председательствующего в судебном заседании и с согласия сторон (статья 241 Уголовно-процессуального кодекса). 2. К личным тайнам относится также тайна почтово-телеграфной корреспонденции (переписки, иных почтовых отправлений, телефонных переговоров и иных сообщений). Согласно статье 15 Федерального закона "О почтовой связи" от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ тайна переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений, входящих в сферу деятельности операторов почтовой связи, гарантируется государством. Осмотр и вскрытие почтовых отправлений, осмотр их вложений, а также иные ограничения тайны связи допускаются только на основании судебного решения. Информация об адресных данных пользователей услуг почтовой связи, о почтовых отправлениях, почтовых переводах денежных средств, телеграфных и иных сообщениях, входящих в сферу деятельности операторов почтовой связи, сами эти почтовые отправления, переводимые денежные средства, телеграфные и иные сообщения являются тайной связи и могут выдаваться только отправителям (адресатам) или их представителям. Должностные и иные лица, работники организаций почтовой связи, допустившие нарушения указанных положений, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Согласно статье 182 Гражданского процессуального кодекса от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ, в целях охраны тайны переписки и телеграфных сообщений переписка и телеграфные сообщения граждан могут быть оглашены и исследованы судом в открытом судебном заседании только с согласия лиц, между которыми эти переписка и телеграфные сообщения происходили; без согласия этих лиц их переписка и телеграфные сообщения оглашаются и исследуются в закрытом судебном заседании. Статья 13 Уголовно-процессуального кодекса допускает ограничение права гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений только на основании судебного решения. Наложение ареста на почтовые и телеграфные отправления и их выемка в учреждениях связи, контроль и запись телефонных и иных переговоров могут производиться, по общему правилу, только на основании судебного решения. Часть 2 статьи 29 Уголовно-процессуального кодекса, в частности, предусматривает, что только суд правомочен принимать решения о производстве осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц; о производстве обыска и (или) выемки в жилище; о производстве личного обыска, за исключением случаев, предусмотренных статьей 93 Кодекса; о производстве выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных организациях; о наложении ареста на корреспонденцию и выемке ее в учреждениях связи*(12); о наложении ареста на имущество, включая денежные средства физических и юридических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях; о контроле и записи телефонных и иных переговоров. В соответствии с частью 2 статьи 185 Уголовно-процессуального кодекса, наложение ареста на почтово-телеграфные отправления, их осмотр и выемка в учреждениях связи производятся на основании судебного решения. Согласно статье 186 Уголовно-процессуального кодекса при наличии достаточных оснований полагать, что телефонные и иные переговоры подозреваемого, обвиняемого и других лиц могут содержать сведения, имеющие значение для уголовного дела, их контроль и запись допускаются при производстве по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях на основании судебного решения. При наличии угрозы совершения насилия, вымогательства и других преступных действий в отношении потерпевшего, свидетеля или их близких родственников, родственников, близких лиц контроль и запись телефонных и иных переговоров допускаются при отсутствии письменного заявления указанных лиц, на основании судебного решения. Статья 8 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ*(13) (с послед. изм. и доп.) предусматривает, что проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища допускается на основании судебного решения. Прослушивание телефонных и иных переговоров допускается только в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении тяжких или особо тяжких преступлений, а также лиц, которые могут располагать сведениями об этих преступлениях. Полученные фонограммы хранятся в опечатанном виде в условиях, исключающих возможность их прослушивания и тиражирования посторонними лицами. Статья 138 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с послед. изм. и доп.) устанавливает уголовную ответственность за нарушение тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений граждан. Статья 24 Проблема защиты прав личности, защиты личности от несанкционированного сбора персональных данных, злоупотреблений, возможных при сборе, обработке и распространении информации персонального характера, приобрела особую актуальность в условиях информационного общества, характеризующегося развитием средств вычислительной техники и связи, что позволяет накапливать и обрабатывать значительные массивы информации. 1. В части 1 статьи 24 определены основные принципы правового режима информации о частной жизни. Обязательным условием ее сбора, хранения, использования и распространения является согласие лица. Такая защита предоставляется любому человеку независимо от того, является он гражданином Российской Федерации или нет. Норма Конституции сформулирована широко, что обязывает все государственные органы власти и управления, предприятия и организации, коммерческие и общественные организации и предприятия и граждан соблюдать установленный порядок сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица. Часть 1 статьи 24 устанавливает общее правило, которое действует в границах пользования правами и свободами, установленными в части 3 статьи 55 Конституции. Так, не требуется согласия лица на сбор, хранение, использование и распространение сведений о нем при проведении следствия, дознания, оперативно-розыскных мероприятий. Часть 1 статьи 11 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 г. предусматривает, что перечни персональных данных, включаемых в состав федеральных информационных ресурсов, информационных ресурсов совместного ведения, информационных ресурсов субъектов Российской Федерации, информационных ресурсов органов местного самоуправления, а также получаемых и собираемых негосударственными организациями, должны быть закреплены на уровне федерального закона (такой закон пока не принят). Персональные данные относятся к категории конфиденциальной информации. Не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни, а равно информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения. Персональные данные не могут быть использованы в целях причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднения реализации прав и свобод граждан Российской Федерации. Ограничение прав граждан Российской Федерации на основе использования информации об их социальном происхождении, расовой, национальной, языковой, религиозной и партийной принадлежности запрещено и карается в соответствии с законодательством. Юридические и физические лица, владеющие информацией о гражданах, получающие и использующие ее, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за нарушение режима защиты, обработки и порядка использования этой информации. Деятельность негосударственных организаций и частных лиц, связанная с обработкой и предоставлением пользователям персональных данных, подлежит обязательному лицензированию. Неправомерность деятельности органов государственной власти и организаций по сбору персональных данных может быть установлена в судебном порядке. Собирание конфиденциальной информации государственными органами предусмотрено Уголовно-процессуальным кодексом от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ, Законом РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-1*(14) (с послед. изм. и доп.), Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ (с послед. изм. и доп.)*(15), Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ*(16). Согласно части 6 статьи 5 Закона "Об оперативно-розыскной деятельности" материалы, полученные в результате оперативно-розыскных мероприятий в отношении лиц, виновность которых в совершении преступления не доказана в установленном порядке, хранятся один год, а затем уничтожаются, если служебные интересы или правосудие не требуют иного. Фонограммы и другие материалы, полученные в результате прослушивания телефонных и иных переговоров лиц, в отношении которых не было возбуждено уголовное дело, уничтожаются в течение 6 месяцев с момента прекращения прослушивания, о чем составляется соответствующий протокол. Статья 41 Закона "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 (с послед. изм. и доп.)*(17) защищает конфиденциальную информацию: редакция не вправе разглашать в распространяемых сообщениях и материалах сведения, предоставленные гражданином с условием сохранения их в тайне. Она обязана сохранять в тайне источник информации и не вправе называть лицо, предоставившее сведения с условием неразглашения его имени, за исключением случая, когда требование поступило от суда в связи с находящимся в его производстве делом. Редакция не вправе разглашать в распространяемых сообщениях и материалах сведения, указывающие на личность несовершеннолетнего, совершившего преступление либо подозреваемого в его совершении, а равно административное правонарушение или антиобщественное действие, без согласия самого несовершеннолетнего и согласия его законного представителя. Редакция не вправе разглашать в распространяемых сообщениях и материалах сведения, указывающие на личность несовершеннолетнего, признанного потерпевшим, без его согласия и (или) согласия его законного представителя. Согласно части 1 статьи 30 (пункт 6) и части 2 статьи 61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.*(18), пациент имеет право на сохранение в тайне информации о факте обращения за медицинской помощью, о состоянии здоровья, диагнозе и иных сведениях, полученных при обследовании и лечении, а органы и лица, которым эти сведения стали известны при обучении, исполнении профессиональных, служебных и иных обязанностей, обязаны не допускать их разглашения. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П признал конституционным положение статьи 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", предоставляющее депутатам возможность отказаться в ходе судопроизводства от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением депутатских обязанностей*(19). В соответствии с частью 7 статьи 182 Уголовно-процессуального кодекса, следователь принимает меры к тому, чтобы не были оглашены выявленные в ходе обыска обстоятельства частной жизни лица, в помещении которого был произведен обыск, его личная и (или) семейная тайна, обстоятельства частной жизни других лиц. Статьей 137 Уголовного кодекса РФ 1996 г. предусмотрено наказание за незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну без его согласия, либо распространение этих сведений в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности и причинили вред правам и законным интересам граждан. Статья 138 Уголовного кодекса РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений граждан, а также незаконные производство, сбыт или приобретение в целях сбыта специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации. 2. Конституционное право ознакомления с документами и материалами, затрагивающими права и свободы, связано с некоторыми ограничениями: ознакомиться с ними могут только лица, чьих прав и свобод они касаются. Кроме того, заинтересованное лицо может воспользоваться предоставленным ему правом, если иное не предусмотрено законом. В то же время целый ряд прав и обязанностей, прежде всего политических, принадлежит практически всем гражданам Российской Федерации, в связи с чем круг лиц, которые имеют право ознакомиться с соответствующей информацией, неограничен. Гражданин, выступая в качестве избирателя, участника референдума, организатора демонстраций и манифестаций, должен иметь возможность доступа к официальным документам, регулирующим данные отношения. Государственные информационные ресурсы являются открытыми и общедоступными, за исключением документированной информации, отнесенной законом к категории ограниченного доступа. Эта информация по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную информацию. Запрещено относить к информации с ограниченным доступом: законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации; документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, демографическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом; документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне; документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан (статья 10 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации"). Закон Российской Федерации "О государственной тайне"*(20) от 21 июля 1993 г. (с послед. изм. и доп.) установил правовой режим информации, содержащей государственную тайну, порядок ограничения доступа к информации; перечень сведений, которые не могут иметь режим ограниченного доступа. Статья 24 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 г. предусматривает, что отказ в доступе к открытой информации или предоставление пользователям заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке. Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору поставки, купли-продажи, по другим формам обмена информационными ресурсами между организациями рассматриваются арбитражным судом. Лица, которым отказано в доступе к информации, и лица, получившие недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба. Суд рассматривает споры о необоснованном отнесении информации к категории информации с ограниченным доступом, иски о возмещении ущерба в случаях необоснованного отказа в предоставлении информации пользователям или в результате других нарушений прав пользователей. Закон об оперативно-розыскной деятельности предусматривает право лиц, виновность которых не доказана в установленном законом порядке и которые располагают фактами проведения в отношении их оперативно-розыскных мероприятий, истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сведения о полученной о них информации. Это право может быть ограничено только в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны (не подлежат оглашению сведения о конфиденциальных источниках информации). Статья 25 Право на неприкосновенность жилища - одно из фундаментальных прав человека и гражданина, зафиксированных в международно-правовых документах. Ст. 12 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. провозглашает: "Никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища:" (Международные акты о правах человека, М., 2000. С. 41). Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. также закрепляет это право и устанавливает, что не должно быть никакого вмешательства со стороны государственных органов в пользовании этим правом, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Закрепленная на основе международных актов о правах человека конституционная норма о неприкосновенности жилища означает, что никто не имеет права без законного основания любым способом проникнуть в жилище, а также оставаться в нем против воли проживающих там лиц. Законодательство четко регламентирует случаи, когда это допустимо, и круг уполномоченных на то органов. Под жилищем, неприкосновенность которого охраняется Конституцией и законодательством РФ, понимается: квартира, дом, земельный участок, комната в общежитии, номер в гостинице или санатории, палатка, садовый дом, хозяйственная постройка, приспособленная под жилье, отдельная каюта на теплоходе, отдельное купе в поезде, служебное помещение, временно используемое для жилья и любое другое помещение, занимаемое лицом на законных основаниях. Неприкосновенность также распространяется на транспортное средство, находящееся в собственности или пользовании лица. Под запретом проникновения в жилище понимается не только недопустимость вхождения в жилище вопреки воле проживающих в нем лиц, но и иные способы получения сведений о том, что происходит в жилище: установка видеокамер, звукозаписывающей аппаратуры. Законное проникновение в жилище возможно только в случаях, установленных законодательством РФ, например, при непредвиденных чрезвычайных ситуациях (пожарах, землетрясениях); по решению судебных и иных правоохранительных органов в случаях, необходимых для предотвращения или раскрытия преступления, задержания лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении, а также в соответствии с Федеральным законом от 21.07.97 N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" (в ред. от 10.01.03) для исполнения приговора или решения суда. Гарантии прав граждан от незаконного проникновения в жилище содержатся в УПК РФ, Законе РФ от 18.04.91 N 1026-1 "О милиции" (в ред. от 10.01.03), Федеральном законе от 12.08.95 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (в ред. от 10.01.03) и некоторых других нормативных правовых актах. Незаконное проникновение в жилище вопреки воли проживающих в нем лиц влечет уголовную ответственность по ст. 139 УК РФ. Если такое проникновение произошло с применением насилия или с угрозой его применения или совершено лицом с использованием своего служебного положения, уголовная ответственность ужесточается. Статья 26 1. Национальность - одно из средств осознания человеком своей принадлежности к той или иной этнической общности. Оно связано с тем, что человек привержен языку, историческим традициям, культуре, быту, а возможно, и религии определенной нации, стремится сохранить ее исторические памятники и устное народное творчество, носить национальную одежду. Во многих международно-правовых актах провозглашается право народов и каждого отдельного человека на сохранение своей национальной самобытности. Особое значение имеет сохранение языков, национальных, культурных и иных исторических традиций коренных малочисленных народов, так как их утрата обедняет мировую цивилизацию. В 1999 году в Российской Федерации принят Федеральный закон от 30.04.99 N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", направленный на сохранение этих этносов, их традиционных видов деятельности, мест проживания, языка и культуры. Важной дополнительной правовой гарантией независимости правового статуса лица от его национальности является запрет принуждения к определению и указанию своей национальной принадлежности. Поэтому в официальных анкетах не допускается наличие вопросов о национальности. Работодатели не должны выяснять этот вопрос при приеме граждан на работу. Паспорт нового образца не содержит указания на национальность лица, поскольку она не имеет правового значения. Равенство граждан перед законом и судом и право на равную защиту закона без всякой дискриминации по какому бы то ни было признаку, как-то: расы, цвета кожи, пола, языка, национального происхождения и других обстоятельств провозглашается во Всеобщей декларации прав человека, в Международном пакте о гражданских и политических правах и других международно-правовых актах. В Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка и других обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ). 2. Вторая часть комментируемой статьи закрепляет целый ряд прав, составляющих понятие языкового равноправия. Язык признается важнейшим элементом культуры, принадлежности человека к тому или иному народу, одной из основных форм проявления национального и личностного самосознания. Ущемление языкового равноправия недопустимо в демократическом государстве, имеющем многонациональный состав. В гражданском обществе не должно быть вмешательства государства в сферу межличностного общения, если при этом не нарушается закон, в том числе и в сферу языкового общения. Гарантии права каждого на пользование родным языком установлены международно-правовыми нормами и положениями ч. 2 ст. 19 Конституции РФ о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от языка; ч. 2. ст. 68 о праве республик в составе РФ устанавливать свои государственные языки; ч. 3 ст. 68 о гарантированности всем народам РФ права на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Принятие Закона РСФСР от 25.10.91 N 1807-1 "О языках народов РСФСР" (действует в ред. от 11.12.02) послужило повышению государственных гарантий языкового равноправия. Данный закон не устанавливает юридические нормы использования языков народов России в межличностных неофициальных взаимоотношениях, а также в деятельности общественных и религиозных организаций. Его нормы гарантируют осуществление основных политических, экономических, социальных и культурных прав каждого независимо от знания или незнания ими того или иного языка. В соответствии с законом каждый может обратиться в государственные органы, учреждения РФ не только на государственном языке РФ, государственном языке субъекта РФ, но и на любом другом языке народов России. Участники судебного процесса, не владеющие языком, на котором ведутся судебные заседания в рамках конституционного, уголовного, гражданского или административного судопроизводства, могут использовать свой родной язык. Соответствующие нормы содержатся в ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", УПК РФ, ГПК РФ, КоАП РФ, АПК РФ. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.95 N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" разъясняет, что суд по ходатайству участвующих в деле лиц обязан обеспечить им право делать заявления, давать объяснения и показания, заявлять ходатайства и выступать в суде на родном языке. В силу данной статьи родители вправе свободно выбирать язык, на котором ведется воспитание ребенка в семье, как и учебно-воспитательное учреждение, в котором ребенок получает дошкольное образование. Закон РФ от 10.07.92 N 3266-1 "Об образовании" (в ред. от 10.01.03) устанавливает, что язык, на котором ведется обучение и воспитание в общеобразовательном учреждении, определяется учредителем и (или) уставом образовательного учреждения. Для сохранения языков народов Российской Федерации государство должно взять на себя заботу о создании и функционировании достаточного количества учебных и учебно-воспитательных учреждений на языках народов России. Статья 27 1. Важным конституционным правом, закрепленным во многих международно-правовых актах, является свобода передвижения. В советский период нашей истории прямых законодательных запретов на передвижение граждан внутри страны не устанавливалось. Но каждый человек обязан был иметь прописку по месту жительства. Проживание без паспорта и прописки влекло уголовную ответственность вплоть до лишения свободы. В течение многих лет колхозники (лица, проживавшие в сельской местности и являющиеся членами колхозов) не могли получить паспортов, а значит, поменять место жительства. От прописки зависело трудоустройство граждан, прикрепление их к лечебным учреждениям, прием детей в воспитательные и образовательные учреждения. Действующая Конституция, закрепив право на свободу передвижения, фактически отменила все ограничения прав граждан, связанные с пропиской. Еще до ее принятия были отменены ведомственные нормативные акты, наиболее сильно ограничивавшие права граждан в зависимости от прописки и противоречившие положениям международно-правовых документов, в частности, Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года и Факультативному протоколу к нему, Протоколу N 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. На основе Конституции был принят Закон РФ от 25.06.93 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбоpа места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Данный закон проводит разграничение понятий места пребывания и места жительства. Местом жительства признается, в соответствии с этим законом, жилой дом, квартира, служебное и иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), аренды либо на иных законных основаниях. Местом пребывания считается гостиница, санаторий, дом отдыха, больница, иные подобные учреждения, жилое помещение, не являющееся местом жительства, где он проживает временно, например, дачный (садовый) домик. Закон предусматривает уведомительный регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства и устанавливает обязанность граждан, прибывших на новое место жительства, в течение семи дней обратиться в органы регистрационного учета граждан (органы внутренних дел) с заявлением о постановке на временный или постоянный учет. Закон устанавливает исчерпывающий перечень документов, необходимых для регистрации: паспорт или иной документ, удостоверяющий личность, документ, являющийся основанием для вселения в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение или иной документ о праве на вселение либо его заверенную копию). Закон также устанавливает перечень оснований, по которым органы регистрации и учета граждан имеют право снять гражданина с регистрации по месту жительства. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства РФ от 17.07.95 N 713*(21) (в ред. от 14.08.02). Закон не связывает регистрацию граждан с его правом на трудоустройство. В Трудовом кодексе РФ говорится о запрете прямого или косвенного ограничения прав или установления прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от места жительства и других обстоятельств, в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания (ст. 64 ТК РФ). Закон РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" устанавливает определенные, необходимые в интересах личности, общества и государства ограничения на свободу передвижения в пограничной зоне, зоне экологического бедствия, закрытых военных городках, закрытых административно-территориальных образованиях, на территориях, где введены особые условия и режимы проживания в связи с опасностью инфекционных заболеваний и отравлений, а также в местностях, где введено чрезвычайное или военное положение. Отказ в регистрации граждане могут обжаловать в суд. 2. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года и иные международные акты провозглашают право человека покидать любую страну, включая свою собственную. В советский период гражданин мог выехать за границу только в качестве туриста, в командировку или по приглашению иностранных государств, юридических и физических лиц. Инициативный выезд не запрещался законодательно, но и не был возможен реально. 20.05.91 г. был принят Закон СССР N 2177-1 "О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР", который действовал на территории России до 15 августа 1996 г., когда в России был принят Федеральный закон от 15.08.96 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (в ред. от 10.01.03). Закон конкретизирует и развивает конституционную норму о том, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, может свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию. Право гражданина на выезд может быть временно приостановлено в случаях, установленных законом, в том числе если гражданин имел допуск к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, представляющим государственную тайну и заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд при условии, что срок ограничения не должен превышать пяти лет со дня последнего ознакомления лица с названными сведениями - до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом); призван на военную службу или направлен на альтернативную службу - до окончания этих служб; задержан в качестве подозреваемого или привлечен в качестве обвиняемого в совершении преступления - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда; осужден за совершение преступления - до отбытия наказания или освобождения от него; сообщил о себе заведомо ложные сведения - до решения вопроса органом, оформляющим документы на выезд, в срок не более одного месяца; уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом - до исполнения обязательств или достижения соглашения сторонами. Этот перечень является исчерпывающим. Конституционное право граждан на выезд из РФ и въезд в РФ не должно зависеть от усмотрения чиновников, поэтому никто не может ограничить конституционное право граждан на въезд в РФ и выезд из РФ по иным основаниям. Закон предусматривает, что основными документами, по которым граждане осуществляют въезд и выезд, являются: заграничный паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка. Законодатель фактически отменил действующий ранее разрешительный порядок выезда граждан России. Контроль за наличием виз или иных разрешений на въезд в иностранное государство Закон возлагает на транспортную компанию (перевозчика пассажиров), если иное не предусмотрено международным договором РФ. Поскольку в соответствии со ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, недопустимо ограничение конституционного права каждого свободно выезжать из России по иным основаниям. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15.01.98 N 2-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А.Я.Аванова" указал, что конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства. Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы РФ и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения. До принятия данного Постановления существовавший в РФ порядок выдачи заграничных паспортов предусматривал, что этот документ должен выдаваться по месту жительства гражданина, в связи с чем конституционное право граждан, по тем или иным причинам не находящимся по месту своего жительства, на свободный выезд из РФ ограничивалось. Отказ в выдаче заграничного паспорта может быть обжалован в суд. Статья 28 Светский характер государства - одна из важнейших основ конституционного строя РФ. Важнейшие личные права человека и гражданина на свободу совести, вероисповедания логически вытекают из положений ст. 14 Конституции РФ о том, что никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. В соответствии с Конституцией РФ каждый человек может мыслить и поступать в соответствии со своими религиозными или атеистическими убеждениями, может соотносить свои поступки с какими-либо вероучениями или действовать независимо от них. Человек в течение своей жизни имеет право менять религиозные и иные убеждения, выходить свободно из религиозных объединений и вступать в другие, не опасаясь преследований. Федеральный закон от 26.09.97 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (в ред. от 25.07.02) не допускает установления преимуществ либо ограничений в зависимости от отношения человека к религии. Равенство всех перед законом и судом независимо от отношения к религии и иных обстоятельств закреплено ст. 19 Конституции РФ. Поскольку религиозная принадлежность человека не имеет правового значения, не допускается в официальных документах о личности, анкетах при приеме на работу, других документах наличие требования об указании национальной принадлежности человека. По закону никто не обязан сообщать о своем отношении к религии и не может подвергаться принуждению при определении своего отношения к религии, к исповеданию или отказу от исповедания религии, к участию или неучастию в богослужениях, других религиозных обрядах и церемониях, в деятельности религиозных объединений, в обучении религии. В целях обеспечения свободы вероисповеданий закон запрещает вовлечение малолетних в религиозные объединения, а также обучение малолетних религии вопреки их воле и без согласия родителей или лиц, их заменяющих. Право свободно распространять религиозные и иные убеждения означает возможность каждого человека и гражданина в Российской Федерации доводить до всеобщего сведения смысл и содержание конкретных вероучений или опровергать их, выражать свое отношение к ним непосредственно, через средства массовой информации, путем проведения в соответствии с законодательством РФ публичных мероприятий, изготовления и распространения печатной продукции. В то же время российское законодательство запрещает призывы к разжиганию религиозной розни, создание и деятельность общественных объединений, направленных на разжигание религиозной розни и нетерпимости. В соответствии с Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях" запрещается любая деятельность, связанная с умышленным оскорблением чувств граждан в связи с их отношением к религии, с пропагандой религиозного превосходства, с уничтожением или с повреждением имущества, в том числе проведение публичных мероприятий, размещение текстов и изображений, оскорбляющих религиозные чувства граждан, вблизи объектов религиозного почитания. В развитие конституционной нормы о свободе вероисповеданий указанный федеральный закон предусматривает право каждого на получение религиозного образования по своему выбору индивидуально или совместно с другими. Свобода вероисповеданий включает в себя и свободу создания религиозных объединений. Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" закрепляет право граждан исповедывать любую религию индивидуально или совместно с другими, в том числе путем добровольного объединения граждан и создания в целях совместного исповедания и распространения веры религиозных объединений. Они создаются в форме религиозных групп и религиозных организаций. Их общими признаками являются вероисповедание, совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, обучение религии и религиозное воспитание. Религиозной группой, в соответствии с законом, признается добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющие деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица. Религиозной организацией признается добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ в целях совместного исповедания и распространения веры, зарегистрированное в качестве юридического лица. Регистрация таких объединений осуществляется федеральным органом юстиции и территориальными органами юстиции в субъектах РФ. Государственные органы не вмешиваются в деятельность религиозных объединений, но осуществляют контроль и надзор за их деятельностью. Надзор за исполнением законодательства РФ о свободе совести, вероисповедания и о религиозных объединениях осуществляют органы прокуратуры РФ. Орган, зарегистрировавший религиозную организацию, осуществляет контроль за соблюдением ею устава относительно целей и порядка ее деятельности. Законодательство РФ устанавливает административную и уголовную ответственность за воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповеданий. Статья 29 1. Конституция РФ, наряду со свободой слова, закрепляет свободу мысли. Сама по себе мысль не наносит вреда обществу, пока не воплотилась в конкретное деяние, независимо от ее содержания. Гарантии свободы мысли могут заключаться в защите человека от ограничения его возможности мыслить свободно и независимо, не подвергаясь никакому неправомерному воздействию на его мозг или сознание медикаментозными препаратами или техническими средствами, незаконными экспериментами. Для защиты свободы мысли как результата функционирования головного мозга человека российское законодательство предусматривает различные запреты воздействия на мозг человека, его сознание медикаментозными и иными препаратами. Такие запреты содержит, в частности, Закон РФ от 02.07.92 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (в ред. от 10.01.03). Закон РФ от 27.12.91 N 2124-1 "О средствах массовой информации (в ред. от 25.07.02) запрещает использование технических средств (электронно-лучевых и электромагнитных) для воздействия на мозг человека. Статья 4 указанного закона содержит запрет на использование в теле-, видео-, кинопрограммах, документальных и художественных фильмах, а также в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов, относящихся к специальным средствам массовой информации, скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье. Свобода мысли тесно связана с идеологической свободой. В гражданском обществе, основанном на свободе идеологий, никто не может навязывать человеку какие-либо мысли и желания помимо его воли. Мысль не может проявляться свободно, если невозможно ее свободно высказать. Свобода слова заключается в возможности человека публично высказывать, предавать гласности, распространять любым способом свои мысли и убеждения. 2. Если свобода мысли не может быть ограничена никакими законными способами, то некоторые ограничения свободы слова допускаются в интересах охраны конституционного строя, защиты прав и свобод человека и гражданина. Деяния, запрещенные данной конституционной нормой, направлены на подрыв стабильности государства, грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, поэтому они влекут уголовную и иную ответственность. Некоторые ограничения свободы слова, установленные уголовным и административным законодательством, заключаются в недопустимости публичных призывов к насильственному захвату власти, насильственному удержанию власти или насильственному изменению конституционного строя, возбуждения национальной, расовой или религиозной вражды, призывов к развязыванию агрессивной войны. Уголовная ответственность также может наступить за клевету и оскорбление, административная - за мелкое хулиганство, выразившееся в нецензурной брани в общественном месте. Закон РСФСР от 25.10.91 N 1807-1 "О языках народов РСФСР (в ред. от 11.12.02) признает недопустимым пропаганду вражды и пренебрежения к любому языку. Гражданское законодательство не позволяет распространять недостоверные сведения, которые способны нанести вред чести, достоинству или деловой репутации граждан. В судебном порядке можно требовать опровержения таких сведений и компенсации морального вреда. Законодательство РФ охраняет также государственную и иную тайну, например, служебную, коммерческую, тайну частной жизни, в том числе тайну усыновления, тайну медицинского диагноза, тайну нотариальных действий. Налоговые органы не вправе разглашать информацию об имуществе и доходах граждан. За пределами установленных законом запретов, направленных на обеспечение интересов личности, общества, государства, свобода слова не ограничивается. 3. Запрет принуждения к выражению своих мнений и убеждений и отказа от них является частным проявлением права каждого на свободу слова. Российское законодательство не допускает ни прямого принуждения, ни косвенного, заключающегося в предоставлении льгот и преимуществ или установлении ограничений в зависимости от убеждений человека. Каждый человек может иметь те или иные убеждения и свободен в их выражении устно, письменно или через средства массовой информации. Свобода выражения своих убеждений подвергается, в соответствии с законодательством РФ, тем же ограничениям, которые указаны в части 2 данной статьи. 4. Свобода информации является элементом свободы мысли и слова. Данная норма устанавливает целый ряд прав человека в области информации. Право искать, получать, производить и распространять информацию без предварительного разрешения и уведомления государства и его органов любым законным способом, независимо от государственных границ и независимо от форм выражения, не подлежит ограничению со стороны государства, кроме распространения сведений, составляющих государственную тайну. Права человека в области информации более полно раскрываются и конкретизируются в Федеральном законе от 20.02.95 N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (в ред. от 10.01.03), который регулирует отношения в области формирования и использования, сбора, обработки, хранения, поиска, распространения информации и ее защите. Закон предусматривает обязанность государства по обеспечению реализации прав граждан и организаций в условиях информатизации. Закон РФ от 21.07.93 N 5485-1 "О государственной тайне" (в ред. от 06.10.97 с изм. от 10.11.02) содержит подробный перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Это сведения в военной области, в области экономики, науки и техники, внешней политике и экономике, разведывательной и контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности. За разглашение таких сведений может наступить дисциплинарная или уголовная ответственность. В соответствии с этим законом не подлежат засекречиванию сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, стихийных бедствиях, состоянии окружающей природной среды, сведения в области здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, о состоянии преступности, о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, о состоянии здоровья высших должностных лиц РФ, о фактах нарушения законности органами государственной власти РФ и их должностными лицами. 5. Конституционное положение о гарантированности свободы массовой информации развивается в Законе РФ "О средствах массовой информации". В соответствии с этим законом в Российской Федерации поиск, получение, производство и распространение массовой информации, учреждение средств массовой информации, владение, пользование, распоряжение ими не подлежат ограничениям, кроме установленных законом. Закон содержит понятия массовой информации и средства массовой информации. Под массовой информацией понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле- и видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации. Важное значение для обеспечения гарантий свободы массовой информации имеет установленный Конституцией и данным законом запрет цензуры. В соответствии с законом цензура массовой информации, то есть требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, не допускается. Вместе с тем, законом предусмотрена недопустимость злоупотребления свободой массовой информации, в частности, не допускается использование СМИ в целях совершения уголовно-наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, для пропаганды войны, а также для распространения передач пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости. Статья 30 Данная статья закрепляет конституционное право на объединения и основополагающие принципы деятельности общественных объединений. Право на объединение состоит из права создавать общественные объединения на добровольной основе в соответствии со своими убеждениями для защиты общих интересов и достижения общих целей; вступать либо воздерживаться от вступления в общественные объединения; право участвовать в деятельности в соответствии с их уставами; право беспрепятственно выходить из общественных объединений. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 19 мая 1995 г. с изм. от 25 июля 2002 г. "Об общественных объединениях", деятельность общественных объединений базируется на принципах добровольности, равноправия членов и других участников объединения, самоуправления, законности, гласности, гарантированности. Свобода деятельности общественных объединений, ее гарантирование и ограничение осуществляются согласно принципам и нормам международного права. В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах каждый человек имеет право на свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 22). По Всеобщей декларации прав человека никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию (ч. 2 ст. 20). Для регулирования общественных отношений, возникающих в связи с реализацией гражданами конституционного права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией профессиональных союзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций, был принят Федеральный закон от 12 января 1996 г. с изм. от 25 июля 2002 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности". Федеральное законодательство, во исполнение норм Конституции России, устанавливает правовые основы создания различных видов общественных объединений, их права и гарантии деятельности, регулирует отношения с органами государственной власти, органами местного самоуправления, другими общественными объединениями, юридическими лицами и гражданами. К таковым относятся Федеральные законы от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" с изм. от 25 июля 2002 г.; от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях" с изм. от 25 июля 2002 г.; от 28 июня 1995 г. "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" с изм. от 21 марта 2002 г.; от 27 ноября 2002 г. "Об объединениях работодателей"; от 20 июля 2000 г. "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" с изм. от 21 марта 2002 г.; от 11 августа 1995 г. "О благотворительной деятельности в благотворительных организациях" с изм. от 25 июля 2002 г.; от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях"; от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии" с изм. от 21 марта 2002 г. Специальными актами регулируется процедура и порядок регистрации, контроля и прекращения деятельности общественных объединений. Некоторые элементы механизма реализации конституционного права граждан на объединения были предметом конституционного судопроизводства. Новые возможности правовой защиты появились у общественных объединений после вступления России в Совет Европы. В Европейский Суд по правам человека с жалобой на нарушение государством прав и свобод, гарантированных Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (включающей и право на свободу ассоциации), вправе обращаться не только частные лица, но и неправительственные организации, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Статья 31 Правовые, демократические государства стремятся гарантировать свободу мирных собраний, обеспечить общественный порядок при проведении публичных массовых мероприятий. Комментируемое конституционное право предоставляет гражданам широкие возможности для обмена мнениями по самым разным вопросам жизни общества. Публичные мероприятия имеют существенное значение для проведения предвыборных кампаний, обсуждения различных проблем. Механизм реализации конституционного права на свободу манифестаций в России должен регулироваться федеральным законом. До его принятия действуют Указ Президента РФ от 25 мая 1992 г. "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования", Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР", который применяется в части, не противоречащей Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. В отношении столицы Российской Федерации действует Указ Президента РФ от 24 мая 1993 г. N 765 "Об утверждении Временного положения о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города" с изм. от 20 октября 1998 г. Механизм осуществления комментируемого права конкретизируется в ряде нормативных актов, включая акты, издаваемые органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В них учитываются особенности регионов, возможности тех или иных населенных пунктов в плане проведения массовых мероприятий. Примером может служить Постановление правительства Москвы от 19 апреля 1994 г. N 352 "О некоторых вопросах порядка организации и проведения в городе Москве митингов, демонстраций, шествий и пикетирования" с изм. от 5 марта 2002 г. В соответствии с Декларацией осуществление указанного права не должно нарушать права и свободы других лиц. Конституционно и законодательно запрещено использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. В Российской Федерации действует уведомительный порядок реализации права на проведение публичных мероприятий, т.е. для их проведения не требуется специального разрешения властей. Он заключается в том, что инициаторы, лица, уполномоченные организаторами массовых акций трудовых коллективов предприятий, учреждений и организаций, общественных организаций (объединений), общественной самодеятельности и отдельных групп граждан, подают уведомление о проведении массовой акции в органы исполнительной власти в срок не позднее десяти дней до намечаемой даты их проведения. Тем не менее, проведение манифестаций может быть запрещено, если цели их проведения противоречат Конституции РФ, конституциям или уставам ее субъектов, или мероприятие угрожает общественному порядку и безопасности граждан. Возможно прекращение публичных мероприятий по требованию представителей органов власти, но только в том случае, если были нарушения установленных правил проведения. Например, не было подано заявление о его проведении; нарушен порядок проведения или общественный порядок и т.д. Предусматривается ответственность за нарушение порядка организации и проведения манифестаций, в зависимости от характера допущенного нарушения. Закрепленное за гражданами Российской Федерации конституционное право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование соответствует положениям международных договоров. Так, в ч. 1. ст. 20 Всеобщей декларации прав человека установлено, что "каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций", а в ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах "признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц". В Федеральных конституционных законах "О военном положении" от 30 января 2002 г. и "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. предусматривается запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение. Статья 32 В п. 1 комментируемой статьи закрепляется право, традиционно считающееся основным, определяющим саму природу политических прав и свобод граждан - конституционного права граждан на участие в управлении делами государства. Право граждан на участие в управлении делами государства выходит далеко за рамки обычного субъективного права, соприкасаясь с другими политическими правами и свободами граждан: избирательными, правом на участие в референдуме и многими другими. Возможно, право граждан на участие в управлении государственными и общественными делами является не столько субъективным правом, входящим в систему политических прав и свобод, сколько основополагающим принципом взаимоотношений между демократическим государством и его гражданами. Данный принцип реализуется, в первую очередь, посредством осуществления политических прав и свобод граждан. Право граждан на управление делами государства, с одной стороны - реализация принципа народовластия, с другой стороны - раскрывается в целом ряде конкретных форм осуществления гражданами упомянутого права. Это закрепляемые в последующих частях комментируемой статьи права избирать и быть избранными, право на участие в референдуме, право участвовать лично в работе любой из ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной. Механизм осуществления избирательных прав граждан и права на участие в референдуме на федеральном уровне регулируется базовыми Федеральными законами от 12 июня 2002 г. (в ред. 04.07.03 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. от 22 июня 1998 г.). На основе указанного законодательства принимаются соответствующие акты субъектов Федерации. Исходя из принципа всеобщего избирательного права все без исключения дееспособные и свободные граждане Российской Федерации, независимо от оснований приобретения гражданства, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, образования и языка, отношения к религии, характера занятий и политических убеждений и других обстоятельств обладают избирательным правом. Активное избирательное право заключается в праве граждан, достигших возраста 18 лет, участвовать в любых выборах в качестве избирателя. Пассивное избирательное право предполагает возможность гражданина быть избранным в любые органы государственной власти и местного самоуправления. Избирательное законодательство устанавливает в некоторых случаях для реализации пассивной избирательной правосубъектности ценз оседлости, т.е. требования постоянного проживания в данной местности до начала выборов в течение определенного срока, а также достижения определенного возраста. В выборах не могут участвовать лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Референдум Российской Федерации - голосование граждан России по законопроектам, действующим законам и другим, наиболее важным вопросам государственного значения. Конституционное право на участие в референдуме включает также право граждан, постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей территории, участвовать в референдуме субъекта Федерации и местном референдуме. Право граждан на референдум только правом на участие в голосовании не исчерпывается. В нем присутствует и другой уровень, выражающийся в праве граждан требовать назначения референдума по жизненно важному для них вопросу. Основные гарантии реализации гражданами конституционного права на участие в референдуме Российской Федерации, субъекта Федерации, местном референдуме и принципы их проведения определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. 04.07.2003 г.). Механизм осуществления права граждан Российской Федерации на участие в федеральном референдуме закрепляется Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации" с изм. от 27 сентября 2002 г. Конституционный суд Российской Федерации признал конституционными последние изменения о невозможности инициирования референдума РФ в период федеральной избирательной кампании, а также в случае, если проведение референдума РФ приходится на последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Более подробно подготовка и проведение референдумов субъектов Российской Федерации и местных референдумов регулируется конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований. Эти акты не должны противоречить федеральной Конституции и федеральным законам. Право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе регулируется Федеральным законом от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" с изм. от 7 ноября 2000 г., который устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации. Законом так же определяются принципы государственной службы, права, обязанности и гарантии для государственных служащих, условия и порядок прохождения государственной службы и др. Федеральный закон определяет (ст. 21), что при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией и Федеральным законом. Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законом для государственных служащих. Таким образом, закрепляется один из принципов осуществления государственной службы - принцип профессионализма. В целях обеспечения принципа равенства, равного права граждан на доступ к государственной службе предусматривается проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей. Другими законами устанавливаются особенности государственной службы в отдельных государственных органах, например, в милиции, прокуратуре, налоговой полиции. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия, что обязательно при формировании и осуществлении судебной власти в демократическом государстве. Судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия. Механизм участия граждан Российской Федерации в осуществлении правосудия установлен целым рядом федеральных законов: от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации"; от 2 января 2000 г. "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" с изм. от 14 ноября 2002 г.; от 30 мая 2001 г. "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации" с изм. от 25 июля 2002 г.; главой 42 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. с изм. от 31 октября 2002 г. Статья 33 Статья 33 Конституции РФ, регламентирующая право петиций, обеспечивает возможность активного влияния гражданина на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. В демократическом государстве граждане выступают как активная, инициативная сила, защищающая личные и публичные интересы, вызывающая ответные действия государства, предупреждающая и исправляющая ошибки и злоупотребления властей. Статья 33 наиболее общим образом формулирует право на обращение. Исходя из конституционного принципа равенства, можно сделать вывод, что осуществление права на обращение не зависит от возраста: несовершеннолетние также вправе обратиться в государственные органы, муниципальные образования, к должностным лицам с предложениями, обращениями, жалобами. До принятия федерального закона об обращениях граждан, процедуре рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан право на обращение регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII (с послед. изм. и доп.). Согласно Указу, руководители и другие должностные лица государственных органов, предприятий, учреждений и организаций обязаны проводить личный прием граждан в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы в удобное для них время, в необходимых случаях - в вечерние часы, по месту жительства и работы. Предложения - это обращения граждан, которые не связаны с конкретным нарушением прав граждан и содержат постановку вопроса о совершенствовании работы государственного аппарата, различных отраслей народного хозяйства, отдельных его участков, сфер деятельности, о путях разрешения конкретных проблем и задач. Заявление - документ, в котором лицо обращается с просьбой к государственному органу, органу местного самоуправления, общественному объединению, должностным лицам, государственным служащим о реализации принадлежащего ему права, закрепленного в Конституции, законодательстве, подзаконных нормативных или индивидуальных актах. Жалоба - документ, в котором содержится требование устранить допущенные нарушения субъективных прав и свобод граждан в результате принятия решения или совершения действий (бездействия) государственными органами, служащими, общественными объединениями. Обращения могут быть индивидуальными и коллективными; письменными или устными. Письменное обращение гражданина должно быть подписано с указанием фамилии, имени, отчества заявителя, а также данных о его месте жительства, работы или учебы. В противном случае обращение признается анонимным и не подлежит рассмотрению. Предложения и заявления подаются гражданами в те органы и тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса. Жалобы на решения и действия подаются и в органы, и тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы и лица, действия которых обжалуются. Предложения граждан рассматриваются в срок до 1 месяца, за исключением предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение. Заявления и жалобы разрешаются в срок до 1 месяцев со дня поступления в орган или лицу, обязанным разрешать их по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней. В тех случаях, когда для изучения заявления или жалобы необходимо проведение специальной проверки, сроки разрешения заявления или жалобы могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на 1 месяц с сообщением об этом заявителю. В тех случаях, когда обращение не относится к полномочиям органов и лиц, к которым оно поступило, оно направляется в 5-дневный срок по принадлежности с извещением об этом заявителя. Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения в те органы или тем должностным лицам, решения и действия которых обжалуются. Государственные и общественные органы, предприятия, упреждения, организации, их руководители, другие должностные лица обязаны систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, совершенствования работы государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Разрешение жалоб, связанных с осуществлением правосудия по гражданским и административным делам, уголовного и арбитражного, осуществляется на основании гражданского процессуального, административно-процессуального, уголовно-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства. Особый вид обращений граждан в судебные органы в форме обжалования - обращение за судебной защитой (статья 46 Конституции РФ). Процедура обращения в суд с жалобой регулируется Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (с послед. изм. и доп.*(22)). Конституцией предусмотрено право конституционной жалобы граждан (статья 125 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ рассматривает индивидуальные и коллективные жалобы в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде РФ" от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ (с послед. изм. и доп.). Обращения в Конституционный Суд Российской Федерации способствовали утверждению свободы передвижения и запрету института прописки (статья 27 Конституции РФ), защите избирательных прав (статья 32 Конституции РФ), права частной собственности (статья 35 Конституции РФ). Обращения отдельных граждан в Конституционный Суд привели, в частности, к отмене ст. 220.1 и 220.2 и ч. 2 ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР, затруднявших доступ к правосудию. Статья 34 1. Экономическая свобода - необходимый элемент гражданского общества и правового государства. Провозглашенное в качестве основы конституционного строя многообразие и равная защита всех форм собственности неизбежно предполагают свободу предпринимательской и иной экономической деятельности. Из смысла статьи следует, что ограничения предпринимательской и иной экономической деятельности могут устанавливаться только законом. Предпринимательская деятельность в соответствии со ст. 2 ГК РФ - это самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве, в установленном законом порядке. Право на экономическую деятельность - общее принадлежащее каждому право, содержащее в себе комплекс прав, обеспечивающих возможность организовать и осуществлять предпринимательскую деятельность. Для этого субъект права экономической деятельности - юридическое или физическое лицо (хозяйствующий субъект) - может создавать на свой риск и под свою имущественную ответственность предприятия, регистрироваться в качестве предпринимателя без образования юридического лица, свободно вступать в договоры с юридическими и физическими лицами, другими хозяйствующими субъектами, приобретать и распоряжаться собственностью. Некоторые общие принципы и отдельные виды предпринимательской деятельности регулируются ГК РФ. Признание права на свободу экономической деятельности порождает для государства определенные обязанности, выступающие как гарантии этого права. Государственные органы, например, не могут отказывать предприятию в регистрации по мотивам нецелесообразности. Отказ в регистрации предприятия или предпринимателя может быть обжалован в суд. 2. Свобода экономических отношений возможна только в условиях добросовестной конкуренции, состязательности хозяйствующих субъектов. Конкуренция способствует развитию производства, повышению качества продукции, снижению цен и направлена на удовлетворение запросов населения. Государство гарантирует ее поддержку, устанавливая соответствующие нормы в ГК РФ, Законе РСФСР от 22.03.91 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (в ред. от 09.10.02), Законе РФ от 18.07.95 N 108-ФЗ "О рекламе". Указанные и некоторые другие нормативные правовые акты запрещают недобросовестную конкуренцию, которая определяется как любые направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности действия хозяйствующих субъектов, которые противоречат положениям действующего законодательства, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и могут причинить или причинили убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанести ущерб их деловой репутации. Законодательство РФ запрещает заключение и исполнение лицами, осуществляющими аналогичную экономическую деятельность, соглашений о ценах, разделе рынков, устранении с них других предпринимателей. Не допускается совершение недобросовестных действий, направленных на ущемление законных интересов лиц, ведущих аналогичную предпринимательскую деятельность и потребителей, в частности, путем введения последних в заблуждение относительно изготовителя, назначения, способа и места изготовления, качества и иных свойств товара другого предпринимателя, путем некорректного сравнения товаров в рекламной и иной информации, копирования оформления чужого товара. В целях ограничения монополистической деятельности Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещает действия (бездействие) хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, которые имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов. Ограничивая монополистическую деятельность, законодательство РФ не исключает существования естественных монополий, если оно служит интересам производства, доступности реализуемого ими товара для потребителей и удовлетворению потребностей населения. Федеральный закон от 17.08.95 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (в ред. от 26.03.03) определяет естественную монополию как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. К сферам деятельности субъектов естественных монополий закон относит транспортировку нефти и газа, железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов, общедоступной электрической и почтовой связи, услуги по передаче электрической и тепловой энергии и некоторые другие. Нормы федерального законодательства о запрете недобросовестной конкуренции и ограничении монополистической деятельности гарантируют свободу предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Статья 35 1. Право каждого быть субъектом частной собственности как элемент общего правового статуса (общей правосубъектности) человека и гражданина и гарантии частной собственности описываются в Основах конституционного строя (часть 2 статьи 8, часть 2 статьи 9) и в главе 2 (статьи 34, 35, 36) Конституции. В части 2 статьи 8 Конституции под собственностью понимаются формы хозяйствования, осуществляемые разнообразными субъектами. Те из них, которые не являются носителями государственной или муниципальной власти, считаются субъектами частной собственности. Частная собственность представляет собой, во-первых, свободную частную хозяйственную (в т.ч. и предпринимательскую) деятельность физических (индивиды, отдельные люди) и юридических (организации) лиц, осуществляемую на основе принадлежащего им имущества (часть 1 статьи 34). Во-вторых, собственностью называют только определенное вещное право на определенную вещь или совокупность вещей, выражающееся в правомочиях владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью (вещами). В-третьих, в законодательстве и доктрине собственностью нередко называют имущество, являющееся объектом права частной собственности. Положения статьи Конституции находятся в соответствии со статьей 17 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. о том, что каждый человек имеет право владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими; никто не должен быть произвольно лишен своего имущества, а также статьей 1 Протокола N 1 от 20 марта 1952 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и его основных свобод (в ред. Протокола от 11 мая 1994 г.), согласно которой каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности; никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. В части 1 статьи 35 не проводится различий в режиме собственности в зависимости от гражданства лица (отсутствия гражданства), хотя федеральным законом и международным договором могут быть установлены особенности прав и обязанностей собственников для иностранных граждан и лиц без гражданства. Право частной собственности охраняется Конституцией и отраслевым законодательством как естественное и неотчуждаемое право, одной из экономических основ конституционного строя. Статья 1 Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ предусматривает, что гражданское законодательство основывается на признании неприкосновенности собственности. Право собственности детально регламентируется разделом II "Право собственности и другие вещные права" Гражданского кодекса. 2. Конституция отвергает различия в правовом режиме собственности в зависимости от вида субъектов права собственности, привилегированное положение государственной собственности. Каждый вправе иметь на праве собственности любое имущество - движимое и недвижимое, предметы потребления и средства производства. Под владением понимается фактическое обладание принадлежащей собственнику вещью (имуществом), под пользованием - извлечение из имущества его полезных свойств, под распоряжением - законная возможность полной или частичной передачи прав на него другим лицам. Правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом регулируются и охраняются гражданским законодательством. Положения части 1 статьи 35 не умаляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами. Правомерные ограничения абсолютного права собственности, свободы договоров обусловлены конституционными принципами социальной государственности, рационального природопользования, особенностями режимов некоторых объектов права собственности, установленных в целях общественной безопасности и охраны здоровья граждан. В этом смысле можно сделать вывод о социальной функции права собственности ("собственность обязывает"). Ограничения права собственности выражаются в форме введения налогов, сборов, установления штрафов, введения установления дополнительных требований к собственникам определенных объектов (земельных участков, транспортных средств, иных источников повышенной опасности); государственного контроля за соблюдением обязанностей собственников. 3. Лишение лица его имущества по решению суда (в форме приговора или решения, вынесенного в гражданском и арбитражном процессе) может иметь место только в предусмотренных законом случаях (например, в порядке конфискации в виде дополнительного уголовного наказания за совершенное преступление, административно-правовой санкции в порядке реквизиции для государственных нужд, в частности, стихийного бедствия или иного чрезвычайного происшествия или специальных обстоятельств). Понятие "государственные нужды" следует понимать широко, включая публичные (общественные) нужды, т.е. интересы общества, общее благо, всеобщие интересы. Такое толкование соответствует формуле, содержащейся в статьей 1 Протокола N 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности; никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Предварительное и равноценное вознаграждение - выплата лицу компенсации, соответствующей рыночной цене отчуждаемого имущества и сумме причиненных этому лицу иных убытков. Конституция РФ, в отличие от многих зарубежных государств, специально не регулирует вопросы национализации имущества, принадлежащего на праве личной собственности. В настоящее время подготовлено несколько альтернативных законопроектов о национализации; в июне 2003 г. Правительство РФ внесло в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект закона о национализации. Досудебное и внесудебное изъятие имущества у собственника (административные штрафы, конфискация предметов контрабанды и орудий браконьерства), несмотря на положения части 3 статьи 35, длительное время продолжали действовать в российском законодательстве. В Постановлении от 13 декабря 2001 г. N 16-П Конституционный Суд РФ установил, что часть 2 статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" не соответствует, в частности, части 2 и 3 статьи 35 Конституции. Ее неопределенная формулировка допускает распространение понятия "предоставление земельного участка" как на случаи первичного получения земли, так и перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в домах, принадлежащих им на праве собственности. В результате органы исполнительной власти квалифицируют переоформление прав на земельный участок как первичное его предоставление и произвольно определяют, в каком размере он подлежит передаче в пожизненное наследуемое владение (в деле заявительницы это привело к значительному его уменьшению). В Постановлении от 12 октября 1998 г. N 24-П Конституционный Суд РФ заявил, что повторное взыскание с добросовестного налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов (бесспорное списание средств путем выставления на инкассо платежных поручений) нарушает часть 3 статьи 35 Конституции. Взыскиваемые суммы в таком случае не являются недоимкой, поскольку конституционная обязанность по уплате налогов исполнена. Толкование пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", предусматривающего, что "обязанность юридического лица по уплате налога прекращается уплатой им налога", должно осуществляться с учетом взаимосвязанных конституционных положений. В Постановлении от 11 марта 1998 г. N 8-П Конституционный Суд РФ признал не соответствующей части 1 и 3 статьи 35 Конституции статью 266 Таможенного кодекса РФ, предусматривающую в качестве меры административной ответственности конфискацию товаров и транспортных средств, назначаемую без судебного решения и являющуюся несоразмерной деянию, а также часть 2 статьи 85 и статью 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в той мере, в какой они допускают применение конфискации без судебного решения. Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. N 7-П часть 2 статьи 247 Таможенного кодекса Российской Федерации признана не соответствующей части 1 и 2 статьи 35 Конституции, поскольку она позволяет налагать взыскания в виде конфискации (взыскания стоимости) товаров и транспортных средств независимо от времени совершения или обнаружения нарушения таможенных правил. Статья 235 Гражданского кодекса от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ запрещает принудительное изъятие у собственника имущества, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, в частности, обращение взыскания на имущество по обязательствам (статья 237); отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (статья 238); отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка (статья 239); выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, домашних животных (статьи 240 и 241); реквизиция (статья 242); конфискация (статья 243); отчуждение имущества в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 252, пунктом 2 статьи 272, статьями 282, 285, 293 Кодекса. Обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков. Конституционный Суд РФ в ряде своих решений признал недопустимость произвольного ограничения права собственности. В Постановлении Конституционного Суда от 1 декабря 1997 г. N 18-П положение статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", предусмотревшее в качестве предпосылки внеочередного обеспечения жильем пострадавших граждан ограничительное требование предварительно сдать ранее занимаемую жилую площадь, препятствует созданию жилищных условий, необходимых для компенсации вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан радиоактивным излучением, и является нарушением конституционных принципов справедливости и равенства всех перед законом. Кроме того, этим изменением законодатель распространил институт сдачи жилья, находящийся в государственной собственности, на жилую площадь в жилищном фонде с иным правовым статусом, включая частный, чем ограничил также предусмотренные Конституцией (статья 35, часть 3) гарантии права частной собственности. В Постановлении от 21 марта 1997 г. N 5-П Конституционный Суд РФ установил, что бесспорный порядок взыскания штрафов, предусмотренный оспариваемым положением, в случае несогласия налогоплательщика с решением органа налоговой полиции является превышением конституционно допустимого (статья 55, часть 3; статья 57) ограничения права, закрепленного в статье 35 (часть 3) Конституции, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Конституционный Суд РФ признал не соответствующим части 3 статьи 35 Конституции пункты 2 и 3 части 1 статьи 11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции", предоставляющие федеральным органам налоговой полиции право на основании пунктов 8 и 9 статьи 7 и статьи 8 Закона РСФСР от 21 марта 1991 г. "О Государственной налоговой службе РСФСР" и статьи 13 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" производить взыскание с юридических лиц сумм штрафов и всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) в бесспорном порядке. 4. Под наследованием понимается переход имущества умершего физического лица. Наследование по закону имеет место, если оно не изменено завещанием. Наследниками по завещанию могут быть физические, юридические лица, Российская Федерация (государство), субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления. Глава 61 "Общие положения о наследовании" (Раздел V. Наследственное право, Часть 3 Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ) подробно регламентирует институт наследования и устанавливает ограничения свободы завещания с целью охраны интересов малолетних и нетрудоспособных наследников умершего наследодателя. Статья 36 1. Частной собственности на землю посвящена отдельная статья Конституции, что подчеркивает значение этой формы собственности. В советский период существовало исключительное и неограниченное право государственной собственности на землю, обусловленное национализацией всей земли и изъятием ее из гражданского оборота. В Конституции РСФСР призналась только индивидуальная частная собственность, в т.ч. на природные ресурсы (без прямого упоминания о земле). Коллективная собственность была исключена из понятия частной собственности. В перечне форм собственности на природные ресурсы и землепользования на первое место ставились государственная собственность, пользование и пожизненное наследуемое владение землей. Продажа собственных земельных участков допускалась органу государственной власти (т.е. Совету народных депутатов) либо физическим и юридическим лицам (в последнем случае только для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства или не ранее чем через 10 лет после их бесплатного получения, или через 5 лет после их покупки). Аналогичные положения содержались в Земельном кодексе РСФСР 1991 г. Часть 1 ст. 36 Конституции предусматривает право граждан и их объединений (например, семейных, кооперативных, акционерных) иметь в частной собственности землю, но не устанавливает предварительных условий ее приобретения. Согласно части 1 и 2 статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации от 10 октября 2001 г. N 136-ФЗ собственностью граждан и юридических лиц являются земельные участки, приобретенные ими по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением участков, которые в соответствии с Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности. Из буквального смысла части 1 статьи 36 следует, что иностранные граждане не имеют конституционного права частной собственности на землю. Вместе с тем часть 3 статьи 15 Земельного кодекса РФ предусматривает, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность только за плату (пункт 5 статьи 28 Земельного кодекса РФ). Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений имеют право на приобретение земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, в собственность (статья 36 Земельного кодекса РФ). Cогласно статье 3 от 24 июля 2002 г. Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" N 101-ФЗ иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. Конституция 1993 г., в отличие от ранее действовавшей, не указывает на пожизненное наследуемое владение землей. Согласно действующему земельному законодательству земельные участки могут находиться в пользовании не только на праве собственности, но и на праве бессрочного (постоянного), временного пользования, в т.ч. аренды, а также пожизненного наследуемого владения. Решение этих вопросов относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Земельный кодекс РФ предоставляет каждому гражданину право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании или в пожизненном наследуемом владении земельный участок (пункт 5 статьи 20 и пункт 3 статьи 21) и подтверждает, как это установлено Федеральным законом от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", что предоставление в собственность граждан земельных участков, ранее переданных им в установленном земельным законодательством порядке в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение, сроком не ограничивается. 2. С точки зрения буквального толкования положения части 2 статьи 36 распространяются только на граждан и их объединения, однако с учетом части 2 статьи 8 Конституции, устанавливающей равноправие всех форм собственности, действие части 2 статьи 36 охватывает всех других собственников земли и природных ресурсов. Владеть означает устанавливать границы своего земельного участка и требовать от государственных органов их защиты; пользоваться - эксплуатировать полезные свойства земли и извлекать при этом доходы; распоряжаться - передавать (продавать и в иных формах отчуждать) земельные участки другим лицам. Положения части 2 статьи 36 относятся не только к земле, но и к другим природным ресурсам. Статья 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ определяет природные ресурсы как компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются (могут быть использованы) при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Закон о недрах от 21 февраля 1992 г. (с послед. изм. и доп.) предусматривает, что в отличие от природных ресурсов, которые могут находиться в частной собственности, недра (часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения) в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в т.ч. участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. Особенности отношений недропользования на условиях раздела продукции устанавливаются Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ (с послед. изм. и доп.), который предусматривает, в частности, что минеральное сырье поступает в соответствии с условиями соглашения в собственность инвестора. Часть 2 статьи 36 предусматривает два общих условия ограничения деятельности собственников земли: они не должны наносить ущерба окружающей среде и нарушать права и законные интересы других лиц, при несоблюдения которых наступают юридические последствия, предусмотренные экологическим и гражданским законодательством об ответственности за правонарушения. Статья 56 Земельного кодекса РФ определяет случаи ограничения прав на землю; статья 26 содержит перечень земельных участков, отнесенных к землям, ограниченным в обороте, которые не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами; статья 27 содержит перечень земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и ограниченных в обороте. Статья 57 Земельного кодекса РФ предусматривает возмещение в полном объеме убытков, причиненных землепользователям, землевладельцам и арендаторам, собственникам земельных участков изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд; ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц; временным занятием земельных участков; ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Статья 63 устанавливает, что изъятие земельных участков, в т.ч. путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в т.ч. выкупаются земельные участки, равноценных земельных участков; возмещения стоимости находящихся на них зданий, строений, сооружений; возмещения в полном объеме убытков. Собственнику земельного участка изымаемого для государственных или муниципальных нужд, также возмещается рыночная стоимость участка, если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный участок. 3. Условия и порядок пользования землей устанавливается Земельным кодексом Российской Федерации (введен в действие с 29 октября 2001 г.). Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ, за исключением земельных участков, предоставленных из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Земельные отношения регламентируются также Указами Президента РФ "Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" от 14 июня 1992 г.*(23), "О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий" от 25 марта 1992 г., "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" от 24 декабря 1993 г.*(24), "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г.*(25), "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г.*(26). Указом Президента от 22 июля 1994 г. утверждены Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.*(27) В последующие годы были приняты Указы Президента РФ "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г.*(28), "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" от 14 февраля 1996 г.*(29) В настоящее время Указы Президента РФ действуют в той мере, в которой они не противоречат Земельному кодексу РФ. Порядок бесплатной передачи в частную собственность (приватизация) земель колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий был установлен Постановлением Правительства РФ "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" от 29 декабря 1991 г. и Положением о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г.*(30) Подробный порядок купли-продажи земли определялся Постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков" от 30 мая 1993 г.*(31) Этими нормативными актами определен также порядок получения земли (земельной доли) гражданами при выходе их из состава колхоза или совхоза, в том числе и для организации крестьянского (фермерского) хозяйства. В дополнение к названным нормативным актам издано Постановление Правительства Российской Федерации "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев" от 1 февраля 1995 г.*(32) Вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации (статья 72 Конституции), поэтому субъекты Федерации, не ожидая издания федерального закона, могли принимать собственное земельное законодательство (так поступили Саратовская, Свердловская, Волгоградская области). После принятия Земельного кодекса РФ законы субъектов РФ, противоречащие Земельному кодексу РФ, должны быть приведены в соответствие с Земельным кодексом РФ. Статья 37 1. Свобода труда как неотъемлемый элемент свободы личности характерна для демократического правового государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Свобода труда в Российской Федерации реализуется в следующих формах: заключение трудового договора (контракта), вступление в члены корпоративной организации, предпринимательская и иная не запрещенная законом экономическая деятельность. Каждый может создать предприятие в установленном законом порядке или осуществлять предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Наиболее распространенной формой реализации конституционной нормы о свободе труда является заключение трудового договора в соответствии с Трудовым кодексом РФ, а также в соответствии с иными нормативными правовыми актами в результате избрания (выборов) на должность; избрания по конкурсу на замещение соответствующей должности; назначения на должность или утверждения в должности; направления на работу в счет установленной квоты; судебного решения о заключении трудового договора; фактического допущения к работе. 2. Одной из гарантий свободы труда является запрет принудительного труда. Принудительным трудом, в соответствии со ст. 8 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. считается не только откровенно рабский труд, что в настоящее время встречается довольно редко, но и любые формы принуждения человека работать на недобровольно принятых условиях или под угрозой какого-либо наказания. Не считается принудительным трудом выполнение обязанностей, предусмотренных законодательством, регулирующим прохождение воинской службы или заменяющей ее альтернативной гражданской службы; работа, выполняемая в условиях чрезвычайных обстоятельств или в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части; работа, выполняемая вследствие вступившего в законную силу приговора суда. Запрет принудительного труда содержится в Конвенции Международной организации труда N 29 (1930 г.), иных международно-правовых документах, а также в Трудовым кодексе РФ (ст. 4). 3. Право на труд в условиях безопасности и гигиены не означает обязанности государства или его органов предоставлять работу всем желающим. В условиях рыночной экономики и многообразия форм собственности государство не в состоянии предписывать такую обязанность частному предпринимателю или брать ее на себя, поскольку оно уже не управляет всем производством. Но государство гарантирует работнику и требует от работодателя соблюдения определенных Конституцией условий: чтобы условия труда отвечали требованиям безопасности и гигиены, а вознаграждение за труд выплачивалось без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Если эти требования не обеспечиваются, работодатель несет за это ответственность вплоть до уголовной. Право каждого на защиту от безработицы предполагает обязанность государства проводить экономическую политику, способствующую занятости населения и бесплатно помогать гражданам, не имеющим работы, в трудоустройстве, переобучении, выплате пособий и материальной помощи на условиях и в порядке, предусмотренном ТК РФ и Законом РФ от 19.04.91 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. от 10.01.03). В соответствии с этим законом государство проводит политику содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость. Государственная политика в области содействия занятости населения направлена на развитие трудовых ресурсов; обеспечение равных возможностей всем гражданам РФ независимо от национальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости; создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; поддержку трудовой и предпринимательской инициативы граждан, осуществляемой в рамках законности, содействие развитию их способностей к производительному, творческому труду; обеспечение социальной защиты в области занятости населения, проведение специальных мероприятий, способствующих обеспечению занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы (инвалиды; граждане, имеющие на содержании лиц, которым по заключению уполномоченного на то органа необходимы постоянный уход, помощь или надзор; лица, осужденные к лишению свободы и не обеспеченные работой по независящим от них причинам; лица, освобожденные из мест лишения свободы; молодежь в возрасте до 18 лет, впервые ищущая работу; лица предпенсионного возраста (за два года до наступления возраста, дающего право выхода на пенсию по старости (по возрасту); беженцы и вынужденные переселенцы; граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей; одинокие и многодетные родители, воспитывающие несовершеннолетних детей, детей-инвалидов; семьи, в которых оба родителя признаны безработными; граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф); предупреждение массовой и сокращение длительной (более одного года) безработицы; поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места прежде всего для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы. Государство обеспечивает дополнительные гарантии гражданам, особо нуждающимся в социальной защите и испытывающим трудности в поиске работы, путем разработки и реализации целевых программ содействия занятости, создания дополнительных рабочих мест и специализированных организаций (включая организации для труда инвалидов), установления квоты для приема на работу инвалидов, предоставления услуг по профессиональной ориентации, а также путем организации обучения по специальным программам и другими мерами. 4. В процессе трудовых отношений между работниками и работодателями могут возникнуть разногласия. ТК РФ содержит понятия индивидуального трудового спора и коллективного трудового спора. Индивидуальный трудовой спор - неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, трудового договора, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров. Коллективный трудовой спор - неурегулированные разногласия между работниками (их представителями) и работодателями (их представителями) по вопросам установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений, а также в связи с отказом работодателя учесть мнение выборного представительного органа работников при принятии актов, содержащих нормы трудового права, в организациях. Индивидуальные трудовые споры рассматриваются, в соответствии с ТК РФ, комиссиями по трудовым спорам и судом. Комиссия по трудовым спорам (КТС) - это первичный орган по рассмотрению трудовых споров, возникающих на предприятиях, учреждениях, организациях (подразделениях). КТС образуются по инициативе работников и (или) работодателя из равного числа представителей работников и работодателя. В этот орган работник может обратиться в трехмесячный срок со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права. КТС рассматривает спор в десятидневный срок со дня подачи заявления. В судах рассматриваются индивидуальные трудовые споры по заявлениям работника, работодателя или профсоюзного органа, защищающего интересы работника, когда они не согласны с решением КТС либо когда работник обращается в суд, минуя КТС, а также по заявлению прокурора, если решение КТС не соответствует законодательству РФ. Непосредственно в судах рассматриваются индивидуальные трудовые споры по заявлениям работника - о восстановлении на работе независимо от оснований прекращения трудового договора, об изменении даты и формулировки причины увольнения, об оплате за время вынужденного прогула либо выплаты разницы в заработной плате за время выполнения нижеоплачиваемой работы; по заявлениям работодателя - о возмещении работником вреда, причиненного организации, если иное не предусмотрено федеральными законами, а также споры об отказе в приеме на работу; споры лиц, работающих по трудовому договору у работодателей - физических лиц и споры лиц, считающих, что они подверглись дискриминации. Порядок разрешения коллективного трудового спора состоит из следующих этапов: рассмотрение спора примирительной комиссией, рассмотрение с участием посредника и (или) в трудовом арбитраже. Коллективный трудовой спор, в соответствии с законом, прежде всего, рассматривает примирительная комиссия, созданная в трехдневный срок спорящими сторонами на равноправной основе. Комиссия обязана рассмотреть трудовой спор в пятидневный срок. При недостижении согласия в примирительной комиссии стороны продолжают примирительные процедуры с участием посредника и (или) в трудовом арбитраже. Если примирительные процедуры не привели к разрешению коллективного трудового спора либо работодатель уклоняется от примирительных процедур, не выполняет соглашение, достигнутое в ходе разрешения коллективного трудового спора, Конституция и ТК РФ допускает право на забастовку. Забастовка признается крайней мерой разрешения коллективного трудового спора, применяемой с целью оказания давления на работодателя. Право на забастовку может быть ограничено федеральным законом. 5. Важное значение для восстановления трудоспособности и удовлетворения личных интересов и потребностей граждан имеет закрепление в Конституции права на отдых. Гарантиями права на отдых являются установление максимальной продолжительности рабочего времени в ТК (не более 40 часов в неделю), ограничение сверхурочных работ, установление выходных и праздничных дней (они определены в ТК РФ), оплачиваемого ежегодного отпуска (он предоставляется всем работникам с сохранением места работы (должности) и средней заработной платы продолжительностью не менее 28 календарных дней). ТК РФ устанавливает такие виды времени отдыха, как перерывы в течение рабочего дня (смены), ежедневный (междусменный) отдых, выходные и нерабочие праздничные дни, отпуска. Трудовое законодательство предусматривает также ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска, предоставляемые различным категориям работников в дополнение к основным. Статья 38 1. Защита материнства и детства, семьи осуществляется путем принятия государством мер по поощрению материнства, охране интересов матери и ребенка, укреплению семьи, ее социальной поддержке, обеспечению семейных прав граждан. Нормы об охране материнства, детства, семьи содержатся в трудовом, семейном, уголовном и иных отраслях законодательства. Трудовое законодательство РФ включает нормы об особенностях регулирования труда женщин, лиц с семейными обязанностями, работников в возрасте до восемнадцати лет. Применение труда женщин на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда, на подземных работах ограничивается. Беременные женщины и женщины, имеющие детей в возрасте до полутора лет, переводятся на другую работу, исключающую воздействие неблагоприятных производственных факторов. ТК РФ предусматривает предоставление отпуска по беременности и родам - 70 (в случае многоплодной беременности - 84) календарных дней до родов и 70 после родов (при осложненных родах - 86, а при рождении двух и более детей - 110) с выплатой пособия по государственному социальному страхованию в установленном законом размере. При рождении ребенка женщина получает право на единовременное пособие. По заявлению женщины ей предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста с выплатой пособия по государственному социальному страхованию. По усмотрению семьи такие отпуска могут быть использованы (полностью или частично) не только матерью, но и другими членами семьи. Законодательство РФ предусматривает и иные льготы для матерей и детей. 2. Родители имеют равные права и равные обязанности по воспитанию детей, обеспечению их здоровья и права на образование. Расторжение брака родителей или их раздельное проживание не влияют на объем родительских прав. Отдельно проживающий родитель вправе и обязан принимать участие в воспитании ребенка, а другой не вправе ему в этом препятствовать. Все вопросы воспитания ребенка (в браке и при его расторжении) разрешаются отцом и матерью совместно. В случае спора они разрешаются органом опеки и попечительства или судом. Злоупотребление родительскими правами или невыполнение родительских обязанностей может повлечь лишение родительских прав судом. 3. Конституционная обязанность совершеннолетних трудоспособных детей заботиться о нетрудоспособных родителях включает в себя обязанность детей поддерживать родителей, а при необходимости и содержать их. При отказе в помощи необходимые средства (алименты) могут быть взысканы по суду, а при злостном уклонении от уплаты алиментов наступает уголовная ответственность. Однако суд может принять решение об освобождении детей от этой обязанности, если будет установлено, что родители уклонялись от родительского долга. Статья 39 1. Установленный в качестве основы конституционного строя социальный характер государства предполагает заботу о тех членах общества, которые в силу ограниченных возможностей, вызванных различными жизненными факторами, оказываются временно или постоянно неспособными обеспечить необходимый уровень жизнеобеспечения для себя и нетрудоспособных членов семьи. Социальное обеспечение по возрасту происходит, в основном, в виде выплаты пенсий. Закон устанавливает пенсионный возраст для мужчин с 60 лет, а для женщин с 55 лет, связывая размер пенсии со стажем работы. В связи с особыми условиями труда и по другим установленным законом основаниям пенсии назначаются и с более раннего возраста. Основанием для получения пенсии является и инвалидность, под которой понимается постоянная или на длительный срок потеря трудоспособности. В случае смерти или безвестного отсутствия лица его несовершеннолетним детям, нетрудоспособному супругу и иждивенцам назначается пенсия в связи с потерей кормильца. В развитие положения Конституции о социальном обеспечении для воспитания детей законодательством РФ предусматриваются пособия в связи с рождением ребенка, уходом за ним и воспитанием ребенка до 16-летнего возраста. Социальные денежные выплаты могут заменяться либо дополняться иными формами социального обеспечения - содержанием в нуждающихся в этом лиц в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, детских домах, интернатах для детей, лишенных попечения родителей, социальным обслуживанием на дому и др. 2. Для обеспечения гарантий стабильного повышения жизненного уровня одной из наиболее незащищенных категорий граждан РФ - пенсионеров, в декабре 2001 г. принят пакет законов по пенсионной реформе. Федеральный закон от 17.12.01 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (в ред. от 31.12.02) устанавливает новый порядок расчета и выплаты трудовых пенсий. Федеральный закон от 15.12.01 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (в ред. от 25.07.02) распространяется на тех, кому пенсии выплачиваются из федерального бюджета - государственных служащих, граждан, утративших здоровье при прохождении военной службы, в результате радиационных и техногенных катастроф. По этому же закону выплачиваются пенсии по инвалидности, потере кормильца и иные социальные пенсии. Принятый в этом же пакете базовый реформаторский закон от 15.12.01 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (в ред. от 31.12.02) регулирует отношения между сторонами, участвующими в обязательном пенсионном страховании - застрахованным лицом, работодателем, перечисляющим за него пенсионные взносы и Пенсионным фондом РФ, аккумулирующим эти взносы и производящим выплату пенсий. Некоторые вопросы пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан установлены также Законами РФ от 19.04.91 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. от 10.01.03), от 15.01.91 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в ред. от 11.12.02 с изм. от 24.12.02), от 19.02.93 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (в ред. от 10.01.03), от 12.02.93 N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (в ред. от 10.01.03) и др. Социальная поддержка нуждающихся в ней граждан осуществляется также путем выплаты социальных пособий. В этой сфере действуют нормативные правовые акты: Федеральный закон от 19.05.95 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (в ред. от 25.07.02); Федеральный закон от 12.01.96 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (в ред. от 10.01.03) и некоторые другие. Дополнительные по сравнению с установленными законодательством социальные льготы могут закрепляться также в коллективных договорах и соглашениях, в трудовых договорах с учетом экономических возможностей предприятия. 3. Государство оказывает поддержку негосударственным формам материального обеспечения граждан, т.е. созданию частных пенсионных фондов, пенсионному страхованию. Указ Президента РФ от 16.09.92 N 1077 "О негосударственных пенсионных фондах" (в ред. от 12.04.99) создает правовую основу для развития этого направления социального обеспечения. Конституционное закрепление поощрения благотворительности имеет важное значение для социальной поддержки и защиты граждан, улучшения материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы. Развитию благотворительности и созданию благотворительных фондов служит Федеральный закон от 11.08.95 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (в ред. от 25.07.02). Он устанавливает основы правового регулирования благотворительной деятельности, возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций в целях широкого распространения и развития благотворительной деятельности в Российской Федерации. По закону благотворительной деятельностью признается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Закон определяет, что направление денежных и других материальных средств, оказание помощи в иных формах коммерческим организациям, а также поддержка политических партий, движений, групп и кампаний благотворительной деятельностью не являются. Статья 40 1. Наличие жилища является одним из условий достойного существования человека в обществе. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. содержат нормы о том, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и на непрерывное улучшение условий жизни. Закрепленное на основе международно-правовых актов конституционное право каждого на жилище заключается в обеспечении государством стабильного, постоянного пользования жилым помещением, занимаемым лицом на законных основаниях, содействии в самостоятельном улучшении гражданами своих жилищных условий, предоставлении жилища из государственного и муниципального жилищных фондов тем лицам, которые, в силу ограниченных возможностей, не могут самостоятельно обеспечить себя жилищем. Одной из гарантий права на жилище выступает конституционный запрет произвольного лишения жилища. Исчерпывающий перечень оснований и порядок выселения граждан из занимаемого ими жилого помещения установлены законом. Собственник вправе истребовать жилое помещение из чужого незаконного владения, требовать устранения всяких нарушений своих прав, даже если эти нарушения и не связаны с лишением права собственности. Постоянные пользователи могут защищать свои жилищные права также и против собственника жилого помещения. Защита конституционного права на жилище происходит в судебном порядке. 2. Действующая Конституция содержит новый подход к решению жилищных потребностей, предполагающий активные действия граждан по строительству или приобретению жилья, а не ожидание его от государства. Он обусловлен прекращением монополии государства на собственность и экономическую деятельность, в том числе собственность на жилье и землю. Конституция отражает новую роль государства и органов местного самоуправления на рынке жилья, которая сведена к содействию, поощрению жилищного строительства и приобретения жилья, а также распределению государственного и муниципального жилищного фонда для социально незащищенных слоев населения и других лиц, указанных в законе. Содействие государства в реализации гражданами РФ своих жилищных прав состоит в том, что средства граждан, вложенные в строительство и приобретение жилья, не облагаются налогом; органы государственной власти и органы местного самоуправления выделяют гражданам земельные участки для строительства жилья; принимаются государственные программы содействия гражданам в улучшении ими своих жилищных условий, например, программа "Свой дом", программа "Жилище", предусматривающие удешевление строительства жилья и выделение долгосрочных государственных и иных кредитов под залог строящегося или приобретаемого жилья (ипотечных кредитов). 3. Поскольку Россия провозглашена социальным государством, одной из важнейших функций органов государственной власти и органов местного самоуправления является обеспечение жилищем тех граждан, которые в силу ограниченных возможностей не могут сделать это самостоятельно. Конституция устанавливает круг лиц, которые обеспечиваются жильем в соответствии с установленными законом нормами из государственных, муниципальных и других жилищных фондов. Пользоваться предоставленной площадью они могут на условиях найма жилого помещения за доступную квартирную плату либо бесплатно. Конституция не указывает всех категорий лиц, для которых сохранится планово-распределительная система выделения жилья. Это должно быть предусмотрено законами - федеральными и субъектов Федерации. В Российской Федерации действуют Жилищный кодекс, Закон РФ от 04.07.91 N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в ред. от 20.05.02), Закон РФ от 24.12.92 N 4218-1 "Об основах федеральной жилой политики" (в ред. от 08.07.99). Законодательство РФ предусматривает, что для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним лиц, инвалидов труда, инвалидов детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных обязанностей, семей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется порядок предоставления жилых помещений в домах государственных и муниципальных жилищных фондов на условиях договора найма. Таким гражданам жилплощадь выделяется в порядке очередности с учетом имеющихся в законе льгот. Статья 41 1. Охрана здоровья населения включает в себя совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-эпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его активной долголетней жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Одним из приоритетных направлений охраны здоровья населения является формирование навыков здорового образа жизни, повышение уровня санитарно-гигиенической культуры, что не требует значительных финансовых затрат, но может дать ощутимый социально-экономический эффект. В целях обеспечения охраны здоровья населения правовыми средствами в Российской Федерации принят целый ряд законов, в том числе: - Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, определившие профилактическую деятельность одним из основных направлений здравоохранения; - Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", закрепивший норму о том, что гигиеническое воспитание и обучение граждан, направленные на повышение их санитарной культуры, профилактику заболеваний и распространение знаний о здоровом образе жизни, являются обязательными; - Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов" и Концепция государственной политики в области здорового питания до 2005 года, направленные на улучшение качества и структуры питания как одного из основных факторов, определяющих здоровье населения; - Федеральный закон "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", определяющий стратегию и систему мер в области профилактики основных инфекционных заболеваний; - Федеральный закон "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" и некоторые другие. Интересам охраны здоровья населения служит и ряд подзаконных нормативных правовых актов, в том числе одобренная постановлением Правительства РФ 05.11.1997 года Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в РФ, содержащая основные принципы развития здравоохранения, направленные на улучшение качества диагностики заболеваний, лечения больных, лекарственного обеспечения. Утвержденная Указом Президента РФ 17.12.1997 года Концепция национальной безопасности Российской Федерации определяет здоровье населения основой национальной безопасности страны. Правительством РФ в последние годы принят ряд федеральных целевых программ, рассматривающих отдельные проблемы сохранения и укрепления здоровья, профилактики заболеваний населения РФ, в том числе сахарного диабета, туберкулеза, ВИЧ-инфекции, а также создания эффективной системы вакцинопрофилактики населения. Важное значение для охраны здоровья граждан РФ имеет предусмотренная Конституцией возможность получать медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения бесплатно. Реализация права граждан на бесплатное медицинское обслуживание происходит в соответствии с Основами законодательства об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г., Законом РФ от 28.06.1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (ред. от 29.05.02), иными нормативными правовыми актами. Гражданам России, находящимся за ее пределами, и иностранным гражданам, находящимся на территории России, гарантируется право на охрану здоровья в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Порядок оказания медицинской помощи иностранным гражданам, лицам без гражданства и беженцам определяется Министерством здравоохранения РФ. 2. Обязанность государства финансировать федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, необходимость принятия мер по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения является важной дополнительной гарантией права граждан на охрану здоровья. Государство поощряет деятельность, способствующую укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. В этих целях в Российской Федерации принят ряд нормативных правовых актов и программ, в том числе Федеральный закон от 29.04.1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (ред. от 10.01.03), Федеральный закон от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ред. от 10.01.03), Федеральный закон от 23.02.1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" и некоторые другие. Целям охраны здоровья населения служат Федеральная целевая программа по предупреждению распространения заболеваний СПИДом, Концепция государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации 1993 г., многие нормы уголовного, гражданского, административного, трудового и иных отраслей права. 3. В целях обеспечения конституционных прав каждого на жизнь и на охрану здоровья Конституция РФ запрещает сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Наличие этой конституционной нормы гарантирует граждан РФ от умышленного утаивания информации, а также от распространения заведомо недостоверных или ложных сведений о состоянии окружающей среды, эпидемиях, катастрофах и т.д. Сокрытие фактов такого рода влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом. Так, Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей. Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит главу об административных правонарушениях в области связи и информации, нормы которой предусматривают ответственность за нарушения правил распространения обязательных сообщений, воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации. Если сокрытие фактов или обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, нанесло физический, материальный или моральный вред, он подлежит возмещению виновными лицами или организациями в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Нормы трудового законодательства в качестве основных обязанностей работодателя закрепляют информирование работников об условиях и охране труда на рабочих местах, о существующем риске повреждения здоровья. Федеральный закон от 27.12.1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (ред. от 25.07.02) содержит исчерпывающий перечень оснований отказа в предоставлении информации. К ним относятся случаи, когда информация содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну. Факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей, не могут быть отнесены к таким сведениям. Статья 42 Право граждан на благоприятную окружающую природную среду обеспечивается проводимыми государством мерами по мониторингу окружающей среды, планированию мероприятий по ее охране, предотвращению экологически вредной деятельности и мерами по оздоровлению окружающей среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий, социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных, резервных и иных экологических фондов, организацией медицинского обслуживания населения, государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранного законодательства. Нормы об охране окружающей природной среды содержатся в Федеральном законе от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Земельном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Воздушном кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ и многих других нормативных правовых актах РФ. Основные направления экологической политики России определены Указом Президента РФ от 04.02.1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития". Поскольку вопросы природопользования и охраны окружающей среды отнесены, в соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, к совместному ведению РФ и субъектов в составе РФ, кроме федеральных нормативных правовых актов вопросы природопользования и охраны окружающей природной среды регулируются и актами субъектов Российской Федерации. Во многих из них приняты законы об охране окружающей природной среды, об особо охраняемых территориях, об охране редких и исчезающих видов растительного и животного мира, а также региональные и территориальные программы, направленные на повышение эффективности природоохранных мероприятий. На территории муниципальных образований принимаются муниципальные программы охраны окружающей среды, акты органов местного самоуправления об озеленении и благоустройстве населенных пунктов, повышении плодородия земель и т.п. Важное место среди экологических прав граждан имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды, поскольку такая информация позволит гражданам принять своевременные меры по защите своей жизни, здоровья, имущества от неблагоприятных воздействий природных явлений, природных и техногенных катастроф. Граждане и их общественные объединения вправе требовать от органов государственной власти, органов местного самоуправления, гидрометеорологических и других органов, предприятий, учреждений, организаций предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране. Юридические и физические лица, виновные в экологическом правонарушении, причинившем ущерб здоровью или имуществу граждан, возмещают его в полном объеме. Возмещение вреда здоровью граждан производится на основании решения суда по иску потерпевшего, членов его семьи, прокурора, уполномоченного на то органа государственного управления, общественного объединения. Сумма денежных средств взыскивается с того, кто причинил вред, а при невозможности его установления - из средств государственных экологических фондов. При определении ущерба, нанесенного имуществу, учитывается прямой ущерб, связанный с разрушением и снижением стоимости имущества, в том числе строений, жилых и производственных помещений, оборудования и, как правило, упущенная выгода. Статья 43 1. Конституционное закрепление права на образование - важнейшая предпосылка политического, экономического, социального и духовного развития общества. Право каждого человека на образование признается во Всеобщей декларации прав человека и иных международно-правовых актах. Под образованием понимается целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения обучающимися определенных государством образовательных уровней. Под получением гражданином образования понимается достижение им определенного образовательного уровня, что удостоверяется соответствующим документом. В соответствии с Законом РФ от 10.07.92 N 3266-1 "Об образовании" (ред. от 10.01.03) и Национальной доктриной образования в Российской Федерации принципами государственной политики РФ в сфере образования являются: уважение к правам и свободам человека; единство федерального культурного и образовательного пространства, защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; общедоступность образования; светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании; демократический, государственно-общественный характер управления образованием, автономность образовательных учреждений. Стратегические цели образования в РФ тесно увязаны с проблемами развития российского общества, включая преодоление социально-экономического и духовного кризиса, обеспечение высокого качества жизни народа и национальной безопасности: восстановление статуса России в мировом сообществе как великой державы в сфере образования, культуры, науки, высоких технологий и экономики; создание основы для устойчивого социально-экономического и духовного развития России. Национальная доктрина признает образование сферой накопления знаний и умений, создания максимально благоприятных условий для выявления и развития творческих способностей каждого гражданина России, воспитания в нем трудолюбия и высоких нравственных принципов, а также признает образование сферой трудовой занятости населения, прибыльных долгосрочных инвестиций и наиболее эффективного вложения капитала. Основными задачами государства в сфере образования признаются: реализация конституционного права и равные изначальные возможности на получение бесплатного образования высокого качества; сохранение и развитие единого образовательного пространства России; формирование в общественном сознании отношения к образованию как высшей ценности гражданина, общества и государства; воспитание молодого поколения в духе высокой нравственности и уважения к закону; создание социально-экономических условий для приоритетного развития системы образования, качественное изменение ее финансирования и некоторые другие. Целью реализации Национальной доктрины является достижение конкурентоспособного уровня образования как по содержанию образовательных программ, так и по качеству образовательных услуг. Бесплатным дошкольным образованием должны быть обеспечены все желающие; обязательным и бесплатным основным общим образованием - все население страны; общедоступным и бесплатным средним (полным) общим образованием со сроками обучения и в объемах, принятых в экономически развитых странах, - все население; общедоступным и бесплатным средним профессиональным образованием - все желающие; бесплатным высшим профессиональным образованием - каждый второй выпускник со средним (полным) общим образованием (на конкурсной основе), включая выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования; бесплатным послевузовским образованием (аспирантура, докторантура) - все поступившие по конкурсу; дополнительным образованием - все желающие, при этом детям оно предоставляется на бесплатной основе; общедоступным и бесплатным специальным образованием лиц с ограниченными возможностями здоровья - все нуждающиеся. 2. Законодательство РФ различает несколько уровней образования. Конституция гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях всем, кто пожелает его получить. Это право принадлежит каждому человеку независимо от расы, национальности, языка, пола, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, социального происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, партийной принадлежности, наличия судимости и других обстоятельств. Право на образование реализуется на основании Закона РФ от 10.07.92 N 3266-1 (ред. от 10.01.03) "Об образовании", Федерального закона от 22.08.1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (ред. от 05.04.03), иных нормативных правовых актов. Важной гарантией сохранения бесплатности образования послужило принятие Федерального закона от 16.05.1995 г. N 74-ФЗ "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратория на их приватизацию" (ред. от 27.02.03). Общие вопросы языковой политики в области образования регулируются Законом РСФСР от 25.10.1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" (ред. от 11.12.02). 3. В развитие конституционного права на получение бесплатного высшего образования Закон РФ "Об образовании" гарантирует получение на конкурсной основе бесплатного высшего образования в государственных, муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Второе и последующее высшее образование можно получить на платной основе как в государственном, так и в негосударственном учебном заведении. Для реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство устанавливает для них льготы при поступлении в государственные и муниципальные вузы, полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения образования. Категории граждан, которым оказывается данная помощь, ее формы, размеры и источники определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. 4. Конституционное закрепление обязательности основного общего образования включает в себя обязанность государственных органов и органов местного самоуправления предоставить возможность получения детьми такого образования и обязанность родителей или лиц, их заменяющих, обеспечить своим детям получение основного общего образования. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты РФ могут установить общедоступность и бесплатность не только основного общего и среднего профессионального образования, гарантированных Конституцией РФ, но и общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего образования, поскольку такая норма, в соответствии с целями социального государства, дополнительно гарантирует более широкие возможности для несовершеннолетних, которые хотели бы продолжить свое обучение. Закрепляя в своей конституции такую норму, субъект в составе РФ, в данном случае Республика Алтай, принимает на себя обязательства по финансовому, материально-техническому и иному обеспечению права на образование в указанном объеме и возлагает на родителей несовершеннолетних содействие в его реализации и защите. 5. Федеральные государственные образовательные стандарты определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. При реализации образовательных программ для обучающихся с отклонениями в развитии могут быть установлены специальные государственные образовательные стандарты. Порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов определяется Правительством РФ в соответствии с Законом РФ "Об образовании". Государственные образовательные стандарты являются основой оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования. В Российской Федерации с учетом потребностей и возможностей личности разрешается в соответствии с Законом РФ "Об образовании" освоение образовательных программ в различных формах: в образовательном учреждении с отрывом (преимущественно) и без отрыва от производства; в форме семейного образования, самообразования, экстерната. Для всех форм получения образования в рамках конкретной основной общеобразовательной или основной профессиональной образовательной программы действует единый государственный образовательный стандарт. Статья 44 1. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права Конституция РФ относит к числу важнейших прав каждого, кто законно находится на территории России, свободу во всех сферах творческой деятельности. Свободу творчества следует рассматривать как право каждого самостоятельно, без вмешательства государства или иных лиц, в условиях отсутствия цензуры создавать единолично или с участием других лиц (соавторов) произведения литературы, искусства, науки, изобретения, осуществлять творческую деятельность в других областях. Важнейшими законодательными актами, закрепляющими гарантии свободы творчества, являются "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" от 09.10.1992 г. N 3612-1 (ред. от 23.06.99 с изм. от 24.12.02), Закон РФ от 27.12.1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (ред. от 25.07.02), Федеральный закон от 26.05.1996 г. N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации (ред. от 10.01.03), Федеральный закон от 29.12.1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле", Федеральный закон от 06.01.1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах", Федеральный закон от 17.06.1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" (ред. от 21.03.02) и некоторые другие нормативные правовые акты. Основы законодательства Российской Федерации о культуре определяют творческую деятельность как создание культурных ценностей и их интерпретация. Культурные ценности, в соответствии с Основами - нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. Важнейшей гарантией свободы творчества является запрет вмешательства органов государственной власти и органов местного самоуправления в творческую деятельность граждан и их объединений за исключением случаев, когда такая деятельность ведет к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии. Авторы таких произведений и издатели могут быть привлечены к уголовной ответственности. Одной из гарантий права на свободу творчества в средствах массовой информации является запрет цензуры. Право заниматься творческой деятельностью может осуществляться как на профессиональной, так и на непрофессиональной (любительской) основе. Творческую деятельность можно совмещать с любой государственной должностью, начиная от поста Президента РФ. Наряду со свободой творчества Конституция РФ гарантирует каждому свободу преподавания. Преподавание можно рассматривать как педагогическую творческую деятельность по обучению и воспитанию в интересах личности, общества, государства. Свобода преподавания, очевидно, должна основываться на общих принципах государственной политики в области образования, закрепленных в Федеральном законе "Об образовании", в числе которых: гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье; единство федерального культурного и образовательного пространства; защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; общедоступность образования, адаптированность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании; демократический, государственно-общественный характер управления образованием; автономность образовательных учреждений. Конституционная норма об охране интеллектуальной собственности (исключительных правах на результаты интеллектуальной деятельности) получает развитие в федеральных законах об охране объектов интеллектуальной собственности. Важнейшими из них являются: Патентный закон Российской Федерации от 23.09.1992 г. N 3517-1, регулирующий отношения, связанные с созданием, охраной и использованием изобретений, полезных моделей и промышленных образцов; Закон РФ от 23.09 1992 г. N 3520-1 "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров" (ред. от 11.12.02 с изм. от 24.12.02); Закон РФ от 23.09.1992 г. N 3526-1 "О правовой охране топологий интегральных микросхем" (ред. от 09.07.02); Закон РФ от 23.09.1992 г. N 3523-1 "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных" (ред. от 24.12.02) и Закон РФ от 09.07.1993 г. "Об авторском праве и смежных правах" (ред. от 19.07.95). 2. Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 09.10.1992 г. N 3612-1 (ред. от 23.06.99 с изм от 24.12.02) в преамбуле провозглашают основополагающую роль культуры в развитии и самореализации личности, гуманизации общества и сохранении национальной самобытности народов, утверждении их достоинства и отмечают неразрывную связь создания и сохранения культурных ценностей, приобщения к ним всех граждан с социально-экономическим прогрессом, развитием демократии, укреплением целостности и суверенитета Российской Федерации. В развитие конституционного права каждого на участие в культурной жизни Основы закрепляют право каждого человека на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности. Одной из гарантий такой доступности является норма Основ о том, что ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования устанавливаются исключительно законодательством Российской Федерации. Реализация права граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры зависит и от того, насколько население обеспечено учреждениями культуры - библиотеками, театрами, концертными залами, музеями, картинными галереями, кинотеатрами и т.д. Градостроительный кодекс РФ и Федеральный закон от 17.11.1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (ред. от 10.01.03) содержат нормы о недопустимости проектирования и строительства населенных пунктов и жилых массивов без обеспечения их объектами культуры с учетом градостроительных норм, правил и потребностей местного населения. Доступ к культурным ценностям неразрывно связан с бесплатным пользованием библиотечными фондами, доступными ценами на билеты в театры, концертные залы, музеи. Законодательство РФ предусматривает обязанность учреждений культуры устанавливать льготы для детей дошкольного возраста, учащихся, инвалидов, военнослужащих срочной службы и некоторых других категорий лиц. 3. Право на пользование достижениями культуры неотделимо от обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Памятниками истории и культуры в соответствии с Законом РСФСР от 15.12.1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (ред. от 25.06.02) признаются предметы старины, произведения изобразительного и декоративно-прикладного искусства, строения, рукописи, коллекции, редкие печатные издания, другие предметы и документы, представляющие значительную историческую, научную, художественную или иную культурную ценность. Они подлежат государственному учету в целях наиболее полного выявления памятников и оказания содействия в обеспечении их сохранности. Культурное наследие народов России исключительно богато. Это материальные и духовные ценности, памятники и историко-культурные территории и объекты, которые важны для сохранения и развития самобытности народов Российской Федерации, их вклада в мировую цивилизацию. Утрата какой-либо части культурного наследия часто бывает невосполнимой. Поэтому уничтожение или повреждение памятников культуры влечет уголовную ответственность по ст. 243 УК РФ, обязанность возмещения материального ущерба в соответствии с нормами ГК РФ. Статья 45 1. Поскольку все звенья государственного механизма обязаны защищать права и свободы человека и гражданина, часть 1 статьи 45 действует во взаимосвязи со статьями 2 и 82 Конституции РФ (см. комментарий к статьям 2 и 82 Конституции). Государство несет следующие обязательства в отношении прав и свобод: уважение, защита и полное осуществление. В этих целях устанавливаются гарантии прав и свобод. Социально-экономические гарантии - социальная стабильность, развивающаяся экономика, инфраструктура учреждений, обслуживающих социальные потребности общества. Политические гарантии - направленность политики государства на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; устойчивость политических структур, их способность к достижению гражданского согласия; должный уровень политической культуры граждан. Юридические гарантии - все правовые средства осуществления охраны прав и свобод человека и гражданина (механизм защиты прав и свобод). Специальный механизм защиты прав и свобод включает: 1) конституционное судопроизводство (Конституционный Суд Российской Федерации); 2) судебная защита (суды общей юрисдикции); 3) административная защита (обжалование в порядке подчиненности); 4) контроль за соблюдением прав человека представительными органами власти (парламентский контроль); 5) защита с помощью прокуратуры, института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека); 6) международный механизм защиты. Права человека нерасторжимо связаны с судебной защитой, гарантируемой Конституцией РФ (статьи 46, 52 Конституции РФ). Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации граждан, полагающих, что в отношении них в конкретном деле подлежит применению или применен неконституционный закон, осуществляется на основе Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. (с послед. изм. и доп.). Однако компетенция Конституционного Суда РФ не распространяется на подзаконные правовые акты. Защита прав и свобод человека может осуществляться Конституционным Судом РФ также опосредованно, в процессе рассмотрения запросов о конституционности законов и подзаконных нормативных актов, а также официального толкования Конституции РФ (статьи 30, 125 Конституции РФ). Судебная защита прав и свобод человека и гражданина регулируется Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ. Обжалование в суд решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц осуществляется на основании Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 (в ред. 1995 г.). Гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений); бремя доказывания законности решений возлагается на соответствующие государственные органы и должностных лиц. Однако обжалование в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц не получило широкого распространения в России. В административной сфере судебное обжалование имеет ряд ограничений. Согласно статье 2 Федерального закона "Об основах государственной службы" от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ управленческий аппарат обязан в своей деятельности руководствоваться принципом соблюдения и уважения прав человека и гражданина. Обжалование в порядке подчиненности (в вышестоящие органы) имеет ряд недостатков, в т.ч. отсутствие надлежащей независимости и беспристрастности. Политические, узковедомственные соображения могут препятствовать справедливому разрешению жалобы вышестоящими государственными органами, должностными лицами, которые склонны защищать интересы органа (должностного лица), решения и действия которого обжалуются. Представительные органы государственной власти (в том числе Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации) имеют ограниченные возможности в области защиты гражданских и политических прав (депутаты Государственной Думы в силу свободного мандата не несут ответственности перед избирателями и не связаны их наказами; отсутствуют специальные комитеты по рассмотрению и разрешению жалоб граждан и подготовленный штат сотрудников; решения депутатов неизбежно предопределяются политическими соображениями). Статья 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-1 целью деятельности прокуратуры называет защиту прав и свобод человека и гражданина. Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Прокурор вправе возбудить уголовное дело и принять меры к уголовному преследованию совершивших его лиц, а также возбудить производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, или нарушены права и свободы значительного числа граждан, или в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали акт, либо обращается в суд. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Институт Уполномоченного по правам человека имеет определенные преимущества по сравнению с существующими механизмами рассмотрения жалоб. Уполномоченный не связан строгими обязательными процедурными правилами при осуществлении функций, обладает широкими полномочиями в отношении используемых методов, способов исследования материалов дела; может изменить приоритеты правозащитной деятельности, если полагает, что это послужит интересам заинтересованных в деле лиц, улучшит отношения между государственными органами и гражданами. Уполномоченный не ограничивается защитой прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ, поскольку ориентируется и на международные правовые стандарты в области прав человека. Жалобы не облагаются государственной пошлиной; жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, не подлежат просмотру администрацией и в течение 24 часов направляются Уполномоченному. Закон определяет круг государственных органов, на которые не распространяются полномочия российского омбудсмана по разрешению жалоб или отдельные полномочия, связанные с проверкой по жалобе. Уполномоченный рассматривает жалобы, в которых оспариваются действия и акты, имевшие место не более чем за год до обращения к нему. Он не связан предметом жалобы, не обязан принимать запрашиваемые в жалобе меры и отказывает в рассмотрении дела, если заинтересованные лица не обращались ранее в административные или судебные органы. Действует также запрет обжалования решений Уполномоченного по правам человека. Уполномоченный наделен правом исследовать и рекомендовать, но не приказывать и обязывать. В настоящее время службы Уполномоченных по правам человека сформированы во многих субъектах Российской Федерации (например, в г. Москве функционирует Уполномоченный по правам ребенка г. Москвы). Российские граждане (группы граждан, неправительственные организации) ныне имеют право направлять в Европейский Суд по правам человека жалобы на нарушения их прав и свобод после исчерпания всех внутренних средств защиты (см. комментарий к статье 46 Конституции РФ). 2. Гражданин вправе использовать для защиты своих прав и свобод все доступные правомерные международные, государственные и негосударственные средства правовой защиты, обращаться к общественности, средствам массовой информации, создавать комитет в свою защиту, провести пикетирование. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с внесенными в последующем в него изменениями и дополнениями) признает за гражданином право на необходимую оборону и действия в состоянии крайней необходимости. Согласно статье 37, не является преступлением причинение вреда посягающему лицу в состоянии необходимой обороны, т.е. при защите личности и прав обороняющегося или других лиц, охраняемых законом интересов общества или государства от общественно опасного посягательства, если это посягательство было сопряжено с насилием, опасным для жизни обороняющегося или другого лица, либо с непосредственной угрозой применения такого насилия. Защита от посягательства, не сопряженного с насилием, опасным для жизни обороняющегося или другого лица, либо с непосредственной угрозой применения такого насилия, является правомерной, если не было допущено превышения пределов необходимой обороны, т.е. умышленных действий, явно не соответствующих характеру и опасности посягательства. Необходимо, чтобы посягательство было наличным и уже причинило или начало причинять определенный вред, но еще не закончилось или создало реальную непосредственную угрозу причинения этого вреда. Это право принадлежит лицу независимо от возможности избежать общественно опасного посягательства или обратиться за помощью к другим лицам или органам власти. Статья 38 Уголовного кодекса РФ предусматривает, что не является преступлением причинение вреда лицу, совершившему преступление, при его задержании для доставления органам власти и пресечения возможности совершения им новых преступлений, если иными средствами задержать лицо не представлялось возможным и при этом не было допущено превышение мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление (явное несоответствие характеру и степени общественной опасности совершенного преступления и обстоятельствам задержания, когда причиняется явно чрезмерный, не вызываемый обстановкой вред). Такое превышение влечет уголовную ответственность только в случаях умышленного причинения вреда. Согласно статье 39 Уголовного Кодекса Российской Федерации не является преступлением причинение вреда охраняемым уголовным законом интересам в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или иных лиц, охраняемым законом интересам общества или государства, если она не могла быть устранена иными средствами и при этом не было допущено превышения пределов крайней необходимости. Превышением пределов крайней необходимости признается причинение вреда, явно не соответствующего характеру и степени угрожавшей опасности и обстоятельствам, при которых опасность устранялась, когда указанным интересам был причинен вред, равный или более значительный, чем предотвращенный. Такое превышение влечет уголовную ответственность только в случаях умышленного причинения вреда. Вред, причиненный в состоянии необходимой обороны, если при этом не были превышены ее пределы, не подлежит возмещению. Вред, причиненный в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, угрожающей самому причинителю вреда или другим лицам, если эта опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена иными средствами, должен быть возмещен лицом, причинившим вред. Учитывая обстоятельства причинения вреда, суд может возложить обязанность его возмещения на третье лицо, в интересах которого действовал причинивший вред, либо освободить от возмещения вреда полностью или частично как это третье лицо, так и причинившего вред (статья 1066, статья 1067 Гражданского кодекса РФ от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ). Закон Российской Федерации "Об оружии" от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ (с послед. изм. и доп.) регулирует право гражданина на приобретение определенных видов оружия (напр., холодного оружия, охотничьего оружия, газового оружия самообороны, аэрозольных устройств и пневматического оружия). Граждане Российской Федерации могут применять имеющееся у них на законных основаниях оружие для защиты жизни, здоровья и собственности в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости. Применению оружия должно предшествовать предупреждение об этом лица, против которого применяется оружие, за исключением случаев, когда промедление в применении оружия создает непосредственную опасность для жизни людей или может повлечь за собой иные тяжкие последствия. При этом применение оружия в состоянии необходимой обороны не должно причинять вред третьим лицам. Запрещается применять огнестрельное оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен, за исключением случаев совершения указанными лицами вооруженного либо группового нападения. О каждом случае применения оружия, повлекшем причинение вреда здоровью человека, владелец оружия обязан незамедлительно, но не позднее суток, сообщить в орган внутренних дел по месту применения оружия (статья 24 Закона). Статья 46 1. Судебная защита прав и свобод человека и гражданина - наиболее эффективное средство восстановления нарушенных прав. Особая роль суда среди других средств правовой защиты личности получает закрепление во Всеобщей декларации прав человека 1948 г.: "каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его прав, предоставленных ему Конституцией или законом". Определенное Конституцией место судебной власти, обеспечивающее ее самостоятельность и независимость, установленные Конституцией требования к судьям, демократические принципы правосудия, возможность получения квалифицированной юридической помощи, делают суд доступным для каждого человека органом правовой защиты личности, ее прав и законных интересов. Порядок обращения в суд и судебного рассмотрения дел установлен Уголовно-процессуальным и Гражданским процессуальным кодексам, Законом РФ от 27.04.1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14.12.1995 г.). 2. В соответствии с Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями), государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. К таким действиям закон относит коллегиальные и единоличные действия, бездействия, принятые решения, в том числе предоставление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых были нарушены права и свободы гражданина или созданы препятствия в осуществлении гражданином его прав и свобод. 3. Впервые в российской Конституции возможности защиты прав и свобод человека и гражданина расширены настолько, что выходят за рамки государственных органов Российской Федерации. Защита прав и свобод после принятия действующей Конституции стала возможной и на межгосударственном уровне, но только при соблюдении установленного в Конституции условия: все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты должны быть исчерпаны. К межгосударственным органам по защите прав и свобод человека, в которые могут обратиться граждане РФ, в соответствии с международными договорами и соглашениями Российской Федерации, относятся Комиссия по правам человека ООН, действующая в качестве вспомогательного органа Экономического и Социального Совета ООН (ЭКОСОС), которая в соответствии с резолюцией 1503 от 27.05 1970 г. вправе рассматривать индивидуальные и коллективные жалобы о массовых и серьезных нарушениях прав человека в любой стране, являющейся членом ООН; Комитет по правам человека, созданный в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. и Факультативным протоколом к нему, рассматривающий сообщения о нарушении прав человека, закрепленных в Пакте, граждан, находящихся под юрисдикцией государств-членов ООН, присоединившихся к Пакту и Факультативному протоколу к нему. После ратификации Россией в 1998 году Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод граждане РФ получили возможность направлять индивидуальные жалобы также в Европейский Суд по правам человека в г. Страсбурге. Комиссия по правам человека ООН принимает к рассмотрению жалобы на массовые и грубые нарушения прав человека от лиц, проживающих в странах-членах ООН, групп граждан и неправительственных организаций, обладающих достоверной информацией о нарушениях прав человека при условии исчерпания местных средств правовой защиты кроме случаев, когда принятые на национальном уровне решения неэффективны или не сулят урегулирования в разумные сроки. Комиссия не рассматривает анонимные жалобы, основанные на материалах средств массовой информации, петиции, составленные в оскорбительных выражениях для государства, действия которого обжалуются, а также использующие политическую аргументацию. Европейский Суд по правам человека рассматривает обращения любого лица, неправительственной организации или группы лиц, которые считают, что в отношении их были нарушены права, предусмотренные Европейской Конвенцией. Рассмотрению данным судом подлежат только жалобы, которые поданы против государства, подписавшего или ратифицировавшего Конвенцию и которые относятся к событиям, наступившим после ее ратификации. Жалоба должна быть подана в срок не более, чем через 6 месяцев после принятия окончательного решения по делу на национальном уровне. Поэтому, как минимум, перед обращением в Европейский суд необходимо пройти первую инстанцию (районный суд) и кассационную инстанцию (вышестоящий суд) в судах общей юрисдикции или первую, апелляционную и кассационную инстанцию в системе арбитражных судов. Европейский суд может предложить заявителю обратиться с жалобой в Конституционный Суд РФ, если правонарушение связано с содержанием самого закона. Анонимные жалобы не рассматриваются. Первичная жалоба подается в Международный суд в форме обычного письма с кратким изложением существа спора и указанием в какие инстанции гражданин обращался на территории России и какие нормы законов и международных договоров, по его мнению, нарушены, каких результатов он ожидает от рассмотрения жалобы. К жалобе прилагается список решений, вынесенных по делу. Секретариат Комиссии высылает гражданину специальный формуляр для заполнения, как правило, на английском или французском языках. По итогам рассмотрения жалобы решение Европейского суда является окончательным и обязательным для исполнения государством, против которого подана жалоба. Решение может быть пересмотрено самим судом в течение шести месяцев по вновь открывшимся обстоятельствам. Наличие международно-правовых средств защиты служит важной гарантией реализации конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина в Российской Федерации. Статья 47 1. Признание Конституцией права гражданина на рассмотрение его дела в надлежащем суде и тем судьей, к компетенции которого оно отнесено законом, является одной из гарантий права на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) и беспрепятственного доступа к правосудию. Рассмотрение дела "в том суде" означает осуществление правосудия судами, входящими в судебную систему, установленную Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (с послед. изм. и доп.), "О военных судах Российской Федерации" от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ, "О Конституционном Суде РФ" от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ (с послед. изм. и доп.), "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ (с послед. изм. и доп.), "О мировых судьях в Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ. Создание чрезвычайных судов за пределами судебной системы не допускается (статья 118 Конституции РФ). Произвольное изменение подсудности недопустимо. Законодательством устанавливается 3 вида подсудности: 1) предметная; 2) территориальная; 3) персональная. В Гражданском процессуальном кодексе РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ, Арбитражно-процессуальном кодексе РФ от 5 мая 1995 г. N 70-ФЗ и Уголовно-процессуальном кодексе РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ определяется территориальная подсудность судов общей юрисдикции всех звеньев судебной системы. По уголовным делам, например, согласно общему правилу, дело подлежит рассмотрению судом, на подведомственной территории которого совершено преступление. При невозможности определения места совершения преступления дело подсудно суду, на подведомственной территории которого закончено предварительное следствие или дознание. Вышестоящий суд в порядке исключения вправе принять к своему производству в качестве суда первой инстанции любое дело, подсудное нижестоящему суду. Суд должен быть сформирован в установленном законом порядке и состоять из судей, отвечающих надлежащим требованиям и обладающих соответствующей компетенцией. Гарантией законности состава суда и его надлежащей компетентности является соблюдение установленных Законом РФ "О статусе судей в Российской Федерации"*(33) требований, предъявляемых к кандидатам на должности судей и к судьям, а также к народным и присяжным заседателям. При осуществлении правосудия судья должен быть беспристрастным и справедливым (статья 8 Закона "О статусе судей в Российской Федерации"). Судья исключается из производстве по уголовному делу, если он является потерпевшим, гражданским истцом, гражданским ответчиком или свидетелем по данному уголовному делу; участвовал в качестве присяжного заседателя, эксперта, специалиста, переводчика, понятого, секретаря судебного заседания, защитника, законного представителя подозреваемого, обвиняемого, представителя потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика, дознавателя, следователя, прокурора в производстве по данному уголовному делу; является близким родственником или родственником любого из участников производства по данному уголовному делу; в иных случаях, если имеются иные обстоятельства, дающие основание полагать, что он лично, прямо или косвенно, заинтересован в исходе данного уголовного дела (статья 61 Уголовно-процессуального кодекса от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ). Судья, принимавший участие в рассмотрении уголовного дела в суде первой инстанции, не может участвовать в рассмотрении данного уголовного дела в суде второй инстанции или в порядке надзора, участвовать в новом рассмотрении уголовного дела в суде первой или второй инстанции либо в порядке надзора в случае отмены вынесенных с его участием приговора, а также определения, постановления о прекращении уголовного дела. Судья, принимавший участие в рассмотрении уголовного дела в порядке надзора, не может участвовать в рассмотрении того же уголовного дела в суде первой или второй инстанции (статья 63 Уголовно-процессуального кодекса). Необоснованный отказ суда в принятии дела к производству и рассмотрению, неоправданная задержка в рассмотрении дела также считается нарушением права гражданина, закрепленного в части 1 статьи 47 Конституции, и может быть обжалован в вышестоящий суд. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 13 ноября 1995 г. N 13-П в связи с жалобами граждан признал, что практика судов, отказывающих в приеме жалоб на постановления о прекращении уголовных дел ограничивает право граждан на доступ к правосудию*(34). 2. Право обвиняемого на рассмотрение его дела судом присяжных впервые установлено на конституционном уровне. Предоставление обвиняемому инициативы в выборе той формы судопроизводства, которая, по его мнению, может в наибольшей степени обеспечить защиту его прав и в то же время вынесение справедливого приговора, является логическим развитием положений ч. 1 настоящей статьи. Суд присяжных принимает решение о доказанности обвинения, тогда как квалификация содеянного и наказания является ответственностью профессионального судьи. В соответствии с пунктом 2 части второй статьи 30 Уголовно-процессуального кодекса (введен в действие с 1 июля 2002 г. в субъектах Российской Федерации, в которых созданы и действуют суды с участием присяжных заседателей, и с 1 января 2004 г. - на всей территории Российской Федерации), судья федерального суда общей юрисдикции и коллегия из 12 присяжных заседателей по ходатайству обвиняемого рассматривают уголовные дела о преступлениях, указанных в части третьей статьи 31 Уголовно-процессуального кодекса РФ. В соответствии с частью 3 статьи 31 Уголовно-процессуального кодекса, Верховному суду республики, краевому или областному суду подсудны: уголовные дела о преступлениях, предусмотренных статьями 105 (частью 2), 126 (частью 3), 131 (частью 4), 152 (частью 3), 205, 206 (частями 2 и 3), 208 (частью 1), 209-211, 212 (частью 1), 227, 263 (частью 3), 267 (частью 3), 269 (частью 3), 275-279, 281, 290 (частями 3 и 4), 294-302, 303 (частями 2 и 3), 304, 305, 317, 321 (частью 3), 322 (частью 2), 353-358, 359 (частями 1 и 2) и 360 Уголовного кодекса РФ. Производство в суде с участием присяжных заседателей ведется в общем порядке с учетом особенностей, предусмотренных главой 42 Уголовно-процессуального кодекса РФ (статьи 324-353). Статья 48 1. Юридическая помощь в Российской Федерации оказывается российскими адвокатами, адвокатами иностранных государств; работниками юридических служб юридических лиц; участниками и работниками организаций, оказывающих юридические услуги; индивидуальными предпринимателями; нотариусами; патентными поверенными либо другими лицами, которые законом специально уполномочены на ведение своей профессиональной деятельности. Оказание юридической помощи адвокатами в Российской Федерации регулируется Федеральным законом "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ. Статус адвоката вправе приобрести лицо, которое имеет высшее юридическое образование, полученное в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования, либо ученую степень по юридической специальности; имеет стаж работы по юридической специальности не менее двух лет либо прошло стажировку в адвокатском образовании в сроки, установленные Федеральным законом об адвокатской деятельности и адвокатуре. Решение о присвоении статуса адвоката принимает квалификационная комиссия при адвокатской палате субъекта Российской Федерации после сдачи лицом, претендующим на приобретение статуса адвоката, квалификационного экзамена. Формами адвокатских образований являются: адвокатский кабинет, коллегия адвокатов, адвокатское бюро и юридическая консультация. Адвокатская деятельность осуществляется на основе гражданско-правового договора между адвокатом и доверителем, заключаемым в простой письменной форме, на оказание юридической помощи самому доверителю или назначенному им лицу (договор поручения или договор возмездного оказания услуг). Адвокат не вправе: 1) принимать от лица, обратившегося к нему за оказанием юридической помощи, поручение в случае, если оно имеет заведомо незаконный характер; 2) принимать от лица, обратившегося к нему за оказанием юридической помощи, поручение в случаях, если он имеет самостоятельный интерес по предмету соглашения с доверителем, отличный от интереса данного лица; участвовал в деле в качестве судьи, третейского судьи или арбитра, посредника, прокурора, следователя, дознавателя, эксперта, специалиста, переводчика, является по данному делу потерпевшим или свидетелем, а также если он являлся должностным лицом, в компетенции которого находилось принятие решения в интересах данного лица; состоит в родственных или семейных отношениях с должностным лицом, которое принимало или принимает участие в расследовании или рассмотрении дела данного лица; оказывает юридическую помощь доверителю, интересы которого противоречат интересам данного лица; 3) занимать по делу позицию вопреки воле доверителя, за исключением случаев, когда адвокат убежден в наличии самооговора доверителя; 4) делать публичные заявления о доказанности вины доверителя, если тот ее отрицает; 5) разглашать сведения, сообщенные ему доверителем в связи с оказанием последнему юридической помощи, без согласия доверителя; 6) отказаться от принятой на себя защиты. Негласное сотрудничество адвоката с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, запрещается. Юридическая помощь гражданам, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного законом соответствующего субъекта Российской Федерации, оказывается бесплатно в следующих случаях: истцам - по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; ветеранам Великой Отечественной войны - по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью; гражданам Российской Федерации - при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий; гражданам Российской Федерации, пострадавшим от политических репрессий, - по вопросам, связанным с реабилитацией. Юридическая помощь оказывается во всех случаях бесплатно несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. 2. Особая необходимость в юридической помощи возникает в уголовном судопроизводстве, где риск нарушений прав и законных интересов участников процесса особенно велик. Положения части 2 статьи 48 Конституции распространяются на подозреваемых, подсудимых, задержанных и заключенных под стражу. Согласно части 3 статьи 6 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод каждый обвиняемый в совершении уголовного преступления имеет как минимум следующие права: иметь достаточное время и возможности для подготовки своей защиты; защищать себя лично или через посредство выбранного им самим защитника или при недостатке у него средств для оплаты услуг защитника пользоваться услугами назначенного ему защитника бесплатно, когда того требуют интересы правосудия. По делу Pakelli v. France 1983 г. Европейский суд по правам человека определил, что целью гарантии обеспечения права обвиняемого в совершении преступления пользоваться услугами адвоката является обеспечение того, чтобы процесс, ведущийся в отношении обвиняемого, не проходил без соответствующего представления дела о защите. По делу "Potrimol v. France" 1993 г. Европейский суд постановил, что право каждого обвиняемого в совершении уголовного преступления на защиту адвоката, в необходимых случаях назначенного официально, является одной из фундаментальных черт справедливого судебного разбирательства. По делу "Golder v. UK" 1975 г. Европейский Суд усмотрел нарушение права на доступ к правосудию в том, что заключенному не было позволено обратиться к адвокату для подачи гражданского иска в суд. Право на защиту может осуществляться лично либо с помощью защитника и (или) законного представителя. Суд, прокурор, следователь и дознаватель разъясняют подозреваемому и обвиняемому их права и обеспечивают им возможность защищаться всеми не запрещенными Уголовно-процессуальным кодексом РФ способами и средствами (статья 16 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ). Участие защитника в уголовном судопроизводстве обязательно, если подозреваемый, обвиняемый не отказался от защитника; подозреваемый, обвиняемый является несовершеннолетним; подозреваемый, обвиняемый в силу физических или психических недостатков не может самостоятельно осуществлять свое право на защиту; подозреваемый, обвиняемый не владеет языком, на котором ведется производство по уголовному делу; лицо обвиняется в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы на срок свыше 15 лет, пожизненное лишение свободы или смертная казнь; уголовное дело подлежит рассмотрению судом с участием присяжных заседателей; обвиняемый заявил ходатайство о рассмотрении уголовного дела в порядке, установленном главой 40 Уголовно-процессуального кодекса (статья 51 Уголовно-процессуального кодекса РФ). Труд адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, оплачивается за счет средств федерального бюджета. Адвокату также выплачивается за счет средств адвокатской палаты дополнительное вознаграждение. В постановлении Конституционного Суда РФ от 27 марта 1996 г. было указано, что отказ обвиняемому (подозреваемому) в приглашении выбранного им адвоката по мотивам отсутствия у последнего допуска к государственной тайне, а также предложение обвиняемому (подозреваемому) выбрать защитника из определенного круга адвокатов, имеющих такой доступ, обусловленные распространением статьи 21 Закона о государственной тайне на сферу уголовного судопроизводства, неправомерно ограничивают конституционное право граждан на получение квалифицированной юридической помощи и право на самостоятельный выбор защитника. В 1997 г. с учетом постановления Конституционного Суда РФ Закон РФ "О государственной тайне" был дополнен статьей 21, которая предусмотрела, что члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи на период исполнения ими своих полномочий, адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну, допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий, предусмотренных статьей 21 Закона "О государственной тайне. Указанные лица предупреждаются о неразглашении государственной тайны, ставшей им известной в связи с исполнением ими своих полномочий, и о привлечении их к ответственности в случае ее разглашения, о чем у них отбирается соответствующая расписка. Статья 49 1. Высокая степень защиты прав личности включает в себя гарантированность ее свободы, защиты от необоснованного обвинения и привлечения к ответственности. Совокупность трех элементов, закрепленных данной статьей, именуется презумпцией (предположением) невиновности. Этот принцип, являющийся базовым принципом правосудия, провозглашается во многих международно-правовых документах, в том числе Всеобщей Декларации прав человека 1948 года, Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года, Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Презумпция невиновности распространяется на любое лицо, находящееся на территории РФ. В демократическом правовом государстве только суд, тщательно исследуя все обстоятельства дела с применением процедур, установленных уголовно-процессуальным законодательством, может сделать вывод о том, что человек виновен в совершении преступления. В Российской Федерации в случаях, установленных Конституцией и УПК РФ, обвиняемый может требовать рассмотрения своего дела судом присяжных. Виновность лица устанавливается не с момента провозглашения приговора суда, а с момента вступления его в законную силу. До этого момента лицо считается невиновным, поэтому задержание его по подозрению в совершении преступления или предъявление обвинения не должно отражаться на правовом статусе данного лица как участника избирательно-правовых, гражданских, трудовых, жилищных и иных правоотношений. Прекращение уголовного дела по нереабилитирующему основанию, например, по амнистии, не влечет признания лица виновным. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 28.10.1996 г. N 18-П "По делу о проверке конституционности статьи 6 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина О.В. Сушкова" указал, что решение о прекращении уголовного дела не подменяет собой приговор суда и, следовательно, не является актом, которым устанавливается виновность обвиняемого в том смысле, как это предусмотрено статьей 49 Конституции Российской Федерации. Приговор суда вступает в законную силу и подлежит исполнению, а лицо признается виновным по истечении срока его кассационного обжалования осужденным, его адвокатом, потерпевшим, его представителем или внесения прокурором кассационного протеста, если приговор не был обжалован или опротестован. Если же приговор обжалован или опротестован в кассационном порядке, он вступает в законную силу после его рассмотрения судом кассационной инстанции. Вступление в законную силу приговора суда и признание лица виновным не исключает пересмотра дела вышестоящим судом в порядке надзора. 2. Один из важнейших элементов презумпции невиновности состоит в запрете возлагать бремя доказывания своей невиновности на обвиняемого. Вина должна быть доказана органами дознания, предварительного следствия и суда. Закрепленное в ст. 51 Конституции РФ право не свидетельствовать против себя, отсутствие ответственности обвиняемого за дачу ложных показаний и уклонение от дачи показаний, а также содержащиеся в УПК РФ положения, направленные на защиту прав обвиняемого, означают, что обязанность доказывания вины полностью лежит на органах, осуществляющих уголовное преследование. 3. Следующий неотъемлемый элемент презумпции невиновности - толкование неустранимых сомнений в виновности лица в пользу обвиняемого. Если доказательств по делу недостаточно для достоверного утверждения о виновности обвиняемого, степени его участия в совершении преступления, о самом событии преступления, а сомнения и противоречия, возникшие в ходе следствия и суда, невозможно достоверно перепроверить и устранить, все сомнения толкуются только в пользу обвиняемого. Неустранимыми считаются сомнения в случаях, когда добытые законными методами достоверные доказательства не позволяют прийти к однозначному выводу о виновности лица, а законные способы собирания доказательств исчерпаны. В основе обвинительного приговора суда должны лежать не предположения, а точно установленные факты. Реализация принципа презумпции невиновности в уголовном процессе не исключает того, что лицо, действительно совершившее преступление, может избежать уголовного наказания. Но одним из известных постулатов римского права, применяющихся в современной юстиции, является принцип: "Лучше освободить от ответственности десять виновных, чем осудить одного невиновного". Реализация принципа презумпции невиновности полностью соответствует концепции правового государства, в котором личность должна быть защищена от всяких посягательств, в том числе от необоснованного обвинения и осуждения. Статья 50 1. Древний принцип римского права - "non bis in idem" - "не наказывать дважды за одно и то же" нашел свое выражение сначала в международно-правовых документах, а затем в Конституции РФ. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. предусматривает, что никто не должен быть вторично судим или наказан за преступление, за которое он уже был окончательно осужден или оправдан в соответствии с законом и уголовно-процессуальным правом каждой страны. Конституционное закрепление этого принципа свидетельствует о повышенной охране прав человека при привлечении его к уголовной ответственности и осуждении. Поскольку незаконное осуждение грубо нарушает многие существенные личные, экономические и политические права человека, такая повышенная охрана вполне закономерна в государстве, провозглашенном в Конституции демократическим и правовым. Дальнейшее развитие это конституционное положение получает в нормах Уголовно-процессуального кодекса РФ, который закрепляет в качестве оснований прекращения уголовного преследования наличие в отношении подозреваемого или обвиняемого вступившего в законную силу приговора по тому же обвинению либо определения суда или постановления судьи о прекращении уголовного дела по тому же обвинению; наличие в отношении подозреваемого или обвиняемого неотмененного постановления органа дознания, следователя или прокурора о прекращении уголовного дела по тому же обвинению либо об отказе в возбуждении уголовного дела. 2. Запрет использования доказательств, полученных с нарушением закона, является одной из сторон презумпции невиновности. Несмотря на то, что эти доказательства могут свидетельствовать о действительном совершении преступления, их постановка в основу обвинительного приговора невозможна из-за того, что незаконность получения ставит под сомнение их достоверность. Кроме того, нарушение закона при добывании доказательств всегда нарушает права человека, которые провозглашены Конституцией как высшая ценность. В этом случае сама по себе благородная цель - раскрытие обстоятельств совершения преступления - не оправдывает средства - совершения другого нарушения закона (что в ряде случаев является преступным) и нарушения прав человека. Не имеет правового значения, каким органом добыты незаконные доказательства: органами дознания, предварительного следствия или суда. Главное - они не могут лечь в основу обвинительного приговора. К незаконным относят доказательства, полученные с нарушением норм Конституции и закона, прежде всего, Уголовно-процессуального кодекса РФ. Этот акт детально регламентирует весь ход дознания, предварительного следствия и судебного процесса по уголовным делам. Он предусматривает гарантии защиты прав подозреваемого, обвиняемого и подсудимого на всех стадиях. Нарушение любой из статей УПК РФ признается нарушением закона, следовательно, доказательства, добытые в этом случае, считаются незаконными, например, показания, полученные под влиянием угроз, насилия, обмана, незаконного психологического воздействия и иных недозволенных методов. К таким нарушениям можно отнести и нарушение права на защиту, например, несвоевременное допущение адвоката к участию в процессе, непредоставление переводчика. Если доказательства получены в ходе обыска или выемки, но при их производстве нарушены нормы УПК РФ о недопустимости обыска в ночное время (кроме экстренных случаев) или об участии в следственных действиях понятых, они не могут быть признаны законными. Такую позицию разделяет Верховный Суд РФ. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.95 N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" разъясняется порядок применения ч. 2 ст. 50 Конституции. При этом внимание судей обращено на недопустимость привлечения в качестве доказательств фактических данных, если при их собирании были нарушены закрепленные в Конституции права человека и гражданина или установленный уголовно-процессуальным законодательством порядок производства следственных и судебных действий, а также если собирание доказательств осуществлено ненадлежащим лицом или органом либо посредством действий, не предусмотренных процессуальными нормами. Исходя из этого, не могут быть признаны в качестве доказательств данные, получение которых было сопряжено с нарушением конституционных норм о правах человека, в том числе нарушением права на охрану достоинства личности, на запрет пыток, насилия, другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения, права на неприкосновенность частной жизни, жилища и т.д. 3. Право каждого осужденного на пересмотр приговора в отношении него вышестоящим судом является дополнительной гарантией от незаконного или необоснованного привлечения человека к уголовной ответственности, так как оно обеспечивает дополнительную проверку законности и обоснованности осуждения. Пересмотр приговора, не вступившего в законную силу, осуществляется вышестоящим судом в кассационном порядке по жалобе осужденного, его адвоката, потерпевшего, протесту прокурора. Обращение в кассационную инстанцию влечет обязательный пересмотр приговора, если жалоба была подана в установленный УПК РФ срок - в течение 7 суток со дня вынесения приговора, а осужденным, содержащимся под стражей - в тот же срок со дня вручения копии приговора. Результатом рассмотрения дела в кассационном порядке может быть оставление приговора в силе, смягчение назначенного наказания или применение закона о менее тяжком преступлении. Суд в этом случае не может применить более строгое наказание или применить статью УК РФ, предусматривающую ответственность за более тяжкое преступление, кроме случаев, когда по этим основаниям принесен протест прокурора или подана жалоба потерпевшим. Неблагоприятное для осужденного решение суда кассационной инстанции может быть вновь обжаловано в вышестоящий суд или прокуратуру. Пересмотр вступивших в законную силу приговоров допускается лишь по протесту прокурора, председателя суда, их заместителей, а также по вновь открывшимся обстоятельствам. Конституцией предусмотрено право осужденного на пересмотр приговора вышестоящим судом, но некоторые дела особой важности рассматриваются по первой инстанции Верховным Судом РФ, в отношении которого в Российской Федерации нет вышестоящих судов. Такие приговоры не подлежат обжалованию и вступают в законную силу с момента провозглашения. В любом случае осужденный имеет право обратиться к Президенту РФ с ходатайством о помиловании. Это право не зависит от тяжести назначенного наказания. Осуществляя помилование, Президент РФ может полностью освободить лицо от наказания, сократить срок наказания или заменить его более мягким. Акт помилования не ставит под сомнение правильность квалификации судом деяния осужденного, правильность применения меры наказания, поскольку правосудие осуществляется только судом и вмешательство других органов в эту деятельность недопустимо. Помилование представляет собой акт прощения осужденного, выносимый от имени государства его главой. Статья 51 1. Закрепление в Конституции РФ нормы о праве каждого не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников и изъятие из Уголовного кодекса РФ нормы об ответственности за недонесение о совершении преступления близкими родственниками и за уклонение от дачи свидетельских показаний, если они касаются близких родственников, свидетельствует о гуманизации нашего законодательства, его соответствии общечеловеческим ценностям. Из содержания этой статьи можно также сделать вывод о сближении норм права и норм морали, поскольку доносительство всегда считалось аморальным в сознании людей и вызывало общественное осуждение. Демократическое государство уважает человека, его чувства к близким и не принуждает его причинять им вред, даже в случаях действительного нарушения ими закона. Конституционное право каждого не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников одновременно выступает гарантией права на достоинство, неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны. Нормы данной статьи применяются как в случае привлечения к уголовной ответственности, так и к административной. Круг близких родственников определен УПК РФ. К ним относятся супруг, супруга, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и родные сестры, дедушка, бабушка, внуки. При согласии свидетеля дать показания он должен быть предупрежден о том, что показания могут быть использованы в качестве доказательств по уголовному делу, в том числе и в случае его последующего отказа от них. Если показания против близких родственников даны и при этом лицо не было предупреждено о том, что он имеет право не свидетельствовать против них, такие показания не могут быть положены в основу обвинительного приговора, так как в соответствии со ст. 50 ч. 2 являются полученными с нарушением закона. Отсутствие обязанности свидетельствовать против себя означает, что признание своей вины должно осуществляться только добровольно, а не под принуждением. Закон не предусматривает ответственности подозреваемого и обвиняемого за дачу ложных показаний. Они могут строить свою защиту при привлечении их к ответственности по своему усмотрению. Если показания получены под угрозой применения любых взысканий за непризнание своей вины, они являются незаконными и на них не может быть основан обвинительный приговор. В то же время закон поощряет чистосердечное признание и раскаяние в совершенном правонарушении. Это является смягчающим ответственность обстоятельством и может оказать влияние на выбор меры наказания. 2. Данная норма предусматривает возможность установления законом иных случаев освобождения лиц от обязанности давать свидетельские показания. В соответствии с УПК РФ не подлежат допросу в качестве свидетелей судья, присяжный заседатель, защитник подозреваемого, обвиняемого - об обстоятельствах уголовного дела, которые стали им известны в связи с участием в производстве по данному уголовному делу; адвокат - об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с оказанием юридической помощи; священнослужитель - об обстоятельствах, ставших ему известными из исповеди; член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без их согласия - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с осуществлением ими своих полномочий. Закон РФ "О средствах массовой информации" предусматривает право редакций не разглашать сведения, представленные гражданами, и называть источник информации, кроме случаев, когда об этом имеется запрос суда в связи с находящимся в его производстве делом. Конституция не содержит полного перечня таких случаев, поскольку действующее законодательство не могло бы расширить этот перечень, так как оно не должно противоречить Конституции. Статья 52 Согласно статье 2 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., государство обязуется обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в настоящем Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве; обеспечить, чтобы право на правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты, устанавливалось компетентными судебными, административными или законодательными властями или любым другим компетентным органом правовой системы государства, и развивать возможности судебной защиты; обеспечить применение компетентными властями средств правовой защиты, когда они предоставляются. Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью от 29 ноября 1985 г. устанавливает, что под термином "жертвы" понимаются лица, которым индивидуально или коллективно был причинен вред, включая телесные повреждения или моральный ущерб, эмоциональные страдания, материальный ущерб или существенное ущемление их основных прав в результате действия или бездействия, нарушающего действующие национальные уголовные законы государств - членов, включая законы, запрещающие преступное злоупотребление властью. Лицо может считаться "жертвой", независимо от того, был ли установлен, арестован, предан суду или осужден правонарушитель и от родственных отношений между правонарушителем и жертвой. Термин "жертва" включает близких родственников или иждивенцев непосредственной жертвы, а также лиц, которым был причинен ущерб при попытке оказать помощь жертвам, находящимся в бедственном положении, или предотвратить виктимизацию. К жертвам следует относиться с состраданием и уважать их достоинство. Они имеют право на доступ к механизмам правосудия и скорейшую компенсацию за нанесенный им ущерб в соответствии с национальным законодательством. Когда это необходимо, следует создать и укрепить судебные и административные механизмы с тем, чтобы обеспечить жертвам возможность получать компенсацию с помощью официальных или неофициальных процедур, которые носили бы оперативный характер, являлись бы справедливыми, недорогостоящими и доступными. Жертв, стремящихся получить компенсацию с помощью таких механизмов, следует информировать об их правах. Государствам следует рассмотреть вопрос о включении в национальные законы норм, запрещающих злоупотребление властью и предусматривающих средства защиты для жертв таких злоупотреблений, в т.ч. право на реституцию и/или компенсацию и необходимую материальную, медицинскую, психологическую и социальную помощь и поддержку. Формула Конституции РФ "потерпевшие от преступлений и злоупотреблений властью" включает как преступления (злоупотребления властью - статья 285 Уголовного кодекса от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ), так и действия, представляющие собой дисциплинарные и административные правонарушения. Термин "злоупотребление властью" следует понимать как властные злоупотребления, не предусмотренные Уголовным кодексом (принятие законодательных, правительственно-административных и судебных решений, нарушающих права и свободы и потому подлежащих обжалованию в соответствии с частью 2 статьи 46 Конституции). Положение статьи 52 распространяется и на жертв политических репрессий. В соответствии со статья 42 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (с послед. изм. и доп.), потерпевшим является физическое лицо, которому преступлением причинен физический, имущественный, моральный вред, а также юридическое лицо в случае причинения преступлением вреда его имуществу и деловой репутации. Решение о признании потерпевшим оформляется постановлением дознавателя, следователя, прокурора или суда. По иску потерпевшего о возмещении в денежном выражении причиненного ему морального вреда размер возмещения определяется судом при рассмотрении уголовного дела или в порядке гражданского судопроизводства. Лицо, понесшее материальный ущерб от преступления, вправе при производстве по уголовному делу предъявить обвиняемому или лицам, несущим материальную ответственность за действия виновного, гражданский иск, который рассматривается вместе с уголовным делом. Гражданский иск потерпевшего в уголовном деле не облагается государственной пошлиной. При наличии достаточных данных о причинении материального ущерба потерпевшему орган дознания, следователь, прокурор и суд обязаны принять меры для обеспечения предъявленного или возможного в будущем гражданского иска. В гражданском законодательстве принцип возмещения ущерба, причиненного правам личности или организации (физического и юридического лица соответственно), изложен в нормах, которые образуют институт обязательств, возникающих из причинения вреда (глава 59 части 2 Гражданского кодекса Российской Федерации). Гражданский кодекс РФ, в отличие от ранее действовавшего законодательства (статья 131 Основ гражданского законодательства 1991 г.), установил, что моральный вред подлежит денежной компенсации при условии, что он явился результатом действий, нарушающих личные неимущественные права либо посягающих на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага. Компенсация морального вреда, возникшего в результате иных действий, в частности, нарушения имущественных прав гражданина, может последовать лишь в случаях, если это предусмотрено законом (напр., Закон РФ "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г. N 2300-1)*(35). Статьей 1100 Гражданского кодекса РФ установлены иные, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, основания возмещения морального вреда: возмещается не только вред, причиненный виновными действиями, но и вред, причиненный независимо от вины в предусмотренных законом случаях (в т.ч. вред, причиненный гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ). Согласно статье 1099 Гражданского кодекса РФ, основания и размер компенсации гражданину морального вреда определяются правилами, предусмотренными главой 59 и статьей 151 Гражданского кодекса. Моральный вред, причиненный действиями (бездействием), нарушающими имущественные права гражданина, подлежит компенсации в случаях, предусмотренных законом. Размер компенсации морального вреда определяется судом в зависимости от характера причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий, а также степени вины причинителя вреда в случаях, когда вина является основанием возмещения вреда; при определении размера компенсации вреда должны учитываться требования разумности и справедливости (часть 2 статьи 1101). Однако российское законодательство до сих пор не располагает методиками по исчислению и порядку выплаты морального ущерба. Пленум Верховного Суда РФ указал в Постановлении от 28 апреля 1994 г., что размер возмещения морального вреда определяется судом в решении, исходя из степени тяжести травмы, иного повреждения здоровья, других обстоятельств, свидетельствующих о перенесенных потерпевшим физических и нравственных страданий, а также с учетом имущественного положения причинителя вреда, степени вины потерпевшего и иных конкретных обстоятельств. Моральный вред возмещается независимо от возмещения имущественного вреда и не может быть поставлен в зависимость от его размеров. Статья 52 Конституции, гарантирующая охрану законом прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью, их доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба, связана со статьей 53 Конституции, обеспечивающей право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Однако положение статьи 52 не следует понимать так, что в случаях, когда преступник не установлен или является неимущим, ущерб возмещает государство (государство возмещает ущерб в случаях, предусмотренных статьей 53 Конституции РФ). Материальный ущерб от преступления не может быть возмещен посредством гражданского иска в уголовном процессе, когда не установлено лицо, совершившее преступление, а равно при несостоятельности осужденного и гражданского ответчика. Реализация положений комментируемой статьи Конституции предполагает предоставление потерпевшим от преступлений и злоупотреблений властью информации об их охраняемых законом правах, создание механизмов доступа к правосудию и компенсации за нанесенный вред. Судебные и административные процедуры, направленные на обеспечение потребностей потерпевших от преступлений, должны сопровождаться разъяснением потерпевшим их роли в ходе предварительного следствия и судебного разбирательства, обеспечением возможности изложения и официального рассмотрения их мнений и пожеланий на всех этапах уголовного судопроизводства, предоставления им надлежащей юридической и иной помощи, принятия мер для сведения к минимуму неудобств для потерпевших, охраны их личной жизни и обеспечения их безопасности, а также безопасности их семей и свидетелей с их стороны и защиты их от запугивания. Статья 53 1. В статье 53 закреплен общий принцип ответственности за вред, причиненный физическим лицам в результате незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц. Это положение имеет превентивное значение, призвано способствовать укреплению законности в деятельности органов государственной власти. Возмещение ущерба является универсальным гражданско-правовым способом защиты нарушенных прав. В гражданском законодательстве определены основные правила, регулирующие порядок, условия и пределы имущественной ответственности. Поскольку нормы Гражданского кодекса РФ имеют приоритет перед гражданско-правовыми нормами, содержащимися в других законах (пункт 2 статьи 3 Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ), применительно к ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, должен действовать режим, предусмотренный Гражданским кодексом. По сравнению со статьей 53 Конституции в Гражданском кодексе РФ расширен круг потерпевших, имеющих право на возмещение вреда, причиненного действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц: это не только физические, но и юридические лица (статья 16 Гражданского кодекса). В главе 59 "Обязательства вследствие причинения вреда" (часть 2 Гражданского кодекса РФ от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ) детально урегулированы принципы и основания ответственности. Часть 1 статьи 1069 Гражданского кодекса РФ предусматривает, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в т.ч. в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, возмещается за счет казны Российской Федерации, казны соответствующего субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Под правовыми актами имеются в виду акты, адресованные конкретному лицу (группе лиц), нормативные и ненормативные (индивидуальные) акты. Согласно статье 13 Гражданского кодекса РФ в случае признания судом недействительными ненормативных актов государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативных актов, не соответствующих закону или иным правовым актам и нарушающих гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 Кодекса (в частности, путем возмещения убытков; взыскания неустойки; компенсации морального вреда). При возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, действует общий принцип полного возмещения вреда, содержание которого раскрывается в статье 1082 Гражданского кодекса РФ: вред может быть возмещен в натуре путем предоставления вещи того же рода и качества, исправления поврежденной вещи и т.п. либо путем возмещения убытков. В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Гражданского кодекса РФ, под убытками понимается реальный ущерб (стоимость утраченного имущества, иные расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права), а также упущенная выгода (неполученные доходы, которые потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено). При этом размер вреда определяется по ценам, существующим на момент его возмещения (статья 393 Гражданского кодекса РФ). Основания и размер компенсации гражданину морального вреда определяются правилами, предусмотренными главой 59 и статьей 151 Гражданского кодекса (см. комментарий к статье 52 Конституции). На основании статьи 1081 Гражданского кодекса РФ государственный орган, орган местного самоуправления, возместившие вред, причиненный их работником при исполнении служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом. Общие условия гражданско-правовой ответственности предполагают наличие вины соответствующего органа или его должностных лиц. Особенность установленного режима ответственности в этих случаях заключается в том, что источником возмещения вреда служат соответственно казна Российской Федерации, казна субъекта Российской Федерации или казна муниципального образования. В соответствии со статьей 1071 Гражданского кодекса РФ от имени казны выступают финансовые органы, а в случаях, установленных законом, могут выступать другие органы, юридические лица или граждане. Ответственности за вред, причиненный государственными органами и органами местного самоуправления, посвящены также нормы, содержащиеся в некоторых других законах, в том числе и регулирующих деятельность определенных государственных органов. В одних актах предусмотрено, что убытки, причиненные изданием незаконных актов государственных органов и органов местного самоуправления, возмещаются соответствующим органом (статья 60 Закона РФ "О залоге" от 29 мая 1992 г. N 2872-1 (с послед. изм. и доп.), статья 6 Закона РФ "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации" от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ (с послед. изм. и доп.), в других актах - по вопросу возмещения таких убытков содержится общая отсылка к гражданскому законодательству (статья 20 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции" от 24 июня 1993 г. N 5238-1 (с послед. изм. и доп.), статья 26 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в ред. от 9 октября 2002 г.). Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-1 (с послед. изм. и доп.) не содержит норм об имущественной ответственности органов прокуратуры, однако это не должно означать, что причиненный такими органами вред не подлежит возмещению. 2. В отдельных предусмотренных законом случаях обязанность возместить вред может быть возложена и при отсутствии вины. Так, в соответствии с частью 1 статьи 1070 Гражданского кодекса РФ, вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом. В соответствии с частью 2 статьи 1070 Гражданского кодекса РФ, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных частью 1 статьи 1070, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены статьей 1069 Гражданского кодекса РФ. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу. Очевидно, имеется в виду применение следующих статей Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ: статьи 299 "Привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности"; статьи 301 "Заведомо незаконные задержание, заключение под стражу или содержание под стражей"; статьи 305 "Вынесение судьей (судьями) заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта". Кроме того, глава 18 "Реабилитация" Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (с послед. изм. и доп.) специально регламентирует вопросы реабилитации, которая включает право на восстановления прав и свобод и возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда и восстановление в трудовых, пенсионных, жилищных и иных правах лица, незаконно или необоснованно подвергнутого уголовному преследованию. Особый порядок возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями органов государственной власти и их должностных лиц, установлен для реабилитации жертв политических репрессий (Закон Российской Федерации от 18 октября 1991 г. "О реабилитации жертв политических репрессий" и другие нормативные акты, касающиеся этого вопроса). Гражданский кодекс РФ впервые предусмотрел положение о том, что Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда, причиненного должностным лицом органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда, имеют право регресса к этому лицу, если его вина установлена приговором суда, вступившим в законную силу (часть 3 статьи 1081 Гражданского кодекса РФ). Статья 53 Конституции РФ относится к числу норм, требующих конкретизации в законодательстве - принятия специального закона об ответственности государства за неправомерные действия (бездействие) должностных лиц. Статья 54 1. Нормы, устанавливающие гуманистический принцип неприменения более строгого и неблагоприятного для человека наказания к деяниям, совершенным до принятия закона, устанавливающего или отягчающего ответственность, содержится во многих международных документах, в том числе во Всеобщей Декларации прав человека 1948 г. Если ранее нормы об обратной силе закона устанавливались только в Уголовном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях, то закрепление их в действующей Конституции придает этим нормам всеобщий характер. Поскольку Конституция РФ не уточняет, о каком виде ответственности идет речь, значит, правило об обратной силе закона относится не только к уголовной и административной, но и к иным видам ответственности: гражданско-правовой, дисциплинарной, конституционно-правовой, избирательно-правовой. 2. Установленному в данной статье конституционному положению корреспондируют соответствующие нормы уголовного законодательства. Так, статья 10 УК РФ закрепляет, что уголовный закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, то есть распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость. Уголовный закон, устанавливающий преступность деяния, усиливающий наказание или иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. Если новый уголовный закон смягчает наказание за деяние, которое отбывается лицом, то это наказание подлежит сокращению в пределах, предусмотренных новым уголовным законом. Аналогичные нормы содержатся в КоАП РФ. Поскольку в комментируемой статье речь идет именно о правонарушении, а не о преступлении, данное положение относится не только к уголовным правонарушениям (преступлениям), но и к дисциплинарным, гражданско-правовым и иным правонарушениям. Такая позиция подтверждена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 24.10.1996 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах". Суд подтвердил, что общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет. Конституционное положение о недопустимости привлечения к ответственности за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением, служит гарантией стабильности правового статуса человека и гражданина, который должен соблюдать действующее законодательство и не опасаться уголовного или иного преследования в будущем за деяния, которые не являются правонарушениями в данный момент. Статья 55 1. Основные права и свободы - это права и свободы, включенные в текст Конституции РФ (главу 2). Общепризнанные права и свободы - права и свободы, включенные в общепризнанные принципы и нормы международного права, которые входят в правовую систему Российской Федерации, но не обладают приоритетом над внутренними законодательными актами, как это сделано в отношении международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией. К числу общепризнанных прав и свобод можно отнести права и свободы, содержащиеся в международных документах, например в Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью от 29 ноября 1985 г., Протоколе N 6 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., в Европейской социальной хартии от 3 мая 1996 г., иных конвенциях Совета Европы, к которым пока не присоединилась Россия, а также в Европейской Хартии основных прав и свобод от 7 декабря 2002 г. Часть 1 статьи 55 в соответствии со статьей 30 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., статьей 5 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. и статьей 5 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. утверждают открытость перечня прав и свобод человека и гражданина, возможность присоединения новых прав к уже провозглашенным. Согласно статье 5 Международного пакта о гражданских и политических правах, никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых или существующих в каком-либо участвующем в настоящем Пакте государстве в силу закона, конвенций, правил или обычаев, не допускается под тем предлогом, что в настоящем Пакте не признаются такие права или что в нем они признаются в меньшем объеме. Отсутствие в Конституции Российской Федерации того или иного общепризнанного права или свободы, включенного в общепризнанные принципы и нормы международного права, не влечет их умаление и отрицание в том смысле слова, что общепризнанные права и свободы являются частью правовой системы Российской Федерации. Правоприменители вправе ссылаться на эти общепризнанные права и свободы в той же мере, что на законы (федеральные конституционные законы и федеральные законы) при осуществлении и защите нарушенных прав и свобод. В постановлении Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1996 г. N 4-П отмечалось, что Международный пакт о гражданских и политических правах, исходя из материального содержания правосудия и приоритета в нем прав человека, подчеркивает, что цель исправления судебных ошибок служит основанием для пересмотра окончательных решений судов, если какое-либо новое или вновь обнаруженное обстоятельство неоспоримо доказывает наличие судебной ошибки (пункт 6 статьи 14). Данная международно-правовая норма закрепляет более широкие возможности для исправления судебных ошибок, чем Уголовно-процессуальный кодекс РФ, и в силу части 4 статьи 15 Конституции, являясь составной частью правовой системы России, имеет приоритет перед внутренним законодательством по вопросам защиты прав и свобод, нарушенных в результате судебных ошибок. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации" также ориентирует суды на применение общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных в международных пактах, конвенциях и иных документах*(36). 2. Под правами и свободами, называемыми в части 2 статьи 55, следует понимать основные (конституционные) права и свободы, указанные в части 1 статьи 55. Под федеральными законами подразумеваются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Отмена или умаление федеральными законами и федеральными конституционными законами конституционных прав и свобод должны влечь признание их Конституционным Судом РФ неконституционными. Неотъемлемый и неотчуждаемый характер прав человека признается действующим законодательством. Так, Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ установил, что вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. 3. Ограничение прав и свобод человека и гражданина в смысле части 3 статьи 55 относится к исключительной компетенции федерального законодателя. Законодательные полномочия по этому вопросу не могут быть делегированы законодательным органам субъектов Федерации, ибо иначе в разных субъектах РФ будет установлен разный общий правовой статус человека и не будет общего правового статуса гражданина России. Часть 3 статьи 55 позволяет законодательно ограничивать права человека не только в целях защиты прав других лиц, но и для защиты других конституционно значимых ценностей. Устанавливается закрытый перечень публично-правовых ценностей, защита которых оправдывает отдельные ограничения прав и свобод (основы конституционного строя, обеспечение обороны и безопасности государства, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц). Российское законодательство устанавливает отдельные ограничения прав и свобод (в том числе политических) военнослужащих, работников правоохранительных органов, судей. Так, Федеральный закон "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ прямо предусматривает, что военнослужащие обладают правами и свободами человека и гражданина с некоторыми ограничениями, установленными Федеральным законом о статусе военнослужащих, федеральными конституционными законами и федеральными законами (статья 1). Международно-правовые документы определяют правомерные цели ограничения прав и свобод. Часть 3 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает законные ограничения свободы выражения мнений, необходимые для уважения прав и репутации других лиц и охраны государственной безопасности и нравственности населения. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. в ряде статей предусматривает более широкий перечень оснований ограничений прав и свобод, чем это установлено в части 3 статьи 55 Конституции. Свобода выражать свое мнение (статья 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.) не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. Осуществление права на свободу мирных собраний и на свободу объединения (статья 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод) не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства. Часть 2 статьи 9 Европейской Конвенции предусматривает, что свобода исповедовать свою религию или убеждения подлежит лишь тем ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, для охраны общественного порядка, здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения, должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из международных договоров Российской Федерации в области прав человека, и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам (статья 28 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ). В период действия военного положения могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности (пункт 4 статьи 1 Федерального конституционного закона "О военном положении" от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ). Статья 56 1. Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения (ст. 28 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ) К числу мер и временных ограничений прав и свобод относятся, в частности: установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства; установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций (ст. 11 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении"). При наличии особых обстоятельств могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения: введение комендантского часа; ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов; приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения; проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств; ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции; временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ; выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке; продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца; отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей; отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных Федеральным конституционным законом о чрезвычайном положении; в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда (статьи 12 и 13 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении"). На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении". 2. Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом о чрезвычайном положении на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные Федеральным конституционным законом о чрезвычайном положении отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Чрезвычайное положение как временная мера может вводиться при наличии обстоятельств, представляющих собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер. Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. В указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должны быть определены: а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения; в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения. Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования Указа Президента о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление. Указ Президента о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения. Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток. По истечении срока, указанного в части первой настоящей статьи, чрезвычайное положение считается прекращенным. При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, ранее установленного срока Президент Российской Федерации отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения. Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может, в частности, предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений: полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления; усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта; установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества; эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами (ст. 11 Федерального конституционного закона о чрезвычайном положении). Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного положения (ст. 15 Федерального конституционного закона о чрезвычайном положении). 3. В ч. 3 ст. 56 перечислены права и свободы, действие которых не приостанавливается и в условиях чрезвычайного положения. Недопустимо вводить принудительный труд, ограничивать свободу совести, свободу вероисповедания, отказывать в получении юридической помощи, лишать права на судебную защиту, нарушать право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, применять пытки. Правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с главой 7 Конституции Российской Федерации. Учреждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускается. В случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное положение, по решению Верховного Суда Российской Федерации или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с их компетенцией может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах (ст. 35 Федерального конституционного закона о чрезвычайном положении). Статья 57 Впервые в действующей Конституции уплата налогов и сборов провозглашена в качестве одной из основных обязанностей лиц. Налоги и сборы являются важнейшими регуляторами экономики в любой стране. Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации и физические лица, на которых в соответствии с Налоговым кодексом возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и (или) сборы. К физическим лицам - налогоплательщикам и плательщикам сборов относятся граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, индивидуальные предприниматели, зарегистрированные и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Организации - налогоплательщики и плательщики сборов должны быть зарегистрированы в установленном порядке и обладать всеми признаками юридических лиц. Конституционными гарантиями прав налогоплательщиков являются: - установление налогов и сборов только законом; - запрет обратной силы законов о новых налогах и налогах, ухудшающих положение налогоплательщиков. В данной статье находит выражение общий принцип действия законов во времени: законы, ухудшающие положение человека в любой сфере жизни, не имеют обратной силы. Это очень важно для стабильности правового статуса человека и гражданина. Законодательным актом, устанавливающим общие принципы налогообложения, виды налогов и сборов, является Налоговый кодекс РФ. В России действуют и иные законодательные и подзаконные акты, регулирующие налоговые отношения: Закон РФ от 27.12.91 N 2118-1 "Об основах налоговой системы Российской Федерации" (в ред. от 31.12.02), Закон РФ от 12.12.91 N 2020-1 "О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения" (в ред. от 30.12.01) и некоторые другие. В федеративном государстве обычно устанавливаются федеральные налоги, налоги субъектов Федерации и местные налоги. В соответствии с Налоговым кодексом в РФ устанавливаются следующие виды налогов и сборов: федеральные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов Российской Федерации (региональные налоги и сборы) и местные налоги и сборы. Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации. Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом и законами субъектов РФ, вводимые в действие в соответствии с Кодексом законами субъектов и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов РФ могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с Кодексом и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются в вводятся в действие законами указанных субъектов РФ. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. Не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом. К федеральным налогам и сборам в РФ относятся налог на добавленную стоимость; акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья; налог на прибыль (доход) организаций; налог на доходы от капитала; подоходный налог с физических лиц; взносы в государственные социальные внебюджетные фонды; государственная пошлина; таможенная пошлина и таможенные сборы; налог на пользование недрами; налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог; водный налог; экологический налог; федеральные лицензионные сборы. К региональным налогам и сборам относятся налог на имущество организаций; налог на недвижимость; дорожный налог; транспортный налог; налог с продаж; налог на игорный бизнес; региональные лицензионные сборы. К местным налогам и сборам относятся земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы. Налоговый кодекс РФ также вводит единый социальный налог (взнос), зачисляемый в государственные внебюджетные фонды, - Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования. Установление федеральных налогов и сборов Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации, установление общих принципов налогообложения и сборов - к совместному ведению РФ и субъектов в составе РФ, установление местных налогов и сборов по общему правилу, сформулированному в ст. 73 Конституции РФ - к ведению субъектов РФ. Статья 58 Сохранение среды обитания человека имеет жизненно важное значение для настоящего и будущих поколений. Поэтому обязанность охраны природы и окружающей среды, бережного отношения к природным богатствам отнесена к разряду основных, конституционных. Закрепление данной обязанности на самом высоком правовом уровне одновременно выступает гарантией конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, которое является основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ. Федеральный закон от 10.01 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет охрану окружающей среды как деятельность органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, в соответствии с законом, являются земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды; леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство. В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания. В целях охраны природы и окружающей среды каждый должен руководствоваться при осуществлении хозяйственной и иной деятельности положениями закона о приоритете обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; о сочетании экологических и экономических интересов; рациональном использовании природных ресурсов; соблюдении требований природоохранного законодательства. Нормы об охране природной среды и рациональном использовании природных ресурсов содержатся и в иных законодательных актах: Земельном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Законе РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" (ред. от 29.05.02), Федеральном законе от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"; Федеральном законе от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (ред. от 10.01.03); Федеральном законе от 09.01.1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения"; Федеральном законе от 14.03. 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (ред. от 30.12.01); Федеральном законе от 23.02.1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"; Федеральном законе от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ред. от 10.01.03); Федеральном законе от 23.11.1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (ред. от 15.04.98) и некоторых др. Одним из принципов экологического законодательства, установленных в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", является ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Реализация конституционной нормы об обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам обеспечивается нормами уголовного, административного, гражданского, трудового, земельного и экологического законодательства. Важность борьбы с такими нарушениями обусловила включение в Уголовный кодекс РФ целой главы (26) об экологических преступлениях. Уголовная ответственность предусматривается за 14 видов преступлений, среди которых нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ, нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов, загрязнение вод, загрязнение атмосферы, порча земли, незаконная охота, нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений, нарушение правил охраны рыбных запасов, уничтожение или повреждение лесов и др. Соответствующая глава содержится и в Кодексе РФ об административных правонарушениях (ст.ст. 8.1-8.40 КоАП). Административная ответственность за правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования наступает за сокрытие или искажение экологической информации, порчу земель, нарушение требований по рациональному использованию недр, нарушение правил охраны водных объектов, нарушение правил водопользования и иные нарушения природоохранного законодательства. Гражданское законодательство предусматривает возмещение ущерба и крупные штрафы за причинение экологического вреда. Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ утверждаются таксы для исчисления материального ущерба, нанесенного природным объектам. При отсутствии утвержденной таксы ущерб, нанесенный природным объектам, возмещается исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды, с учетом понесенных убытков, потерь и упущенной выгоды. Если ущерб нанесен ненадлежащим исполнением договорных обязательств, он исчисляется в соответствии с гражданским законодательством и условиями договора. Гражданским законодательством охраняется также право собственности на природные ресурсы. Материальная ответственность за экологические правонарушения по нормам трудового законодательства наступает в отношении должностных лиц и иных работников, по вине которых предприятие, учреждение, организация понесли убыток в связи с расходами по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением. Дисциплинарная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей по охране окружающей природной среды или рациональному использованию природных ресурсов наступает в отношении должностных лиц и иных работников, если эти обязанности возложены на них законом, иным нормативно-правовым актом, коллективным или трудовым договором, например, в отношении государственных инспекторов лесной охраны, государственных инспекторов водной охраны и т.п. За экологические правонарушения могут применяться и такие виды ответственности, как лишение или приостановление права природопользования, изъятие нерационально используемого земельного участка, ограничение права природопользования, возложение обязанности восстановления своими силами и средствами нарушенного состояния природного объекта. Статья 59 1. Конституционная обязанность защиты Отечества установлена в интересах обеспечения обороноспособности государства, мира и стабильности в стране. 21 апреля 2000 г. Указом Президента РФ утверждена Военная доктрина РФ. Она носит оборонительный характер. В ее положениях приверженность миру сочетается с твердой решимостью защищать национальные интересы, гарантировать военную безопасность РФ и ее союзников. Вплоть до перевода Российских Вооруженных Сил на профессиональную основу их комплектование, в соответствии с Федеральным законом "Об обороне", осуществляется в добровольном порядке по контракту, а также на основе призыва граждан РФ на военную службу по экстерриториальному принципу. Поэтому уклонение от призыва ведет к недостаточному укомплектованию Вооруженных Сил РФ и наносит вред обороноспособности страны. Это деяние влечет уголовную ответственность. 2. Долг и обязанность граждан РФ по защите Отечества реализуется на основе Федерального закона от 31.05.1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (ред. от 30.12.99); Федерального закона от 28.03.1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (ред. от 22.02.03); Федерального закона от 27.05.1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (ред. от 27.11.02 с изм. от 24.12.02); подзаконными актами, в том числе Положением о воинском учете, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25.12.1998 г. N 1541 (в ред. от 12.02.03); Положением о призыве на военную службу граждан Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства от 01.06.1999 г. N 587 (в ред. от 22.01.01). Федеральный закон "Об обороне" предусматривает, что комплектование Вооруженных Сил осуществляется в соответствии с законодательством РФ военнослужащими путем призыва граждан РФ на военную службу по экстерриториальному принципу и путем добровольного поступления граждан Российской Федерации на военную службу и гражданским персоналом путем добровольного поступления на работу. Федеральный закон "О статусе военнослужащих" устанавливает права, обязанности и ответственность военнослужащих, содержит нормы о правовой и социальной защите военнослужащих, членов их семей и лиц, уволенных с военной службы. 3. Демократический, правовой характер государства предполагает уважение религиозных и иных, в том числе пацифистских убеждений граждан. Если такие убеждения не позволяют гражданину нести воинскую службу с оружием в руках, Конституция устанавливает возможность замены ее альтернативной гражданской службой. Федеральный закон "Об альтернативной гражданской службе" от 25.07.2002 г. N 113-ФЗ (вступает в силу с 1 января 2004 года) определяет такую службу как особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемый гражданами взамен военной службы по призыву. Срок альтернативной службы составляет 42 месяца, а для граждан, окончивших высшие учебные заведения - 21 месяц. Закон предусматривает, что гражданин имеет право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой в случаях, если несение военной службы противоречит его убеждениям или вероисповеданию; он относится к коренному малочисленному народу, ведет традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйствование и занимается традиционными промыслами. Перечни видов работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, а также организаций, где предусмотрено прохождение альтернативной гражданской службы, определяются в порядке, установленном Правительством РФ. Статья 60 Самостоятельное осуществление полного объема всех принадлежащих гражданину РФ прав и обязанностей Конституция увязывает с достижением совершеннолетия. С этого возраста гражданину РФ не требуется согласия родителей, лиц, их заменяющих или каких-либо других лиц или органов, чтобы осуществлять свои права, нести обязанности и ответственность за свои деяния. Ограниченный объем прав и обязанностей граждане РФ имеют с 14 лет. В соответствии с ГК РФ и ТК РФ они могут заключать трудовой договор, распоряжаться заработком, стипендией, с согласия родителей совершать сделки, распоряжаться имуществом, самостоятельно осуществлять авторские права, вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими. Лица, достигшие 14-летнего возраста, несут уголовную ответственность за ряд преступлений, установленных УК РФ. С 16 лет объем прав и обязанностей граждан РФ возрастает. Лица, достигшие 16-летнего возраста, несут ответственность за большинство преступлений и административных правонарушений. Полная дееспособность граждан РФ наступает с 18 лет. При этом законодательство увязывает дееспособность лиц не только с возрастом, но и вменяемостью - способностью отдавать себе отчет в своих действиях и руководить ими. Дееспособность, то есть способность своими сознательными действиями реализовывать свои гражданские права и нести гражданские обязанности, может наступить и ранее 18-летнего возраста при вступлении в брак или эмансипации. Регистрация брака ранее 18-летнего возраста может быть осуществлена органами записи актов гражданского состояния при наличии уважительных причин в соответствии с Семейным кодексом РФ и законодательством субъектов РФ. Если такой брак будет расторгнут ранее достижения совершеннолетия, дееспособность гражданина сохраняется. Эмансипация устанавливается органом опеки и попечительства или судом в отношении несовершеннолетних, имеющих самостоятельный заработок или занимающихся предпринимательской деятельностью. Суд рассматривает дела об установлении эмансипации в случае несогласия на это родителей несовершеннолетнего или лиц, их заменяющих. В остальных случаях вопрос решается органом опеки и попечительства. После установления эмансипации несовершеннолетний приобретает полную деликтоспособность, то есть самостоятельно несет ответственность по своим обязательствам. Некоторые права, установленные Конституцией и законодательством РФ, в том числе пассивное избирательное право, например, право быть избранным депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, распространяются на гражданина по достижении определенного возраста, в данном случае - 21 года. Членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ может быть гражданин РФ не моложе 30 лет. Право быть избранным Президентом РФ наступает с 35 лет. На должность судьи Конституционного Суда РФ гражданин может быть назначен с 40 лет. Ограничить совершеннолетних граждан в дееспособности или признать их недееспособными может только суд. Недееспособными суд признает граждан, которые в силу психического или иного расстройства здоровья не могут понимать значения своих действий или руководить ими. Такие лица не могут самостоятельно совершать сделок, от их имени сделки совершают опекуны. Недееспособные лица также не могут реализовывать часть конституционных прав граждан РФ (например, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право на равный доступ к государственной службе, на участие в правосудии) и нести гражданские обязанности. В то же время недееспособные лица в полном объеме обладают личными (гражданскими), социально-экономическими и культурными правами. Над лицами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, устанавливается попечительство. Ограниченно дееспособное лицо может совершать сделки с согласия попечителя, обладает избирательными и иными правами и несет обязанности в соответствии с Конституцией и законодательством РФ. Статья 61 1. Часть 1 комментируемой статьи указывает, что гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы страны, а также не может быть выдан (это касается преступников) другому государству иначе как на основании закона или международного договора Российской Федерации. Статья 4 Федерального закона о гражданстве 2002 года ("Российская газета", 2002, 5 июня) закрепляет, что гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы России или выдан иностранному государству. За преступления, совершенные российским гражданином за пределами своей страны, он подлежит уголовной ответственности по законам своей страны (если деяния, совершенные за пределами России, в Российской Федерации также считаются преступлениями). Хотя административную ответственность гражданин несет и за границей. Под выдачей (экстрадицией) понимается выдача государствами друг другу лиц, находящихся на их территориях, для привлечения к уголовной ответственности или для приведения приговора в исполнение. Запрет установлен на выдачу российских граждан, следовательно, он не препятствует удовлетворению запросов иностранных государств на выдачу других лиц, не являющихся российскими гражданами и находящихся на территории России (за исключением случаев, закрепленных статьей 63 Конституции). Выдача (экстрадиция) лица одним государством другому производится по просьбе заинтересованного государства. Выдача осуществляется на основании международного договора либо по усмотрению государства, к которому обращена просьба о выдаче. 2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет обязанность российского государства защищать и оказывать покровительство своим гражданам, находящимся за границей. Эта обязанность вытекает из содержания института гражданства, так как он состоит из взаимных прав и обязанностей. Гарантии и покровительство распространяются на российских граждан как постоянно проживающих на территории иностранного государства, так и выехавших временно. Обязанности по оказанию помощи и осуществлению защиты прав и интересов российских граждан за рубежом возлагаются на органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами России. Должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы российским гражданам была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией и законодательством Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан России, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы. При выполнении своих функций дипломатические представительства и консульские учреждения руководствуются нормами внутригосударственного и международного права. В частности, Венская конвенция о консульских отношениях, устанавливает функции консульского учреждения по защите прав и интересов граждан. Статья 62 1. Двойное гражданство означает наличие у российского гражданина гражданства одного и более иностранных государств. Практика показывает, что в законодательстве большинства государств не признается этот принцип. Что и понятно, т.к. гражданство - это связь не только правовая, но и политическая, и обладание им дает человеку возможность реализовать все закрепленные законом политические права. Двойное гражданство порождает целый ряд практических проблем, ставит под сомнение прочность и неоспоримость связи, существующей между человеком и государством, а также множество других проблем правового, морального и экономического характера. Вместе с тем, в Федеральном законе о гражданстве от 31 мая 2002 г. ("Российская газета", 2002, 5 июня) пояснено, что российский гражданин, имеющий и иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин России. А приобретение гражданином России иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации. 2. Согласно части 2 комментируемой статьи приобретение российским гражданином гражданства иностранного государства не затрагивает его правового статуса, не влечет за собой какого-либо изменения объема прав и свобод граждан Российской Федерации и одновременно не освобождает от выполнения конституционных обязанностей. Российское государство не поощряет двойного гражданства и требует от лица, подавшего заявление о приеме в российское гражданство, обратиться в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у него гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или Законом о гражданстве либо отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин. 3. Положения части 3 устанавливают конституционные основы правого статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Согласно Федеральному закону от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" ("Российская газета", 2002, 31 июля) иностранным гражданином является физическое лицо, не являющееся российским гражданином и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства, а лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся российским гражданином и не имеющее доказательств своей принадлежности к гражданству (подданству) другого государства. Традиционным принципом российского законодательства закреплен принцип национального режима. Под национальным режимом понимается предоставление иностранным гражданам такого же правового режима, какой предоставляется российским гражданам. Они пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и российские граждане, если иное не установлено федеральным законом. Законом установлены определенные ограничения свободы передвижения иностранных граждан по территории Российской Федерации, установлены условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях. Постоянно проживающие в России иностранные граждане обладают ограниченным избирательным правом, они могут избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Закон определяет отношение иностранных граждан к государственной и муниципальной службе, к отдельным видам деятельности, а также к военной службе. Федеральный закон 2002 г. предусматривает разделение всех иностранцев на следующие категории: временно пребывающие; временно проживающие; постоянно проживающие. Практически каждый иностранный гражданин, пересекающий границу Российской Федерации, должен заполнить миграционную карту. Это документ, содержащий основные сведения о въезжающем. А также служащий для контроля за временным пребыванием иностранного гражданина в России. Срок временного пребывания иностранного гражданина в России, если он более 90 суток, определяется сроком действия выданной ему визы. Разрешение на временное проживание выдается иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов России с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан и лиц без гражданства. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года. Без учета утвержденной Правительством квоты разрешение на временное проживание может быть выдано только отдельным категориям иностранных граждан. В их число входят те, кто родился на территории РСФСР и состоял в гражданстве СССР или родился в России; а также признанные нетрудоспособными и имеющие дееспособных сына или дочь - граждан России; состоящие в браке с гражданином России, имеющие место жительства в России; осуществляющие инвестиции в России в размере, установленном Правительством РФ. Для получения разрешения на временное проживание лицу следует обратиться в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел или в дипломатическое представительство (консульское учреждение) Российской Федерации. Решение соответствующим органом принимается в шестимесячный срок. В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину или лицу без гражданства по его заявлению может быть выдан вид на жительство, дающий право на постоянное проживание в Российской Федерации. До получения вида на жительство лицо обязано прожить в России не менее одного года на основании разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается на пять лет. Основания отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство те же, что и в случае отказа в выдаче разрешения на временное проживание. Порядок выдачи вида на жительство и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением, а также порядок перерегистрации вида на жительство утверждается Правительством Российской Федерации. Статья 63 1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет возможность для иностранных граждан и лиц без гражданства просить политического убежища в Российской Федерации. Это право российское государство предоставляет в соответствии с нормами международного права. В международном праве под политическим убежищем понимается предоставление лицу возможности укрыться от преследований по политическим или религиозным мотивам со стороны государства своего гражданства или страны обычного места жительства. Преследование по политическим мотивам означает гонения за политические убеждения, общественную или религиозную деятельность, расовую, национальную принадлежность, т.е. за действия не квалифицируемые в международном праве как правонарушения. Всеобщая декларация прав человека (статья 14) закрепляет право каждого человека искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Согласно п. 1 ст. 1 Декларации о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г. убежище предоставляется государством в порядке осуществления его суверенитета. Это означает, что лицо может просить Российское государство о предоставлении убежища, но из этого не следует обязанность Российской Федерации удовлетворить эту просьбу. Согласно Положению "О порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации", утвержденному Указом Президента России от 21.07.97 ("Российская газета", 1997, 29 июля) политическое убежище предоставляется Российской Федерацией иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации на основании общепризнанных принципов и норм международного права. Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища. Предоставление Российской Федерацией политического убежища производится указом Президента Российской Федерации. Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории Российской Федерации правами и свободами и несет обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Политическое убежище российским государством не предоставляется, если лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций; лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации; лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование; лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека; лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Федеральным законом от 19.02.2000 (ред. от 07.11.00) "О беженцах"; лицо представило заведомо ложные сведения; лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется. Лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на предоставленное политическое убежище в случаях возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства; выезда на жительство в третью страну; добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации; приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны. Лицо может быть лишено предоставленного ему Российской Федерацией политического убежища по соображениям государственной безопасности, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо если оно совершило преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда. Лишение политического убежища также производится указом Президента России. 2. Часть 2 комментируемой статьи определяет условия и порядок выдачи лиц, обвиняемых в совершении преступлений, иностранному государству. Основанием является федеральный закон и международный договор. Речь идет об иностранных гражданах и лицах без гражданства, так как запрет выдачи российских граждан установлен Конституцией. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июля 1996 года ("Российская газета", 1996, 18 июля, 19 июля, 20 июля, 25 июля) в статье 13 закрепляет, что граждане Российской Федерации, совершившие преступление на территории иностранного государства, не подлежат выдаче этому государству. В свою очередь иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации и находящиеся на территории Российской Федерации, могут быть выданы иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или отбывания наказания в соответствии с международным договором Российской Федерации. Следовательно, выдача лиц, обвиняемых в совершении преступлений, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах производится на основе процедуры, предусмотренной нормами уголовного закона России, а также международных договоров Российской Федерации. Статья 64 Главы 1 (Основы конституционного строя), 2 и 9 составляют "жесткую" часть Конституции, т.е. могут быть пересмотрены в усложненном порядке (статья 135 Конституции РФ) Конституционным Собранием или всенародным голосованием. Положения главы 2 имеют особое значение для Российской Федерации, стремящейся к идеалам правовой государственности. Приоритетное положение главы 2 в системе конституционных норм не свидетельствует об установлении иерархии конституционных норм по юридической силе. В статье зафиксированы основы правового статуса личности, которые охватывают гражданство (часть 2 статьи 6 Конституции Российской Федерации); правосубъектность (статья 60 Конституции РФ); права и свободы (основные права и свободы человека и гражданина), а также обязанности, зафиксированные в главе 2 Конституции. Правовой статус личности (конституционный статус) характеризуется равенством всех перед законом и судом (статья 19 Конституции), обязанностью государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2), неотчуждаемостью основных прав и свобод человека и гражданина (статья 17), приоритетом общепризнанных принципов и норм международного права, касающихся прав и свобод личности (часть 4 статьи 15, часть 1 статьи 17, часть 1 статьи 55). Основы правового статуса личности распространяются как на граждан России, так и (за отдельными исключениями) на иностранцев и лиц без гражданства. Правовой статус неравнозначен индивидуальному статусу личности. Личный статус выражает индивидуальное существование человека и гражданина в конкретных правоотношениях, в которых он состоит (семейные, трудовые, имущественные и т.д.). Личный статус изменяется в течение человеческой жизни и связан с ее особенностями (статус ребенка, трудоспособной личности, инвалида, пенсионера). Статья 64 означает, что принимаемые законы и подзаконные акты, касающиеся правового статуса личности, не должны противоречить нормам, закрепленным в главе 2 Конституции. В ней также утверждается непоколебимость конституционных прав, свобод и обязанностей. Подобно статье 16, статья 64 принята с целью блокировать посягательства на права и свободы человека и гражданина, нарушение которых разрушает демократию. Глава 2 по сравнению с другими главами Конституции имеет двойной механизм защиты, поскольку Российская Федерация приняла на себя обязательства соблюдать международные обязательства в области прав и свобод. Глава 3. Федеративное устройство Статья 65 1. В отличие от ст. 5, закрепляющей все виды субъектов Федерации, комментируемая статья содержит перечень конкретных субъектов каждого вида, причем они перечисляются в алфавитном порядке (на основе алфавита русского языка - государственного языка Федерации). Статья начинается с перечня республик в составе Российской Федерации. В СССР в составе Российской Федерации было 16 автономных республик. Последовательная демократизация всех сторон жизни России усилила стремление автономных республик к изменению их статуса в составе Федерации. Одни из них поставили вопрос о предоставлении им статуса суверенных государств, другие - о повышении формы их государственности. В некоторых автономных республиках усилились сепаратистские настроения, породившие даже требование о выходе из состава России (Чечня). Учитывая все эти процессы, IV Съезд народных депутатов Российской Федерации в мае 1991 г. признал необходимым повысить правовой статус всех автономных республик, исключив из их названий слово "автономная". Тем самым было установлено новое официальное наименование этих республик - "республика в составе Российской Федерации". Наряду с этим правовой статус республик в составе Российской Федерации получили четыре бывшие автономные области - Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская. 4 июня 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации своим законом образовал новую республику в составе Российской Федерации - Ингушскую Республику, выделив ее из состава Чечено-Ингушской Республики. В результате всех этих преобразований в настоящее время в составе Российской Федерации находится 21 республика. Название каждой из них приводится в Конституции в варианте, определенном самой республикой, которая вправе самостоятельно решать вопрос о своем наименовании. Пользуясь этим правом, все республики за последние годы изменили свое наименование. Так, республика Горный Алтай переименована в Республику Алтай, Калмыцкая Советская Социалистическая Республика - в Республику Калмыкия, Марийская - в Республику Марий Эл, Чувашская - в Чувашскую Республику - Чувашия, Якутская - в Республику Саха (Якутия) и т.д. Следует отметить, что включение новых названий субъектов Федерации оформляется указами Президента РФ. Правомерность такой практики подтверждена Конституционным Судом РФ. В своем Постановлении от 28 ноября 1995 г. Конституционный Суд отметил, что изменения наименования субъектов Федерации (были перечислены все виды этих субъектов) в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент РФ использует полномочия, предусмотренные ст. 85 (ч. 1) Конституции РФ. Вслед за республиками в комментируемой статье перечисляются все имеющиеся в составе Российской Федерации края (6), области (49), города федерального значения (2), Еврейская автономная область (единственная из пяти автономных областей имевшихся в составе РСФСР, не преобразованная в республику), а также автономные округа (10). В таком порядке в комментируемой статье перечисляются все 89 субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации (ст. 137) предусматривает, что в случае изменения наименования любого субъекта Федерации новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции. Включение названия субъекта Федерации в комментируемую статью имеет важное юридическое значение. Оно служит правовым основанием для использования этим субъектом своих конституционных прав (таких, например, как право законодательной инициативы, право на вхождение в Совет Федерации двух представителей и т.п.). 2. Часть вторая комментируемой статьи предусматривает возможность увеличения числа субъектов Российской Федерации. Такая возможность может быть реализована двумя способами: путем принятия в состав Российской Федерации нового субъекта, т.е. иностранного государства или его части; путем формирования такого субъекта внутри Российской Федерации, например, путем объединения имеющихся в ее составе субъектов. Любые варианты реализации возможности увеличения числа субъектов Российской Федерации могут осуществляться только в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется на добровольной основе. При этом должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности. В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть. Это принятие осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с соответствующим иностранным государством. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или части и заключения соответствующего международного договора является данное иностранное государство. Президент Российской Федерации после поступления такого предложения уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Рассмотрение предложения и принятие решений, касающихся заключения международного договора, осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации". После подписания международного договора Президент Российской Федерации обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации этого договора. В случае, если Конституционный Суд Российской Федерации признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции Российской Федерации, этот договор вносится в Государственную Думу на ратификацию. Одновременно с международным договором в Государственную Думу вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. Федеральный закон о ратификации международного договора и Федеральный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта принимаются обеими палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ. Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта вступает в силу не ранее вступления в силу для Российской Федерации и для иностранного государства международного договора. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации. Предложение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту Российской Федерации Президент Российской Федерации уведомляет о получении предложения Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. Официальные данные о результатах референдумов представляются Президенту Российской Федерации. Если на референдумах были приняты соответствующие решения, Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции Российской Федерации. Статья 66 1. Согласно комментируемой статье статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией соответствующей республики. Таким образом, Конституция РФ устанавливает конституционно-правовой характер взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами - республиками в составе Российской Федерации. А это означает, что находящиеся ее составе государства не могут заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Другое дело - многосторонние и двусторонние соглашения между Российской Федерацией и ее субъектами о распределении предметов ведения и полномочий между их органами. Именно таким соглашением является Федеративный договор - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, одобренный постановлением Съезда народных депутатов РФ 10 апреля 1992 г.. Сегодня этот Договор (с последующими изменениями и дополнениями) в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, наряду с Конституцией РФ регулирует отношения Российской Федерации с республиками, его подписавшими. Таким соглашением является, например, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" (с последующими изменениями и дополнениями). Аналогичные договоры в настоящее время подписаны Российской Федерацией с рядом других республик. Цель таких договоров состоит не в том, чтобы установить конституционно-правовой статус этих субъектов, уже определенный Конституцией Российской Федерации, а в том, чтобы более точно определить механизм реализации полномочий как Федерацией, так и республиками. Эти договоры позволяют повысить уровень взаимоотношений Российской Федерации с ее субъектами, стабилизировать политическую обстановку в них. Сегодня многие из этих договоров прекратили свое действие. В соответствии с Федеральным законом от 04.07.2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" договоры, действующие на день вступления в силу настоящего Закона, подлежат утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу данного Закона. А действующие соглашения при тех же условиях подлежат утверждению постановлением Правительства РФ. Не утвержденные договоры и соглашения прекращают свое действие по истечении установленного срока. Определяемый федеральной Конституцией и конституцией республики ее конституционно-правовой статус в составе Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что республика является государством в составе Российской Федерации, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государственная власть республики исходит от ее народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе Российской Федерации. Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется далее тем, что каждая республика имеет свою территорию. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) устанавливает, что территория республики принадлежит ее многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения ее коренных народов. Пределы территории республики определяются административной границей республики. Республика имеет административную внутреннюю границу, отделяющую ее от других субъектов Российской Федерации. Она может иметь и внешнюю границу, отделяющую ее от иностранных государств. Внешняя граница республики является вместе с тем Государственной границей Российской Федерации. Территория республики - пространственный предел ее власти. Власть высших органов государственной власти республики распространяется на всю территорию республики. Территория республики не может быть изменена без ее согласия. Границы между республикой и другими субъектами Российской Федерации, согласно ст. 67 Конституции РФ, могут быть изменены с их взаимного согласия. В конституции республики устанавливается порядок выражения такого согласия. Например, в соответствии с Конституцией Республики Бурятия (ст. 60) изменение территории республики осуществляется путем референдума. При этом решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании. Конституционно-правовой статус республики характеризуется также тем, что каждая республика имеет свою правовую систему, которая включает конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией, с другими ее субъектами, с зарубежными странами, а также акты о делегировании полномочий. Каждая республика принимает свою конституцию, которая законодательно закрепляет основы ее конституционного строя; права, свободы и обязанности человека и гражданина в республике; государственно-правовой статус республики; систему, принципы организации и деятельности, а также компетенцию законодательных, исполнительных и судебных органов республики и органов местного самоуправления. Конституции республик принимаются ими самостоятельно в порядке, установленном самой республикой, и не нуждаются в последующем их утверждении органами государственной власти Российской Федерации. Так, согласно Конституции (Основному закону) Республики Алтай (ст.ст. 66, 170), принятие Конституции Республики Алтай и внесение в нее изменений и дополнений относятся к ведению Государственного Собрания Республики. Органы государственной власти республики в пределах своих полномочий самостоятельно разрабатывают и принимают и другие республиканские нормативные правовые акты. Законы республик, принятые в пределах их полномочий, на территории соответствующих республик обладают верховенством и обязательны к исполнению всеми юридическими и физическими лицами. Будучи относительно самостоятельной, республиканская конституционно-правовая система входит в федеральную конституционно-правовую систему в качестве ее составной части. Поэтому конституции, законы и иные нормативные правовые акты республик не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (принятым в пределах полномочий Российской Федерации). В случае противоречия между федеральным законом и актом, принятым в республике, действует федеральный закон. Вместе с тем в случае противоречия между федеральным законом, изданным вне пределов полномочий Российской Федерации, и нормативным правовым актом республики, принятым в пределах собственных полномочий республики на основании ст. 73 Конституции РФ, действует нормативный правовой акт республики. Законодательный (представительный) орган республики в составе Российской Федерации пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации. Республика вправе участвовать в разработке федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения Федерации и республик. В случае нарушения федеральными властями прерогатив республики в области нормотворческой деятельности она вправе обратиться за защитой своих интересов в Конституционный Суд Российской Федерации. Республика самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя, с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, определяет систему органов государственной власти республики. Каждая республика имеет свой представительный (законодательный) орган (парламент), высший исполнительный орган государственной власти во главе с высшим должностным лицом - Президентом либо иным по наименованию руководителем указанного высшего исполнительного органа, свое правительство, вправе учреждать свой Конституционный Суд. В республике действуют федеральные суды общей юрисдикции во главе с Верховным Судом республики и федеральный арбитражный суд. Судами республики как субъекта Федерации являются мировые судьи. Систему органов прокуратуры в республике возглавляет ее прокурор, подчиненный Генеральному прокурору Российской Федерации. При Президенте РФ или Правительстве РФ имеются постоянные представительства республик. Их главная задача состоит в координации взаимодействия республиканских правительств с Администрацией Президента Российской Федерации и Правительством РФ. Конституционно-правовой статус республики характеризуется наличием республиканской собственности. Она включает земельные участки, объекты лесного и водного фонда, фонда недр, растительного и животного мира, другие природные богатства, находящиеся на ее территории, а также памятники истории культуры и иные ценности республиканского значения. Эти объекты используются в целях обеспечения материальных и духовных потребностей народов республик. Вопросы владения, пользования и распоряжения указанными объектами регулируются законодательством Российской Федерации и законодательством республик. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 68), республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (см. комментарий к ст. 68). Республики обладают международной правосубъектностью. Они вправе выступать в качестве участников международных отношений и внешнеэкономических связей, подписывать договоры и соглашения с иностранными государствами, открывать зарубежные представительства, участвовать в деятельности международных организаций. Так, Конституция Республики Дагестан (ст. 66) устанавливает, что республика является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений и связей, вступает в отношения с другими государствами, заключает договоры и обменивается представительствами, участвует в деятельности международных организаций. Однако международная правосубъектность республики ограничена. Она не может противоречить Конституции и законам Российской Федерации, Федеративному договору. Координация деятельности в этой сфере осуществляется федеральными органами государственной власти, в частности, Министерством иностранных дел Российской Федерации. Наконец, одним из элементов конституционно-правового статуса республик является их право на государственную символику, включающую Государственный герб, Государственный флаг и Государственный гимн, а также на столицу. Каждая республика самостоятельно утверждает свой Государственный герб, Государственный флаг и Государственный гимн, т.е. официальные символы государства, выражающие его самобытность и исторические традиции народов, населяющих эти республики. 2. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и собственным учредительным актом субъекта Федерации - уставом, принимаемым его законодательным (представительным) органом. Устав закрепляет правовой статус соответствующего субъекта Федерации, организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности, административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления. Так, в Уставе Краснодарского края содержатся преамбула, разделы о Краснодарском крае в составе Российской Федерации; об организации государственной власти; о законодательстве; о собственности и основах экономической деятельности; о местном самоуправлении; заключительные положения. Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Федерации могут быть изменены с их согласия. Каждый из упомянутых субъектов Российской Федерации образует органы законодательной и исполнительной власти, которые действуют на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, а также уставов края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и законов этих субъектов. Указанные субъекты Федерации вправе иметь свою символику. Так, согласно Уставу Иркутской области (ст. 68), область имеет свой герб и флаг, утверждаемые Собранием области. Порядок использования официальной символики определяется законом области. Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими краями, областями, городами федерального значения, а также республиками, автономной областью, автономными округами, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. Координация международных и внешнеэкономических связей этих субъектов Федерации осуществляется федеральными органами государственной власти. Конституция Российской Федерации обеспечивает участие представителей краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в решении вопросов, отнесенных к компетенции Федерации. Представители от этих субъектов Федерации входят в состав Совета Федерации Федерального Собрания России. Законодательные органы этих субъектов Федерации обладают правом законодательной инициативы в федеральном парламенте. Кроме того, законодательные органы и администрация этих субъектов Федерации вправе вносить на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации проекты актов, принятие которых относится соответственно к компетенции Президента и Правительства. Края, области, автономная область и автономные округа имеют свои административные центры. 3. Как уже отмечалось, статус автономной области и автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом автономной области, автономного округа. Вместе с тем в комментируемой статье Конституции предусматривается возможность принятия федерального закона об автономной области, автономном округе по представлению законодательных и исполнительных органов власти автономной области, автономного округа. Тем самым сохраняется традиция, заложенная предыдущими Конституциями России, которые предусматривали необходимость принятия законов (положений) о каждой из этих автономий по представлению соответствующего органа государственной власти автономной области, автономного округа. В настоящее время федеральные законы об автономной области и автономных округах не приняты. 4. До 1990 г. все автономные округа находились в составе краев или областей России. Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР" автономным округам была предоставлена возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в состав Федерации через край, область или непосредственно. Этим правом воспользовался только один из десяти автономных округов - Чукотский автономный округ, который в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. входит непосредственно в состав Российской Федерации. Взаимоотношения между автономными округами, находящимися в составе краев или областей, определяются уставами этих краев, областей и уставами соответствующих автономных округов. Так, в Уставе Иркутской области (гл. 6) указывается, что Усть-Ордынский Бурятский автономный округ находится в составе Российской Федерации, является ее субъектом и входит в Иркутскую область. Область строит свои взаимоотношения с этим автономным округом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, своим уставом, а также принятыми договорными обязательствами с учетом взаимных интересов. Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу гарантируется представительство в Собрании области. Органы государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа по соглашению с органами государственной власти области могут передавать последним осуществление части своих полномочии. Законы области в сфере полномочий, переданных автономными округами в соответствии с двусторонними соглашениями, являются обязательными для исполнения на территории Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Комментируемая статья предусматривает также возможность регулирования отношений автономных округов, входящих в состав края или области, договорами между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Наряду с этим предусматривается возможность регулирования этих отношений федеральным законом. Однако до сих пор такого рода федеральных законов нет. 5. Субъекты Российской Федерации не вправе в одностороннем порядке изменять свой конституционно-правовой статус. Вместе с тем статус субъекта Федерации не может быть изменен без его согласия. В соответствии с комментируемой статьей статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Федерации и ее субъекта в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Хотя такой закон еще не принят, в конституциях некоторых республик определен порядок выражения согласия республики на изменение ее конституционно-правового статуса. Так, согласно Конституции Республики Тыва (ст. 1), изменение конституционно-правового статуса республики осуществляется на основе волеизъявления двух третей граждан республики, обладающих избирательным правом, и в соответствии с принятым соответствующим законом республики. Согласно Конституции Республики Бурятия (ст. 60), изменение государственно-правового статуса республики осуществляется путем референдума. При этом решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе больше половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании. В некоторых уставах других субъектов Федерации также устанавливается порядок выражения согласия на изменение их статуса. Так, согласно уставу Краснодарского края (ст. 16), лишение края статуса субъекта Российской Федерации возможно только на основе Конституции Российской Федерации и Федеративного договора при условии одобрения соответствующего решения на краевом референдуме. Статья 67 Настоящая статья посвящена проблемам государственной территории России и ее субъектов. 1. Государственная территория - это часть земного шара, которая принадлежит определенному государству. Территория - неотъемлемый признак государства, пространственный предел его юрисдикции. Суверенитет России распространяется на всю ее территорию в рамках Государственной границы. Государство распоряжается своей территорией абсолютно самостоятельно. Территориальное верховенство - это полная и исключительная власть государства в пределах своей территории. Однако использование государством своей территории не является юридически неограниченным. Государство обязано распоряжаться территорией только в интересах проживающего на ней населения. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее 89 субъектов. Каждый субъект Федерации обладает собственной территорией, которая является неотъемлемой частью территории России. В конституциях и уставах субъектов констатируется, что их территория не может быть изменена без согласия субъекта. Следует различать сухопутную, водную и воздушную территорию государства. Сухопутной территорией России является вся суша, находящаяся в пределах государственной границы. Водная территория включает внутренние воды и территориальное море (территориальные воды). Находящиеся под сухопутной и водной территорией России недра также входят в состав ее территории. Воздушную территорию России составляет ее воздушное пространство, находящееся в пределах сухопутных и воздушных границ. За пределами национальной территории государств мира находится открытое море, Арктика и Антарктика, воздушное пространство над ними, космос. Эти пространства составляют достояние народов мира, использование которых регулируется нормами международного права. Суверенитет государств не распространяется на объекты, находящиеся вне Земли (например, Луну, Марс и другие планеты). 2. Суверенитет России распространяется на континентальный шельф и исключительную экономическую зону. Под континентальным шельфом государства понимается морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределами его территориальных вод на всем естественном продолжении сухопутной территории государства до внешней границы подводной окраины материка, но не менее, чем на 200 морских миль. В исключительной экономической зоне действуют нормы, относящиеся в режиму открытого моря (свобода судоходства, полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов). Согласно нормам международного права никто не вправе насильственно лишать государство принадлежащей ему территории. Государственная территория, земля с ее недрами не может использоваться иностранными государствами, физическими и юридическими лицами в промышленных целях без согласия территориального суверена. 3. Часть 3 комментируемой статьи касается порядка изменения границ между субъектами Российской Федерации. В связи с тем, что территория Федерации охватывает территорию ее субъектов, устанавливается особая процедура согласования территориальных изменений. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены лишь по их взаимному согласию, но с обязательным утверждением решения Советом Федерации. Вопросы, касающиеся изменения границ, отражены также в республиканских конституциях и уставах других субъектов Федерации. Так, Конституция Коми гласит, что территория республики не может быть изменена без ее согласия (ст. 61). Конституция Дагестана устанавливает, что территория и границы республики могут быть изменены по волеизъявлению дагестанского народа (ст. 60). Соглашение между субъектами Федерации об изменении их границ подлежит утверждению Советом Федерации (ст. 102 Конституции). Территория России может быть изменена в результате присоединения к ней иностранного государства или его части в статусе республики, края, области, автономного округа. Территория субъекта Федерации может быть изменена в связи с образованием нового субъекта в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов. Эта процедура урегулирована Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г.*(37) Такой порядок изменения границ между субъектами Федерации является гарантией целостности государственной территории России. Статья 68 Настоящая статья определяет официальный статус русского языка как государственного, устанавливает соотношение государственных языков Федерации и ее субъектов, а также предусматривает сохранение и развитие языков всех этнических групп и народов, которые являются национальным достоянием Российского государства, важным элементом культуры, основной формой проявления национального и личностного самовыражения. 1. Государственный язык выполняет особую служебную роль, являясь символом государственного суверенитета и языком межнационального общения. В России государственный язык - это язык работы высших органов государственной власти и местного самоуправления, делопроизводства и судопроизводства, Вооруженных Сил. На государственном языке осуществляется законотворчество, ведутся стенограммы заседаний парламента, правительства, других органов законодательной, исполнительной и судебной власти, публикуются официальные документы, нормативные правовые акты; проводятся выборы и референдумы. Государственный язык - это язык радиовещания и телевидения, большинства газет, вывесок, дорожных знаков, наименования городов, улиц, площадей. Знание государственного языка является условием принятия в гражданство России. На русском языке ведется обучение в школах, вузах и техникумах России, других образовательных учреждениях. Государственный язык - это всегда язык большинства населения, проживающего в стране, один из естественных национальных языков. Ни один из языков, функционирующих в России, не в состоянии равнозначно заменить государственный язык. Статус русского языка как государственного и одновременно языка межнационального общения обусловлен исторически, ибо Россия всегда была центром объединения народов, населяющих страну: Российскую империю, позднее РСФСР, ныне Российскую Федерацию. 2. Языковая политика в постперестроечной России основана на национально-русском двуязычии. Это означает признание престижности государственного языка, каковым является русский, сохранение и поддержку развития национальных языков народов России. Республики в составе Российской Федерации могут устанавливать наряду с русским свои государственные языки. Это положение закрепляется в конституциях субъектов. В таких случаях в органах государственной власти, местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации могут употребляться их государственные языки. В республиках России федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации наряду с официальным опубликованием на государственном языке России могут публиковаться на государственных языках республик. Законы и иные нормативные правовые акты республик наряду с официальным опубликованием на государственном языке Федерации могут официально публиковаться и на государственных языках республик. Как правило, статус государственного языка республики получает язык титульной нации, давшей название республике. Так, в Чеченской Республике - это чеченский язык; в Республике Саха - якутский; в Башкортостане - башкирский и т.п. В ряде республик со сложным полиэтническим составом населения статус официального получают два или более языка (Дагестан). Признание государственного языка республики не должно служить основанием для дискриминации прав и свобод человека и гражданина. 3. Согласно части 3 комментируемой статьи все народы России имеют право на сохранение родного языка, его изучение и развитие. Языки народов России являются национальным достоянием государства и находятся под его защитой. Никто не вправе устанавливать ограничения или привилегии при использовании того или иного языка, за исключением случаев, предусмотренных законом. Государство обеспечивает свободное пользование языками народов во всех сферах государственной и общественной жизни. Недопустима пропаганда вражды и пренебрежения к любому языку, создание препятствий, ограничений и привилегий в использовании языков. Государство в лице высших органов государственной власти создает условия для сохранения и развития языков малочисленных народов и этнических групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований или проживающих за их пределами. Государство не устанавливает нормативы использования языков народов в межличностных неофициальных взаимоотношениях, а также в деятельности общественных объединений и религиозных организаций. Права граждан гарантируются независимо от знания языка. Гражданам, проживающим на территории России, в соответствии с законом обеспечивается право пользования родным или любым другим языком; распространять информацию, иметь доступ к ней и обмениваться информацией на родном языке; свободно выбирать язык обучения и воспитания детей. Граждане обязаны бережно относится к языку как духовному приобретению народа, всемерно развивать родной язык, уважать национальные языки друг друга. В Российской Федерации алфавиты государственного языка Федерации и государственных языков республик строятся на графической основе кириллицы. Иные графические основы алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик могут устанавливаться федеральными законами. Национально-языковая политика России полностью соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права. Так, ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает: "В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать ее религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком". Статья 69 Настоящая конституционная норма содержит принципиальные гуманитарные положения о статусе национальных меньшинств и приоритетной роли международных актов в этой сфере. Согласно Федеральному закону "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г. коренные малочисленные народы России - это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.*(38) Таким образом, для признания национальным меньшинством этническая общность должна: 1) осознавать себя национальным меньшинством, т.е. самоидентифицироваться в качестве таковой; 2) характеризоваться историческим единством; 3) обладать самобытной культурой, т.е. ярко выраженными культурными характеристиками; 4) иметь общий родной язык, т.е. культурно-лингвистическое единство; 5) иметь специфическую среду обитания, национальные промыслы, т.е. особое экономическое пространство; 6) характеризоваться социально-психологической общностью, т.е. способностью к проявлению общей воли во взаимодействии с институтами власти и другими этническим группами, стремлением к учреждению собственных национальных институтов власти; 7) иметь численность населения менее 50 тысяч человек. Национальное меньшинство отличается от национальности, давшей имя государству или национально-государственному образованию, на территории которого проживает это меньшинство, национальными, языковыми и др. признаками. Россия способствует гармонизации межнациональных отношений, удовлетворению специфических интересов каждой национальности. Полиэтничность российского общества уникальна. Его своеобразие заключается не только в наличии более 140 наций, национальностей, но и в большой "амплитуде" их социально-экономического развития, необычайно сложном расселении этносов и этногрупп. Конституция России относит к ведению федеральных органов государственной власти регулирование и защиту прав национальных меньшинств (п. "в" ст. 71), установление федеральных программ национального развития Федерации (п. "е" ст. 71). Одновременно защита прав национальных меньшинств (п. "б" ст. 72), защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "м" ст. 72) отнесены к совместному ведению федеральных и региональных органов государственной власти. Государство содействует развитию национальных обществ, культурных центров, фондов, ассоциаций, землячеств, деятельность которых не противоречит российскому законодательству. Россия берет на себя обязательство защищать права национальных меньшинств на своей территории, их исконную среду обитания, создавать малочисленным народам условия для национального, культурного и языкового развития. Отечественное законодательство о статусе и защите прав национальных меньшинств базируется на международных нормах, соглашениях в рамках СНГ и межгосударственных договорах России о правах человека и защите прав национальных меньшинств. Это Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), признанная мировым сообществом эталоном демократизма; Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.); Конвенция о предупреждении преступлений геноцида и наказании за него (1948 г.); Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.); Международная конвенция о пресечении преступлений апартеида и наказании за него (1973 г.); Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств (1995 г.). Международно-правовые акты о статусе национальных меньшинств дублируются на межгосударственном уровне при заключении многосторонних договоров и соглашений. К национальным актам в сфере защиты прав национальных меньшинств кроме Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (1999 г.) следует отнести Федеральный закон "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" от 20 июля 2000 г. с изменениями и дополнениями от 21 марта 2002 г.*(39) Субъекты Федерации самостоятельно решают проблемы национальных меньшинств. Статья 70 В настоящей статье определяются государственные символы России как суверенного государства. Норма имеет отсылочный характер, ибо описание этих символов и порядок официального использования установлен специальными федеральными конституционными законами. К числу государственных символов следует отнести также столицу государства. 1. Россия начала возрождение государственного суверенитета с деполитизации государственных символов. Указом Президиума Российской Федерации "О дне Государственного флага Российской Федерации" от 20 августа 1991 г. был восстановлен исторический российский трехцветный Государственный флаг. Ныне 22 августа отмечается как день Государственного флага России.*(40) Статус Государственного флага Российской Федерации определяется Федеральным конституционным законом "О Государственном флаге Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г. с изменениями и дополнениями от 9 июля 2002 г.*(41) Согласно этому закону Государственный флаг России поднят постоянно на зданиях Администрации Президента Российской Федерации; Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания; Правительства России; Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов России; Генеральной прокуратуры; Счетной палаты; резиденции Уполномоченного по правам человека; Центральной избирательной комиссии. Государственный флаг России также постоянно поднят на зданиях федеральных органов исполнительной власти, резиденциях полномочных представителей Президента в федеральных округах, а также на зданиях органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. За границей российский флаг вывешивается на зданиях дипломатических представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств России в иностранных государствах или при международных организациях в соответствии с правилами дипломатического протокола и традициями страны пребывания. Государственный флаг России независимо от размера должен соответствовать его описанию. Субъекты Федерации могут иметь собственные флаги, что определено их конституциями, уставами и специальными законами. Государственный флаг России не может использоваться в качестве геральдической основы флагов субъектов Федерации, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, административно-территориальных образований. Государственный герб России - это официальная государственная эмблема страны, символ государственного суверенитета. Изображение Государственного герба и порядок его использования определен Федеральным конституционным законом "О Государственном гербе Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г. с изменениями и дополнениями от 9 июля 2002 г. и 30 июня 2003 г. N 1-ФКЗ*(42) Государственный герб России воспроизводит традиционную российскую символику. Он представляет собой изображение золотого двуглавого орла, помещенного на красном геральдическом щите, над орлом - три исторические короны Петра Великого (над головами - две меньшего и над ними - одна большего размера). В лапах орла - скипетр и держава, на груди на красном щите всадник, поражающий копьем сердце дракона. Двуглавость орла отражает Евразийское положение России (одна голова смотрит на Восток, другая обращена на Запад). Всадник, поражающий дракона, символизирует идею борьбы добра со злом, света с тьмой. Государственный герб помещается на бланках федеральных законов, указов и распоряжений Президента, актах Правительства, решений органов судебной власти. Он воспроизводится на бланках и печатях Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства, высших органов судебной власти, Уполномоченного по правам человека, Центрального банка России, дипломатических представительств, консульских учреждений, на бланках и гербовых печатях иных органов государственной власти России, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния. Государственный герб изображается на паспортах граждан России, орденах и медалях, денежных знаках, знаках различия военнослужащих. Субъекты Федерации могут иметь собственные гербы. Государственный гимн - это торжественное музыкальное произведение, символизирующее государство. Статус и текст Государственного гимна определен Федеральным конституционным законом "О Государственном гимне Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г. с изменениями и дополнениями от 22 марта 2001 г.*(43) При публичном исполнении Государственного гимна присутствующие заслушивают его стоя, мужчины - без головных уборов. Субъекты Федерации могут иметь собственные гимны. Надругательство над флагом, гербом или гимном несовместимо с традициями уважения к истории Отечества, общепризнанными принципами морали. Лица, виновные в публичном осквернении государственных символов, несут административную и уголовную ответственность в соответствии с российским законодательством. 2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет статус города Москвы как столицы России. В Москве находится резиденция Президента России, здесь работают Федеральное Собрание и Правительство РФ, центральные отраслевые органы исполнительной власти, высшие органы судебной власти, Генеральная прокуратура России, Центральный банк. В столице находятся представительства республик в составе Российской Федерации, краев, областей, города Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов. Столица является местом пребывания дипломатических представительств иностранных государств в России. Статус столицы установлен Законом Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" от 15 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 18 июля 1995 г.*(44) Статья 71 Комментируемая статья посвящена предметам исключительного ведения Российской Федерации. Ее содержание следует рассматривать в тесной связи с положениями ст. 72, 73 и 76 Конституции РФ (см. комментарии к этим статьям), поскольку речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Формулировка "в ведении Российской Федерации находятся", по сути дела, означает, что соответствующие сферы и отрасли хозяйства страны, виды имущества, определенные виды деятельности, связанные, например, с обороной страны, обеспечением безопасности, установлением гражданства РФ и т.п., являются предметами государственного регулирования на федеральном уровне. Рассмотрим эти предметы ведения. а) Российская Федерация принимает свою Конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя государства, характер взаимоотношений между человеком, гражданином обществом и государством, форму государственного устройства России и характер ее взаимоотношений с другими суверенными государствами. Пользуясь правом принимать свою Конституцию, Российская Федерация правомочна вносить в нее необходимые изменения. Однако если поправки к гл. 3-8 Конституции может принимать Федеральное Собрание, то вступают они в силу лишь после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации. Поэтому можно утверждать, что вопрос о внесении изменений в гл. 3-8 Конституции входит в компетенцию не только Федерации, но и ее субъектов. Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием единой федеральной правовой системы, важнейшим компонентом которой являются федеральные нормативные правовые акты. Сердцевину этих актов вместе с Конституцией Российской Федерации составляют ее законы - федеральные конституционные и федеральные законы. Верховенство Конституции и этих законов обеспечивает единство федеральной правовой системы, взаимосвязь и взаимодействие всех нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации. Российская Федерация, как и любое другое государство, правомочна принимать свои законы и вносить в них необходимые изменения. Принимая Конституцию и федеральные законы, Российская Федерация не может не проверять, как соблюдаются эти акты, как обеспечивается их верховенство на всей территории Федерации. Именно поэтому такой контроль является важной частью ее компетенции. б) Федеративное устройство - понятие чрезвычайно широкое. Оно охватывает большой круг вопросов, часть из которых, несомненно, не может решаться исключительно Федерацией. Например, изменение статуса субъекта Федерации производится по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. Однако, относя федеративное устройство к исключительному ведению Российской Федерации, Конституция имеет в виду то обстоятельство, что, во-первых, все основные вопросы федеративного устройства России могут решаться только на федеральном уровне. Во-вторых, порядок разрешения тех вопросов федеративного устройства, которые решаются Федерацией совместно с ее субъектами или даже субъектами Федерации самостоятельно, также определяется Федерацией. Так, хотя упоминавшееся уже ранее изменение статуса субъекта Федерации возможно лишь по взаимному согласию Федерации и ее субъекта, оно осуществляется "в соответствии с федеральным конституционным законом" (см. комментарий к ст. 66). Что касается территории Российской Федерации, то она включает территории ее субъектов, сушу, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, которые образуют материальное содержание государственного суверенитета России. Территория Российской Федерации является пространственным пределом ее власти. На эту территорию распространяется суверенитет Российской Федерации. Поэтому все вопросы, связанные с территорией России, могут решаться только самой Россией, только с ее согласия. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Она устанавливает статус, режим и осуществляет защиту Государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и континентального шельфа (см. комментарий к ст. 67). в) В Российской Федерации человек, его права и свободы рассматриваются как высшая ценность. Уважение к личности и ее защита - неотъемлемый атрибут правового государства, его обязанность. Именно поэтому Конституция Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Федерации. Отнесение этих вопросов к исключительному ведению Федерации не означает, разумеется, что ее субъекты в своих нормативных правовых актах вообще не вправе касаться этих вопросов. Наоборот, они могут расширять права и свободы по сравнению с тем, как они определены федеральным законодательством, но сужать их, ущемлять права граждан они не вправе. Важным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является единое гражданство России. Вопросы российского гражданства регулируются Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Российская Федерация определяет принципы гражданства РФ и правила, регулирующие вопросы гражданства, основания и процедуру приобретения и прекращения гражданства, порядок обжалования решений по вопросам гражданства (см. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"). Российская Федерация осуществляет регулирование и защиту прав национальных меньшинств. Она защищает права национальных меньшинств от любых их нарушений, от кого бы они не исходили, и осуществляет регулирование этих прав в полном соответствии с нормами международного права. В Российской Федерации действует, в частности, Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", который в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов (см. комментарий к ст. 69) г) Важным компонентом конституционно-правового статуса Российской Федерации является наличие общих для всей Федерации органов государственной власти. Российская Федерация устанавливает систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (см. комментарий к ст. 11). Российская Федерация определяет порядок организации и деятельности федеральных органов государственной власти (см. комментарии к ст. 81-93, 95-109, 110-117, 118-128) и осуществляет их формирование. В системе, структуре и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа России. Так, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации. д) Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием федеральной государственной собственности. К объектам, являющимся исключительно федеральной собственностью в соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", относятся объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие отраслей народного хозяйства, прочие объекты. Статус земли, недр, вод, лесных и других федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. В федеральной собственности находятся земельные участки и другие природные объекты, предназначенные для обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, Вооруженных Сил, пограничных, внутренних и железнодорожных войск Российской Федерации, иных федеральных воинских формирований. Российская Федерация определяет не только те объекты государственной собственности, которые относятся к федеральной собственности, но и порядок управления федеральной собственностью. От имени Российской Федерации права собственника осуществляют федеральные органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Согласно постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 21 июля 1993 г. о внесении изменений и дополнений в упоминавшееся ранее постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г., управление и распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, было возложено на Правительство Российской Федерации, которое могло делегировать министерствам и иным ведомствам указанные в постановлении полномочия в отношении подведомственных им объектов федеральной собственности. Конституция РФ (п. "г" ст. 114) определила, что Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью (см. комментарий к ст. 114). Дальнейшую конкретизацию эта конституционная норма нашла в Федеральном конституционной законе от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации". Ныне оно может также делегировать некоторые свои полномочия в этой сфере органам исполнительной власти субъектов Федерации в порядке, определяемом ст. 78 Конституции РФ и федеральным законодательством (см. комментарий к ст. 78). Имущество, находящееся в федеральной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 294, 296 ГК РФ). е) В соответствии с комментируемым пунктом данной статьи Российская Федерация устанавливает основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития России. Таким образом, Федерация имеет возможность определять основные направления деятельности в этих сферах не только федеральных органов государственной власти, но и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций различной подчиненности. Свое отражение и конкретизацию политика Российской Федерации в указанных областях находит в федеральных целевых программах, которые определяют основные цели и задачи развития соответствующей отрасли или сферы экономики, экологии, социальной защиты населения, очередность и сроки исполнения намеченных мер, ресурсы, необходимые для этого, и т.п. ж) Провозглашенное Конституцией единое экономическое пространство в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 8) немыслимо без единого рынка (что может быть обеспечено лишь установлением соответствующих федеральных правил), без единого финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, без единых основ ценовой политики. Именно поэтому все эти вопросы отнесены Конституцией к исключительному ведению Федерации. Согласно Конституции в России установлена единая денежная единица, которой является рубль (см. комментарий к ст. 75). Естественно поэтому, что и денежная эмиссия должна быть сосредоточена в исключительном ведении Федерации. Конституция возлагает денежную эмиссию на Центральный банк Российской Федерации. Реализация политики Российской Федерации в рассматриваемой сфере требует также наличия федеральных экономических служб, включая и федеральные банки. з) Проведение федеральной политики в различных областях государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства требует соответствующего финансового обеспечения, организуемого через федеральный бюджет, доходная часть которого пополняется за счет федеральных налогов и сборов. С целью оказания федеральной материальной помощи различным регионам создаются также федеральные фонды регионального развития, средствами которых вправе распоряжаться только федеральные власти. Конституция Российской Федерации, относя к компетенции Федерации федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, тем самым отвергает существовавшую прежде бюджетную систему, при которой основные показатели бюджета нижестоящего уровня включались в бюджет вышестоящего уровня, что ограничивало возможности субъектов Федерации. Вместе с тем Конституция отвергла и предлагавшуюся в свое время систему государственных налогов и сборов, которая предусматривала их сосредоточение в руках субъектов Федерации с последующим отчислением определенной части этих средств в пользу Федерации, что поставило бы Федерацию в финансовую зависимость от ее субъектов. и) В экономике Российской Федерации имеется ряд отраслей, которые обеспечивают жизнедеятельность всего хозяйства страны в целом и являются основой развития всех его отраслей. В их число входят федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, включающий железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт, пути сообщения, федеральные информация и связь, деятельность в космосе. Все эти технико-экономические системы для их нормального функционирования объективно требуют централизованного управления. Кроме того, их финансирование может обеспечить только Федерация. Именно в силу этих причин они и находятся в исключительном ведении Федерации. к) К числу основных элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации относится ее право на участие в международных отношениях, реализуя которое она представляет и защищает как интересы всей Российской Федерации, так и интересы каждого ее субъекта. Российская Федерация как суверенное государство обладает абсолютной правосубъектностью. Она может заключать международные и межгосударственные договоры и соглашения, участвовать в работе международных организаций, в системах коллективной безопасности, в региональных государственных и межгосударственных союзах. Будучи суверенным государством, Российская Федерация обладает исключительным правом объявлять войну и заключать мир. л) В Российской Федерации правом на внешнеэкономические отношения пользуются как Федерация в целом, так и ее субъекты. Однако вступать в такие отношения от имени всей Федерации - исключительное право Российской Федерации, которая вместе с тем осуществляет координацию внешнеэкономических связей ее субъектов. м) Обеспечение обороны и безопасности страны отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Единые общефедеральные Вооруженные Силы осуществляют защиту суверенитета и территориальной целостности государства. К ведению Российской Федерации относятся определение структуры и организации Вооруженных Сил, разработка и осуществление оборонной политики. Единство Вооруженных Сил предполагает централизацию законодательства в области обороны и управления Вооруженными Силами. Ныне действует Федеральный закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне", а также Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. "О военном положении". Осуществляя оборону страны, Российская Федерация сосредоточивает в своих руках решение важнейших вопросов, непосредственно связанных с обороной. В ее ведение входит оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества. Наряду с обороной к ведению Российской Федерации отнесено обеспечение национальной безопасности, направленное на защиту национальных интересов и национальных ценностей. Идея национальной безопасности тесно связана с концепцией устойчивого демократического развития, выступает одновременно в качестве ее неотъемлемой части и условия реализации. В связи с этим обеспечение безопасности должно быть направлено не только на предотвращение угроз государству и обществу, но и на осуществление комплекса мер по развитию и укреплению прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства. Основная задача политики национальной безопасности состоит в обеспечении безопасности личности, общества, укреплении российской государственности, нынешних геополитических рубежей и территорий и в обеспечении достойной роли и места России в мировой политике. На основе политики национальной безопасности и во взаимосвязи с ней разрабатываются военная доктрина, концепция внешней политики, концепция военного строительства, стратегия экономической, информационной, экологической и других видов безопасности. Укажем в этой связи на одобренную Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. Государственную стратегию экономической безопасности Российской Федерации, на Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. "О концепции национальной безопасности Российской Федерации". Правовые основы обеспечения национальной безопасности составляют Конституция, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры и обязательства России. В нашей стране централизованы и находятся под контролем Федерации в интересах охраны жизни и здоровья населения также производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Некоторые из этих вопросов регулируются Федеральным законом от 8 января 1998 г. "О наркотических средствах и психотропных веществах". н) Государственная граница Российской Федерации отделяет территорию Российской Федерации от территорий других государств. Она фиксирует пространственные пределы, на которые распространяется суверенитет Российской Федерации. А поскольку территория России включает в себя сушу, территориальное море, воздушное пространство над ними и Российская Федерация осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в своей исключительной экономической зоне, то естественно, что Конституция к исключительному ведению Российской Федерации относит защиту всех этих объектов, рассматривая ее как защиту суверенитета государства. В Российской Федерации вопросы, связанные с Государственной границей, регламентируются Законом РФ 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" с изменениями, внесенными в последующие годы. Этот Закон регулирует режим Государственной границы, т.е. правила содержания границы и ее пересечения лицами и транспортными средствами; пограничный режим - режим пограничной зоны, территориального моря России, ее внутренних вод, имеющих выход к Государственной границе (сюда входят также правила въезда, временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств, осуществления хозяйственной и иной деятельности); режим в пунктах пропуска через Государственную границу. о) Среди органов государственной власти, действующих на территории Российской Федерации, наиболее "централизованными" системами являются суды и органы прокуратуры. Судебная система России устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом (см. комментарий к ст. 118); Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции (в том числе содержание мировых судей) и арбитражные суды финансируются из федерального бюджета (см. комментарий к ст. 124). Прокуратура Российской Федерации, согласно Конституции, составляет единую централизованную систему, звенья которой соподчинены только по вертикали (см. комментарий к ст. 129) и которую возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. Естественно поэтому, что и судоустройство, и прокуратура находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, а также правовое регулирование интеллектуальной собственности традиционно едины для более надежной защиты прав и свобод российских граждан, для правового обслуживания единого рынка. В целях сохранения такого единства Конституция и отнесла регулирование этих вопросов к ведению Российской Федерации. Согласно Конституции, объявление амнистии - прерогатива Государственной Думы, а помилование - компетенция Президента РФ (см. комментарии к ст. 103 и 89). Эти вопросы, таким образом, отнесены к ведению Российской Федерации. п) Коллизионное право - это совокупность норм, на основе которых разрешаются противоречия между нормами права различных государств либо их частей. В Российской Федерации коллизионные нормы применяются при разрешении коллизий между российским и зарубежным законодательством, а также между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Эти нормы содержатся в международных договорах Российской Федерации, а также в актах федерального законодательства и в договорах Российской Федерации с конкретными ее субъектами. Порядок разрешения коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации установлен в Конституции РФ (см. комментарий к ст. 76). р) В каждом государстве имеются службы, выполняющие общенациональные задачи, разнобой в решении которых недопустим, поскольку может иметь самые отрицательные последствия для страны, ее экономики, для общества в целом. К числу таких служб и относятся перечисленные в комментируемом пункте метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет. Сфера деятельности этих служб, организации их осуществления урегулированы федеральными законами, указами Президента РФ и актами Правительства РФ. с) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации являются высшей формой поощрения государством граждан за выдающиеся заслуги в различных областях жизни страны. Установление наград и почетных званий Российской Федерации - исключительное право Федерации. Оно осуществляется в настоящее время в соответствии с Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. (в редакции Указа Президента РФ от 6 января 1999 г. с изменениями и дополнениями). Награждение государственными наградами осуществляет Президент РФ. Он же присваивает почетные звания Российской Федерации. Награжденный может быть лишен государственных наград только Президентом РФ в случае осуждения за умышленное преступление по приговору суда. т) Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственная служба включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении. Правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих установлены Федеральным законом от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". В этом законе определены понятия государственной должности, государственного служащего, перечислены принципы государственной службы, дана классификация государственных должностей, установлен порядок прохождения государственной службы. Закон предусмотрел ограничения, связанные с государственной службой, а также меры дисциплинарной ответственности за должностные проступки. Закон возложил координацию деятельности, связанной с его реализацией, на Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Следует иметь в виду, что изложенные в ст. 71 полномочия не исчерпывают исключительных полномочий Российской Федерации, которые предусматриваются и рядом других статей Конституции (см. ст. 25, 36, 47, 55 и др.) Статья 72 1. Комментируемая статья указывает на сферы общественной жизни, которые являются предметами ведения как Российской Федерации, так и ее субъектов. Положения этой статьи в целях разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в сферах совместного ведения конкретизируются в текущем федеральном законодательстве и в соглашениях Федерации с ее субъектами. Так, порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий установлен Федеральным законом от 6 октября 1999 г. (в ред. от 4 июля 2003 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". а) Из пункта "а" части первой комментируемой статьи следует, что республики обязаны принимать свои конституции и законы, а края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа - свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Для обеспечения предусмотренного Конституцией верховенства федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации федеральным органам государственной власти предоставлены соответствующие полномочия. Так, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам (см. комментарий к ст. 85). Дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации решает Конституционный Суд РФ, который может признать эти акты неконституционными, в связи с чем они утрачивают силу (см. комментарий к ст. 125). В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. (в ред. от 4 июля 2003 г.) органы государственной власти, субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов вплоть до роспуска соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отстранения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, допустивших такие нарушения. б) Как уже отмечалось (см. комментарий к ст. 71), регламентирование и защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Вместе с тем вопросы защиты указанных прав Конституция относит также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, а также национальных меньшинств обязаны как Российская Федерация, так и ее субъекты. Однако главная роль в этом деле отводится Федерации, которая осуществляет эту роль посредством нормотворческой деятельности, является гарантом прав и свобод человека и гражданина и прав национальных меньшинств, обеспечивая их регулирование, реализацию и защиту. Конституция РФ возлагает на Федерацию и ее субъекты обеспечение законности и правопорядка, имея в виду режим строгого и неуклонного соблюдения Конституции, законов и основанных на них нормативных правовых актов. Поэтому обеспечение законности означает соблюдение Конституции и всех других нормативных правовых актов всеми государственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Федерации, обеспечение законности всех правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Порядок общественных отношений, соответствующий требованиям законности, принято называть правопорядком. Поэтому меры, направляемые на обеспечение законности, служат вместе с тем и средством охраны правопорядка. При обстоятельствах, представляющих особую угрозу правопорядку, на территории Российской Федерации в целом или в отдельных ее местностях может вводиться чрезвычайное положение (см. комментарии к ст.ст. 56 и 88). Наряду с законностью и правопорядком Федерация и ее субъекты призваны обеспечивать и общественную безопасность, т.е. осуществлять деятельность, направленную на предотвращение и устранение ситуаций и явлений, которые создают угрозу жизни и здоровью людей, а также имуществу и окружающей среде. Так, осуществляя согласно Закону о милиции обеспечение общественной безопасности, органы милиции выдают разрешения на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, на открытие и функционирование объектов, где они обращаются. Они осуществляют контроль за соблюдением правил, нормативов и стандартов, необходимых для безопасности дорожного движения; производят оцепление местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, при проведении карантинных мероприятий; производят досмотр имущества, а при необходимости - и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов. Органы милиции осуществляют временное ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов на дорогах и улицах, могут обязать граждан покинуть определенные участки местности и объекты, если нахождение там людей опасно для их жизни, здоровья и имущества. С обеспечением общественной безопасности тесно связана охрана общественного порядка, т.е. возложенное на милицию создание обстановки спокойствия, тишины и благопристойности в общественных местах. Практическая работа по обеспечению общественной безопасности осуществляется органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, тогда как федеральные органы власти осуществляют прежде всего нормативное регулирование этих вопросов. Упоминаемый в комментируемом пункте "режим пограничных зон" - это режим пограничной зоны, в которую включаются зоны местности шириной до 5 км вдоль Государственной границы на суше, морского побережья России, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на указанных водоемах. Кроме того, это режим территориальных вод Российской Федерации, а также ее внутренних вод, имеющих выход к Государственной границе. Он служит исключительно интересам создания необходимых условий для охраны Государственной границы. Режим пограничных зон включает правила въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне; хозяйственной, промысловой и иной деятельности; проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне; учета и содержания российских маломестных самоходных и несамоходных средств и средств передвижения на льду, их плавания и передвижения на льду в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов; ведения промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов. Нормативное регулирование режима пограничных зон осуществляется федеральным законодательством (см. комментарий к ст. 71). Органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают условия для охраны Государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам, принимают в этих целях законы и иные нормативные правовые акты; предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд охраны Государственной границы, осуществляют контроль за использованием этих участков и соблюдением на них законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды; информируют пограничные войска по вопросам, касающимся обстановки в приграничных районах Российской Федерации; создают условия для участия граждан на добровольных началах в охране Государственной границы; контролируют на своих территориях выполнение всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, а также должностными лицами и гражданами законодательства Российской Федерации о Государственной границе. в) Согласно действующему законодательству, включая Федеративный договор, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются законодательством Российской Федерации и ее субъектов. При этом на Федерацию возлагается установление общих принципов решения этих вопросов. Что касается статуса земли, недр, вод, лесных и других федеральных природных ресурсов, то он определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. При этом в федеральной собственности находятся земельные участки и другие природные объекты, предназначенные для обеспечения деятельности Президента РФ, федеральных органов государственной власти, Вооруженных Сил, пограничных внутренних, железнодорожных и иных войск Российской Федерации. Порядок пользования и распоряжения соответствующими природными ресурсами определяется такими действующими в настоящее время в Российской Федерации федеральными законодательными актами, как Земельный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс, Закон о недрах. Однако некоторые из этих законов не обеспечивают в достаточной мере и с учетом современных требований разграничения полномочий в области использования природных ресурсов и нуждаются в дополнениях. г) Вопросы разграничения государственной собственности в Российской Федерации регулируются федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. К объектам исключительной федеральной собственности относятся объекты, составляющие основу национального богатства страны; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач; некоторые объекты оборонного производства, а также объекты таких отраслей, как ядерная энергетика, железнодорожный транспорт и др. К объектам, составляющим основу национального богатства России, относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации; охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в том числе биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение); объекты историко-культурного наследия, музейный фонд, учреждения культуры федерального (общероссийского) значения. К объектам, необходимым для функционирования федеральных органов государственной власти в целях решения общероссийских задач, относятся средства федерального бюджета, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации; золотой запас, алмазный и валютный фонды; имущество Вооруженных Сил, железнодорожных, пограничных, внутренних и других войск, органов уголовно-исполнительной системы, органов ФСБ, органов внутренних дел Российской Федерации и других организаций, финансирование которых осуществляется из федерального бюджета. К этим объектам относятся государственные высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения, государственные предприятия и учреждения, находящиеся в управлении или ведении соответствующих федеральных органов государственной власти. К объектам федеральной собственности относятся также федеральные автомобильные дороги общего пользования и обслуживающие их организации; федеральные предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры. Помимо объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, федеральным законодательством определен перечень объектов федеральной собственности, которые по решению Правительства РФ могут быть переданы субъектам Федерации. Все объекты, не относящиеся к федеральной собственности, являются собственностью субъектов Федерации или муниципальной собственностью. д) Вопросы природопользования, охраны окружающей среды обеспечения экологической безопасности, а также особо охраняемых природных территорий регулируются законодательством Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее время действует Федеральный закон от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды". Что касается охраны памятников истории и культуры, то в России существует Государственный свод особо ценных объектов историко-культурного наследия ее народов, состав которого определяется Президентом Российской Федерации. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 ноября 1993 г. "О включении отдельных объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации" в этот свод были дополнительно включены Государственный академический Мариинский театр, Государственный историко-архивный и этнографический музей-заповедник "Кижи", Госфильмофонд Российской Федерации, Государственный мемориальный и природный заповедник "Музей-усадьба Л.Н.Толстого "Ясная поляна" и ряд других объектов, расположенных на территории субъектов РФ и имеющих общероссийское значение. Все другие объекты историко-культурного наследия народов России находятся в ведении субъектов Российской Федерации, которые и осуществляют их использование и охрану. е) Согласно Закону РФ "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями) к ведению Российской Федерации в области образования относится формирование и осуществление федеральной политики в области образования; правовое регулирование отношений в области образования, касающихся общих принципов его организации, а также организации и деятельности учреждений образования, подчиненных непосредственно федеральным органам; разработка и реализация федеральных и международных программ развития образования; формирование федеральных государственных органов управления образованием; установление порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений; установление перечня профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование; создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений федерального подчинения; решение ряда других вопросов, имеющих общероссийское значение. В ведении субъектов Российской Федерации находятся определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в этой области; законодательство в области образования; определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений, подчиненных субъектам Федерации; разработка и реализация региональных программ развития образования; финансирование государственных органов управления образованием и руководство ими; создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений соответствующего подчинения; установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов; формирование бюджетов субъектов Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования; решение многих других вопросов. В Федеральном законе от 22 августа 1996 г. "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (с последующими изменениями и дополнениями) подчеркнуто, что одним из принципов государственной политики в указанной сфере является "суверенность прав субъектов Российской Федерации в определении собственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования в части национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов". Закон (ст. 24) исчерпывающе определил компетенцию Российской Федерации в данной области. Подчеркивается, что по общим вопросам высшего и послевузовского профессионального образования субъекты Российской Федерации "обладают всей полнотой государственной власти вне установленной настоящим Федеральным законом компетенции Российской Федерации..." (ст. 25). Федеральный закон от 23 августа 1996 г. "О науке и государственной научно-технической политике" определил распределение полномочий федеральных органов государственной власти и соответствующих органов субъектов Федерации в области формирования и реализации государственной научно-технической политики. К ведению органов государственной власти Российской Федерации отнесены: разработка и проведение единой государственной научно-технической политики; выбор приоритетных направлений развития науки и техники, формирование и реализация соответствующих федеральных программ и проектов, охрана прав интеллектуальной собственности и решение некоторых других вопросов. К совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации отнесены: формирование экономического механизма осуществления государственной научно-технической политики, организация научно-технического прогнозирования и ряд других вопросов (см. ст. 12 упомянутого закона). В области культуры Федерация устанавливает основные принципы организации управления этой отраслью, управляет ограниченным числом учреждений культуры общефедерального значения, а также осуществляет государственный контроль в этой сфере и координирует международные культурные связи, реализуя наиболее важные из них. Многие другие вопросы в этой сфере находятся в ведении субъектов Федерации. ж) В области здравоохранения в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (приняты 22 июля 1993 г.) распределены предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. К ведению Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан отнесены: установление основ федеральной государственной политики в области охраны здоровья населения, разработка и реализация соответствующих федеральных программ; организация государственной санитарно-эпидемиологической службы и системы санитарной охраны территории страны; сертификация лекарственных средств; установление стандартов качества медицинской помощи; установление порядка лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности и т.п. К совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесены: контроль за соблюдением федеральных законов; защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья; обеспечение экологической безопасности; контроль за соблюдением федеральных стандартов качества медицинской помощи; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия и некоторые другие вопросы. Обеспечивая защиту семьи, материнства, отцовства и детства, Российская Федерация осуществляет законодательную деятельность в этой сфере. Среди законодательных актов центральное место занимает Семейный кодекс РФ, принятый в 1996 г. К ведению Российской Федерации относятся принятие и финансирование федеральных программ по вопросам материнства и детства, регламентация вопросов по оказанию помощи многодетным семьям, установление пособий на содержание детей и порядка выдачи этих пособий. Субъекты Федерации осуществляют свое нормативное регулирование в этой сфере, учитывающее особенности регионов, принимают дополнительные меры по оказанию помощи многодетным семьям. В их непосредственном ведении находятся учреждения, обеспечивающие защиту семьи, материнства, отцовства и детства. Важнейшей задачей Российской Федерации как социального государства является социальная защита граждан, включая и их социальное обеспечение. К ведению Российской Федерации отнесено законодательство, направленное на обеспечение социальной защиты граждан. Одним из основополагающих федеральных законов в этой сфере является Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 20 апреля 1996 г. с дальнейшими дополнениями). Этот закон определил правовые, организационные и экономические основы государственной политики содействия занятости населения. Речь идет, в частности, о гарантиях государства по реализации конституционных прав граждан на труд и социальную защиту от безработицы. Закон отнес к ведению Российской Федерации установление общих принципов государственной политики в данной сфере, принятие федеральных целевых программ; определение минимальных и обязательных норм социальной, и экономической защищенности граждан от безработицы. Органы государственной власти субъектов Федерации "в соответствии со своей компетенцией решают в полном объеме вопросы, связанные с разработкой и осуществлением государственной политики занятости населения с учетом национальных, культурных традиций, а также исторически сложившихся видов занятости..." (ст. 7 упомянутого закона). В сфере социальной защиты населения наряду с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" действуют Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и другие федеральные законодательные акты. В этих актах имеются положения, определяющие компетенцию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в соответствующей сфере. Следует отметить, что субъекты Федерации устанавливают за счет своих средств дополнительные меры социальной защиты: надбавки к пенсиям и пособиям, бесплатный проезд на местном транспорте и т.д. В ведении субъектов Федерации находится подавляющее большинство государственных учреждений социального обеспечения (дома инвалидов, ветеранов и престарелых, детские дома и др.). з) Осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидацией их последствий обычно призваны заниматься субъекты Федерации. Однако в тех случаях, когда масштабы такого рода событий переходят границы их территорий или не соответствуют возможности субъектов Федерации, в осуществление таких мер включается и сама Федерация, которая располагает для этих целей специальными структурами и средствами. Согласно Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" при наличии установленных Законом обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, указом Президента РФ на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится чрезвычайное положение. К таким обстоятельствам законом отнесены: "б) чрезвычайные обстоятельства природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других работ". В Российской Федерации действует также ряд ранее принятых важных федеральных нормативных правовых актов, направленных на защиту населения от чрезвычайных ситуаций и их последствий. Это Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федеральный закон от 22 августа 1995 г. "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей". В этих актах определены права и обязанности органов исполнительной власти как Федерации, так и ее субъектов. и) Действующая в настоящее время налоговая система Российской Федерации основывается на том, что Федерация устанавливает общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, а также федеральные налоги и сборы (см. комментарий к ст. 71). Субъекты Федерации устанавливают свои налоги и сборы в рамках общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, предусмотренных Законом от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями), а также Налоговым кодексом Российской Федерации к) Смысл комментируемого пункта состоит в том, что в отличие от упомянутых в ст. 71 (см. комментарий к этой статье) уголовного, уголовно-процессуального и ряда других отраслей законодательства административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды не входит в сферу исключительного ведения Федерации. Оно складывается из основополагающих актов Федерации (основы законодательства, кодексы, федеральные законы) и законодательных актов субъектов Федерации. Следует заметить, что под административным и административно-процессуальным законодательством, упомянутым в комментируемом пункте, на практике понимается законодательство об административных правонарушениях и о порядке производства по этим делам. В настоящее время в стране действует Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, принятый 30 декабря 2001 г. л) Порядок решения конкретных кадровых вопросов применительно к судебным и другим правоохранительным органам определяется правилами формирования этих органов, устанавливаемыми федеральными законами. В одних случаях Федерация и ее субъекты определяют порядок формирования и решают конкретные кадровые вопросы самостоятельно (например, конституционные суды), в других порядок формирования государственного органа устанавливается Федерацией, а некоторые кадровые вопросы в зависимости от уровня соответствующего органа решаются либо Федерацией, либо Федерацией с участием ее субъектов. Например, состав Верховного Суда РФ формируется Советом Федерации, все другие суды общей юрисдикции с точки зрения их кадрового состава, за исключением мировых судей, формируются Президентом РФ (см. комментарий к ст. 118). Отдельные вопросы могут решаться Федерацией по согласованию с ее субъектами. Так, прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с соответствующими субъектами Федерации. Вопрос о кадрах включает также требования, которые предъявляются к кадрам. Эти требования определяются либо непосредственно Конституцией Российской Федерации (см., например комментарий к ст. 119), либо федеральным законодательством (см., например, Закон РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции", Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"). Федеральный закон от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" установил требования, предъявляемые к лицам, претендующим на статус адвоката. В соответствии со ст. 3 закона адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов власти и органов местного самоуправления. Законом об адвокатской деятельности и адвокатуре определены права и обязанности адвокатов, порядок приобретения статуса адвоката, организация адвокатской деятельности и адвокатуры, в том числе формы адвокатских образований. В Российской Федерации действуют принятые 11 февраля 1993 г. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, в соответствии с которыми совершают нотариальные действия нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах или занимающиеся частной практикой. В Основах устанавливается, что Министерство юстиции Российской Федерации ведет реестр государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой; устанавливает порядок выдачи лицензий на право нотариальной деятельности; утверждает Инструкцию о порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти в населенных пунктах, где нет нотариусов; устанавливает порядок производства нотариальных действий в случаях, если международный договор Российской Федерации относит к компетенции нотариуса совершение нотариального действия, не предусмотренного законодательством Российской Федерации. Основы законодательства также устанавливают, какие вопросы организации и деятельности нотариата относятся к компетенции органов юстиции. На них возлагается открытие и упразднение нотариальных контор по поручению Министерства юстиции Российской Федерации, контроль за исполнением нотариусами правил нотариального делопроизводства и т.д. м) Одним из важных компонентов защиты прав национальных меньшинств (см. комментарий к пункту "б" настоящей статьи) является защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Среда обитания и образ жизни отражают особенности жизни малочисленных этнических общностей, обусловленные географическими, культурными, религиозными и иными факторами. Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей - предмет заботы прежде всего тех субъектов Федерации, на территориях которых эти общности проживают. Однако этим должна заниматься и Федерация, осуществляющая на территориях их проживания различную хозяйственную деятельность. Федерация призвана также защищать права упомянутых этнических общностей и от их возможных нарушений органами субъектов Федерации. Федеральный закон от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии" создает правовые условия для защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. н) Общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления устанавливаются федеральным законодательством в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации (см. комментарий к ст. 77, а также Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ред. от 4 июля 2003 г.). К ведению субъектов Федерации относится обеспечение соответствия их законов о системе органов государственной власти этих субъектов, а также о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации, установленными федеральными законами общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. о) Субъекты Российской Федерации могут быть самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. Проведение Российской Федерацией единой внешней политики и внешнеэкономической линии требует координации международных и внешнеэкономических связей ее субъектов. Эта координация осуществляется органами государственной власти Федерации совместно с органами государственной власти ее субъектов. Общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации установлен Федеральным законом от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", в котором содержатся правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов Российской Федерации при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей. Федеральные органы государственной власти совместно с органами государственной власти субъектов Федерации обеспечивают также выполнение международных договоров Российской Федерации. 3. Часть вторая комментируемой статьи Конституции конкретизирует содержание ст. 5 Конституции (см. комментарий к ст. 5), в которой сказано, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов и что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты равноправны. В отличие от действующей Конституции Федеративный договор 1992 г. не гарантировал субъектам Федерации равные права. Так, согласно этому Договору, к совместному ведению Федерации и республик в ее составе относилось установление общих принципов бюджетной системы, между тем как края, области, города Москва и Санкт-Петербург в установлении этих принципов не участвовали. Не имели эти субъекты также права участвовать и в разграничении государственной собственности на своих территориях на федеральную и собственность соответствующего субъекта, хотя за республиками такое право было закреплено, и т.д. Таким образом, именно действующая Конституция РФ поставила все субъекты Федерации в равные правовые условия. Статья 73 Как следует из текста комментируемой статьи, она может применяться только в увязке со ст. 71 и 72 Конституции. Конституция не устанавливает перечня исключительных полномочий субъектов Федерации. Тем самым она способствует развертыванию инициативы субъектов Федерации, укреплению их самостоятельности. Исключительные полномочия субъектов Федерации определены их конституциями или уставами на основе Конституции Российской Федерации и Федеративного договора. Они осуществляются органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Например, согласно Конституции Бурятии (ст. 63) к исключительному ведению республики относятся: принятие Конституции республики, внесение в нее изменений и дополнений, контроль за ее соблюдением; законодательство республики, территория и административно-территориальное устройство республики; защита государственно-правового статуса республики; установление системы республиканских органов власти, порядок их организации и деятельности, формирование государственных органов республики, обеспечение деятельности органов местного самоуправления; государственная собственность республики; государственная служба республики; государственные награды и почетные звания республики. Республика самостоятельно распоряжается своей государственной собственностью, землей, недрами, лесами и водами, ведает охраной окружающей среды. Она устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития, осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития. Республика устанавливает научные и культурные связи с зарубежными странами, представительство в международных организациях. В ее ведение входят заключение межпарламентских и межправительственных договоров и соглашений, а также другие вопросы, отнесенные конституцией республики к ведению ее органов государственной власти. В соответствии с Уставом Краснодарского края (ст. 5) в исключительное ведение этого субъекта Федерации входят принятие, изменение и дополнение Устава края, законов и иных нормативных правовых актов края, контроль за их соблюдением; установление системы органов законодательной и исполнительной власти края, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом; разработка и исполнение социально-экономических, научно-технических, экологических и иных программ края; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансами края; решение вопросов административно-территориального деления края, организация и развитие местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных званий и премий края; иные полномочия. Закрепленный в конституциях республик и уставах других субъектов Федерации перечень их исключительных полномочий не является исчерпывающим. К полномочиям субъектов Федерации могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции Российской Федерации. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации при согласии органов исполнительной власти субъекта Федерации могут передать этим органам осуществление части своих полномочий. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (см. комментарий к ст. 78). Статья 74 1. Комментируемая статья конкретизирует ст. 8 Конституции, гарантирующую единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (см. комментарий к ст. 8). В Российской Федерации осуществляется единая таможенная политика, являющаяся составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации. Ее целями служат обеспечение наиболее эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на таможенной территории Российской Федерации, участие в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка, стимулирование развития национальной экономики, содействие проведению структурной перестройки и решению других задач экономической политики Российской Федерации. Таможенное дело непосредственно осуществляют таможенные органы Российской Федерации, действующие в соответствии с принятым 18 июня 1993 г. Таможенным кодексом, устанавливающим порядок перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, перечень таможенных платежей в Российской Федерации, процедуру и формы таможенного контроля. В настоящее время ведется работа над проектом нового Таможенного кодекса РФ. Никакие государственные органы, кроме Президента РФ, Федерального Собрания и Правительства РФ, не вправе принимать решения, затрагивающие компетенцию таможенных органов Российской Федерации, выполнять без соответствующего допуска или изменять их функции, возлагать на них дополнительные задачи или иным образом вмешиваться в деятельность этих органов. Все это, естественно, исключает установление субъектами Российской Федерации таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. 2. Устанавливая принципиальный запрет на ограничения перемещения на территории России товаров и услуг, Конституция вместе с тем учитывает то обстоятельство, что такое перемещение в определенных ситуациях может создать угрозу для обеспечения безопасности, жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Поэтому в ч. 2 данной статьи предусматривается возможность ограничений перемещения товаров и услуг, которые могут вводиться только в соответствии с федеральным законом. В настоящее время в Российской Федерации действует ряд таких законов. В их число входят, например, Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", Федеральные законы "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об оружии", которые предусматривают процедуры принятия решений об ограничении перемещения товаров и услуг, а также период, на который вводятся подобные ограничения. Статья 75 1. В Российской Федерации существует единая денежная система, которая включает в себя официальную денежную единицу, порядок эмиссии наличных денег, организацию и регулирование денежного обращения. Согласно Федеральному закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в редакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. с дальнейшими изменениями) денежной единицей (валютой) Российской Федерации является рубль. Один рубль состоит из 100 копеек, введение на территории Российской Федерации других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещается. Эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения на территории Российской Федерации осуществляются исключительно Банком России. Банкноты (банковские билеты) и монета Банка России являются единственным законным средством платежа на территории Российской Федерации. Их подделка и незаконное изготовление преследуются по закону. Банкноты и монеты Банка России обязательны к приему по нарицательной стоимости при всех видах платежей, для зачисления на счета, во вклады и для перевода на всей территории Российской Федерации. Банкноты и монеты Банка Российской Федерации не могут быть объявлены недействительными (утратившими силу законного средства платежа), если не установлен достаточно продолжительный срок их обмена на банкноты и монеты нового образца. Не допускаются какие-либо ограничения по суммам или субъектам обмена. При обмене банкнот и монет Банка России на денежные знаки нового образца срок изъятия банкнот и монет из обращения не может быть менее одного года, но не может превышать пяти лет. 2. Банкноты и монеты являются безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами. Банк осуществляет защиту и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам. В этих целях применяются прежде всего такие основные инструменты и методы денежно-кредитной политики, как процентные ставки по операциям Банка России, которые используются для воздействия на рыночные процентные ставки в целях укрепления рубля; нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); операции на открытом рынке; рефинансирование банков; валютное регулирование; установление ориентиров роста денежной массы; прямые количественные ограничения. Банк России практикует валютные интервенции, под которыми понимается купля-продажа иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег. Банк обеспечивает физическую защиту выпускаемых в обращение банкнот и монет, организует применение при их производстве специальных материалов и технологий, усложняющих их подделку. Банк России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в его деятельность по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий. 3. В Российской Федерации общие принципы налогообложения и сборов, а также система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливаются федеральным законодательством. К числу актов общего значения, определяющих общие принципы построения налоговой системы в Российской Федерации, а также налоги, сборы, пошлины и другие платежи, права, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов, относится Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая введена в действие с 1 января 1999 г., гл. 21, 22, 23, 24 части второй - с 1 января 2001 г., а гл. 25, 26, 27 - с 1 января 2002 г.). Все налоги и сборы, взимаемые на территории Российской Федерации, делятся на федеральные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов Российской Федерации (региональные) и местные налоги и сборы. Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом Российской Федерации и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации. Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, вводимые в действие законами субъектов Российской Федерации и обязательные к уплате на территории соответствующих субъектов Российской Федерации. Устанавливая региональный налог, представительные органы власти субъектов Российской Федерации определяют налоговые льготы, налоговую ставку в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также форму отчетности по данному региональному налогу. Другие элементы налогообложения устанавливаются Налоговым кодексом РФ. Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые и вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований. Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами этих субъектов Российской Федерации. К федеральным налогам и сборам относятся: налог на добавленную стоимость; налог на прибыль организаций; подоходный налог на доходы физических лиц; государственная пошлина и др. К региональным налогам и сборам относятся: налог на имущество организаций; налог на недвижимость; дорожный налог; налог с продаж и др. К местным налогам и сборам относятся: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы. 4. Единство денежной и кредитной систем Российской Федерации обусловливает необходимость решения на федеральном уровне вопросов о государственных займах на территории Российской Федерации. Согласно комментируемой статье государственные займы в России выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Законодательное регулирование выпуска государственных займов на федеральном уровне не означает, что Конституция исключает возможность выпуска внутренних территориальных займов субъектами Федерации. Речь идет только о том, что условия выпуска таких займов должны быть регламентированы федеральным законом и эти займы могут размещаться только на добровольной основе. Статья 76 Эта статья концептуально устанавливает иерархию, т.е. соподчиненность нормативных правовых актов, издаваемых федеральными и региональными органами государственной власти. Она определяет пределы действия федеральных и региональных законов, их виды и соотношение между собой. 1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что по предметам ведения Российской Федерации, т.е. по тем вопросам, которые на высшем уровне решаются Федерацией (статья 71 Конституции), принимаются два вида законов: федеральные конституционные и федеральные. Уровень федерального законодательства предопределен предметами исключительного ведения России. Федеральные конституционные законы отличаются от текущих по предмету правового регулирования, т.е. по содержанию, и порядку принятия. Они могут быть приняты только по вопросам, предусмотренным самой Конституцией. Федеральные конституционные законы принимаются квалифицированным большинством голосов каждой палаты Федерального Собрания: 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы и 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. На эти законы не распространяется президентское вето. Федеральные конституционные законы не могут вносить изменения в текст Конституции. Они могут лишь развивать конституционные положения. Федеральные законы, в свою очередь, подразделяются на ординарные (текущие, простые) и кодифицированные. К числу кодифицированных относятся все кодексы Российской Федерации: Гражданский, Гражданский процессуальный, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Трудовой, Семейный, Арбитражный, Арбитражный процессуальный, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и др. Все федеральные конституционные и федеральные законы имеют прямое действие на территории России. Это означает, что не требуется их ратификация, т.е. утверждение парламентами субъектов Федерации. Таким образом, вид издаваемого закона определяется предметами ведения Федерации и ее субъектов. 2. В части 2 настоящей статьи устанавливается, что по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. по кругу полномочий, определенных ст. 72 Конституции, издаются как федеральные законы, так и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации*(45). К числу федеральных относятся законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, о нотариате), а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. 3. Часть 3 настоящей статьи Конституции устанавливает иерархическую соподчиненность законодательных актов; федеральные законы не могут противоречить Конституции, законам Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. Федеральные конституционные законы имеют более высокую юридическую силу, чем текущие федеральные законы. 4. Часть 4 комментируемой статьи определяет пределы собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации. Республики, края, области, автономная область и автономные округа принимают законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, которые не входят в пределы исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Это, в частности, конституции и уставы субъектов Федерации; законы о выборах в региональные парламенты; правовой статусе депутатов представительных органов местного самоуправления и др. 5. Часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации закрепляет универсальный принцип построения конституционно-правовой системы федеративного государства - верховенство федерального закона по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Коллизии между федеральным и региональным законодательством разрешает Конституционный Суд Российской Федерации. 6. Часть 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации закрепляет верховенство регионального закона по предметам исключительного ведения субъектов Федерации. Статья 77 1. В отличие от ранее действовавших Конституций Российской Федерации Конституция 1993 г. не устанавливает систему органов государственной власти субъектов Федерации. Она предоставляет им возможность самостоятельно устанавливать систему их органов государственной власти, требуя, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. (в ред. от 4 июля 2003 г.). В настоящее время законодательными (представительными) органами республик являются их парламенты, имеющие различные наименования: Народное собрание, Государственное собрание, Верховный Совет, Законодательное собрание, Государственный совет, парламент и т.д. Эти органы являются представительными органами республик, олицетворяющими парламентскую демократию, в условиях которой формирование политической воли народов возлагается на народное представительство. Вместе с тем они являются законодательными органами республик, обладающими полной и не ограниченной в рамках их полномочий компетенцией в сфере законодательства. Это означает, что ни один закон республики не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом. Законодательными (представительными) органами власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются думы, собрания и т.п. (например, Московская городская дума, Законодательное собрание Тверской области, Псковское областное собрание и т.д.). В систему органов исполнительной власти республик входят их правительства, министерства, государственные комитеты, департаменты, комитеты и другие ведомства. В ряде республик эту систему возглавляет президент (глава) республики (например, в Ингушетии), в других - правительство или его глава, т.е. высшее должностное лицо субъекта Федерации. Органом исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе является администрация (правительство) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Деятельностью администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа руководит глава соответствующей администрации (правительства). Главы администраций носят различные наименования (губернатор, мэр города федерального значения и т.п.). Эти наименования устанавливаются с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующими законодательными (представительными) органами субъектов Федерации. В систему органов исполнительной власти области, края входят отраслевые и территориальные органы управления и иные органы, создаваемые главой администрации, который самостоятельно определяет их компетенцию и утверждает положения о них. 2. В отличие от представительных органов государственной власти, в системе которых отсутствует вертикальное подчинение, не свойственное парламентским представительным органам, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения России и полномочий Российской Федераций по предметам совместного ведения с ее субъектами образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, что находит отражение в более тесной организационно-правовой связи этих органов. Федеральное правительство координирует работу органов исполнительной власти субъектов Федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе органов исполнительной власти субъектов Федерации. Акты Правительства РФ, касающиеся деятельности как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти, обязательны к исполнению на всей территории России (см. комментарий к ст. 115). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по соглашению между собой взаимно делегировать часть своих полномочий (см. комментарий к ст. 78). Вместе с тем упомянутое единство исполнительной власти в Российской Федерации не является абсолютным. Оно обеспечивается в рамках, очерченных пределами ведения Российской Федерации и полномочиями Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что, обеспечивая единство системы исполнительной власти, федеральные органы не могут выходить за пределы своих полномочий, не могут нарушать предусмотренных Конституцией прав субъектов Российской Федерации. Статья 78 1. Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают в рамках своих полномочий решение соответствующих общегосударственных вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, организуя исполнение законов и иных правовых актов. В этих целях они могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляя свою деятельность на территории субъектов Российской Федерации, не входят в систему их органов исполнительной власти, являясь организационно-структурным элементом системы соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Порядок образования и правовой статус территориальных органов федеральных органов исполнительной власти определяется федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федеральных министерств, государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года (ред. от 31 декабря 1997 года) "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Оно устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете (статья 12). Положения о федеральных министерствах, иных федеральных органах исполнительной власти, утверждаемые указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, могут предусматривать образование в системе этих федеральных органов соответствующих территориальных органов (управлений, отделов и др.). Территориальные органы в пределах своих полномочий независимы в своей деятельности от органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации. Они обеспечивают реализацию государственной политики в соответствующей сфере государственного управления. Территориальные органы создаются и действуют в системе федеральных министерств (например, в системе Минюста России), государственных комитетов (например, в системе Госкомстата России), других федеральных органов исполнительной власти (например, в системе Госгортехнадзора России). Они могут быть региональными, межрегиональными. Например, в системе Министерства юстиции Российской Федерации образованы управления (отделы) Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации, которые являются территориальными органами данного министерства, действующими на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации. Руководители данных органов назначаются и освобождаются от должности министром юстиции Российской Федерации. Кроме того, образованы также федеральные управления Минюста России по федеральным округам, которые являются окружными территориальными органами данного министерства; их руководители назначаются и освобождаются от должности министром юстиции Российской Федерации по согласованию с соответствующими полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральном округе. В ряде случаев федеральное законодательство предусматривает необходимость согласования назначения и освобождения руководителей территориальных органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом принятие окончательного решения остается за соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" Правительство Российской Федерации издало постановление от 12 августа 2000 года N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных федеральных органов исполнительной власти". В данном постановлении определяются, в частности, федеральные органы исполнительной власти: а) имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов; б) имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня; в) имеющие территориальные органы с обособленной сферой ведения. Указаны также федеральные органы исполнительной власти, не имеющие территориальных органов. 2-3. Федеральные органы исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут заключать между собой на добровольной основе соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Предметами соглашений могут быть: а) передача осуществления части полномочий; б) условия и порядок передачи осуществления части полномочий; в) материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; г) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения, а также иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. При этом соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. Данные соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Запрещено заключать соглашения, которые ведут к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации. Порядок заключения и вступления в силу данных соглашений установлен Федеральным законом от 6 октября 1999 г. (в ред. от 4 июля 2003 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". 4. Конституционный статус Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации предопределяет их особую роль в обеспечении осуществления функций и полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны. Президент Российской Федерации как глава государства, гарант Конституции, прав и свобод граждан в рамках своих конституционных полномочий обязан принимать все необходимые меры, связанные с обеспечением конституционного порядка, охраной суверенитета, осуществлением федеральными органами государственной власти своих полномочий на всей территории России, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Президент Российской Федерации реализует свои конституционные полномочия непосредственно (издавая указы и распоряжения, обращаясь с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, инициируя принятие соответствующего федерального закона, отрешая от должности в установленном законом порядке высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и т.д.), а также через создаваемые им органы и структуры (Совет безопасности, полномочных представителей в федеральных округах и т.д.). Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений федерального законодательства. Конкретные полномочия Правительства Российской Федерации, связанные с осуществлением своей конституционной обязанности, закрепленной в части 4 комментируемой статьи, определены (помимо Конституции Российской Федерации) в упоминавшемся выше Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Статья 79 Важным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее право участвовать в межгосударственных объединениях. Это ее право закреплено в комментируемой статье. Межгосударственное объединение - один из видов международных организаций, которые создаются и действуют на основе договоров, соглашений между государствами, а объем их правосубъектности определяется их уставами. Российская Федерация самостоятельно решает вопрос о своем участии или неучастии в межгосударственных объединениях, исходя из своих национальных интересов. Вступая в межгосударственные объединения, Российская Федерация может передавать ему часть своих полномочий, то есть добровольно отказаться от некоторых своих прав и передать их согласно международному договору органам межгосударственного объединения. Конституция ставит два условия для ограничения этого права. Передача полномочий не должна повлечь за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и противоречить основам конституционного строя. От имени Российской Федерации ведет переговоры и подписывает международные договоры Президент Российской Федерации. Более подробно участие Российской Федерации в межгосударственных объединениях и порядок заключения международных договоров определяются в Федеральном законе от 15.07.95 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Рассматриваемая конституционная норма реализована, в частности, вступлением России в Содружество Независимых Государств. СНГ основано на началах суверенного равенства всех его членов. Страны Содружества являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. В рамках СНГ осуществляется координация экономического сотрудничества, сбалансированное социальное развитие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция, военно-политическое сотрудничество. Страны СНГ ставят своей приоритетной задачей обеспечение основных прав и свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, свободное общение, контакты и передвижение граждан государств-членов в Содружестве. Страны Содружества сотрудничают также в области права, в частности, путем заключения двусторонних и многосторонних договоров об оказании правовой помощи и способствуют сближению законодательства. Глава 4. Президент Российской Федерации Статья 80 1. Определяя статус Президента как главы государства, Конституция коренным образом изменила его место в системе федеральных органов государственной власти. В прежней Конституции Президент характеризовался как высшее должностное лицо, глава исполнительной власти. Таким образом, Президент был включен в систему органов исполнительной власти; фактически не участвовал в присущей принципу разделения властей системе "сдержек и противовесов". Так он не имел права роспуска Съезда народных депутатов и Верховного Совета, не участвовал в назначении судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, прокурора, председателя Центрального Банка. Он был обязан представлять не реже одного раза в год доклады Съезду народных депутатов о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, причем съезд мог потребовать внеочередного доклада. Указы и распоряжения Президента мог отменить Съезд, а на основании заключения Конституционного Суда и Верховный Совет. Совет Министров - Правительство было подотчетно Съезду, Верховному Совету и Президенту, а Съезд и Верховный Совет осуществляли контроль за деятельностью подотчетных им органов. Съезд был уполномочен принимать решение об отставке Правительства. Президент же мог принимать такие решения с согласия Верховного Совета. Кроме того, в прежнюю Конституцию была внесена норма о том, что Верховный Совет давал согласие Президенту на назначение ряда министров и рассматривал предложения Президента об образовании, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств РФ. Принципиально иными были и основания отрешения Президента от должности, что будет показано в комментарии к ст. 93 Конституции РФ. По действующей Конституции Президент как глава государства напрямую не входит ни в одну из ветвей законодательной, исполнительной и судебной власти. На это указывает и само место главы о Президенте. Однако нельзя делать вывод о том, что Президент стоит над этими ветвями власти. Органы каждой из ветвей власти самостоятельны; как и Президент действуют в рамках своих конституционных полномочий, обладают правовыми мерами воздействия на Президента вплоть до отрешения его от должности. Применительно к Президенту нередко используется понятие "президентская власть". Оно получило отражение и в правовой форме. Так, в указах Президента о штандарте (флаге) Президента и о знаке Президента используется понятие "символ президентской власти". 2. Функции Президента как главы государства в обобщенной форме определены в п. 2-4 ст. 80, а его полномочия конкретизированы в последующих статьях гл. 4, других глав, а также в федеральных законах. В пункте 2 закрепляются функции главы государства, связанные с обеспечением важнейших основ конституционного строя, российской государственности. Как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент должен принимать меры к тому, чтобы не допускалось нарушение Конституции, конституционный механизм защиты прав и свобод работал бесперебойно. Конкретные полномочия Президента, закрепленные в Конституции, обеспечивают возможности эффективно реализовать эту функцию. Среди них - право вето, право законодательной инициативы, обращения с запросом в Конституционный Суд РФ, роспуска Государственной Думы, отставки Правительства и многие другие. К важнейшим основам конституционного строя относятся суверенитет РФ, ее независимость и государственная целостность. На главу государства возлагаются принятие мер по охране этих основ жизнедеятельности государства. Признание этих свойств государства являются основополагающими для Президента в осуществлении его полномочий в сфере международных отношений, равно как и в аспектах внутренних ситуаций, могущих представлять угрозу для суверенитета и целостности государства. Президент, в частности, уполномочен вводить военное или чрезвычайное положение (см. комментарий к ст. 87, 88). Одним из принципов федеративного устройства РФ является единство системы государственной власти (ст. 5 Конституции РФ) Наличие сложной системы органов государственной власти - федеральных, региональных; законодательных и исполнительных при действии принципа разделения властей обусловливает необходимость обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Такого рода функция и возложена на Президента. 3. В соответствии с п. 3 Президент как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В прежней Конституции определение внутренней и внешней политики РФ относилось к ведению Съезда народных депутатов РФ. Закрепление за Президентом указанной функции часто является предметом оспаривания правомерности данной нормы со стороны парламентской оппозиции и одним из непременных пунктов различных предложений о поправках к Конституции. При анализе данной нормы следует учитывать следующие положения: 1) Президент избирается всеобщим голосованием на основе выдвигаемой им программы развития государства, следовательно, он обязан определять пути ее проведения в жизнь; 2) основные направления внутренней и внешней политики определяются Президентом в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, принимаемыми Федеральным Собранием с учетом позиций политических партий, общественных институтов. 3) в отличие от прежней Конституции в п. 3 ст. 80 речь идет об основных направлениях политики, а не о политике в целом; 4) в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию конкретизируются эти основные направления. Они делаются достоянием избирателей, партий, органов государственной власти. В их подготовке используется весь потенциал конституционных форм, обеспечивающих взаимное воздействие различных органов государственной власти и учитываются позиции политических партий. 4. В соответствии с п. 4 ст. 80 Президент как глава государства представляет РФ в двух аспектах: внутри страны и в международных отношениях. Внутренний аспект представительства государства в лице Президента реализуется при осуществлении им полномочий, непосредственно исходящих от государства. Например, решение вопросов, связанных с принятием в гражданство и с прекращением гражданства; учреждением государственных наград и почетных званий; предоставлением политического убежища и др. Представительство государства в лице Президента осуществляется и в тех ситуациях, обусловленных федеративным устройством России, когда в отношениях с субъектами РФ требуется представительство всей Федерации в целом. Представительство государства в лице Президента в международном плане проявляется во всех сферах, где требуется уровень отношений в лице глав государств (подписание договоров, ведение переговоров, встречи глав государств и т.д.). Статья 81 В данной статье урегулированы вопросы, связанные со сроком полномочий Президента, принципами его избрания, требованиями, предъявляемыми к лицу, который может быть избран Президентом, с длительностью срока, в течение которого Президент может занимать свою должность и определением правового акта, который устанавливает порядок выборов Президента. По сравнению с прежней Конституцией, срок полномочий Президента сокращен с 5 до 4-х лет. Однако в настоящее время как политическими деятелями, так и учеными, все чаще высказываются суждения об изменении этого срока до 5 и даже до 7 лет. Некоторое изменение срока полномочий можно считать допустимым, однако в соответствии с общей конституционной традицией лишь для будущего Президента. Президент РФ избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Такой порядок выборов главы государства используется во многих странах, хотя имеют место и иные способы избрания Президента. Так в США Президент избирается путем косвенных выборов - выборщиками. В ряде стран Президент избирается парламентом. Требования к лицу, могущему быть избранным Президентом, традиционны. Прежде всего, он должен быть гражданином Российской Федерации. Устанавливая это правило, ч. 2 ст. 80 Конституции придерживается принципа равного гражданства, не связывает его с основанием приобретения гражданства (по рождению или путем натурализации) и со сроком такого приобретения. Возрастной нижний предел для Президента - 35 лет обусловлен необходимостью обладания определенным жизненным опытом. Однако в отличие от прежней Конституции устранена норма о верхнем возрастном цензе, который определялся в 65 лет. Вместе с тем введена новая норма о необходимости постоянного проживания в РФ не менее 10 лет, что обусловлено требованием хорошего знания положения в стране, проблем и перспектив ее развития. Предусмотренная в п. 3. ст. 81 норма о невозможности занимать должность Президента более двух сроков подряд имеет целью воспрепятствовать формированию несменяемого слоя управляющих, появлению и сохранению стойких корпоративных групп, открыть приток в эшелоны власти свежих сил, политических лидеров нового поколения. Вместе с тем, Конституция не исключает возможности выдвинуть кандидатуру бывшего Президента на должность Президента на другой срок, кроме очередного. Предусмотренный в части 4 ст. 80 федеральный закон, определяющий порядок выборов Президента, принимался после 1993 г. к каждым новым выборам Президента - в 1995 г., 1999 г. В настоящее время действует Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г. Этот закон, включающий 12 глав, 88 статей, подробно регламентирует все стадии избирательной кампании по выборам Президента РФ. Эти выборы проводятся по единому федеральному округу, включающему всю территорию страны, и признаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие большинство от общего числа избирателей (оно составляет 105-107 млн. чел.). Право выдвигать кандидатов в Президенты закреплено за каждым гражданином РФ, обладающим пассивным избирательным правом (достигшим 35 лет) в порядке самовыдвижения и за политической партией, избирательным блоком. В поддержку кандидата должно быть собрано не менее 2-х млн. подписей избирателей при условии, что на один субъект РФ приходятся не более 50 тыс. подписей. Это является необходимым условием для регистрации кандидата ЦИКом. Однако те политические партии и избирательные блоки, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов (т.е. преодолели 5% барьер) на ближайших предшествующим выборам Президента выборах депутатов Государственной Думы, не собирают подписей избирателей при условии, что официальное опубликование указанных результатов состоялось ранее представления в ЦИК РФ документов, необходимых для регистрации кандидатов. Это положение не применяется на предстоящих 2004 г. выборах Президента, если регистрация кандидатов на указанных выборах будет закончена до официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы, проводимых после вступления в силу вышеуказанного Федерального закона. Кандидат считается избранным, если за него проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании. В случае, если ни один из кандидатов не набрал этого числа голосов, проводится повторное голосование по двум кандидатурам, получившим большее число голосов. По его результатам считается избранным Президентом тот кандидат, который получил больше голосов, чем другой, однако только при том условии, если число избирателей, проголосовавших против всех, больше числа поданных за него голосов. В противном случае выборы считаются не состоявшимися и назначаются повторные выборы. Статья 82 1. После избрания Президента осуществляется предусмотренная Конституцией процедура его вступления в должность. Срок этого акта в Конституции не установлен. В Федеральном законе о выборах Президента РФ (ст. 82) закрепляется, что избранный Президент вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, а при проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы Президента, на тридцатый день со дня официального опубликования ЦИК общих результатов выборов. Вступление Президента в должность связано с актом принесения Президентом присяги, текст которой определен в Конституции. Важной характеристикой присяги является то, что она приносится народу. Присяга Президента, как и всякая иная юридически закрепленная присяга, определяет те общие требования и ориентиры деятельности, которые неукоснительно должен соблюдать Президент, в чем он дал клятву. Предусмотренные в ст. 93 Конституции основания отрешения Президента от должности связаны с нарушением присяги. Конституция не предусматривает принесения присяги лицами, исполняющими обязанности Президента в случае досрочного прекращения полномочий избранного Президента и временно исполняющими такие полномочия. Не предусмотрено также повторного принесения присяги в случае принятия в течение срока полномочий Президента РФ новой Конституции. В Конституции не урегулирован и вопрос о том, как быть в таком, хотя и гипотетическом, но все же возможном случае, если лицо, избранное Президентом, откажется принести присягу. К примеру, если Президентом избрано лицо, проводящее свою избирательную кампанию под лозунгом необходимости принятия новой Конституции с иным набором принципов. В таком случае, очевидно, избранное лицо не может вступить в должность и выборы должны быть признаны не имевшими место. Именно с момента принесения присяги Президент вступает в должность и одновременно прекращаются полномочия прежнего Президента. Необходимость принесения присяги распространяется и на Президента, избранного на второй срок. 2. Предусмотренная в ч. 2 ст. 82 торжественная обстановка принесения присяги призвана показать важность акта вступления в должность нового Президента, сделать этот акт публичным, свидетельствующем о высоком статусе главы государства. Присяга приносится в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда. Имеется специальный Протокол, регламентирующий порядок вступления в должность Президента. Председатель ЦИК оглашает постановление об избрании Президента. Присягу Президента принимает Председатель Конституционного Суда РФ. После этого Председатель Совета Федерации возлагает на Президента цепь со знаком Президента. Этот Знак является символом президентской власти и передается каждому очередному вновь избранному Президенту. (См. Указ Президента РФ "Об утверждении описания символа президентской власти - Знака Президента Российской Федерации" от 27.07.1999 г.). Вступление в должность Президента транслируется по каналам ТВ, радио, проходит в присутствии представителей государственных органов, политических партий, общественных объединений, представителей иностранных государств. Символом президентской власти является также штандарт (флаг) Президента. Описание и порядок его использования установлен Указом Президента от 15 февраля 1994 г. Оригинал штандарта находится в служебном кабинете Президента в Кремле. Дубликаты поднимаются на резиденции Президента в Москве и других местах нахождения Президента, на транспортных средствах Президента. Статья 83 Президент в соответствии с Конституцией обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции. Эти полномочия затрагивают по сути дела все стороны государственной деятельности. Их можно обобщить по следующим сферам: полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти; участием в законотворчестве; в функционировании исполнительных органов государственной власти; с обеспечением осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации; с внешней политикой и обороной; иными сферами государственной деятельности. Такого рода классификация полномочий Президента вытекает из содержания статей 83-89 Конституции. В ст. 83 закреплены в основном полномочия, связанные с участием Президента в формировании федеральных органов государственной власти и иных государственных органов. Значительный объем полномочий Президента в этой сфере объясняется рядом факторов. Прежде всего, он обусловлен действием принципа разделения властей с присущей ему системой "сдержек и противовесов", которая предполагает участие законодательной власти в формировании Правительства как органа исполнительной власти; участие Президента в формировании органов государственной власти (в частности, судебных) органами законодательной власти. Такие полномочия Президента вытекают также из конституционно закрепленной функции главы государства обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Поэтому в соответствии с Конституцией в формировании федеральных органов государственной власти действуют и Президент, и Федеральное Собрание - парламент. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает определенных должностных лиц, а парламент дает согласие, либо парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент. В формировании органов исполнительной власти полномочия Президента наиболее широки, так как именно эти органы практически реализуют программу Президента. Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации с согласия Государственной Думы, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства. Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, принимает решение об отставке Правительства. Иные полномочия Президента в отношении органов исполнительной власти закреплены в других статьях гл. 4, а также в гл. 6 Конституции (см. комментарий к статьям 111-117) и в ряде федеральных законов. Участие Президента в формировании органов судебной власти и органов Прокуратуры выражается в том, что Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора. Назначает их Совет Федерации. Список возможных кандидатов на должности судей Конституционного Суда формируется Всероссийским съездом судей и Минюстом РФ. В список включаются по две кандидатуры на каждую вакантную должность. Кандидатуры на должности судей Верховного Суда представляются Президенту председателем Верховного Суда. Президент также представляет кандидатуру для назначения Государственной Думой председателя Центрального банка и ставит перед Думой вопрос об освобождении его от должности. Это полномочие Президента связано с реализацией его функций по охране суверенитета, независимости и государственной целостности России, составной частью их обеспечения является единство денежной системы государства, защита и обеспечение устойчивости рубля, что входит в задачу Центрального банка РФ. Функции Президента как Верховного главнокомандующего обусловливают отнесение к его компетенции таких полномочий, как утверждение военной доктрины РФ, назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ, Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности - совещательный орган при Президенте, включающий ряд высших должностных лиц - министров обороны, иностранных дел, внутренних дел и ряда других, назначаемых Президентом. Указами Президента утверждено Положение о Совете Безопасности РФ, урегулированы вопросы о структуре аппарата Совета Безопасности. Предусмотренный в ст. 83 федеральный закон о Совете Безопасности еще не принят. Совет Безопасности осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз, проведение единой политики в области обеспечения безопасности. Для выполнения своих полномочий Президент формирует Администрацию Президента. Ее статус, структура, задачи и организация деятельности урегулированы в Положении об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденном Указом от 2 октября 1996 г. с изменениями и дополнениями в редакции от 7 августа 2000 г. Администрация по своему правовому статусу является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента. Для обеспечения деятельности Президента Администрация создает все необходимые организационные, информационные, консультативно-правовые, материально-технические и другие условия, без которых невозможны осуществление полномочий главы государства, связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, с главами иностранных государств. Положение об Администрации Президента Российской Федерации определяет основные задачи и функции всех входящих в состав Администрации структурных подразделений. С целью реализации функции Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Президент назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ. Такие полномочные представители Президента имеются в Совете Федерации, в Государственной Думе, в Правительстве, в Конституционном Суде. Кроме того, имеются и полномочные представители Президента в семи федеральных округах (ранее были полномочные представители Президента в субъектах РФ, затем в регионах). Указом Президента от 13 мая 2000 г. было утверждено "Положение о полномочном Представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". К функциям представителей относится, в частности, координация деятельности федеральных органов в округе, анализ эффективности деятельности правоохранительных органов, организация взаимодействия федеральных органов и органов субъекта РФ, контроль за исполнением федерального законодательства. Полномочия Президента, связанные с руководством внешней политикой, выражаются в закрепленном в ст. 83 Конституции праве Президента назначать и отзывать после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Указом Президента утверждено "Положение о посольстве Российской Федерации". Статья 84 В ст. 84 определяются полномочия Президента связанные с деятельностью Государственной Думы, с формами его участия в законотворческом процессе. С учетом действия принципа разделения властей назначение выборов Государственной Думы возложено на Президента (п. "а") (равно как назначение выборов Президента отнесено к ведению Совета Федерации). Порядок и сроки назначения выборов как очередных, так и досрочных подробно определены в ст. 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы" от 25 декабря 2002 г. Закрепленное в п. "б" комментируемой статьи право Президента распускать Государственную Думу может быть реализовано только в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией (см. комментарии к ст. 109, 111, 117). Роспуск законодательного и представительного органа - мера чрезвычайная, и она возможна только в тех случаях, когда страна может остаться без Правительства или возникшие противоречия между законодательной и исполнительной властью неразрешимы иным путем. При этом в ст. 109 оговариваются обстоятельства, при которых Государственная Дума не может быть распущена. В п. "в" комментируемой статьи закрепляется полномочие Президента назначать референдум. В соответствии с ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" Президент не отнесен к числу субъектов, которые могут инициировать назначение референдума. Роль Президента в этом назначении сводится к тому, чтобы направить поступившие к нему из Центральной комиссии референдума материалы в Конституционный суд для дачи заключения о соответствии Конституции и ФКЗ о референдуме всей процедуре инициирования референдума. Президент лишь определяет, какой день проведения всенародного голосования будет назначен в течение предстоящих трех месяцев. В соответствии со ст. 104 Конституции Президент обладает правом законодательной инициативы, что нашло также свое отражение и в п. "г" комментируемой статьи. Президент, особенно в последнее время, часто практикует внесение законопроектов в Государственную Думу. Так им были внесены проекты федеральных законов о политических партиях, о выборах и др. Нередко Президент инициирует принятие изменений и дополнений в действующие федеральные законы. Внося законопроект в Государственную Думу, Президент назначает персонально того, кто будет представлять проект закона в Государственной Думе. Участие Президента в законодательном процессе выражается и в том, что Президент подписывает и обнародует федеральные законы. Это его полномочие конкретизировано в ст. 107 Конституции (см. комментарий к этой статье). Важной формой взаимодействия Президента с парламентом являются его обращения к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики. Для заслушивания посланий Президента палаты собираются совместно, и по протоколу в этих случаях не предусмотрены совместное обсуждение посланий, выступления и вопросы. Статья 85 Президент как глава государства призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции). А одним из принципов федеративного устройства России является единство системы государственной власти (ст. 5 Конституции). 1. Комментируемая статья (ч. 1) устанавливает полномочия Президента, связанные с разрешением разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В ч. 1 речь идет обо всех органах государственной власти - и законодательных, и исполнительных. Поэтому формы реализации полномочий Президента применительно к этим органам отражают стремление снять разногласия между ними путем согласительных процедур (совместного обсуждения спорных вопросов, поиска приемлемых вариантов решения, привлечения экспертов и т.п.). Только в случае недостижения согласия Президент может передать спорный вопрос на рассмотрение соответствующего суда (Конституционного Суда РФ, Конституционного уставного суда субъекта РФ, суда общей юрисдикции). Спорный вопрос может быть вынесен и на обсуждение Государственного Совета РФ, учрежденного Указом Президента от 11 сентября 2000 г. В соответствии с Положением о Государственном Совете РФ, утвержденным данным Указом, Государственный Совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий Президента по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Госсовет обсуждает вопросы, касающиеся взаимоотношений РФ и ее субъектов, укрепления основ федерации, содействует использованию согласительных процедур, обсуждает и многие другие важные вопросы государственной жизни. Председателем Госсовета является Президент РФ, а членами - по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. Все участвуют на общественных началах. Следует также отметить, что в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции от 04.07.2003 г. предусмотрена в установленных данным законом случаях и процедуре возможность роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ. При соблюдении всех предварительных условий Президент может вынести предупреждение органу законодательной власти, и если в течение трех месяцев после предупреждения данный орган не устранит причину для такого воздействия, то Президент вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Президент также уполномочен в установленных названным законом случаях отрешать высшее должностное лицо субъекта от должности после соответствующего предупреждения. 2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает правомочия Президента в отношении актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Если законы субъектов РФ Президент не вправе отменять или приостанавливать, то в отношении названных в п. 2 актов он наделяется правом приостанавливать их действие по причинам, названным в этом пункте. Статья 86 В данной статье определены основные полномочия Президента во внешнеполитической сфере, касающиеся отношений РФ с различного рода международными организациями, а также с отдельными странами. Исходными основаниями для такого рода полномочий является право главы государства определять основные направления внутренней и внешней политики. В п. "а" закреплено обобщающее полномочие Президента осуществлять руководство внешней политикой РФ. Президенту непосредственно подчинено Министерство иностранных дел. Он возглавляет Совет Безопасности, представляет Российскую Федерацию в международных отношениях, Президент имеет непосредственные контакты с главами иностранных государств, участвует во встречах, осуществляет государственные визиты и др. Естественно, что Президент во всей своей внешнеполитической деятельности опирается на соответствующие государственные и политические структуры, с учетом самых разнообразных факторов определяет государственные интересы и позиции России в тех или иных конкретных ситуациях и последовательно их отстаивает. Свое видение внешнеполитических интересов России Президент формирует в ежегодных посланиях о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. В последующих пунктах ("б", "в" и "г") комментируемой статьи конкретизируются полномочия Президента во внешнеполитической сфере. Выступая от имени государства, Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры. Внешнеполитическая деятельность государства многогранна. Она имеет и политические, и экономические, и военные, и культурные, экологические и другие аспекты. В этих сферах определения приоритетов во внешней политике задействованы и парламент, и Правительство, и министерства, и ведомства и другие органы. Деятельность Президента в названных в п. "б" процессах осуществляется при решении наиболее важных вопросов, затрагивающих глобальные интересы государства. Международные договоры, заключенные Президентом, подлежат ратификации, которая осуществляется парламентом - Федеральным Собранием. Принимаемая на основе такого одобрения ратификационная грамота подписывается Президентом. Послы иностранных государств аккредитованы при Президенте. Он принимает их верительные (при назначении иностранным государством нового посла) и отзывные (при прекращении послом полномочий) грамоты. Статья 87 1. Статус Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ непосредственно вытекает из функций главы государства принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, в чем главенствующая роль принадлежит Вооруженным Силам - государственной военной организации, составляющей основу обороны страны. В поддержании системы обороноспособности страны задействованы не только Президент, но и органы законодательной и исполнительной власти, среди них Правительство, Министерство обороны и иные министерства и ведомства, связанные с обороной страны. Президент определяет основные направления военной политики, утверждает военную доктрину, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности, Совет обороны, осуществляет полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и тактическим ядерным оружием, для чего ему передаются соответствующие технические средства. Эти и иные полномочия Президента закреплены в Федеральном законе от 11 мая 1996 г. "Об обороне" и иных федеральных законах. Президент реализует свою компетенцию по вопросам обороны и руководства Вооруженными Силами как в форме Указов Президента, так и в форме Приказов Верховного Главнокомандующего, для которых существует специальный бланк. 2. Военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях в случаях, определенных в п. 2 ст. 87, вводятся Указом Президента. В Указе должны быть определены обстоятельства, послужившие основанием введения военного положения; дата и время, с которых оно начинает действовать; границы территории его введения. Президент незамедлительно сообщает о введении военного положения палатам Федерального Собрания. Указ об этом подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и ТВ, а также незамедлительному официальному опубликованию. Указ незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации, который должен рассмотреть его в течение 48 часов (в случае невозможности это сделать допускается продление этого срока). Решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. В случае неутверждения Указа он прекращает действие со следующего дня после принятия такого решения Советом Федерации, о чем доводится до всеобщего сведения в таком же порядке, в каком оповещалось о введении военного положения. Президент РФ принимает меры по уведомлению Генерального Секретаря ООН (а через него и других государств-членов ООН) о введении военного положения и об отступлении РФ от своих обязательств по международным договорам, связанных с ограничением прав и свобод граждан. Такого же рода информация дается и при прекращении действия военного положения. 3. Предусмотренный в п. 3 ст. 87 Федеральный Конституционный закон "О военном положении" принят 30 января 2002 г. В нем определены конкретное содержание понятия "агрессия", содержание режима военного положения, перечень мероприятий, проводимых в условиях этого режима, полномочия Президента в области обеспечения режима военного положения, а также полномочия палат Федерального Собрания, Правительства, федеральных органов исполнительной власти и многие другие факторы, связанные с введением данного режима. Статья 88 Предусмотренный в комментируемой статье Федеральный Конституционный Закон "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. определяет весь круг вопросов, связанных с целями, обстоятельствами, причинами введения чрезвычайного положения, порядком его введения, содержанием этого режима, допустимых ограничений прав и свобод граждан и др. Реализуя свои полномочия по введению чрезвычайного положения, Президент основывается на нормах названного закона: об обстоятельствах его введения; о необходимости незамедлительного сообщения об этом палатам Федерального Собрания; о требованиях к содержанию Указа; необходимости его незамедлительного обнародования и официального опубликования; о необходимости утверждения Указа Советом Федерации (в течение 72 часов), отмены его в случае неутверждения (в течение 72 часов); об определении времени ЧП (не более 30 суток - на всей территории РФ и не более 60 суток - в отдельных местностях РФ), о праве Президента досрочно отменить ЧП; о времени и пределах ограничения прав и свобод граждан; об уведомлении международных организаций и сопредельных государств о введении ЧП. Статья 89 1. Предусмотренные в п. "а" комментируемой статьи полномочия Президента по решению вопросов гражданства РФ получают свою конкретизацию в Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации". В настоящее время действует ФЗ от 31 мая 2002 г. В соответствии со ст. 29 данного закона Президент РФ решает вопросы приема в гражданство РФ, восстановления в гражданстве РФ, выхода из гражданства РФ (при условии решения этих вопросов в общем, а не в упрощенном порядке другими органами); отменяет решения по вопросам гражданства, если такое решение было принято самим Президентом. По вопросам гражданства Президент издает указы. К полномочиям Президента отнесено обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия других органов, ведающих делами о гражданстве, - МВД и его территориальных органов, МИД и дипломатических представительств и консульских учреждений РФ. Президент утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ. Действующее Положение утверждено Указом Президента от 14 ноября 2002 г. В составе Администрации Президента есть Управление по вопросам гражданства. Кроме того, при Президенте действует Комиссия по вопросам гражданства - совещательный и консультативный орган, обеспечивающий реализацию соответствующих полномочий главы государства. К полномочиям Президента отнесено также решении вопросов о предоставлении политического убежища. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. было утверждено "Положение о порядке предоставлении Российской Федерацией политического убежища", в котором урегулированы все связанные с этим вопросы (см. комментарий к ст. 63 Конституции). 2. В пункте "б" к ведению Президента отнесены вопросы награждения государственными наградами, присвоения почетных званий РФ, высших воинских и высших специальных званий. Само учреждение, установление государственных наград и почетных званий в соответствии со ст. 71 Конституции отнесено к исключительному ведению РФ. Однако вопрос о федеральном органе, к полномочиям которого это отнесено, или о виде нормативного правого акта, учреждающего награды, в Конституции и федеральном законодательстве не решен. В настоящее время действует "Положение о государственных наградах Российской Федерации", утвержденное Указом Президента от 6 января 1999 г. В соответствии с этим Положением Президент издает Указы об учреждении государственных наград, о награждении ими, а также вручает награды. В Положении перечислены ордена, медали, почетные звания, установлен статут и описание орденов, положение о медалях и их описание. Указом Президента РФ утверждено "Положение о почетных званиях", в котором, в частности, дается описание нагрудного знака к почетному званию. При Президенте действует Комиссия по государственными наградам. 3. В пункте "в" комментируемой статьи закреплено право Президента на помилование осужденных, выражающееся либо в полном освобождении от наказания за уголовное преступление, назначенное приговором суда, вступившим в законную силу, либо сокращение срока наказания. Акт помилования осуществляется на основе персонального обращения осужденного к Президенту. Ранее действовала на общественных началах Комиссия по вопросам помилования при Президенте. В настоящее время предварительное рассмотрение обращений заключенных о помиловании осуществляется соответствующими комиссиями в субъектах РФ. Вопросы о помиловании, осужденных к смертной казни, Президент рассматривает обязательно, даже при отсутствии обращения осужденного. Статья 90 В данной статье определены виды актов, издаваемых Президентом (ч. 1), территориальные пределы обязательности их исполнения (ч. 2) и место актов Президента в иерархии нормативных актов РФ (ч. 3). 1. Указы, как правило, являются нормативными правовыми актами, содержащими нормы, обращенные к неопределенному кругу субъектов, рассчитанные на многократное применение. Однако многие Указы Президента имеют персональный характер - о назначении на должность, о награждении, присвоении званий, принятии в гражданство и т.п. Распоряжения Президента носят, как правило, характер оперативного регулирования, не требующего общих нормативных предписаний, являются актами индивидуального характера, зачастую предполагающие одноактное применение. 2. Естественно, что правовые акты, издаваемые главой государства, обязательны для исполнения на всей территории РФ. Как и федеральные законы, они имеют прямое действие и не требуют одобрения субъектами РФ. Через указы Президента РФ реализуется значительное число полномочий РФ, находящихся как в исключительном ведении РФ, так и в совместном ведении с субъектами. Принципы разграничения полномочий между федеральными органами и органами субъектов РФ обусловливают обязательность актов, через которые реализуются полномочия РФ, т.е. на всей территории РФ. 3. По своей юридической природе Указы Президента являются подзаконными актами. Они не могут противоречить Конституции и федеральным законам. Однако подзаконный характер указов имеет особенности по сравнению с постановлениями Правительства. Если последние издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных актов Президента, то в отношении актов Президента устанавливается, что они не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Таким образом, устанавливается иная правовая основа актов Президента. Кроме того, указами Президента могут регулироваться общественные отношения, которые требуют законодательного разрешения. Такую правовую позицию обосновал Конституционный Суд РФ, оговорив при этом, что это допустимо только при следующих условиях: отсутствие федерального закона по данному вопросу; указ не должен противоречить Конституции; носить временный характер до принятия федерального закона. Например, такого рода указ был издан Президентом в декабре 2000 г., которым был утвержден текст государственного гимна, что по Конституции должно быть установлено федеральным конституционным законом, который вскоре был принят. Нормативные акты Президента могут быть признаны Конституционным Судом не соответствующими Конституции и в таком случае они утрачивают силу и Президент должен их отменить. Верховный суд РФ может рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, а также всех ненормативных правовых актов Президента (ст. 27 ГПК). Решением суда акт Президента может быть признан недействующим полностью или в части. Статья 91 Краткая, без пояснений, формула о неприкосновенности Президента, использованная в комментируемой статье, означает, что отсутствует какие либо основания, допускающие возможности применения к нему уголовной, административной и иных форм ответственности до тех пор, пока он сохраняет статус главы государства. Этой формулой подчеркивается и то обстоятельство, что никакой государственный орган не может лишить его неприкосновенности, дать согласие на привлечение его к ответственности пока он Президент. Это отличает формулу о неприкосновенности Президента от развернутого содержания формулы о депутатской неприкосновенности, которая не является полной (см. комментарий к ст. 98 Конституции). Содержащихся в ст. 98 оговорок применительно к неприкосновенности Президента не требуется. Это, однако, не означает, что лицо, занимавшее пост Президента, не может быть привлечено к различного рода ответственности. Но для этого его необходимо отрешить от должности, порядок которого установлен в ст. 93 и будет рассмотрен ниже. Статья 92 1. В части 1 обозначены начало и окончание сроков исполнения обязанностей Президента, без каких либо обстоятельств, нарушающих их конституционно установленную длительность. С принесением присяги Президент приступает к исполнению полномочий и прекращает их с момента принесения присяги вновь избранным Президентом (см. комментарий к ст. 82). 2. Однако обычное течение сроков полномочий Президента может быть нарушено в силу различного рода обстоятельств. Поэтому ч. 2 ст. 92 предусматривает их возможность. Такого рода обстоятельства традиционно предусматриваются для тех лиц, которые избираются (назначаются) в те или иные органы в личном качестве и на длительный срок (депутаты, судьи, члены ЦИК и др.). Применительно к Президенту такие условия оговариваются на конституционном уровне, а не в текущем законодательстве, как это имеет место в отношении иных названных лиц. В ч. 2 ст. 92 названы три основания досрочного прекращения полномочий Президента. Первое основание - отставка, которая осуществляется по добровольному личному заявлению об этом Президента. О такой своей добровольной отставке 31 декабря 1999 г. заявил в обращении к гражданам России первый Президент РФ Б.Н.Ельцин. В правовом отношении отставка была оформлена Указом (от того же числа) подавшего в отставку Президента "Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации", где констатировалось, что он прекращает исполнение полномочий Президента с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. В Указе одновременно отмечалось, что с этого же момента временно исполняет полномочия Президента в соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции Председатель Правительства. Этим же днем был издан Указ Президента "О временном исполнении полномочий Президента РФ", подписанный исполняющим обязанности Президента, о том, что в связи с отставкой Президента он приступил к временному исполнению полномочий Президента с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. Второе основание досрочного прекращения полномочий Президента - в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Порядок установления стойкой неспособности законодательно не определен. Вместе с тем, Конституционный Суд в своем постановлении от 11 июля 2000 г. по делу о толковании ст. 91 и 92 (ч. 2) Конституции, отметил, что решение этого вопроса может проходить при наличии урегулированной особой процедуры. Такое регулирование не входит в полномочия Конституционного Суда. Однако суд определил те конституционные начала, которые должны обусловливать основы порядка (процедуры) его решения. К таким началам отнесены: необходимость объективного установления фактической невозможности для Президента в связи с расстройством здоровья, носящим постоянный характер; досрочное освобождение допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом своих полномочий или добровольной его отставки; недопустимость облегченного, упрощенного порядка, использование его в политических целях; при определении порядка надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия властей. Конституционный Суд постановил, что при исчерпании всех иных возможностей досрочное освобождение Президента от должности не требует согласия Президента и этим не нарушается его неприкосновенность. Совет Федерации должен назначить выборы нового Президента, которые должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий Президента. Президенту, прекратившему полномочия по двум вышеизложенным основаниям, обеспечиваются определенные правовые, социальные и иные гарантии. Они закреплены в Федеральном законе от 12 февраля 2001 г. "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий и членам его семьи". Третье основание досрочного прекращения полномочий Президента - отрешение от должности урегулировано в ст. 93 (см. комментарий к этой статье). 3. В части 3 комментируемой статьи регулируется вопрос о том, на кого возлагается временное исполнение полномочий Президента во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности. Таким лицом является Председатель Правительства. Однако он обладает полномочиями Президента не в полной мере, а с ограничениями, указанными в ч. 3. В соответствии с постановлением Конституционного Суда о толковании ст. 92 (частей 2 и 3) такой порядок применяется и во всех иных исключительных случаях, когда Президент временно не может исполнять свои обязанности. В таком случае Президент своим указом возлагает на Председателя Правительства временное исполнение обязанностей Президента. (Такие Указы были приняты Б.Н.Ельциным на время его операции 5 и 6 ноября 1996 г.). В таких случаях Председатель Правительства исполняет полномочия Президента до момента возвращения действующего Президента к исполнению своих обязанностей. В тех случаях, которые указаны в ч. 2 ст. 92, Председатель Правительства исполняет их до вступления в должность вновь избранного Президента. Установленные в ч. 3 ограничения на осуществление некоторых полномочий для временно исполняющего обязанности Президента, касаются таких важнейших вопросов, которые не надлежит решать в случае определенного нарушения баланса властей, отсутствия всенародно избранного Президента. Статья 93 1. Действующая Конституция по сравнению с прежней существенно изменила основания и порядок отрешения Президента. В последней такими основаниями являлись нарушение Конституции, законов РФ и присяги, а решение об отрешении принималось Съездом народных депутатов РФ на основании заключения Конституционного Суда по инициативе Съезда, Верховного Совета РФ или одной из его палат. Названные основания являлись достаточно расплывчатыми и неопределенными, по большей части трудно устанавливаемыми. Конституция 1993 г. придала основаниям отрешения правовую оболочку, сделала их юридически доказуемыми. Помимо этого, в процедуре отрешения задействованы обе палаты Федерального Собрания, у каждой из которых различные полномочия: Дума выдвигает обвинение, Совет Федерации - принимает решение об отрешении. В процедуре отрешения участвуют также Верховный Суд (он подтверждает наличие в действиях Президента признаков преступления) и Конституционный Суд (он дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения). Привлечение к участию в процедуре отрешения органов различных ветвей власти соответствует принципу разделения властей. 2. Для решения вопросов, связанных с отрешением установлена необходимость квалифицированного большинства в 2/3 голосов в каждой палате. Это вызвано особой важностью решаемых вопросов. Выдвижение обвинения Думой требует серьезного обоснования и ответственности в инициировании этого процесса. Требуется инициатива не менее одной трети от общего числа депутатов Думы, образования Думой специальной комиссии. Более конкретно порядок решения всех вопросов такого рода определен в регламентах палат Федерального Собрания. 3. В ч. 3 установлены временные сроки, в течение которых должна быть проведена процедура отрешения - после выдвижения обвинения Думой она должна завершиться не позднее чем в трехмесячный срок. Если в течение такого срока решение не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным. Установление этого срока обусловлено тем, что процедура отрешения делает неустойчивым и неопределенным положение Президента, что может отрицательно отражаться на функционировании всей системы государственной власти. Глава 5. Федеральное Собрание Статья 94 Комментируемая статья является первой конституционной нормой, которая учредила парламент Российской Федерации, отвечающий основным требованиям парламента демократического государства. Порядок его формирования и деятельности показывает, что он является парламентом федеративного государства. Это и предопределило его наименование - Федеральное Собрание. Данная статья Конституции РФ закрепляет Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган Российской Федерации. Представительным органом Федеральное Собрание РФ является потому, что оно представляет интересы всего многонационального народа России. Порядок формирования и полномочия обеих палат Федерального Собрания закреплены таким образом, что они достаточно полно учитывают и отражают в своей деятельности не только общие интересы всего многонационального народа Российского государства в целом, но и специфические интересы наций и народностей всех субъектов Российской Федерации, всех социальных слоев российского общества, что создает необходимые условия для превращения Российской Федерации в демократическое, социальное государство. Российский парламент построен на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Он не обладает никакими юридическими полномочиями для вмешательства в компетенцию и деятельность других федеральных органов государственной власти. Принцип сдержек и противовесов в организации системы высших федеральных органом проведен достаточно последовательно. Парламент Российской Федерации закреплен как законодательный орган. Это означает, что он является федеральным органом государственной власти, который имеет право издавать федеральные нормативные акты, которые обладают высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции Российской Федерации. Федеральное Собрание принимает все виды федеральных законов, которые не могут противоречить федеральной Конституции и отдельным ее нормам. Парламент России является единственным законодательным органом власти Российской Федерации. Следовательно, никакой другой федеральный государственный орган не имеет права издавать законы или иные нормативные акты, обладающие юридической силой закона. Законотворчество является основной функцией Федерального Собрания как парламента Российской Федерации. Деятельность всех государственных органов осуществляется на основе Конституции РФ и федеральных законов. Их правовые акты не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Федеральные законы также не могут противоречить Конституции РФ. Если такое противоречие обнаруживается, то по решению Конституционного Суда РФ эти законы или их конкретные нормы утрачивают свою юридическую силу. Конституция РФ не закрепляет конкретных полномочий Федерального Собрания по осуществлению парламентского контроля за деятельностью различных федеральных органов государственной власти. Однако обе палаты Федерального Собрания обладают определенными контрольными полномочиями по отношению к другим федеральным органам государственной власти. Например, утверждение Указов Президента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения; назначение на соответствующие должности кандидатур, предлагаемых Президентом РФ, принятие федерального бюджета, принятие законов о федеральных налогах и сборах, ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации, отрешение Президента РФ от должности; дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, вынесение вотума недоверия Правительству РФ. Статья 95 1. Комментируемая статья устанавливает двухпалатную структуру Федерального Собрания. Такая структура закреплена в ст. 11 первой главы Конституции, что означает недопустимость ее изменения в рамках действия настоящей Конституции. Двухпалатная структура парламента является характерным признаком федеративных государств мира. Однако, хотя Россия была учреждена как федерация в 1918 г., ее высший представительный орган государственной власти до 1990 г. был однопалатным. Это объяснялось тем, что РСФСР входила в состав другой Федерации - СССР, высший орган которого сосредоточил в себе представительство всех не только союзных республик, входящих в СССР, но и всех автономных республик, автономных областей, автономных (в прошлом национальных) округов, входящих в состав всех союзных республик. Таким органом в СССР являлся Совет национальностей Верховного Совета СССР (а ранее ЦИК СССР). Только на основе Закона РСФСР "О внесении дополнений и изменений в Конституцию (Основной Закон) РСФСР" в 1989 г., которым, в частности, была учреждена новая система высших органов государственной власти в лице Съезда народных депутатов РСФСР и избираемого (позже - формируемого) им Верховного Совета, впервые последний стал состоять из двух палат - Совета республики и Совета Национальностей. Конституция 1993 г. не только сохранила двухпалатную структуру, но и внесла в нее значительные изменения. Новые принципы двухпалатной структуры и ее отличия от двухпалатной структуры бывшего Верховного Совета состоят в следующем. 1) Палатам придано новое наименование. Это вызвано тем, что наименование палаты Совет национальностей утратило свою логическую основу, т.к. субъектами Федерации стали не только национальные, но и территориальные образования - края, области, города федерального значения. Поэтому палата представительства субъектов получила наименование - Совет Федерации. В свою очередь это потребовало изменения наименования палаты общенационального представительства, для которой, учитывая российский исторический опыт, было принято наименование - Государственная Дума. 2) Палаты заседают раздельно (см. комментарий ст. 100). В Верховном Совете палаты заседали и решали все вопросы, как правило, совместно. 3) Не предусмотрено наличие Председателя Федерального Собрания (такого рода пост был присущ Верховному Совету). 4) За каждой из палат закреплен самостоятельный перечень вопросов их ведения (см. комментарий к ст. 102 и 103). 5) В Конституции нет особой статьи, закрепляющей компетенцию, вопросы ведения Федерального Собрания в целом (как это было применительно к Съезду народных депутатов и Верховному Совету). 6) Каждая из палат образует отдельно свои комитеты и комиссии. Ранее в Верховном Совете были общие комитеты Верховного Совета. Палаты Федерального Собрания могут образовывать совместные временные комиссии для разрешения разногласий палат по федеральным законам. 7) Различны полномочия палат и в сфере законотворчества. Федеральные законы принимает Государственная Дума, а Совет Федерации их одобряет. 2. В ч. 2 ст. 95 предусмотрен состав Совета Федерации. Он характеризует палату как орган представительства субъектов РФ на основе следующих начал: а) равное число представителей от каждого субъекта независимо от вида субъекта, его величины и иных обстоятельств; б) учет принципа разделения властей, что обеспечивается равным представительством от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов. 3. В ч. 3 комментируемой статьи установлен численный состав депутатов Государственной Думы. Он является в целом оптимальным для представительного характера парламента. В прошлом Верховный Совет РСФСР (до 1990 г.) состоял из 975 депутатов, с 1990 г. - Съезд народных депутатов насчитывал 1068 депутатов. Практика деятельности названных органов показала, что такой большой состав не позволяет обеспечить должный уровень работоспособности и деловитости в деятельности органа. Статья 96 1. Конституция РФ устанавливает срок полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ - 4 года и способ ее формирования - избрание. Такой срок полномочий парламентов или их нижних палат признается оптимальным во многих зарубежных странах и позволяет депутатам реализовать свои возможности по представлению интересов народа в законодательной деятельности и при исполнении иных полномочий. Порядок выборов депутатов Государственной Думы определяется Конституцией РФ, Федеральным законом от 20.12.2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Федеральным законом от 12.06.02 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 04.07.2003 г.). Депутаты Государственной Думы избираются гражданами РФ на основе принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обязательности (периодичности) выборов, альтернативности, законности, гласности в работе избирательных комиссий. Выборы в Государственную Думу осуществляются на основе смешанной модели, сочетающей признаки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. 225 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ избираются по одномандатным территориальным избирательным округам (один депутат от одного округа). Эти округа формируются на основе единой нормы представительства, за исключением избирательных округов, созданных в субъектах РФ, где число избирателей меньше единой нормы представительства (закон предусматривает и другие случаи отступления от этой нормы). Другие 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов, выдвинутых политическими партиями и избирательными блоками. 2. Совет Федерации Федерального Собрания РФ является палатой, обеспечивающей представительство субъектов РФ в законодательном органе государства. Согласно Федеральному закону от 05.08.2000 N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, Совет Федерации должен состоять из 178 представителей от 89 субъектов РФ. В соответствии с законом членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается его депутатами на срок полномочий этого органа. Если законодательный (представительный) орган субъекта РФ двухпалатный, его представитель избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Решение этого органа об избрании представителя в Совет Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением. В двухпалатном законодательном органе решение оформляется совместным постановлением обеих палат. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Это решение оформляется указом (постановлением). Такой указ (постановление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного лица. Полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) в соответствии с Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным законодательным (представительным) органом или высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом. Установленный Конституцией и законодательством РФ порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ призван обеспечить интересы субъектов РФ при осуществлении законодательной функции и решении иных вопросов, относящихся к ведению этой палаты. Порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, установленный Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", включает в себя несколько стадий: назначение выборов, образование одномандатных избирательных округов и избирательных участков, формирование избирательных комиссий, составление списков избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов в депутаты, предвыборная агитация, голосование, подсчет голосов, определение результатов выборов, их опубликование. Подготовка и проведение выборов депутатов Государственной Думы, обеспечение реализации и защиты избирательных прав граждан, соблюдения Конституции и законов при проведении выборов возлагаются на избирательные комиссии: Центральную избирательную комиссию, избирательные комиссии субъектов РФ, окружные, территориальные (районные, городские и другие) и участковые избирательные комиссии. Финансирование выборов проводится за счет государственного бюджета и из средств избирательных фондов, которые обязаны создавать кандидаты в депутаты, политические партии и избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов. Закон содержит перечень допустимых источников пополнения избирательных фондов и перечень лиц, от которых запрещено принимать пожертвования в избирательные фонды. Кандидаты в депутаты Государственной Думы могут быть выдвинуты непосредственно, а также в составе федерального списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, а также путем выдвижения политической партией, избирательным блоком. Выдвижение кандидатов в составе федерального списка кандидатов может быть осуществлено политическими партиями, избирательными блоками. В одномандатных округах в поддержку кандидата должно быть собрано не менее 1% подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа, но не менее 1000 подписей, а по федеральному избирательному округу политическая партия или избирательный блок должны собрать в поддержку своего списка кандидатов не менее 200 тысяч подписей, причем на один субъект РФ должно приходиться не более 14 тысяч подписей. Закон допускает внесение избирательного залога вместо сбора подписей. Выборы депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, избираемого по одномандатному избирательному округу по мажоритарной избирательной системе, признаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее 25% избирателей, зарегистрированных по данному округу. Избирательное объединение или блок, выдвинувшее список кандидатов по федеральному избирательному округу, допускается к распределению депутатских мест в случае, если за список проголосовало не менее 5% избирателей, принявших участие в голосовании. При наличии установленных законом условий к распределению депутатских мандатов могут быть допущены и избирательные объединения и блоки, получившие менее 5% голосов избирателей. Количество депутатских мандатов, полученных каждым избирательным объединением или блоком, допущенным к их распределению, пропорционально количеству поданных за данное объединение голосов избирателей, поэтому такая избирательная система называется пропорциональной. Сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ позволяет обеспечить, с одной стороны, представительство в парламенте РФ всего народа России, всех его социальных слоев и групп, всех регионов, с другой - представительство политических сил, пользующихся поддержкой избирателей. Статья 97 Комментируемая статья посвящена пассивному избирательному праву гражданина при проведении выборов в Государственную Думу. Положения этой статьи содержат определенные условия, наличие и соблюдение которых позволяют гражданину реализовать свое пассивное избирательное право, т.е. быть избранным депутатом Государственной Думы. Предъявление и соблюдение конкретных требований в отношении депутата Государственной Думы создает необходимую конституционно-правовую основу, позволяющую такому лицу - избранному представителю народа - осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия согласно законодательству Российской Федерации ч. 2 статьи 1 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 июля 1999 г.*(46) в редакции Федерального закона от 10 января 2003 г.*(47) (далее - Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы). В части 1 статьи 97 перечислены три основополагающих условия. Во-первых, лицо, претендующее на участие в выборах депутатов Государственной Думы, должно быть гражданином Российской Федерации независимо от оснований и времени его приобретения. Следовательно, по смыслу этой нормы иностранец и лицо без гражданства не может пользоваться таким пассивным избирательным правом. Однако это положение не распространяется на гражданина Российской Федерации, имеющего также иное гражданство, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом (ч. 1 статьи 6 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации".)*(48). Второе условие, закрепленное в ч. 1 статьи 97, - это достижение гражданином определенного возраста, а именно 21 года. Это положение Конституции Российской Федерации нашло отражение в ч. 8 статьи 4 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(49) (далее - Закон о выборах депутатов Государственной Думы). Можно предположить, что установление разного возрастного ценза - 18 лет и 21 год, соответственно, при реализации гражданином активного и пассивного избирательного права обусловлено, несомненно, сложным и трудоемким характером деятельности депутата Государственной Думы. Во многих зарубежных государствах возрастной ценз, установленный для реализации пассивного избирательного права, существенно отличается от аналогичного ценза, предусмотренного Конституцией Российской Федерации. Например, возраст для депутата нижней палаты парламента Франции - 23 года, верхней палаты парламента Италии - 40 лет. Третье условие, предусмотренное ч. 1 статьи 97, носит "адресный" характер (содержание), поскольку в нем идет речь о гражданине, имеющем право участвовать в выборах в Государственную Думу. Рассматриваемое условие находится в прямой зависимости от положений, содержащихся в ч. 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, из которых следует, что не имеет права быть избранным гражданин, признанный судом недееспособным, а также содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Отмеченные выше положения Конституции Российской Федерации в более широком смысле (объеме) представлены в ч. 3 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(50), в частях 4-7 статьи 4 Закона о выборах депутатов Государственной Думы. Ограничения подобного рода носят временный характер, а потому и пассивное избирательное право гражданина подлежит восстановлению в полном объеме, соответственно после отбытия наказания в виде лишения свободы по приговору суда и признания гражданина дееспособным по решению суда. Нормы ч. 2 статьи 97 устанавливают запрет для депутата Государственной Думы совмещения им мандата депутата Государственной Думы с одновременным исполнением обязанностей либо члена Совета Федерации, либо иного представительного органа государственной власти, а также органа местного самоуправления. Данное ограничение распространяется лишь на выборную (представительскую) сферу деятельности депутата Государственной Думы (п. "а" ч. 2 статьи 6 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы). Принцип несовместимости полномочий депутата Государственной Думы с его одновременным пребыванием на государственной службе, замещением другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной деятельности (ч. 3 статьи 97 Конституции РФ) неразрывно связан с принципом профессионализма депутатского корпуса Государственной Думы и необходимостью полной реализации депутатом своих профессиональных качеств на постоянной основе (пункты "б" и "г" ч. 1 статьи 6 названного выше федерального закона). Нормы Закона о выборах депутатов Государственной Думы (п. 1-3, ст. 88) предусматривают, что после подписания протокола о результатах выборов и незамедлительного извещения об этом зарегистрированного кандидата, избранного депутатом Государственной Думы, последний обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа либо иного документа об освобождении от прежних обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, или копию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей. При этом, если избранный депутат Государственной Думы не выполняет эти требования закона, то он исключается из федерального списка. Аналогичное правило установлено и для зарегистрированного кандидата, избранного депутатом Государственной Думы по одномандатному избирательному округу, лишь с той разницей, что в последнем случае ЦИК аннулирует результаты выборов по данному избирательному округу и назначает повторные выборы по данному избирательному округу (п. 5 ст. 88 названного выше федерального закона). И, наконец, только после официального опубликования результатов выборов и представления зарегистрированным кандидатом, избранным депутатом Государственной Думы, необходимых документов о его освобождении от прежних обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, соответствующая избирательная комиссия регистрирует избранного депутата Государственной Думы и выдает ему удостоверение об избрании. Статья 98 В числе гарантий, обеспечивающих беспрепятственное и надлежащее осуществление прав и обязанностей членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, особое место занимает право их неприкосновенности. Из общего смысла содержания норм комментируемой статьи усматривается, что право неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы гарантирует их независимую законотворческую деятельность от влияний (вмешательств) со стороны представителей других ветвей власти. В институте неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы представляется важным, с точки зрения фактора времени, момент возникновения и момент прекращения права неприкосновенности. В соответствии с положениями, содержащимися в ст. 9 Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(51) (далее - Закон о порядке формирования Совета Федерации) и ч. 6 ст. 88 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г.*(52) (далее - Закон о выборах депутатов Государственной Думы) полномочия и неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы возникают одновременно, т.е. соответственно: - со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) лица членом Совета Федерации и прекращается со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) члена Совета Федерации вновь избранным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); - со дня выдачи избранному депутату Государственной Думы удостоверения и прекращается в день начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев, когда полномочия депутата прекращаются досрочно (ч. 4 ст. 99 Конституции РФ, ч. 1-8 ст. 3 и ст. 4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 июля 1999 г.*(53) (далее - Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы). Таким образом, можно констатировать, что право неприкосновенности, предоставляемое членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, неразрывно связано со статусом этих лиц со всеми вытекающими отсюда последствиями. Поэтому наличие у членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы подобной "служебной привилегированности" не представляет собой нарушение общего принципа о равенстве граждан Российской Федерации перед законом и судом (ч. 1, ст. 19 Конституции РФ). Следующая норма ч. 1 комментируемой статьи устанавливает, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, применяемой в судебном порядке или задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания их на месте преступления). Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы также не могут быть допрошены или подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом и производство таких уголовно-процессуальных действий вызвано необходимостью обеспечения безопасности других людей. Исходя из общих положений, содержащихся в ч. 1 ст. 98 Конституции РФ, нормы ч. 3 ст. 19 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, конкретизируют, что неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы распространяется и на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку. Анализ соответствующих положений Конституции РФ, Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы и постановления Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. N 5*(54) позволяет сделать вывод, что в зависимости от характера допущенного правонарушения и его связи с профессиональной деятельностью члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, в одних случаях эти лица беспрепятственно могут быть привлечены к административной ответственности, не налагаемой судом, а в других - когда очевидна необходимость возбуждения уголовного дела, производства дознания и предварительного следствия и для начала производства по факту административного правонарушения, за которое ответственность налагается в судебном порядке, требуется предварительное лишение этих лиц неприкосновенности. Согласно положениям ч. 4 ст. 19 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы в последнем случае, если допущенные этими лицами правонарушения связаны с осуществлением ими своих профессиональных полномочий, то орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ, который в семидневный срок после получения такого сообщения обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы неприкосновенности. Нормы этого же закона устанавливают, что после окончания дознания или предварительного следствия, а также производства по другим правонарушениям данной категории, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Представляется важным отметить, что член Совета Федерации и депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывания собственного мнения по рассматриваемому (обсуждаемому) вопросу или выражение свободной воли при голосовании и другие действия, сопряженные с их статусом. Кстати, эти гарантии неприкосновенности сохраняются и после истечения срока полномочия этих лиц (ч. 6 ст. 19 вышеупомянутого закона). Однако, наряду с этим из положений ст. 9 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, ч. 3 ст. 53 Регламента Совета Федерации от 30 января 2002 г.*(55) и ст. 45 Регламента Государственной Думы от 22 января 1998 г.*(56) в редакции от 2 апреля 2003 г.*(57) следует, что если член Совета Федерации и депутат Государственной Думы в своих выступлениях допускает публичные оскорбления, клевету или иного рода нарушения охраняемых законом прав и интересов других лиц и ответственность (уголовная или административная) за совершение конкретных правонарушений данной категории налагается в судебном порядке, то следственно-судебные действия и административное делопроизводство могут быть осуществлены только после лишения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы неприкосновенности. Часть 2 комментируемой статьи лишь в общих чертах устанавливает, что вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания. Механизм реализации положений, содержащихся в данной норме, детально представлены в ст. 20 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, ч. 2-8 ст. 8 Регламента Совета Федерации и ст. 185-186 Регламента Государственной Думы*(58). Поскольку нормы ст. 20 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы носят отсылочный характер, то в данном случае необходимо руководствоваться положениями Регламента Совета Федерации, согласно которым представление Генерального прокурора РФ рассматривается Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности и Комитетом Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, которые готовят необходимое заключение. Затем по предложению этих структур рассмотрение данного вопроса включается в повестку дня очередного заседания Совета Федерации, на которое может быть приглашен Генеральный прокурор РФ. После рассмотрения представления Генерального прокурора Совет Федерации принимает решение. Решение Совета Федерации считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Принятое решение оформляется постановлением Совета Федерации, не требующим специального голосования. Постановление Совета Федерации об удовлетворении или отказе в удовлетворении представления Генерального прокурора РФ в течение трех дней со дня его принятия направляется Генеральному прокурору РФ. Такой же порядок, в целом, установлен для рассмотрения представления Генерального прокурора РФ о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности. Статья 99 1. Конституционное закрепление Федерального Собрания как постоянно действующего органа означает, что оно является парламентом Российской Федерации, поскольку только парламенту демократического государства свойственно такое качество, как постоянная деятельность его в пленарном составе. Это качественное свойство федерального парламента существенно отличает его от бывших верховных советов, которые собирались на свои сессии, каждая из которых длилась не более 2-4 дней. При такой работе говорить о нормальном процессе законотворчества было бы ошибочным. Только непрерывная работа Федерального Собрания обеспечивает планомерную работу по выполнению программы законотворчества парламента Российской Федерации. Парламентские каникулы не изменяют общей оценки Федерального Собрания как постоянно действующего парламента Российской Федерации. Такой характер деятельности Федерального Собрания закреплен в регламентах обеих палат Федерального Собрания (см. комментарий ст. 101 Конституции РФ). Регламент Государственной Думы устанавливает, что Государственная Дума собирается на сессии, как правило: а) весною - с 12 января по 20 июня; б) осенью - с 1 сентября по 25 декабря (ч. 1 ст. 40 Регламента Государственной Думы). 2. В соответствии с ч. 2 ст. 99 Конституции РФ Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Ни Конституция, ни Регламент ГД не указывают на конкретные причины досрочного созыва Государственной Думы на ее внеочередные заседания. Видимо, правильным будет утверждение о том, что причины внеочередных заседаний вновь избранной Государственной Думы должны быть очень серьезными. 3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат (ч. 3 ст. 99 Конституции РФ; ч. 2 ст. 32 Регламента ГД). В дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя ее заседания могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними (ч. 2 ст. 32 Регламента). 4. Конституция РФ предусматривает, что с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (ч. 4 ст. 99). Трудности реализации этой нормы обусловили запрос Государственной Думы в Конституционный Суд РФ о толковании указанных положений Конституции РФ. Государственная Дума усмотрела неопределенность в понимании приведенных положений Конституции РФ в части, касающейся момента прекращения полномочий Государственной Думы в случае ее роспуска Президентом РФ. По мнению Государственной Думы, ее полномочия в таком случае прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, поскольку Конституция РФ не устанавливает какого-либо иного момента прекращения полномочий Государственной Думы, кроме названного в статье 99 (ч. 4) Конституции РФ. Конституционный Суд РФ пришел к следующему выводу: роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти*(59). Постоянную деятельность Федерального Собрания РФ обеспечивает также верхняя палата российского парламента - Совет Федерации. Совет Федерации в соответствии с его регламентом (ст. 41) собирается на свои сессии, как правило, на весеннюю сессию - с 25 января по 15 июля; на осеннюю - с 16 сентября по 31 декабря. Таким образом, сессионный период работы обеих палат Федерального Собрания показывает, что они работают практически одновременно. Без сессионной работы одной из палат парламента России Федеральное Собрание не может выполнять законотворческую деятельность постоянно. Статья 100 1. Принцип раздельного заседания палат обусловлен федеративным государственным устройством России. Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации, где представлены субъекты Федерации и Государственной Думы, являющейся палатой общенародного представительства. Поэтому у палат и различная компетенция, они относительно независимы друг от друга, самостоятельно осуществляют свои законодательные полномочия и определяют внутренний порядок деятельности, принимая каждая свой регламент (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ). Раздельное осуществление палатами своих полномочий не исключает возможности образования ими на паритетной основе согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий (ст. 105 Конституции РФ). Однако решения согласительных комиссий принимаются раздельным голосованием представителями каждой палаты. 2. Принцип открытости заседании палат - проявление демократичности российского парламента. Народ должен знать как работают его избранники. Доверие к власти - существенный фактор ее авторитета и влияния. Так, в странах с многовековыми традициями парламентаризма (Великобритания, Италия) имеются даже специальные трибуны для публики. В России открытость заседания палат парламента обеспечивается через освещение средствами массовой информации и публикации стенограмм заседания в соответствующих бюллетенях. На заседания по решению палат приглашаются представители государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для представления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым вопросам. Присутствие представителей средств массовой информации на открытых заседаниях палат допускается при условии их аккредитации. Президент, его полномочные представители в палатах, председатели и члены Правительства, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, председатель Счетной палаты и его заместитель, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор, председатель Центральной избирательной комиссии, вправе присутствовать на любых открытых и закрытых заседаниях палат. Закрепив в качестве общего правила принцип открытости заседания палат, Конституция РФ допускает возможность каждой палате сделать из этого правила исключение. Закрытые заседания проводятся в интересах неразглашения государственной или иной охраняемой законом тайны или в случаях, если по мнению палаты разглашение материалов заседания палаты или парламентских слушаний нежелательно. Так, Регламент Совета Федерации в ст. 162 закрепляет возможность обсуждения в закрытом режиме вопросов использования Вооруженных Сил России за ее пределами. Решение о проведении закрытого заседания принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, участвующих в голосовании, но не менее, чем 46 голосами. На закрытом заседании запрещается использование электронных средств приема, передачи и накопления информации. Стенограмма закрытого заседания палаты хранится в режиме секретного документа. 3. Случаи, когда палаты собираются совместно, определены в Конституции исчерпывающим образом и не подлежит расширительному толкованию. Порядок подобных собраний в правовой форме не регламентирован. Статья 101 1. Регламент Совета Федерации устанавливает, что Председатель палаты избирается тайным голосованием. Регламент Государственной Думы допускает возможность и открытого голосования (именно таким способом был избран Председатель Думы в январе 2000 г.). Решение о количестве заместителей Председателя палаты принимает сама палата. Регламенты палат предусматривают наличие и первого заместителя Председателя палаты. В Совете Федерации кандидатуры на должности первого заместителя и заместителей Председателя палаты предлагаются Председателем, в Государственной Думе - депутатскими объединениями и депутатами. Регламенты допускают возможность избрания указанных лиц списком. В Думе "пакетное" голосование по их избранию применялось в 1994 и 1996 гг., в третьем созыве проводилось отдельное голосование по каждой кандидатуре. В Совете Федерации голосование за список имело место в январе 2002 г., с принятием действующего Регламента. 2. В регламентах Совета Федерации и Государственной Думы помимо полномочий председателей палат, закрепленных в Конституции, установлены и другие их полномочия: председатель палаты организует работу Совета палаты, осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата палаты, утверждает его структуру и штаты, назначает и освобождает от должности Руководителя Аппарата, направляет соответствующим субъектам законотворческой деятельности законопроекты и федеральные законы, представляет палате доклады о ее деятельности и о проекте программы законопроектной работы, подписывает постановления палаты, принимает решения о проведении "круглых столов" и иных мероприятий, связанных с законодательной деятельностью, и др. Роль председателей палат сведена преимущественно к организационным функциям, они не вправе осуществлять политическое руководство палатой. Заместители Председателя палаты замещают Председателя в его отсутствие, решают вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей между ними. Важную роль в организации работы палат играют Совет Государственной Думы и образуемый в Совете Федерации Совет палаты. Если в Думе этот орган действует с ее первого созыва, то в Совете Федерации он начал функционировать с 1999 года. В состав Совета Государственной Думы входят Председатель палаты, который ведет его заседание, и руководители депутатских объединений. Право решающего голоса имеют руководители объединений (до марта 2002 г. им обладал и Председатель палаты). В Совете палаты правом решающего голоса обладают все лица, входящие в его состав: Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий палаты. Совет Государственной Думы, в частности, формирует проект примерной программы законопроектной работы палаты на текущую сессию, проект календаря рассмотрения вопросов палатой на очередной месяц и проект порядка работы палаты на очередное заседание, созывает внеочередные заседания палаты, назначает комитет, ответственный за подготовку внесенного законопроекта, дает согласие на назначение и освобождение от должности Руководителя Аппарата палаты. Сходными полномочиями обладает и Совет палаты, образуемый в Совете Федерации. 3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют из числа членов (депутатов) палаты комитеты и комиссии. Комитеты - постоянные органы палаты, комиссии могут быть как постоянными, так и временными. Считается, что комитеты создаются по отраслевому признаку, по сферам управления, а комиссии прежде всего призваны прорабатывать вопросы, касающиеся деятельности самой палаты (например, в Государственной Думе - Мандатная комиссия и Комиссия по этике, в Совете Федерации - Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации). Впрочем, такое деление довольно условно: например, в Думе имеется Комитет по информационной политике, а в Совете Федерации образована комиссия с таким же названием. Выборы председателей комитетов и комиссий Государственной Думы могут проводиться по единому списку кандидатур. Такой порядок применялся во всех трех созывах. Особенность третьего созыва заключается в том, что соответствующие договоренности поддерживались не всеми депутатскими объединениями. Если в январе 2000 г. "ущемленное меньшинство" составили фракции ОВР, СПС, "Яблоко" и депутатская группа "Регионы России", то в апреле 2002 г. - уже фракция КПРФ и Агропромышленная депутатская группа, лишившиеся постов председателей 7 комитетов. Проводимые палатами парламентские слушания позволяют выяснить отношение специалистов, ученых, заинтересованных должностных лиц к какому-либо вопросу. Круг этих вопросов не следует отождествлять с вопросами ведения палат, определенными в ч. 1 ст. 102 и ч. 1 ст. 103 Конституции. Согласно Регламенту Думы на парламентских слушаниях депутатами и приглашенными могут обсуждаться законопроекты, международные договоры, представленные на ратификацию, проект федерального бюджета, другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Решение об их проведении принимает Совет соответствующей палаты. Подготовка слушаний возлагается на комитет (комиссию) палаты. По их итогам могут быть приняты рекомендации. 4. Конституция предусматривает, что палаты Федерального Собрания принимают свои регламенты - нормативные правовые акты, устанавливающие внутреннее устройство палат, порядок проведения заседаний, законодательную процедуру, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению палат. Действующий Регламент Совета Федерации - от 30 января 2002 г. - уже третий по счету. Государственная Дума приняла два регламента, в действующий - от 22 января 1998 г. - уже более 40 раз вносились изменения и дополнения. Палаты устанавливают внутренний распорядок своей деятельности не только в регламентах, но и отдельными решениями. Так, согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 217) процедуры проведения заседаний палаты, рассмотрения иных вопросов ее деятельности, не предусмотренных Регламентом, принимаются на заседании палаты и оформляются протокольно. 5. Федеральное Собрание образует Счетную палату - подотчетный ему орган государственного финансового контроля. Ее состав и порядок деятельности определяются Федеральным законом от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" (с дополнением от 10 июля 2002 г.). Задачи Счетной палаты установлены в ст. 2 Федерального закона, причем они не ограничиваются конституционной записью об осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета. Поручения палат Федерального Собрания и обращения не менее 1/5 состава любой из них подлежат обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты. По их же инициативе проводятся внеплановые контрольные мероприятия. Статья 102 1. а) Изменение границ между субъектами Российской Федерации требует не только их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции), но и утверждения Советом Федерации. Такая конструкция обусловлена тем, что вопрос о границах может выйти за рамки интересов договаривающихся субъектов РФ и затронуть интересы самой Федерации или других ее субъектов. Соответствующие постановления Совет Федерации принимал дважды: в 1994 году были утверждены изменения границ между Ивановской и Нижегородской и между Костромской и Вологодской областями. б) Согласно Федеральному конституционному закону "О военном положении" (ст. 4) указ Президента РФ о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации и должен быть им рассмотрен в течение 48 часов с момента получения. Если палата не утверждает указ, то со следующего дня он прекращает действие. в) Как установлено Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" (ст. 7), Совет Федерации рассматривает указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения в срок, не превышающий 72 часов с момента его обнародования (оно должно последовать незамедлительно). Если указ не утверждается, то он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования. Эти требования распространяются также на продление срока действия чрезвычайного положения. Советом Федерации были утверждены 7 указов Президента по данному вопросу (в январе-декабре 1994 г.); они устанавливали режим чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики. Рассмотрение указа от 31 января 1995 г. не состоялось из-за отсутствия в Совете Федерации кворума; в отношении указа от 4 февраля 1995 г. палата приняла постановление о его неутверждении. г) Полномочие Совета Федерации, предусмотренное пунктом "г", реализовывалось им многократно: по предложению Президента Российской Федерации палата давала согласие на использование контингентов Вооруженных Сил РФ для поддержания мира в зоне грузино-абхазского конфликта, в Боснии и Герцеговине, в Косово (Югославия), в Республике Сьерра-Леоне. Соответствующее правовое регулирование установлено Федеральным законом от 23 июня 1995 г. "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности". Впрочем, он распространяется не на все случаи использования Вооруженных Сил России за пределами ее территории. д) Назначение Советом Федерации выборов главы государства осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" (ст. 5): решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. е) Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности (см. комментарий к ст. 93) принимается голосами не менее двух третей от общего числа членов палаты; согласно Регламенту - тайным голосованием с использованием бюллетеней. ж) В соответствии с п. "е" ст. 83 и ч. 1 ст. 128 Конституции судьи высших судов РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Голосование по этому вопросу (как и по вопросам, предусмотренным в пунктах "з" и "и") - тайное. С 1994 года палата назначила 12 судей Конституционного Суда; 8 представленных кандидатур она отклонила (последний случай в 1999 году), причем три из них отклонялись дважды, а одна кандидатура - 3 раза. Представление Президента по кандидатурам на должности судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда вносится с учетом мнения председателя соответствующего суда (ст. 6 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации"); из многих десятков предложенных Президентом кандидатур палата отклонила только две - в январе 1995 г. з) В соответствии с п. "е" ст. 83 и ч. 2 ст. 129 Конституции Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ. Согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 12) срок полномочий Генерального прокурора - пять лет. Если предложенная Президентом кандидатура не получит необходимого количества голосов, в течение 30 дней он представляет новую кандидатуру. и) Согласно Федеральному закону "О Счетной палате Российской Федерации" в составе этого органа имеются 12 аудиторов. Совет Федерации назначает 6 из них и заместителя Председателя Счетной палаты сроком на шесть лет. В Регламенте Совета Федерации установлено, что кандидатуры для назначения предлагают его комитеты и комиссии. В Федеральном законе (ст. 29) определены случаи, когда Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы могут быть досрочно освобождены от должности назначившей их палатой Федерального Собрания, например, при нарушении законодательства или совершении злоупотреблений по службе. 2. Часть 2 комментируемой статьи не следует понимать в том смысле, что Совет Федерации принимает постановления только по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией. Согласно ст. 68 Регламента Совета Федерации он принимает постановления еще и по вопросам, отнесенным к его ведению федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также по вопросам организации деятельности палаты. Кроме того, по общеполитическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями и обращениями, которые принимаются в том же порядке, что и постановления палаты. В качестве примера полномочий Совета Федерации, не упомянутых в Конституции, но установленных федеральными законами, можно привести следующие: Совет Федерации назначает пять членов Центральной избирательной комиссии РФ; по представлению Генерального прокурора назначает и освобождает от должности его первого заместителя и заместителей; направляет в Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России двух членов из своего состава, а равно и отзывает их; назначает 10 членов Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации - представителей общественности; дает согласие на лишение неприкосновенности назначенных им заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты. 3. Как правило, для принятия постановления Совета Федерации требуется более половины голосов от общего числа его членов, т.е. 90 голосов. Но Конституция предусматривает и особые случаи, когда необходимо не менее трех пятых, двух третей или трех четвертей голосов от общего числа членов палаты (см., например, ст. 135, 93, 108 Конституции). Статья 103 1. а) Согласно Регламенту Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства представляет палате программу основных направлений деятельности будущего Правительства. Вопрос о даче согласия на назначение решается тайным или открытым голосованием (на практике с августа 1998 г. применялось открытое). За годы действия Конституции палата давала согласие на назначение Председателя Правительства 6 раз, при этом Президент вносил предложения по 7 кандидатурам. Согласие на назначение одной из них (апрель 1998 г.) было дано Думой лишь с третьего раза, когда возможность роспуска палаты стала реальной (см. комментарий к статье 111). В августе-сентябре 1998 г. имела место ситуация, когда после двукратного отклонения Думой представленной кандидатуры Президент на третий раз внес новую, которую палата поддержала. б) Государственная Дума решает вопрос о доверии Правительству в двух формах: она может выразить недоверие Правительству - по инициативе группы депутатов и может отказать ему в доверии, когда вопрос о доверии ставит Председатель Правительства (см. комментарий к статье 117). Инициатива выразить недоверие Правительству рассматривалась Думой неоднократно, однако принято такое решение было лишь однажды - в июне 1995 г. (Президент не отказал Правительству в поддержке; при повторном голосовании большинства голосов уже не было). в) В соответствии с п. "г" ст. 83 Конституции Государственная Дума назначает на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, он же ставит перед Думой вопрос и об освобождении Председателя Банка от должности. В ст. 14 Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" установлен срок, на который назначается Председатель Банка - четыре года, определены временные рамки для соответствующих действий Президента, указаны случаи, когда Председатель Банка может быть освобожден от должности (например, при нарушении федеральных законов, регулирующих вопросы, связанные с деятельностью Банка России). г) Согласно Федеральному закону "О Счетной палате Российской Федерации" Государственная Дума назначает Председателя Счетной палаты, а также 6 из 12 ее аудиторов сроком на шесть лет. В Регламенте Думы установлено, что кандидатуры представляет Комитет по бюджету и налогам; форма голосования (как и по пунктам "б" и "в") в Регламенте не определена. д) Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, равно как и его компетенция, организационные формы и условия деятельности установлены Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Предложения о кандидатах на эту должность могут вноситься депутатскими объединениями в Государственной Думе, депутатами, Президентом РФ, Советом Федерации. Дума назначает Уполномоченного и освобождает его от должности тайным голосованием. Срок его полномочий - пять лет. Особенность назначения заключается в том, что само назначение (как и освобождение) производится обычным большинством голосов, а для включения в список для тайного голосования требуется не менее двух третей от общего числа депутатов. Такая конструкция отвечает интересам думского меньшинства. е) Амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально неопределенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности; лица, осужденные за совершение преступлений, могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания, либо такие лица могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии может быть снята судимость (ст. 84 Уголовного кодекса РФ). Согласно Регламенту Государственной Думы указанное полномочие осуществляется ею путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке применения амнистии. За время действия нынешней Конституции были объявлены 12 амнистий. ж) В соответствии со ст. 93 Конституции (см. комментарий к ней) с инициативой о выдвижении обвинения против Президента для отрешения его от должности могут выступить не менее одной трети от общего числа депутатов Думы; палата образует специальную комиссию, которая должна дать заключение; обвинение выдвигается двумя третями голосов от общего числа депутатов. Порядок выдвижения обвинения урегулирован в главе 22 Регламента Государственной Думы. В ней, в частности, установлено, что предложение о выдвижении обвинения должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту; определен порядок избрания и работы специальной комиссии; урегулированы процедуры рассмотрения вопроса на заседании палаты и проведения голосования. Комиссия готовит проект постановления по каждому предложению о выдвижении обвинения; постановление принимается либо тайным голосованием с использованием бюллетеней либо открытым с применением именных бюллетеней. В мае 1999 г. состоялось голосование Государственной Думы по пяти предложениям о выдвижении обвинения против первого Президента Российской Федерации. Применялось открытое голосование именными бюллетенями. Ни одно из предложений не было поддержано; наибольшее количество голосов (283) получил "третий пункт" обвинения - "в связи с развязыванием и проведением военных действий на территории Чеченской Республики в 1994-1996 годах". 2. Государственная Дума принимает постановления как по вопросам, прямо отнесенным к ее ведению Конституцией, так и согласно ст. 93 Регламента, "по другим вопросам своей компетенции". В упомянутой статье назван, например, такой вопрос, как направление парламентского запроса. Кроме того, в Регламенте оговорено, что палата вправе принимать заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты. В качестве примера полномочий Государственной Думы, не упомянутых в Конституции, но установленных федеральными законами, можно привести следующие: Государственная Дума назначает пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; направляет в Национальный банковский совет трех членов из своего состава, а равно и отзывает их, назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России; дает согласие на лишение неприкосновенности Уполномоченного по правам человека. 3. Как правило, для принятия постановления Государственной Думы требуется более половины голосов от общего числа ее членов, т.е. 226 голосов. Однако Конституция предусматривает и особые случаи, когда необходимо не менее трех пятых или двух третей голосов от общего числа депутатов (см., например, ст. 135, 108 Конституции). Толкование понятия "общее число депутатов" дал Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П: под ним следует понимать не число фактически избранных депутатов, как полагала Государственная Дума, обратившаяся с запросом в Конституционный Суд, а общее число депутатов, установленное для Думы Конституцией, т.е. 450 депутатов. Статья 104 Настоящая статья регламентирует порядок внесения законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Законодательный процесс складывается из нескольких стадий: законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, принятия закона, его опубликования и вступления в силу. 1. Первой стадией законодательного процесса является стадия законодательной инициативы. На этой стадии субъекты законодательной инициативы вносят на рассмотрение парламента проект законодательного акта. Законопроекты вносятся в нижнюю палату парламента - Государственную Думу. Круг субъектов законодательной инициативы определяется непосредственно Конституцией. Это Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Субъектами законодательной инициативы являются также высшие судебные инстанции страны - Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. Возможна совместная законодательная инициатива нескольких субъектов Федерации. Другие государственные органы, общественные объединения, физические лица, не обладающие правом законодательной инициативы, могут вносить инициативные законопроекты только через субъектов законодательной инициативы. 2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: а) законопроектов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов: б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза СССР; в) поправок к законопроектам. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. с последующими изменениями и дополнениями устанавливает, что при внесении законопроекта в Совет Государственной Думы, должны быть представлены: а) пояснительная записка, содержащая изложение концепции предлагаемого законопроекта; б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; г) финансово-экономическое обоснование (в случае, если реализация закона потребует материальных затрат); д) заключение Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Совет Государственной Думы назначает ответственный по законопроекту комитет и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы ГД на очередную сессию или календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения - для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Законопроекты по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Совет ГД не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения на заседании ГД направляет в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для подготовки предложений и замечаний. На стадии подготовки законопроект может быть направлен в государственные органы и другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы имеет право: а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта; б) отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления. 3. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции по законопроектам финансово-экономического характера - о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства и другим законам, предусматривающим расходы из федерального бюджета - требуется обязательная правительственная экспертиза. Отсутствие заключения Правительства РФ может служить основанием для отклонения Советом Федерации указанных законов. Конституционная законодательная инициатива, т.е. предложения о пересмотре Конституции или внесении в ней поправок, реализуется значительно меньшим кругом субъектов. Предложить пересмотр или поправки к Конституции могут Президент РФ, Правительство, палаты Федерального Собрания, 1/5 часть депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации (т.е. не каждый парламентарий в отдельности, а группа численностью не менее 1/5); законодательные (представительные) органы субъектов Федерации (см. комментарий к ст. 134 Конституции). Статья 105 Настоящая статья Конституции регламентирует одну из стадий законодательного процесса - принятие закона. В ее реализации участвуют обе палаты Федерального Собрания, но не одновременно и по-разному. 1. После предварительного рассмотрения ответственный комитет Государственной Думы вносит законопроект на рассмотрение палаты. Процедура принятия закона в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом Государственной Думы. В первом чтении обсуждается концепция закона, т.е. основные, наиболее принципиальные положения законопроекта, его соответствие Конституции, актуальность и практическая значимость. Для придания гласности законопроектной работе Государственной Думы законопроект и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы. Законопроекты, за исключением подлежащих обязательной правительственной экспертизе согласно ч. 3 ст. 104 Конституции, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства Российской Федерации. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять одно из трех решений: а) принять законопроект в первом чтении и продолжить над ним работу с учетом высказанных замечаний и предложений; б) отклонить законопроект; в) принять закон по ускоренной процедуре, т.е. одновременно в трех чтениях. Во втором чтении обсуждается доработанный законопроект с учетом замечаний и предложений депутатов и экспертов, высказанных в первом чтении. Второе чтение, т.е. постатейное обсуждение законопроекта и предложенных депутатами поправок, изменений и дополнений, проводится на пленарном заседании палаты. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Решением большинства голосов от общего числа депутатов ГД законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. Третье чтение предполагает полную готовность законопроекта. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта. Лишь в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре второго чтения. 2. Федеральный закон принимается Государственной Думы большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон о поправках к Конституции и федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за них проголосовало не менее чем 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 300 депутатов. 3. Принятые Государственной Думой законы о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Эта практика уравнивает статус палат в законотворческом процессе и обеспечивает учет интересов субъектов Федерации при принятии законов. 4. Совет Федерации должен в течение 14 дней рассмотреть принятый Государственной Думой закон и одобрить или не одобрить его. Председатель Совета Федерации или по его поручению первый заместитель Председателя Совета Федерации либо заместитель Совета Федерации по согласованию с председателями комитетов, комиссий Совета Федерации определяет комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъекте Федерации. Ответственный комитет (комиссия) проводит предварительное рассмотрение закона на открытых заседаниях. При рассмотрении принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации согласно ст. 106, председательствующий вправе внести предложение не рассматривать указанный федеральный закон. И если ни один из членов Совета Федерации не настаивает на рассмотрении указанного федерального закона, он по истечении 14-дневного срока со дня поступления в Совет Федерации считается одобренным без рассмотрения. Если Совет Федерации простым большинством голосов от общего числа его членов одобряет закон (89 + 1 = 90), то в течение пяти последующих дней он отправляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Если Совет Федерации отклоняет закон, то он в пятидневный срок возвращается в Государственную Думу для доработки. Обе палаты парламента могут образовать на паритетных началах согласительную комиссию для выработки взаимоприемлемого решения по спорным вопросам. После завершения работы согласительной комиссии по конкретному закону составляется протокол, который направляется в Государственную Думу. Нижняя палата парламента возвращается к рассмотрению закона. Обсуждаются только предложения согласительной комиссии. Нельзя менять структуру закона и редакцию статей, по которым не было замечаний Совета Федерации и рекомендаций согласительной комиссии. По итогам обсуждения Государственная Дума может принять одно из двух решений: одобрить закон с учетом замечаний Совета Федерации или не согласиться с предложениями Совета Федерации. Если Государственная Дума принимает рекомендации согласительной комиссии по замечаниям Совета Федерации, она простым большинством голосов одобряет закон и снова направляет его в Совет Федерации. Естественно, в данном случае и Совет Федерации простым большинством голосов должен одобрить принятый Государственной Думой закон и направить его Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. 5. Если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думе на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Государственной Думе: а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий; б) принять федеральный закон в ранее принятой редакции; в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в первоначальной редакции. Если за него проголосует не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (т.е. 300 депутатов), федеральный закон считается принятым. В этом случае сопротивление Совета Федерации считается преодоленным и Государственная Дума, минуя Совет Федерации, в течение 5 дней направляет принятый закон на подписание и обнародование Президенту Российской Федерации, минуя Совет Федерации. Статья 106 Эта статья затрагивает проблему разграничения полномочий палат Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе. Согласно Конституции и регламентам палат все законы, принятые Государственной Думой, передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции). Совет Федерации определяет, рассматривать ли все поступившие к нему законы или не все (ч. 4 ст. 105 Конституции). Однако из этого общего правила следует исключение. Речь идет о законах, которые Совет Федерации обязан рассмотреть по существу и принять соответствующее решение. Это законы по вопросам финансово-экономического характера, международных отношений и национальной безопасности России, которые согласно Конституции, отнесены к исключительному ведению Федерации (см. п. "ж", "з", "к" и "н" ст. 71). Рассмотрение вопросов исключительного ведения Федерации в Совете Федерации, т.е. палате представительства субъектов Федерации, позволяет всем субъектам без исключения на равноправной основе принимать участие в решении вопросов общегосударственного значения. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также все федеральные конституционные законы (ст. 108 Конституции). Перечень законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации в процессе разработки и принятии законов, не может быть произвольно сокращен Советом Федерации. Статья 106 не определяет сроки обязательного рассмотрения перечисленных в ней законов в Совете Федерации. В связи с этим возникла правовая неопределенность в вопросе о том, распространяется ли на законы, перечисленные в комментируемой статье, общий четырнадцатидневный срок для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации (ч. 4 ст. 105 Конституции). В связи с этим Конституционный Суд РФ пояснил, что Совет Федерации должен начать рассмотрение закона, названного в ст. 106 Конституции, в четырнадцатидневный срок с момента его поступления в палату. Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершит рассмотрение этого закона, то он не может считаться автоматически одобренным, а его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации, до вынесения решения о его одобрении или отклонении.*(60) Согласно Регламенту Совета Федерации от 30 января 2002 г. по результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. В случае переноса на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего согласно ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации, его рассмотрение должно быть завершено принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. По результатам рассмотрения председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона (ч. 6 ст. 107 Регламента Совета Федерации). Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением. Статья 107 1. Подписание и обнародование принятых федеральных законов относятся к завершающей стадии законодательного процесса. По смыслу данной части под "принятым федеральным законом" в постановлении Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ понимаются: 1) законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции РФ; 2) законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 ст. 105 Конституции РФ; 3) законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 ст. 107 Конституции РФ. Принятый федеральный закон направляется Президенту РФ Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном частью 5 ст. 105 Конституции РФ, когда федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, повторно принят Государственной Думой, принятый федеральный закон Президенту РФ направляет сама Государственная Дума. 2. Подписание Президентом РФ федерального закона не является автоматической операцией. В течение четырнадцати дней Президенту РФ как гаранту Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80) предоставляется возможность реализовать соответствующие функции. В результате Президент РФ должен либо подписать закон, либо отклонить его. Подпись Президента РФ служит юридическим основанием для обнародования федерального закона. Под "обнародованием" следует понимать: 1) официальное опубликование; 2) неофициальное опубликование; 3) доведение текста закона до всеобщего сведения по телевидению и радио, рассылка государственным и муниципальным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передача по каналам связи, распространение в машиночитаемой форме. В соответствии с Федеральным законом от 14.06.1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" официальным опубликованием указанных актов считается первая публикация их полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Неофициальным опубликованием считается публикация законов в иных печатных изданиях, а также в виде отдельного издания. На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые официально опубликованы. Это вытекает из положений ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ. Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Федеральные конституционные законы и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Федеральный конституционный закон и федеральный закон, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме. При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. 3. Отклонение Президентом РФ федерального закона играет важную роль в системе сдержек и противовесов, способствующих реализации конституционного принципа разделения властей. В постановлении Конституционного Суда от 22.04.1996 г. разъясняется, что отклонение федерального закона означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. В этом случае палаты Федерального Собрания обязаны вновь рассмотреть данный закон в установленном Конституцией РФ порядке. Это означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения частей 1 и 3 статьи 105, положение части 4 ст. 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 г., а также положения частей 1 и 3 ст. 107. Если отклоненный Президентом РФ федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным. Вето считается преодоленным, если палаты соберут квалифицированное большинство голосов, соответственно от 450 и от 178. В этом случае Президент не вправе не подписать одобренный закон и обязан его обнародовать. Срок для подписания сокращается до семи дней. Не является отклонением федерального закона возвращение Президентом РФ закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. Право вето Президент РФ использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции, противоречия другим законам. Статья 108 1. Прежде всего федеральные конституционные законы принимаются по конкретным вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Это - чрезвычайное положение (ст.ст. 56, 88), порядок принятия в Российскую Федерацию новых субъектов (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137), порядок изменения статуса субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 66), описание и порядок официального использования государственных символов - государственного флага, герба, гимна (ч. 1 ст. 70), порядок назначения референдума (п. "в" ст. 84), военное положение (ч. 3 ст. 87), статус Уполномоченного по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103), порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114), судебная система (ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128), порядок созыва Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 135), образование новых субъектов Федерации (ч. 1 ст. 137). В настоящее время действуют следующие федеральные конституционные законы: о Конституционном Суде РФ (1994 г.), о референдуме РФ (1995 г.), об арбитражных судах в РФ (1995 г.), о судебной системе РФ (1997 г.), о Правительстве РФ (1997 г.), о Государственном флаге РФ (2000 г.), о Государственном гербе РФ (2000 г.), о Государственном гимне РФ (2000 г.), о чрезвычайном положении (2001 г.), о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Федерации (2001 г.), о военном положении (2002 г.) и, кроме того, о внесении изменений и дополнений в федеральные конституционные законы о Конституционном Суде РФ (2001 г.) и о Государственном гимне РФ (2001 г.). 2. В данной части закрепляются особые условия принятия федеральных конституционных законов. Такой закон считается принятым, если он одобрен обеими палатами Федерального Собрания, а федеральный закон - после принятия в Государственной Думе и последующего его одобрения в Совете Федерации. В силу исключительной важности предмета федерального конституционного закона он одобряется особым квалифицированным большинством голосов: не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации (134) и не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (300). Принятие (одобрение) федерального закона осуществляется в палатах Федерального Собрания простым большинством голосов, а повторно - большинством не менее двух третей голосов. По смыслу положений данной части федеральный конституционный закон, одобренный Государственной Думой, подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Если Государственная Дума не согласна с решением Совета Федерации об отклонении федерального конституционного закона, то она не может преодолеть разногласия повторным голосованием за одобренный ею ранее вариант и должна вместе с Советом Федерации найти компромиссное решение. Принятый федеральный конституционный закон Президент РФ не может отклонить. Порядок принятия федерального конституционного закона устанавливается в соответствии со ст. 104, ч. 3 ст. 105, ч. 1 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 регламентами палат Федерального Собрания. Проекты федеральных конституционных законов вносятся в Государственную Думу. И для этих законопроектов, и для проектов федеральных законов установлена единая процедура рассмотрения в трех чтениях. По результатам рассмотрения Государственная Дума принимает постановления об одобрении или отклонении проекта федерального конституционного закона. Одобренный Государственной Думой федеральный конституционный закон вместе с соответствующим постановлением, стенограммой заседания, документами и материалами, которые были представлены при внесении законопроекта, направляются в Совет Федерации. Отсутствие заключения Правительства РФ, предусмотренного ч. 3 ст. 104, может служить основанием для отклонения федерального конституционного закона. Порядок рассмотрения Советом Федерации федерального конституционного закона устанавливается в специальной главе (15) Регламента палаты. В период предварительного рассмотрения федерального конституционного закона члены Совета Федерации вправе организовать его обсуждение в субъектах Российской Федерации. По результатам рассмотрения одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона ставится на голосование вопрос о его одобрении. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального конституционного закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание палаты. Если указанное решение не принято, то ставится на голосование вопрос об одобрении федерального конституционного закона. В случае принятия решения о переносе на следующее заседание соответствующего вопроса его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании палаты принятием решения об одобрении или отклонении федерального конституционного закона. Для преодоления возникших разногласий в связи с отклонением Советом Федерации одобренного Государственной Думой федерального конституционного закона может быть создана согласительная комиссия. Федеральный конституционный закон, одобренный Государственной Думой с учетом предложений согласительной комиссии, рассматривается Советом Федерации в порядке, установленном для первоначального рассмотрения. Принятый федеральный конституционный закон направляется Президенту РФ Председателем Совета Федерации. Статья 109 Комментируемая статья определяет основания, по которым Президент может распустить Государственную Думу, последствия роспуска, условия, исключающие возможность ее роспуска. 1. Институт роспуска парламента как один из механизмов системы "сдержек и противовесов", присущей принципу разделения властей закрепляется в конституциях всех европейских стран. Применительно к российскому парламенту устанавливается возможность роспуска только одной палаты - Государственной Думы. Закрепление такого правомочия за Президентом вытекает из его функции обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие государственной власти. Содержание ст. 111 и 117, на которые делается ссылка в комментируемой статье, свидетельствует о том, что такая мера является чрезвычайной, применяется только в тех случаях, когда противостояние, возникшее между Государственной Думой и Президентом или Правительством, препятствуют функционированию исполнительной власти, осуществляемой Правительством. Президент в случае трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства лишается возможности реализовать свое полномочие назначить Председателя Правительства, и тем самым сформировать состав Правительства. Такая же ситуация создается и при повторном в течение трех месяцев выражении Думой недоверия Правительству. 2. В части 2 комментируемой статьи о необходимости назначить выборы Думы с тем, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, определены минимально возможные сроки выборов, чтобы снизить отрицательные последствия отсутствия выборного представительного органа. 3.4.5. Предусмотренные в частях 3, 4 и 5 статьи 109 условия, при которых Дума не может быть распущена, обусловлены вескими основаниями. Роспуск Думы в течение года после ее избрания означал бы проведение в короткий срок повторных выборов, что нецелесообразно, и, кроме того, поскольку депутаты только что получили мандат, означающий доверие избирателей, ситуация может не измениться и после новых выборов. Роспуск Государственной Думы при начавшемся процессе отрешения Президента от должности нарушил бы кардинально всю систему государственной власти. В условиях же военного или чрезвычайного положения выборы проводить невозможно. В Постановлении Конституционного Суда от 11 ноября 1999 г. дано толкование ст. 109 (часть 1) Конституции, по некоторым вопросам, могущим возникнуть в связи с роспуском Думы. В данном Постановлении сформулирована следующая правовая позиция Суда: роспуск Государственной Думы означает прекращение ею полномочий по принятию законов и иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Думы Президентом, Советом Федерации, другими органами государственной власти. Что же касается возникающих в связи с роспуском Думы вопросов, которые не нашли непосредственного разрешения в Конституции, в том числе, касающихся статуса депутатов, то они, как отмечено в Постановлении Конституционного Суда, могут быть урегулированы законодателем. Глава 6. Правительство Российской Федерации Статья 110 1. В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти (см. комментарий к ст. 10 и 11 Конституции РФ) исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Оно возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"*(61)). Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации (ст. 4 Закона). В процессе исполнения федеральных законов Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Последние подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Для осуществления своих полномочий федеральное Правительство может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Кроме того, Правительство РФ устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Правительство РФ утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Правительство Российской Федерации вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации. Правительство Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Особенности руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента Российской Федерации, устанавливаются статьей 32 настоящего Федерального Конституционного закона (в ред. Федерального конституционного закона от 31.12.97 N 3-ФКЗ)*(62). В соответствии с Конституцией РФ и вышеназванным Федеральным конституционным законом Правительство приняло постановление от 11 ноября 2002 г. N 803 "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов" в целях организации более эффективного исполнения федеральных законов"*(63). В нем закреплен механизм подготовки и внесения в Правительство РФ проектов правовых актов Президента и Правительства РФ, обеспечивающих исполнение федеральных законов. Эта работа осуществляется федеральными органами исполнительной власти, которые подчинены Правительству РФ и подконтрольны ему, о чем сказано выше. 2. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом о Правительстве РФ последнее состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров. Надо отметить, что в состав Правительства РФ входят главы ряда федеральных исполнительных ведомств, осуществляющих свои полномочия в ранге федеральных министров (председатели ряда государственных учреждений, ФКЦБ и др.). Правительство РФ является коллегиальным органом, принимающим свои акты в соответствии с процедурой, установленной Регламентом Правительства РФ. Статья 111 В комментируемой статье определяется форма участия Государственной Думы в назначении Президентом Председателя Правительства, сроки представления Президентом кандидатур и сроки их рассмотрения Думой, а также последствия трехкратного отклонения ею представленных кандидатур. 1. Принцип разделения властей, который утвержден как одна из основ конституционного строя, предполагает те или иные формы взаимного участия различных ветвей власти в формировании органов государственной власти. Формой такого участия Думы в назначении Президентом Председателя Правительства является дача ею согласия на предложенную кандидатуру. 2. Поскольку процесс формирования Правительства начинается с назначения его Председателя, последняя процедура должна проходить в предельно короткие, но разумные сроки. Для Президента установлен двухнедельный срок представления предложения о кандидатуре Председателя. Этот срок необходим для решения ответственного вопроса о Председателе Правительства в случае вступления в должность Президента или в случае отставки Правительства. Если Государственная Дума отклоняет кандидатуру, то срок повторного представления закономерно сокращается до недели. 3. Для Государственной Думы срок рассмотрения кандидатур, предложенных Президентом, обеспечивает достаточное время для того, чтобы обсудить вопрос во фракциях и депутатских группах. 4. Что касается части 4 комментируемой статьи о последствиях трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур, влекущего роспуск Государственной Думы, возник неясный вопрос о том, может ли Президент трижды предлагать одну и ту же кандидатуру. По этому поводу состоялось Постановление Конституционного Суда о толковании части 4 ст. 111 Конституции. Решением Конституционного Суда было признано, что из смысла данной статьи во взаимосвязи с другими нормами Конституции вытекает право Президента представлять одного и того же кандидата дважды или каждый раз нового кандидата, его право настаивать на ее одобрении как и право Государственной Думы давать или не давать согласия на назначение Председателя Правительства. Вместе с тем, Конституционный Суд отметил, что в дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного и на каком либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых частью 4 ст. 111 и адекватного целям стабильного функционирования системы органов государственной власти. Статья 112 1. На основе представленных Председателем Правительства предложений структура федеральных органов исполнительной власти устанавливается Указом Президента РФ. В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также иные органы исполнительной власти. Федеральные министерства проводят государственную политику и осуществляют государственное управление в установленной сфере деятельности, а также координируют деятельность других федеральных органов исполнительной власти. Правовой статус федеральных министерств устанавливается в соответствующих положениях. Некоторые федеральные министерства подчинены непосредственно Президенту РФ, который и утверждает положения о них. Положения об остальных федеральных министерствах утверждаются Правительством РФ. Следующим звеном в системе федеральных органов исполнительной власти являются государственные комитеты РФ. Государственные комитеты РФ на коллегиальной основе осуществляют межотраслевую координацию по отнесенным к их ведению вопросам, а также функциональное регулирование в конкретной сфере деятельности. Федеральные комиссии России призваны осуществлять государственное регулирование в закрепленных за ними сферах. Федеральные службы осуществляют отраслевое государственное управление, исполнительно-распорядительную деятельность, используя при этом методы регулирования, контроля, разрешения и координации. Российские агентства являются федеральными органами исполнительной власти, обеспечивающими реализацию государственной политики в конкретных областях государственной деятельности. В системе органов федеральной исполнительной власти выделяют такую организационно-правовую форму, как федеральный надзор. Это обусловлено необходимостью осуществления в указанных сферах (горная и промышленная деятельность, ядерная и радиационная безопасность) особого вида надзорной деятельности, сконцентрированной в этих органах. Федеральные надзоры осуществляют важные контрольно-надзорные полномочия в соответствующих сферах. Система федеральных органов исполнительной власти установлена Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. (в ред. 06.09.96 г.), в котором определены виды исполнительных органов. Указом Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти, который принимается вновь избранным Президентом при формировании Правительства РФ, определяются те изменения, которые вносятся в действующую систему исполнительных органов, определяется их конкретный перечень. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. "О структуре Федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 16 июня 2003 г.). 2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи Председатель Правительства РФ вносит предложения Президенту РФ по кандидатурам на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Окончательное решение по персональному составу Правительства принимается Президентом РФ. Статья 113 В данной статье закрепляется основная функция Председателя Правительства РФ по определению и организации работы Правительства. Председатель Правительства - лицо, возглавляющее Правительство и несущее ответственность за его работу. Более подробно полномочия Председателя Правительства сформулированы в Федеральном конституционном законе от 11.12.97 N 2-ФКЗ (в ред. от 31.12.97) "О Правительстве Российской Федерации". В ст. 24 данного закона подчеркивается, что Председатель Правительства, в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, определяет основные направления деятельности Правительства РФ. Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство и организует его работу, определяет в соответствии с законодательством РФ основные направления деятельности Правительства РФ. Председатель Правительства представляет Правительство Российской Федерации в России и за ее пределами; ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса, подписывает акты Правительства. Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства РФ, систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ. Необходимо упомянуть и об установленных в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" полномочиях заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Заместители Председателя Правительства РФ участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в выработке и реализации политики Правительства. Они также принимают участие в подготовке и обеспечивают исполнение постановлений и распоряжений Правительства, координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и следят за их выполнением; предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство. Федеральные министры участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, в выработке и реализации политики Правительства, участвуют в подготовке и обеспечивают исполнение постановлений и распоряжений Правительства, обладают установленными законодательством Российской Федерации полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство. Основные решения и акты Правительства обсуждаются и принимаются на его заседаниях. Заседания Правительства проводятся не реже 1 раза в месяц. В Регламенте Правительства Российской Федерации от 18.06.1998 N 604 полномочия Председателя Правительства РФ по организации деятельности Правительства определены более подробно. К ним отнесено проведение систематических совещаний с заместителями Председателя, на которых он рассматривает состояние выполнения программ и планов, принимает решения по оперативным вопросам и согласовывает с членами Правительства проведение мероприятий на текущий период. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры должны участвовать в заседаниях лично. В случае невозможности их участия в заседании, они информируют об этом Председателя Правительства РФ. В заседаниях Правительства РФ вправе принимать участие представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ и иные лица, если это предусмотрено российским законодательством. Правительство может рассматривать отдельные вопросы и на своих закрытых заседаниях. Вопросы, относящиеся к полномочиям Правительства, рассматриваются не только на заседаниях Правительства, а также на заседаниях Президиума Правительства, который может быть сформирован самим Правительством по предложению его Председателя, но и на заседаниях образуемых Правительством координационных и консультационных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций. Статья 114 1. Полномочия Правительства Российской Федерации очень широки. Они распространяются практически на все сферы жизни общества: экономическую, социальную, политическую, культурную и другие. Таким образом, закономерен вывод об общей компетенции Правительства, как органа, который осуществляет руководство многими отраслями хозяйства. Предусмотренный в комментируемой статье перечень полномочий Правительства не является исчерпывающим. Конституцией (например, ст. 71, 72), федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ на Правительство могут быть возложены и иные полномочия. Более детально полномочия Правительства РФ сформулированы в Федеральном конституционном законе от 17.12.97 "О Правительстве Российской Федерации". В экономической сфере Правительство осуществляет регулирование экономическими процессами, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое развитие страны; разрабатывает и осуществляет программу развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структуру и инвестиционную политику; управляет федеральной собственностью и таможенным делом. В сфере бюджетной, финансовой, кредитной политики, Правительство обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также разрабатывает и реализует налоговую политику. Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в социальной сфере, следит за реализацией конституционных прав граждан в области социального обеспечения; разрабатывает и реализует государственные программы по борьбе с безработицей; обеспечивает миграционную политику, меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, санаторно-курортной сферы. Правительство разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, образования, культуры. Правительство обеспечивает право граждан на благоприятную окружающую среду и экологическое благополучие, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий, катастроф. Правительство осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью. В сфере обороны и государственной безопасности РФ Правительство организует оснащение вооружением и техникой, обеспечение материальными резервами, ресурсами и услугами Вооруженные Силы РФ, принимает меры по охране Государственной границы РФ, руководит гражданской обороной. Правительство обеспечивает осуществление мер по реализации внешней политики РФ. Порядок деятельности Правительства определяется Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации". Он определяет конституционный статус Правительства РФ, порядок и принципы деятельности Правительства, порядок его формирования, полномочия, взаимоотношения с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, органами судебной власти. Вопросы организации деятельности Правительства урегулированы Регламентом Правительства РФ, который был утвержден постановлением Правительства от 18.06.1998 N 604*(64). Статья 115 1. Данная статья закрепляет юридическую основу правотворческой деятельности Правительства. Его акты издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Постановления и распоряжения являются основными формами правовых актов Правительства. Согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации", акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. К актам Правительства, не имеющим правового характера, относятся обращения и заявления. Правительство рассматривает также проекты актов Президента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся Правительством Президенту РФ или в Государственную Думу. Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, вносятся членами Правительства, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Проекты постановлений Правительства и других актов, имеющих нормативный характер, подготавливаемые по поручениям, содержащимся в актах Правительства РФ, по поручениям Председателя Правительства РФ и его заместителей, разрабатываются с участием Министерства юстиции РФ. Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, требующих решения Правительства, вносятся в Правительство после проведения необходимой экспертизы с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических и иных последствий реализации предлагаемых решений. Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, до их внесения в Правительство, подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, а при необходимости - с государственными и другими организациями. Подготовленный проект постановления или распоряжения Правительства, или иного акта, по которому требуется решение Правительства, визируется заместителем Председателя Правительства РФ (в соответствии с распределением обязанностей) и передается Руководителю Аппарата Правительства для доклада Председателю Правительства. Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства. 2. Конституция устанавливает обязательное исполнение постановлений и распоряжений на всей территории Российской Федерации всеми субъектами Федерации, государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями, иностранными гражданами и лицами без гражданства. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению на территории России всеми предприятиями, учреждениями, хозяйствующими субъектами, организациями (независимо от форм собственности). Постановления Правительства за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Акты Правительства подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановления Правительства, затрагивающие права свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания. Таким образом, со дня вступления в силу постановления и распоряжения Правительства становятся обязательными к исполнению. 3. Конституция устанавливает возможность отмены принятых Правительством постановлений и распоряжений. Право отменять акты Правительства принадлежит Президенту РФ в случае противоречия актов Правительства Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента. Правительство может вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Статья 116 Конституция устанавливает обязательное сложение Правительством своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ. В случае избрания Президента РФ на второй срок, Правительство также обязано сложить свои полномочия. Акт сложения полномочий Правительства является обязательным, даже если Президент РФ предполагает дальнейшую работу с тем же составом Правительства. Новое Правительство может быть сформировано и в прежнем составе, но только после формального акта сложения полномочий. Срок полномочий Правительства четко не определен в Конституции, но исходя из того, что период полномочий Президента РФ составляет 4 года, а срок полномочий Правительства совпадает с ним, то и срок полномочий Правительства равен четырем годам. В случае сложения своих полномочий, Правительство продолжает по поручению Президента РФ действовать до сформирования нового Правительства. В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента РФ. Статья 117 1. В ч. 1 комментируемой статьи закрепляется право Правительства РФ подать Президенту РФ просьбу об отставке. Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства. Это положение Конституции корреспондирует с функцией Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней политики государства и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции). Если Президент РФ отклоняет отставку Правительства, то Правительство обязано продолжить работу и нести ответственность за выполнение своих обязанностей. В настоящее время процедурные вопросы принятия Правительством решения об отставке ни в Федеральном Конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", ни в Регламенте Правительства не урегулированы. Не определены последствия непринятия отставки Правительства Президентом РФ в случае, если Правительство настаивает на своей отставке, а также не решен вопрос об отставке Председателя Правительства по его просьбе. 2. Ч. 2 комментируемой статьи предусматривает право Президента принять решение об отставке Правительства. Данное право можно назвать важной формой воздействия Президента РФ на Правительство. Конституция не ограничивает Президента РФ какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе Правительства. В случае принятия Президентом РФ отставки Правительства, прежнее Правительство продолжает действовать до формирования нового Правительства. 3. В ч. 3 комментируемой статьи предусматривается право Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации выразить недоверие Правительству. Конституция определяет процедуру отставки Правительства в случае выражения ему недоверия Государственной Думой. Постановление Государственной Думы о недоверии Правительству должно быть принято большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Президент, получив постановление Государственной Думы о выражении недоверия Правительству, вправе объявить об отставке Правительства, либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Президент РФ не соглашается с решением Государственной Думы, то Государственная Думы имеет возможность повторно рассмотреть вопрос о недоверии Правительству. Если такое решение будет вновь принято в течение трех месяцев со дня вынесения первого решения по вопросу о недоверии Правительству, то Президент обязан принять альтернативное решение: либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. В Регламенте Государственной Думы закрепляется, что мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может выносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов. Это предложение вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме. Вопрос о недоверии Правительству рассматривается Государственной Думой в недельный срок после его внесения. В случае если Государственная Дума выразит недоверие Правительству, Президент РФ обязан рассмотреть вопрос о судьбе Правительства: он вправе объявить об отставке Правительства, либо не согласиться с решением Государственной Думы. В последнем случае действует трехмесячный срок, в течение которого Государственная Думы должна определить свое отношение к деятельности Правительства. Если в этот период Государственная Дума повторно выразит недоверие Правительству, то Президент РФ вправе либо принять решение об отставке Правительства, согласившись с решением Государственной Думы, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. 4. Конституция закрепляет возможность постановки Председателем Правительства РФ вопроса о доверии Правительству перед Государственной Думой. В соответствии с Регламентом Государственной Думы такое представление должно быть мотивировано, а его текст подлежит немедленному распространению. Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству. Постановление о доверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если такое решение не принимается, на согласование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству. Если же ни одно из указанных решений не принято, рассмотрение вопроса Государственной Думой прекращается. 5. Согласно общепринятому принципу непрерывности функционирования органов государственной власти, деятельность исполнительных органов государственной власти не должна приостанавливаться. Это связано с особенностью полномочий Правительства, осуществляющего повседневное государственное управление и руководство основными сферами государственной жизни. Исходя из этого, ч. 5 данной статьи устанавливает, что в случае отставки или сложения своих полномочий, Правительство по поручению Президента РФ продолжает действовать до формирования нового Правительства. Глава 7. Судебная власть Статья 118 1. Правосудие - это особый вид государственной деятельности, осуществляемой исключительно органами судебной власти путем рассмотрения уголовных, гражданских и иных дел. Никакие другие органы и должностные лица не вправе осуществлять правосудие, пересматривать решения органов судебной власти. Присвоение властных полномочий суда наказывается в соответствии с уголовным законом. В случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом, правосудие осуществляется с участием граждан, привлекаемых в качестве присяжных и арбитражных заседателей. Посредством правосудия разрешаются конкретные споры о праве, обеспечивается соблюдение предписаний норм права всеми субъектами права, всеми органами публичной власти, должностными лицами, гражданами и их объединениями. Основная задача правосудия - защита прав и охраняемых законом интересов личности, юридических лиц и иных объединений, а также Российской Федерации и ее субъектов, органов государственной власти, местного самоуправления. Правосудие осуществляется именем и властью государства, которое призвано обеспечить обязательность исполнения судебных решений, вступивших в законную силу. Правосудие осуществляется в устанавливаемых законами особых процессуальных формах, гарантирующих соблюдение всеми участниками судебного разбирательства уголовных, гражданских и иных дел, конституционных принципов правосудия: равенства всех перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон, независимости судей и др. 2. Осуществление правосудия возложено на судебную власть, являющуюся самостоятельной ветвью (видом) государственной власти, обособленной и независимой в своей деятельности от органов законодательной и исполнительной власти. Именно самостоятельная и независимая судебная власть, осуществляемая посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, способна обеспечить беспристрастное, объективное рассмотрение уголовных, гражданских и иных дел, защиту права от всякого нарушения, независимо от его субъекта. Правосудие осуществляется органами судебной власти только в форме судебного разбирательства с соблюдением установленных законом процессуальных правил и норм. Правовые формы организации и функционирования органов судебной власти, порядок и процедуры осуществления ими правосудия с учетом характера рассматриваемых дел определяют особенности различных видов судопроизводства: конституционного, гражданского, административного и уголовного. Вместе с тем основные организационно-процессуальные начала и принципы деятельности органов судебной власти, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, едины. Все суды действуют в рамках единой судебной системы Российской Федерации. Посредством конституционного судопроизводства осуществляется судебная власть Конституционным Судом Российской Федерации, а также конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Суды общей юрисдикции во главе с Верховным Судом Российской Федерации осуществляют судебную власть посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а арбитражные суды во главе с Высшим арбитражным Судом Российской Федерации - посредством гражданского (искового) и административного судопроизводства. 3. Судебная система Российской Федерации, устанавливаемая Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года (ред. от 15 декабря 2001 года) "О судебной системе Российской Федерации", включает в себя только суды, учрежденные в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным законом. Создание чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных Федеральным конституционным законом, не допускается. Судебная система Российской Федерации включает в себя: 1) федеральные суды и 2) суды субъектов Российской Федерации. К федеральным судам относятся: а) Конституционный Суд Российской Федерации; б) федеральные суды общей юрисдикции, рассматривающие гражданские, административные и уголовные дела (Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды); в) арбитражные суды, рассматривающие экономические споры и иные подведомственные им дела (Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, 10 федеральных арбитражных судов округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации). Таким образом, надо учитывать, что в рамках единой судебной системы сформированы: система федеральных судов общей юрисдикции и система федеральных арбитражных судов. К судам субъектов Российской Федерации относятся: а) конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, которые могут создаваться субъектами Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов их органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации; б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и рассматривающие в пределах своей компетенции гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Статья 119 Комментируемая статья устанавливает основные минимальные требования и цензы, предъявляемые к кандидатам на должность судей. Любой гражданин, отвечающий данным требованиям, вправе сдать в установленном законом порядке квалификационный экзамен на должность судьи. Федеральным законом требования, предъявляемые к претендентам на должность судьи, могут быть дополнены. Так, Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 года (ред. от 15 декабря 2001 года) "О статусе судей в Российской Федерации" предусмотрена необходимость медицинского освидетельствования претендентов на должность судьи для подтверждения отсутствия у них заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи. Отбор кандидатов на должность судьи осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном названным выше законом. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года (ред. от 15 декабря 2001 года) "О Конституционном Суде Российской Федерации" расширяет перечень требований, предъявляемых к кандидату на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации, включая в него такие требования, как безупречная репутация и признанная высокая квалификация в области права. С учетом особенностей статуса того или иного суда Российской Федерации федеральным законом могут быть также повышены требования, касающиеся возрастного предела для кандидатов, стажа их работы по юридической профессии. В числе требований к кандидатам на должность судьи относится, во-первых, наличие у них российского гражданства: иностранные граждане, лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, имеющие двойное гражданство, не могут претендовать на получение статуса судьи. Это обусловлено тем, что судьи являются носителями судебной власти в государстве, осуществляющими правосудие самостоятельно и независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и закону. Во-вторых, кандидаты на должность судьи должны отвечать определенному возрастному цензу: Конституция Российской Федерации устанавливает минимальный возрастной ценз для кандидатов - 25 лет. Достижение данного возраста необходимо согласно Закону Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" для замещения должности судей арбитражного суда и конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, районного суда, гарнизонного военного суда, а также мировых судей. Для кандидатов на должность иных судов законом установлен более высокий возрастной ценз, что связано с необходимостью приобретения профессионального и жизненного опыта для осуществления полномочий судей вышестоящих судов. В-третьих, Конституция Российской Федерации предусматривает, что судьей может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Это необходимо ему для осуществления правосудия и исполнения своих обязанностей на профессиональной основе. Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" определены суды, для судей которых предусмотрены требования, связанные с необходимостью иметь стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, а также не менее семи лет, не менее 10 лет и не менее 15 лет (в зависимости от уровня соответствующего суда и его места в судебной системе). Законом также установлено, что в стаж работы по юридической профессии включается время работы на должностях, требующих юридического образования, и дается перечень соответствующих государственных, муниципальных и иных должностей, отвечающих данным требованиям. Статья 120 1. Часть первая комментируемой статьи закрепляет важнейший принцип осуществления судебной власти, определяющий ее статус в правовом государстве. Приоритет (господство) права, характеризующий правовое государство, предполагает наличие независимой и самостоятельной судебной власти, разрешающей споры о нарушенном праве. Независимость судей, подчинение их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону являются необходимым условием беспристрастного и объективного разрешения судами гражданских, административных и иных дел. Независимость судей гарантируется мерами его правовой защиты, материального и социального обеспечения. К этим мерам относятся: а) предусмотренная законом процедура осуществления правосудия; б) запрет, под угрозой наказания ответственности чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия; в) установленный порядок приостановления и прекращения полномочий судьи; г) право судьи на отставку; д) неприкосновенность судьи. Судья при исполнении своих полномочий, во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло бы вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности. Он не вправе быть депутатом, третейским судьей, принадлежать к политическим партиям и движениям. Судье запрещается осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельностью. Независимость судей обеспечивается также деятельностью органов судейского сообщества, основными задачами которых являются защита прав и законных интересов судей, участие в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности и др. Судья, члены его семьи и их имущество находятся под особой защитой государства, которое принимает меры по материально-финансовому и социальному обеспечению судей. Согласно Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" в России не могут издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов, независимость судей (статья 5). Независимость судей от чьей бы то ни было воли, их самостоятельность в осуществлении правосудия основываются на подчинении судей только Конституции Российской Федерации и федеральному закону, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Лица, виновные в оказании незаконного воздействия на судей, несут ответственность, предусмотренную федеральным законом. 2. Часть вторая комментируемой статьи определяет действия суда, обнаруживающего при рассмотрении конкретного дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону: суд обязан руководствоваться законом. Таким образом, обеспечиваются судебная защита от противозаконных актов государственных органов и иных органов, а также судебный контроль за их правотворческой и правоприменительной деятельностью. Подчиняясь только Конституции и закону, суды вместе с тем призваны обеспечить реальное верховенство закона, его высшую юридическую силу в отношении иных правовых актов с учетом федеративного устройства нашего государства, международных обязательств Российской Федерации. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", развивая комментируемые конституционные положения, требует от суда, установившего при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу), закону субъекта Федерации, принятия решения в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу (статья 5). Статья 121 1. Несменяемость судей - одна из гарантий их независимости. Несменяемость судей проявляется прежде всего в том, что полномочия судьи в Российской Федерации не ограничены определенным сроком, за исключением следующих случаев, предусмотренных федеральными законодательными актами. Во-первых, судья федерального суда, кроме судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, в первый раз назначается на должность сроком на три года. По истечении этого срока он может быть назначен на ту же должность без ограничения срока полномочий до достижения им предельного возраста. Во-вторых, судьи Конституционного Суда РФ назначаются на 15 лет, их назначение на второй срок не допускается. В-третьих, срок полномочий судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации устанавливается самими субъектами. В-четвертых, мировые судьи назначаются (избираются) на срок, установленный законами субъектов РФ, но не более чем на пять лет; продолжительность их повторного и последующих сроков не может быть менее пяти лет. Предельный возраст пребывания в должности судьи Конституционного Суда РФ - 70 лет, остальных судей - 65 лет (эти ограничения начнут действовать с 2005 года). Таким образом, в отношении судей одних судов несменяемость трактуется как бессрочность, а в отношении судей других судов как несменяемость в пределах срока; но и для первой, и для второй категории - в пределах максимально допустимого возраста. Несменяемость судей проявляется также и в том, что судья не подлежит переводу на другую должность или в другой суд без его согласия. 2. Еще один важный элемент несменяемости судей заключается в том, что их полномочия могут быть прекращены или приостановлены не иначе как по основаниям и в порядке, установленными федеральным законом. Приостановление или прекращение полномочий судьи Конституционного Суда РФ осуществляется по решению этого органа, за исключением прекращения полномочий по отдельным основаниям (в частности, при совершении судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи), когда оно производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда. Полномочия других судей приостанавливаются или прекращаются по решению соответствующей квалификационной коллегии судей: Высшей квалификационной коллегии судей РФ или квалификационной коллегии судей субъекта РФ. Такие квалификационные коллегии формируются из числа судей федеральных судов и судов субъектов РФ, которых в состав коллегий избирает само судейское сообщество, а также представителей общественности, назначаемых Советом Федерации и законодательными органами субъектов РФ, и представителей Президента РФ. Статья 122 1. Неприкосновенность судей - это существенная гарантия их независимости. Поскольку судья разрешает юридические конфликты, а судебные решения зачастую затрагивают интересы криминального мира или "власть имущих", судья нуждается в повышенном уровне защищенности, в дополнительных гарантиях от государственного вторжения в сферу профессиональной деятельности. Судейская неприкосновенность необходима для защиты публичных интересов, обеспечения справедливого правосудия. Согласно Закону о статусе судей (ст. 16) неприкосновенность судьи проявляется: 1) в недопустимости привлечения его к ответственности за принятое судом решение, если только не будет установлена виновность судьи в преступном злоупотреблении или вынесении заведомо неправосудного решения; 2) в особом порядке уголовного преследования; 3) в особенностях правового регулирования применительно к задержанию, личному досмотру судьи, заключению его под стражу, осуществлению в отношении него оперативно-следственных мероприятий и следственных действий; 4) в особенностях административной и дисциплинарной ответственности. 2. В части 2 комментируемой статьи идет речь о судейском иммунитете только применительно к уголовной ответственности. Такая избирательность вполне объяснима: уголовная ответственность более "сурова", чем, например, административная. Необоснованное уголовное преследование судьи может нанести ущерб высокому престижу судебной власти. Развивая конституционную норму, Закон о статусе судей предусматривает, что решение по вопросу о возбуждении уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу принимается Генеральным прокурором РФ на основании заключения судебной коллегии из трех судей о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия квалификационной коллегии судей (в отношении судьи Конституционного Суда РФ - с согласия самого Суда). Уровень упомянутой судебной коллегии (из судей Верховного Суда РФ или судей "областного звена") и уровень квалификационной коллегии (Высшая или субъекта Федерации) зависит от того, судьей какого суда является соответствующее лицо. По ходатайству судьи, заявленному до начала судебного разбирательства, уголовное дело в отношении него рассматривается Верховным Судом РФ. Статья 123 1. Принцип открытости, публичности судебного разбирательства, закрепляемый частью первой комментируемой статьи, является важной правовой гарантией справедливого и беспристрастного разрешения судами гражданских, административных, уголовных и иных дел, одним из необходимых условий обеспечения прав и свобод человека в правовом государстве. Осуществления государственной власти (включая и судебную власть) в правовом демократическом государстве должно находиться под контролем гражданского общества. Гласность судебного разбирательства способствует осуществлению общественного контроля за работой судов, за действиями судей, а также позволяет обществу оценивать работу органов, осуществляющих следственные и иные процессуальные действия в целях изобличения обвиняемого в совершении преступления. Таким образом, открытость, публичность судебного разбирательства обеспечивает контроль общества за осуществлением судебной власти, способствует утверждению принципа законности в деятельности судов, правоохранительных органов, создает условия для реализации демократических начал судопроизводства, защиты прав и свобод человека. Принцип открытого, публичного разбирательства дел должен обеспечиваться во всех судах. Слушание дела в закрытом заседании допускается только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Эти случаи предусмотрены в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации", Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации, Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации. Необходимость закрытых судебных заседаний возникает, во-первых, когда рассматриваются дела, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, тайну усыновления (удочерения) ребенка или иную охраняемую федеральным законом тайну. Во-вторых, разбирательство в закрытых судебных заседаниях допускается в целях обеспечения неприкосновенности частной жизни граждан, а также безопасности участников судебного разбирательства, их родственников или близких лиц, в целях защиты общественной нравственности, а также недопущения нарушения прав и законных интересов граждан. В третьих, закрытые судебные заседания могут проводиться в случаях, когда гласное обсуждение тех или иных обстоятельств дела, способно помешать правильному его разбирательству. Дела рассматриваются в закрытых судебных заседаниях с соблюдением всех норм судопроизводства. 2. Конституционный запрет на заочное разбирательство уголовных дел в судах установлен в целях обеспечения полноты исследования судом всех обстоятельств дела, а также защиты прав и интересов подсудимого и других участников судебного разбирательства. Судопроизводство должно осуществляться на основе состязательности и равноправия сторон. Поэтому важно, чтобы в судебном разбирательстве были заслушаны показания подсудимого, потерпевшего, свидетеля и других участников судебного разбирательства. При этом все доказательства по уголовному делу должны быть непосредственно исследованы судом. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации требует, чтобы приговор суда должен быть основан лишь на тех доказательствах (включая и заслушанные судом показания подсудимого), которые были исследованы в ходе судебного разбирательства. При неявке подсудимого рассмотрение уголовного дела должно быть отложено и судом должны быть приняты меры к его вызову. Вместе с тем часть вторая комментируемой статьи допускает возможность заочного разбирательства уголовных дел в судах в случаях, предусмотренных федеральным законом. Согласно Уголовному процессуальному кодексу Российской Федерации это возможно по ходатайству подсудимого по уголовному делу о преступлении небольшой или средней тяжести. Однако суд может не удовлетворить данное ходатайство, если сочтет необходимым участие подсудимого в судебном разбирательстве в целях обеспечения полного и объективного исследования всех доказательств по данному делу. При неявке потерпевшего суд рассматривает уголовное дело в его отсутствие, за исключением случаев, когда явка потерпевшего признана судом обязательной. По уголовным делам частного обвинения неявка потерпевшего без уважительных причин влечет за собой прекращение уголовного дела. 3. Часть третья данной статьи закрепляет одно из основополагающих начал конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства: состязательность и равноправие сторон. Принцип состязательности сторон предопределяет особую роль и функции суда при осуществлении им правосудия. Функции суда и сторон в судопроизводстве строго разграничены. Суд, осуществляя руководство процессом, создавая условия для всестороннего и полного исследования доказательств, правильного применения законодательства при разрешении дел, оказывая лицам, участвующим в деле, содействие в реализации их прав, должен сохранять независимость, объективность и беспристрастность. Суд выступает в качестве арбитра над сторонами, которые в рамках своих процессуальных прав обосновывают и доказывают свою позицию в конкретном деле. Принцип равноправия сторон означает, что ни одна из сторон не имеет преимущества перед судом, обладая равными процессуальными правами и возможностями в отстаивании своей позиции, защите своих интересов. 4. Участие присяжных заседателей в судопроизводстве обеспечивает его демократизм, реальное и непосредственное участие населения в отправлении правосудия. В соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации присяжные заседатели - это лица, которые привлекаются в установленном законом порядке для участия в судебном разбирательстве и, оценивая все обстоятельства уголовного дела, основываясь на своем внутреннем убеждении, выносят вердикт, то есть решение о виновности или невиновности подсудимого. Обвиняемый вправе требовать рассмотрения его дела судом с участием присяжных заседателей, если ему инкриминируется совершение убийства при отягчающих обстоятельствах, терроризм, бандитизм, другое преступление, отнесенное Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации к подсудности Верховного суда республики, краевого, областного суда и других судов этого уровня. Статья 124 Независимость и самостоятельность судебной власти, подчинение судей только Конституции Российской Федерации и федеральному закону, не подкрепленные соответствующими правовыми, материально-финансовыми и иными гарантиями, превращаются в фикцию, в декларацию. Финансирование судов из федерального бюджета призвано обеспечить их самостоятельность и независимость от региональных, местных и иных органов публичной власти в решении вопросов материально-технического и иного обеспечения своей деятельности, создании надлежащих социально-бытовых условий для работников судебной сферы. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" рассматривает также финансирование федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета в качестве одной из гарантий единства судебной системы. Закон определяет основные принципы финансирования судов в Российской Федерации, которые находят свое развитие и конкретизацию в Федеральном законе от 10 февраля 1999 года "О финансировании судов Российской Федерации". Кроме того, положения о порядке финансирования соответствующих судов Российской Федерации содержатся в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 года (ред. от 15 декабря 2001 года) "О Конституционном суде Российской Федерации", Федеральном конституционном законе от 28 апреля 1995 года "Об арбитражных судах в Российской Федерации", Федеральном конституционном законе от 23 июня 1999 года "О военных судах Российской Федерации" и др. Финансирование Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете. Статья 125 Комментируемая статья Конституции РФ не дает определения юридической природы органа конституционного контроля. Однако из содержания всей этой статьи следует, что Конституционный Суд РФ является единственным органом правосудия, который осуществляет проверку конституционности актов высших органов государственной власти РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такую же работу Конституционный Суд РФ осуществляет в отношении договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; а также в отношении не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. При комментировании этой статьи Конституции РФ следует учитывать ее толкование, данное в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июня 1998 года. Это толкование дано в связи со ст. 126 и 127, которые закрепляют право соответственно Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по даче разъяснений по вопросам судебной практики. В названном постановлении было неоднократно подчеркнуто, что только Конституционный Суд в форме конституционного судопроизводства может проверять конституционность вышеназванных актов органов государственной власти. Однако следует подчеркнуть, что в названном постановлении Конституционный Суд РФ отметил, что ст. 125, 126 и 127 не исключают возможности осуществления названными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Конституционный Суд РФ разрешает споры между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, между органами государственной власти субъектов РФ. Конституционный Суд решает и другие вопросы конституционного содержания, в том числе по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Важнейшим полномочием Конституционного Суда РФ является толкование им Конституции РФ. Это самостоятельное направление деятельности Суда. Субъектами права запроса по этому вопросу являются: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, федеральное Правительство, органы законодательной власти субъектов РФ. Этот перечень является исчерпывающим. Толкование является официальным и обязательным. Основанием толкования обычно являются обнаруженные неопределенности в понимании и реализации норм соответствующих статей Конституции РФ. Признанные неконституционными соответствующие нормативные правовые акты, их отдельные части и не вступившие в силу договоры Российской Федерации не могут быть реализованными или примененными соответствующими государственными органами, они становятся дефектными и не подлежат судебной защите. Важным является полномочие Конституционного Суда РФ по даче им заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Это заключение дается Конституционным Судом РФ после прохождения дела через палаты парламента и подтверждения заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления (см. комментарий к ст. 93 (ч. 1)). Статья 126 Нормы комментируемой статьи лишь в общих чертах определяют место и роль Верховного Суда РФ как высшего органа судебной власти, возглавляющего деятельность всей системы судов общей юрисдикции, осуществляющих правосудие по гражданским, уголовным, административным и делам иной категории. Правосудие в Российской Федерации осуществляется и военными судами, а также мировыми судьями, являющимися судами общей юрисдикции. Отметим, что военные суды осуществляют судебную власть в Вооруженных Силах РФ, других войсках, военных формированиях и федеральных органах исполнительной власти, в которых федеральными законами предусмотрена военная служба ч. 1 ст. 1 ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" от 23 июня 1999 г.*(65) (далее - Закон о военных судах). Верховный Суд РФ в пределах своих полномочий (компетенции) в предусмотренных процессуальных формах осуществляет судебный надзор за деятельностью верховных судов республик, судов краев, областей, городов федерального назначения, судов автономной области и автономных округов, а также военных и специализированных федеральных судов ч. 2 ст. 19 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г.*(66) (далее - Закон о судебной системе). В интересах надлежащего обеспечения координации деятельности всей судебной системы и органов судебного сообщества, а также финансирования деятельности мировых судей, при Верховном Суде РФ создан и функционирует федеральный государственный орган - судебный департамент ч. 1 ст. 1 ФЗ "О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" от 8 января 1998 года.*(67) Верховный Суд РФ свою надзорную функцию осуществляет через механизм рассмотрения кассационных жалоб и представлений на предмет незаконности, необоснованности и несправедливости вынесенного приговора или иного судебного решения (ст. 373 Уголовного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ), проведения надзорного производства по жалобам заинтересованных лиц (ст. 402-410 УПК РФ) и возобновления производства по уголовным делам ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств (ч. 5 ст. 415 УПК РФ). Аналогичные же полномочия Верховного Суда РФ в области гражданского судопроизводства закреплены в нормах Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ). Верховный Суд РФ с учетом характера, степени тяжести, способов и места совершения преступления, а также его общественной опасности и вызвавшего им резонанса в обществе, вправе вести судебное производство любого уголовного дела в качестве первой инстанции. Федеральное законодательство предусматривает отдельные категории (с учетом субъектного состава лиц, совершивших правонарушения) уголовных дел, подсудность которых при наличии определенных обстоятельств может быть отнесена к компетенции Верховного Суда РФ (ч. 4 ст. 31 и ст. 452 УПК). Например, согласно нормам УПК РФ, уголовное дело в отношении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и судьи федерального суда по их ходатайству, заявленному до начала судебного разбирательства, рассматриваются Верховным Судом РФ. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации также устанавливает категорию дел, подлежащих рассмотрению Верховным Судом РФ в качестве суда первой инстанции. К числу таких дел закон относит рассмотрение споров об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания и Правительства РФ; нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций; постановлений о приостановлении и прекращении полномочий судей и т.д. (ст. 27 ГПК РФ). Категория дел, подсудных мировым судьям на правах первой инстанции определены в ч. 1 ст. 3 ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г.*(68) и ст. 26 ГПК РФ и ч. 1 ст. 31 УПК РФ. Верховный Суд РФ в своей деятельности изучает и обобщает судебную практику, анализирует результаты судебной статистики и дает руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства РФ, возникающим при рассмотрении судебных дел. При этом руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ являются обязательными как для судов, так и других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано соответствующее разъяснение. Верховный Суд РФ осуществляет повседневный контроль за выполнением судами РФ руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда, а также разрешает в пределах своих полномочий вопросы, вытекающие из международных договоров (соглашений) России в сфере осуществления судопроизводства (ст. 56 Закона "О судоустройстве РСФСР" от 8 июля 1981 г. в редакции ФКЗ от 15 декабря 2001 г.*(69) (далее - Закон о судоустройстве). Наконец отметим, что согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 93) Верховный Суд РФ своим решением подтверждает или исключает обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, выдвинутое Государственной Думой против Президента РФ. Представляется необходимым подчеркнуть, что Верховный Суд РФ, обладая правом законодательной инициативы (ст. 104 Конституции), является непосредственным участником законотворческой деятельности. Закон устанавливает весьма строгие квалификационные требования, предъявляемые к кандидату на должность судьи Верховного Суда РФ: гражданин РФ, имеющий юридическое образование, достигший возраста 35 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее 10 лет и прошедший обязательное медицинское обследование (ч. 1 ст. 4 и ст. 41 Закона "О статусе судей Российской Федерации" от 26 июня 1992 г. в редакции ФЗ от 15 декабря 2001 г.*(70) (далее - Закон о статусе судей). Функциональная структура Верховного Суда РФ состоит из Пленума Верховного Суда РФ; Президиума Верховного Суда РФ; Кассационной коллегии; Судебной коллегии по гражданским делам; Судебной коллегии по уголовным делам и Военной коллегии (ст. 54 Закона о судоустройстве). Порядок формирования, задачи, круг полномочий и направления деятельности функциональных структур Верховного Суда РФ определены ст. 58-68 Закона о судоустройстве. Статья 127 Комментируемая статья устанавливает, что Высший Арбитражный Суд РФ представляет собой высший судебный орган в единой системе арбитражных судов, осуществляющих правосудие по экономическим и иным делам. Правовой основой организации деятельности, круг задач и объем полномочий Высшего Арбитражного Суда РФ, а также процессуальных форм и принципов их реализации составляют базовые нормы Конституции РФ; Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации"*(71) (далее - Закон об арбитражных судах), Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г.*(72) (далее - АПК РФ). Представляется небезынтересным как с точки зрения теории, так и практики, уточнение вопроса о предпосылках создания новой системы судебных органов, осуществляющих арбитражное судопроизводство, а с другой стороны - определение места и роли этой системы судопроизводства в единой ветви судебной власти. Под этим углом зрения, следует констатировать, что, во-первых, становление новой системы органов арбитражного судопроизводства вызвано, безусловно, масштабными изменениями в частной и публичной сферах экономической жизни нашего общества и, соответственно, появлением новых хозяйствующих субъектов - участников рыночных отношений. Во-вторых, судопроизводство, осуществляемое системой арбитражных судов, - это практически "параллельное", наряду с судами общей юрисдикции, осуществление гражданского судопроизводства, и отличия между ними проявляются лишь в субъектном составе судебного разбирательства, предмете и сфере возникновения рассматриваемого спора. В пользу такого вывода говорят и результаты сравнительно-правового анализа основополагающих норм АПК РФ и ГПК РФ. Систему арбитражных судов, рассматривающих экономические и иные дела, составляют: Высший Арбитражный Суд РФ; Федеральные арбитражные суды округов; арбитражные суды республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (ст. 3 Закона об арбитражных судах). Рассмотрение дел арбитражными судами осуществляется по подведомственности и подсудности возникших споров, при рассмотрении которых основными задачами арбитражных судов являются защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов: физических и юридических лиц в сфере предпринимательской или иной экономической (хозяйственной) деятельности Российской Федерации; органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; иных органов и должностных лиц. К числу задач арбитражных судов относятся содействие укреплению законности и предупреждение правонарушений, в указанных выше сферах деятельности (ст. 5 Закона об арбитражных судах, ст. 2 АПК РФ). Деятельность арбитражных судов строится на основе принципов соблюдения законности, независимости судей, равенства хозяйствующих субъектов и иных органов и лиц, перед законом и судом, состязательности и гласности разбирательства дел, а вступившие в законную силу судебные акты (решения, определения, постановления) обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных организаций, должностных лиц, граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации (ст. 118, 123 Конституции РФ, ст. 5-11, 15-16, 27-39 АПК РФ). Высший Арбитражный Суд РФ осуществляет в предусмотренных законодательством порядке и процессуальных формах, судебный надзор за деятельностью арбитражных судов, дает необходимые разъяснения по вопросам судебной практики. Свои надзорные функции Высший Арбитражный Суд РФ реализует посредствам рассмотрения кассационных жалоб и представлений; производства пересмотра судебных актов в порядке надзора; производства пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам (ст. 9 Закона об арбитражных судах, ст. 23 Закона о судебной системе, ст. 276-291, 292-308, 309-317 АПК РФ). Вместе с тем, Высший Арбитражный Суд РФ в качестве первой инстанции рассматривает дела об оспаривании нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, не соответствующих закону и ущемляющих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической (хозяйственной) деятельности; экономические споры, возникающие между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами РФ (ст. 10 Закона об арбитражных судах, ст. 23 Закона о судебной системе, часть 2 ст. 34 АПК РФ). С учетом важности решаемых арбитражными судами задач и необходимости осуществления квалифицированного правосудия, к судейскому корпусу арбитражных судов предъявляются определенные требования, которые применяются со стадии подбора кандидатов на должность судьи арбитражного суда. С этой точки зрения своими особенностями отличаются квалификационные требования, предъявляемые, в частности, к кандидатурам на должность Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ и судей Высшего Арбитражного Суда РФ. На должность Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ может претендовать гражданин РФ, достигший возраста 35 лет, имеющий юридическое образование, стаж по юридической профессии не менее 10 лет, прошедший обязательное медицинского освидетельствование на предмет отсутствия у него заболеваний, препятствующих назначению на претендуемую им должность. Аналогичные требования установлены и для кандидатур на должность заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ и членов Высшего Арбитражного Суда РФ (ст. 4, 4-1 Закона о статусе судей). Высший Арбитражный Суд РФ состоит из Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ; Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ; судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правонарушений; судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правонарушений. Порядок формирования, задачи, полномочия, организация и направления деятельности перечисленных выше функциональных структур Высшего Арбитражного Суда РФ регламентированы ст. 12-19 Закона об арбитражных судах и внутренними актами. Статья 128 1. Устанавливаемый Конституцией Российской Федерации порядок назначения судей федеральных судов является одной из гарантий обеспечения самостоятельности и независимости судебной власти. Конституционные положения о порядке назначения судей получают свое развитие в федеральных конституционных законах и федеральных законах. В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" предложения о кандидатах на должности судей данного федерального суда могут вносить Президенту Российской Федерации члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, а также законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, высшие судебные органы и федеральные юридические ведомства, всероссийские юридические сообщества, юридические научные и учебные заведения. Назначенным на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации считается лицо, получившее при тайном голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Судьи Конституционного Суда Российской Федерации, приводятся к присяге Председателем Совета Федерации на заседании палаты. Судьи Конституционного Суда Российской Федерации назначаются на должность на срок пятнадцать лет. Предельный возраст пребывания их в должности судьи - семьдесят лет (данное положение Закона вступает в силу 1 января 2005 г.). Назначение судьи на второй срок не допускается. Председатель, заместитель Председателя и судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации избираются в пленарном заседании суда тайным голосованием от общего числа судей в индивидуальном порядке на три года. Представление Президента Российской Федерации о назначении на должность Советом Федерации председателей Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации основывается на положительном заключении Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, которая формируется в порядке, установленном Федеральным законом от 14 марта 2002 года "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации". Заместители председателей названных судов назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, основанному на представлении председателей соответствующих судов и при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. Председатели и заместители названных выше судов назначаются сроком на шесть лет. Судьи Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации с учетом мнения председателей соответствующих судов и при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. Их полномочия не ограничены определенным сроком. Закон устанавливает лишь предельный возраст пребывания в должности всех судей федеральных судов (за исключением судей Конституционного Суда Российской Федерации) - 65 лет. Судьи Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации приносят присягу на собраниях судей этих судов. Вопросы о назначении председателей, заместителей председателей и судей Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации решаются Советом Федерации путем тайного голосования по каждой кандидатуре. Назначенным на соответствующую должность считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. 2. Судьи других федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов (см.: комментарий к статье 118) назначаются Президентом Российской Федерации по представлению соответственно Председателя Верховного Суда Российской Федерации и Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Судьи военных судов также назначаются Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации. Назначение кандидатов на должность судей производится только при наличии положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей. Судьи данных федеральных судов в первый раз назначаются на должность сроком на три года, по истечении которого они могут быть назначены на ту же должность без ограничения срока полномочий до достижения ими предельного возраста пребывания в должности судьи - 65 лет. 3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает в целях обеспечения дополнительных гарантий самостоятельности федеральных судов, принятие соответствующих федеральных конституционных законов, которые устанавливают, основываясь на Конституции Российской Федерации, их полномочия, порядок образования и деятельности. В настоящее время приняты следующие федеральные конституционные законы: "О судебной системе Российской Федерации", "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", "О военных судах Российской Федерации". Планируется также принять федеральные конституционные законы: о судах общей юрисдикции Российской Федерации, о Верховном Суде Российской Федерации, об административных судах в Российской Федерации. Статья 129 Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Особое место прокуратуры в системе государственных органов обусловлено спецификой ее задач и функций. В силу основной задачи прокуратуры - надзорной - она действует независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Функциональные особенности прокуратуры проявляются в централизации системы, в построении, в закреплении принципов ее деятельности. Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. При введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов Российской Федерации Генеральным прокурором Российской Федерации может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение. Конституционные основы построения и деятельности прокуратуры находят свою реализацию в Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации" с изм. от 5 октября 2002 г. Прокуратура Российской Федерации, в соответствии с упомянутым законом, помимо надзора, выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. Например, осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью; в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвует в рассмотрении дел судами, опротестовывает противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Интенсивный законотворческий процесс в Российской Федерации и ее субъектах, необходимость правового обеспечения эффективной реализации проводимых в стране реформ и действенной борьбы с преступностью, обеспечения соответствия принимаемых законов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, устранения имеющихся в законодательстве пробелов и выявляемых противоречий, а также необходимость исчерпывающего знания законов и правильного их применения требуют от органов прокуратуры активного участия в правотворческой деятельности, обеспечения полного и достоверного учета нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов. Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации. Механизм осуществления прокуратурой ее функций и задач регулируется Уголовно-процессуальным кодексом РФ от 18 декабря 2001 г. с изм. от 31 октября 2002 г., Федеральными законами от 25 июля 1998 г. "О борьбе с терроризмом" с изм. от 21 ноября 2002 г.; от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении"; от 25 июля 2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности" и иными актами. Глава 8. Местное самоуправление Статья 130 1. Организация местной власти в государстве на началах самоуправления предполагает установление особой сферы общественных отношений (круга вопросов местной жизни), которая относится к ведению местного самоуправления. Используемое частью первой комментируемой статьи понятие "вопросы местного значения" определяет сферу деятельности местного самоуправления, пределы его самостоятельности. Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, перечень которых определяется Конституцией Российской Федерации (см.: комментарий к статье 132), Федеральным законом от 28 августа 1995 года (ред. от 21 марта 2002 года) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (следует учитывать, что Государственная Дума приняла во втором чтении проект нового Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления), а также законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с законодательством муниципальные образования в своих уставах закрепляют перечень вопросов местного значения. К ведению местного самоуправления относятся, в частности, вопросы содержания и использования муниципального жилищного фонда, организации и развития муниципальных учреждений здравоохранения, регулирования планировки и застройки территории, организации транспортного обслуживания населения и др. Социальное предназначение местного самоуправления, его основная функция в обществе и государстве - обеспечить эффективное решение населением (за которым признается право на местное самоуправление) вопросов местного значения. Это возможно при условии признания самостоятельности местного самоуправления в решении этих вопросов, наличия муниципальной собственности, являющейся важнейшей гарантией этой самостоятельности и обеспечивающей реальную способность населения управлять местными делами. В Российской Федерации признается и защищается муниципальная собственность, самостоятельное управление и распоряжение которой согласно части первой комментируемой статьи обеспечивает местное самоуправление. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации права собственника муниципального имущества (владение, пользование, распоряжение) принадлежит городским, поселковым, сельским и иным муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это право реализуется от имени муниципального образования органами местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, непосредственно населением. 2. Сущность местного самоуправления проявляется не только в финансово-экономической, иных гарантиях самостоятельности местного самоуправления, но и в ответственности населения, берущего на себя бремя решения вопросов местного значения. Население осуществляет местное самоуправление непосредственно, то есть, используя формы прямого волеизъявления при решении вопросов местного значения, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением воли граждан, осуществляющих местное самоуправление, являются муниципальные выборы (выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, выборы должностных лиц местного самоуправления), местный референдум. Кроме того, в системе муниципальной демократии используются и такие формы прямого волеизъявления граждан, как отзыв депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, а также собрания (сходы) граждан, правотворческая инициатива граждан в вопросах местного значения и др. При всей значимости форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления, необходимо учитывать, что основная тяжесть решения вопросов, связанных с распоряжением муниципальной собственностью, средствами местного бюджета, а также с управлением иными местными делами, лежит на выборных и других органах местного самоуправления. Население муниципального образования избирает представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения, принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Полномочиями на решение вопросов местного значения наделяются в соответствии с уставом муниципального образования также выборные должностные лица местного самоуправления (главы муниципальных образований и др.). Они избираются либо непосредственно населением, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. Исполнительно-распорядительные функции в муниципальном образовании осуществляет местная администрация, которая формируется в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения обеспечивается Конституцией Российской Федерации. Так, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Органы государственной власти не вправе осуществлять функции местного самоуправления (см.: комментарий к статье 12). Органы местного самоуправления несут ответственность перед населением за реализацию возложенных на них функций и полномочий. Основания и формы этой ответственности определяются уставом муниципального образования в соответствии с законодательством о местном самоуправлении. Статья 131 1. Часть 1 комментируемой статьи определяет основополагающие принципы территориальной организации местного самоуправления. Она предусматривает, прежде всего, организацию местного самоуправления с учетом "поселенческого принципа", то есть, признавая отдельные населенные пункты (городские и сельские поселения) в качестве территориальной основы местного самоуправления. Именно поселение представляет собой естественную основу для формирования самоуправляющегося территориального коллектива, объединенного общими интересами. Вместе с тем комментируемая статья предусматривает и другой принцип организации местного самоуправления - "территориальный", то есть местное самоуправление осуществление не только в границах отдельных поселений, но и на других территориях. Что следует понимать под "другими территориями" определяет Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с ним это может быть и сельский округ (волость, территория сельсовета), который объединяет несколько сельских населенных пунктов, и район (уезд), объединяющий в своих границах городские и сельские поселения. Возможна организация местного самоуправления и на части поселения (например, на внутригородских территориях городов федерального значения). Таким образом, Конституция Российской Федерации не "привязывает" жестко территориальную организацию местного самоуправления к административно-территориальному устройству субъектов Российской Федерации, хотя и не исключает возможности организации местного самоуправления в соответствующих административно-территориальных единицах. Вопрос этот решается с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" населенные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление и имеется муниципальная собственность, местные бюджет и выборные органы местного самоуправления, получают статус муниципального образования в порядке, устанавливаемом законом. В настоящее время практика территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации весьма разнообразна. Одни субъекты Федерации пошли по пути формирования крупных муниципальных образований - районных и городских (образуемых в крупных городах, как правило, республиканского, краевого, областного, окружного значения). Такова территориальная организация местного самоуправления в Вологодской, Новгородской областях и др. Вместе с тем в других субъектах Федерации муниципальные образования формируются как в крупных территориальных единицах (районах, больших городах), так и в границах небольших городских поселений, поселков, сельских округов (Владимирская область и др.). Свою специфику имеет территориальная организация местного самоуправления в городах федерального значения (муниципальные образования создаются на внутригородских территориях этих субъектов Федерации, например, в Москве - в границах 125 районов, на которые подразделяется территория Москвы). Особенности территориальной организации местного самоуправления имеют также муниципальные образования, создаваемые в закрытых административно-территориальных образованиях. Территория данных образований определяется с учетом особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, расположенных в их границах. Территориальная организация местного самоуправления исключает возможность подчинения одного муниципального образования другому, включая и случаи, когда одно муниципальное образование (например, поселковое) расположено в границах другого муниципального образования (например, районного муниципального образования). Проект нового Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления предполагает унификацию территориальной организации местного самоуправления, предусматривая образование во всех субъектах Российской Федерации двух основных видов муниципальных образований: а) районных и городских (в крупных городах) муниципальных образований, б) городских (в небольших города), поселковых и сельских муниципальных образований. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Ограничение права на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления своего муниципального образования, что является важнейшей гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования с учетом законодательства о местном самоуправлении, а также имеющихся финансовых и иных ресурсов, размеров муниципального образования, численности населения и иных факторов. Данная структура определяется уставом муниципального образования, который принимается либо населением непосредственно (на референдуме, собрании или сходе граждан), либо представительным органом местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления включает конкретный перечень выборных и других (то есть невыборных) органов местного самоуправления, образуемых в муниципальном образовании. Это понятие характеризует также внутреннее строение органов местного самоуправления, принципы и характер их взаимоотношений. При этом наличие выборных органов является обязательным. Основываясь на положениях статей 32 и 131 Конституции Российской Федерации таким обязательным выборным органом согласно федеральному законодательству о местном самоуправлении является представительный орган местного самоуправления (при этом допускается возможность замены представительного органа местного самоуправления собранием, сходом граждан в небольших поселениях). Устав муниципального образования может предусмотреть в структуре органов местного самоуправления другие выборные органы, а также возможность избрания населением должностных лиц местного самоуправления (например, главу муниципального образования). Структура органов местного самоуправления включает, как показывает муниципальная практика, администрацию муниципального образования, осуществляющую исполнительно-распорядительную деятельность. Администрация муниципального образования может возглавляться главой муниципального образования (избираемым непосредственно населением или представительным органом из своего состава) либо главой администрации (с которым заключатся трудовой договор). Действующее федеральное законодательство о местном самоуправлении допускает возможность соединение в руках главы муниципального образования полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа местного самоуправления. Статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип разделения властей применительно только к системе органов государственной власти. Проект нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления такое совмещение полномочий в руках одного должностного лица уже не допускает. 2. Часть вторая комментируемой статьи обязывает выявлять и учитывать мнение населения при решении вопроса об изменении границ муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопрос об установлении и изменении границ муниципальных образований относится к ведению субъектов Российской Федерации. В особом порядке устанавливаются и изменяются границы закрытого административного образования, на территории которого осуществляется местное самоуправление. Они устанавливаются Президентом Российской Федерации, который принимает решение о создании закрытого административно-территориального образования. Изменение границ муниципального образования осуществляется как по инициативе его населения, так и по инициативе органов местного самоуправления, органов государственной власти. Субъекты Российской Федерации до принятия решения об изменении границ муниципального образования обязаны обеспечить во всех этих случаях выявление и учет мнения населения муниципального образования, выраженного путем голосования на собраниях (сходах) граждан, на местном референдуме или выраженного иным способом, предусмотренном в законе. Проект нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления с учетом сложившейся практики решения вопросов об изменении границ муниципальных образований устанавливает в развитие конституционных положений следующее. Если изменение границ влечет за собой отнесение территории населенных пунктов (входящей в состав муниципального образования) к территории другого муниципального образования, то это осуществляется с согласия жителей данной территории. Изменения же границ муниципального образования, которые не влекут отнесение территорий отдельных населенных пунктов (входящих в состав муниципального образования) к территории другого муниципального образования, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом соответствующего муниципального образования. Статья 132 1. В данной части устанавливаются основные вопросы местного значения и соответствующие им основные полномочия органов местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, относится к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления. Оперативное управление муниципальной собственностью осуществляется главой муниципального образования, другими должностными лицами в соответствии с уставом муниципального образования. К ведению органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений Бюджетный кодекс РФ (ст. 9) относит, в частности, установление порядка формирования доходов и расходов местных бюджетов, порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении. Глава муниципального образования обеспечивает составление проекта бюджета и организует исполнение утвержденного бюджета. Налоговый кодекс РФ (ст. 15) к местным налогам и сборам относит: 1) земельный налог; 2) налог на имущество физических лиц; 3) налог на рекламу; 4) налог на наследование или дарение; 5) местные лицензионные сборы. Не могут устанавливаться местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом. Представительные органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и представляют льготы по их уплате. Органы местного самоуправления не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Органы местного самоуправления во взаимодействии с органами милиции общественной безопасности обеспечивают безопасность личности, охрану собственности, общественного порядка, особенно при проведении массовых общественных мероприятий и в условиях чрезвычайных ситуаций; организуют непосредственное участие населения в охране общественного порядка. К ведению органов местного самоуправления относятся установление общеобязательных правил поведения в общественных местах; организация и содержание муниципальной милиции. К иным вопросам местного значения относятся прежде всего вопросы, предусмотренные в других статьях Конституции (40, 41, 43, 130, 131), которые вместе с положениями данной части составляют конституционные основы собственной компетенции местного самоуправления и его органов. В Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления закрепляются вопросы местного значения, касающиеся всестороннего удовлетворения потребностей населения муниципальных образований в социально-культурном, коммунально-бытовом, торговом, транспортном, информационном и других видах обслуживания. В данной части подчеркивается прежде всего финансово-экономическая самостоятельность органов местного самоуправления, которая гарантируется государством в процессе рационального разграничения государственной и муниципальной форм собственности, обеспечением минимальных местных бюджетов и др. 2. На федеральном уровне пока не принят специальный закон о порядке передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. В некоторых федеральных законах содержатся соответствующие положения. Например, Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" устанавливает, что в населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный воинский учет осуществляется органами местного самоуправления. Субъекты Федерации принимают специальные законы, устанавливающие механизм передачи собственных полномочий и их перечень. Полномочия передаются бессрочно, на определенный срок или в разовом порядке. Не допускается передача государственных полномочий по вопросам административно-территориального устройства, регулирования межбюджетных отношений. В случае, если выполнение переданных полномочий по причинам, не зависящим от органов местного самоуправления, становится невозможным, они могут быть возвращены досрочно соответствующему органу государственной власти вместе с полученными на их осуществление материальными и финансовыми ресурсами. Органы государственной власти вправе по собственной инициативе принять на себя выполнение переданных полномочий. Материальные средства передаются органам местного самоуправления на праве собственности или на праве безвозмездного пользования. Передаваемые финансовые средства ежегодно предусматриваются в бюджете субъекта Федерации. Законами субъектов Федерации определяются органы, обеспечивающие контроль за реализацией переданных полномочий, формы и методы контроля за соблюдением законности и конституционных принципов, а также за целесообразностью в отношении переданных полномочий. В соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать. Статья 133 Конституционные гарантии, закрепленные в этой статье, обеспечены Федеральным законом РФ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) и другими федеральными законами. Он содержит главу VI, посвященную гарантиям местного самоуправления. Следует подчеркнуть, что эти гарантии носят общий характер, адресованы всем органам, должностным лицам и гражданам. В этой главе (ст. 46) закреплена судебная защита местного самоуправления. Гарантия судебной защиты местного самоуправления означает, что в соответствии с ней граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений. Современная судебная практика свидетельствует о нарастании количества судебных дел, в которых местное самоуправление, его представители выступают в роли истцов. Надо отметить, что конституционная гарантия права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, обеспечивается, как правило, через судопроизводство. Во многих субъектах Российской Федерации явно прослеживается тенденция принятия правовых актов, посредством которых органы государственной власти субъектов РФ стремятся возложить расходы на органы местного самоуправления. Статья 43 данного Закона, закрепляющая в соответствии с Конституцией РФ запрет на ограничение прав местного самоуправления, устанавливает, что ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, этим Законом, другими федеральными законами, запрещается. Это означает, что никто не может посягать ни на компетенцию местного самоуправления, ни на муниципальную собственность, ни на другие элементы, составляющие в своей совокупности местное самоуправление как форму народовластия, осуществляемую местным населением в пределах соответствующих видов поселений и других населенных территорий. Важно подчеркнуть, что названный выше запрет на ограничение прав местного самоуправления обеспечивается и другими нормами этого закона. К их числу относится обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти решения, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Названные акты могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Неисполнение или ненадлежащее исполнение вышеназванных решений, влечет ответственность в соответствии с законами. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет юридический характер отношений между определенными субъектами местного самоуправления, с одной стороны, и органами государственной власти, учреждениями и организациями, с другой стороны. Обращения органов и должностных лиц местного самоуправления к названным государственным органам, должностным лицам и различным организациям подлежат обязательному рассмотрению. Это общее правило также относится ко всем вопросам организации, компетенции и деятельности местного самоуправления. Эти положения содержатся в ст. 45 Закона, которая предоставляет представительным органам местного самоуправления право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции Статья 134 Данная статья впервые на конституционном уровне определяет круг субъектов, управомоченных вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции. Среди субъектов, названных в комментируемой статье, представлены как федеральные органы государственной власти, причем с учетом принципа разделения властей, так и законодательные (представительные) органы субъектов РФ (однако органы исполнительной власти субъектов таким правом не наделены). Реализовать такие полномочия могут и члены Совета Федерации, и депутаты Государственной Думы через установленное в статье число своих членов. Характерно, что перечень субъектов, указанных в данной статье, значительно уже числа субъектов законодательной инициативы, установленных в ст. 104 Конституции. В него не вошли Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд, которые наделены в статье 104 правом законодательной инициативы по вопросам их ведения, а также индивидуально члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Такое различие обусловлено особой ответственностью при инициировании пересмотра и поправок к Конституции. В соответствии со ст. 92 Конституции РФ во всех случаях, когда обязанности Президента временно исполняет Председатель Правительства, он не может вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. В гл. 16 Регламента Государственной Думы конкретизируются вопросы о процедуре рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции. Предложения о пересмотре, внесенные в Государственную Думу, должны содержать новую редакцию глав 1, 2, 9 или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование данных предложений. При внесении поправок к гл. 8-9 инициатор должен представить проект закона, может участвовать при его рассмотрении в Комитете Думы, выступает с докладом при его рассмотрении на заседании Думы. Статья 135 1. Данная статья определяет порядок пересмотра Конституции, т.е. принятия нового конституционного акта. Основанием для этого является изменение положений глав, закрепляющих основы конституционного строя; права и свободы человека и гражданина; а также комментируемой главы о конституционных поправках и пересмотре Конституции. В этих главах содержатся положения, выражающие концептуальную сущность действующей Конституции, те незыблемые начала, которые пронизывают содержание всех остальных ее глав. Пересмотр положений этих глав трансформирует единство содержания, целенаправленность всего конституционного акта в целом, его системность и стабильность. Наличие таких неприкасаемых в рамках действующей Конституции положений или вообще недопустимость отказа от определенных принципов устройства государства и общества - нередкое явление в конституциях зарубежных государств. Так, Конституция Французской Республики устанавливает, что республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра, Конституция Греции исключает возможности пересмотра положений, определяющих основу и форму государственного строя и ряда других статей о правах человека. Конституция Португальской Республики содержит длинный перечень положений, определяющих установления (принципы), которые должны уважать законы о пересмотре Конституции. Естественно, положения комментируемой статьи Конституции РФ не означают, что указанные главы не могут быть пересмотрены ни при каких обстоятельствах. Жизнь не может остановиться. В ч. 1 статьи устанавливается, что главы 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Данная норма исходит из того, что действующая Конституция принята многонациональным народом РФ путем всенародного голосования, что одним из важных принципов конституционного строя является разделение властей. Поэтому невозможно закрепление права принимать новую Конституцию за одним законодательным органом РФ. 2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, однако, определенную форму участия Федерального Собрания в процессе, прежде всего, начального этапа пересмотра Конституции. В случае инициирования предложения о пересмотре Конституции со стороны субъектов, указанных в ст. 134 Конституции, оно должно быть поддержано тремя пятыми от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Только при этом условии в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. (Поскольку понятие "общее число" в тексте статьи может восприниматься по-разному - и как совокупное число членов и депутатов обеих палат, и как отдельно каждой, Конституционный Суд РФ дал толкование понятия "общее число" как число, относящееся к каждой палате в отдельности). Названный федеральный конституционный закон еще не принят. В нем должны быть определены правовой статус Конституционного Собрания, его состав, порядок созыва, внутренняя структура, порядок деятельности, срок его работы и другие вопросы. Безусловно, этот орган, наделенный учредительной властью, правом принять новую Конституцию, должен формироваться на основе широкого представительства государственных и общественных структур с учетом принципов разделения властей, федеративного устройства России. Именно такой характер данного органа обусловливает его правомочие подтвердить неизменность Конституции, несмотря на поддержку палатами Федерального Собрания предложения о ее пересмотре, или, в случае соглаcия с инициативой разработать проект новой Конституции, принять его двумя третями от общего числа его членов или вынести на всенародное голосование. Используемое в данном случае понятие "всенародное голосование" идентично понятию "референдум", употребляемому в Конституции (п. "в" ст. 84). Федеральный Конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" устанавливает, что в соответствии с решением Конституционного Собрания на референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции. Решение об этом принимается большинством голосов от общего числа членов Конституционного Собрания в соответствии с порядком, определяемым федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Оно направляется Президенту РФ, а также для сведения в палаты Федерального Собрания. Порядок назначения и проведения всенародного голосования осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации". Референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняли участие более половины от общего числа избирателей (оно обычно составляет 105-107 млн. чел.), а Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании. На таких же началах была принята и действующая Конституция 12 декабря 1993 года. Во всех случаях проект новой Конституции должен подвергаться широкому всенародному обсуждению. Статья 136 Упомянутый в комментируемой статье порядок принятия федерального конституционного закона установлен ст. 108 Конституции РФ, согласно которой для его принятия требуется одобрение большинства не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа голосов депутатов Государственной Думы; он не может быть отклонен Президентом, который в течение 14 дней его подписывает и обнародует. Однако определение в комментируемой статье порядка принятия поправки не дает ответа на вопрос о том, каким по форме нормативным правовым актом она должна быть принята. По запросу Государственной Думы Конституционный Суд в своем Постановлении по делу о толковании ст. 136 Конституции от 31 октября 1995 года определил, что положения этой статьи могут быть реализованы в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Формой такого акта является Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Свою правовую позицию Конституционный Суд обосновал следующими доводами. Федеральный закон не может быть формой принятия поправки, т.к. 1) для внесения поправки требуется более сложная процедура, чем для принятия федерального закона; 2) в отношении федерального закона Президент наделен правом его отклонения, что исключается при порядке принятия федерального конституционного закона. Федеральный конституционный закон также не может быть правовым актом, оформляющим поправку, т.к. 1) круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции (ст. 134), не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы (ст. 104); 2) ст. 136 предусматривает необходимость одобрения поправки 2/3 законодательных органов субъектов РФ, что не предусмотрено ст. 108 применительно к федеральным конституционным законам; 3) федеральные конституционные законы в соответствии со ст. 108 принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией (таких статей в Конституции 13). Поэтому использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение поправок в статьи глав 3-8 Конституции, не относящиеся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральным конституционным законом; 4) в отличие от правового акта о поправках, который принимается во изменение Конституции, федеральный конституционный закон по своей юридической природе не может изменять ее положения, а также не может стать ее составной частью. Что касается вопроса о порядке одобрения поправок законодательными органами субъектов РФ, а также других вопросов, связанных с принятием поправок, Конституционный Суд отметил, что законодатель вправе урегулировать его на основе и в рамках Конституции. Эти вопросы получили свое решение в Федеральном законе "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" от 4 марта 1998 г. С учетом позиций Конституционного Суда закон закрепил, что поправка принимается в форме закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. Под поправкой понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав. В случае исключения статьи, нумерация статей не меняется, а указываются слова "исключена". Текст проекта закона о поправке вносится в Государственную Думу, где с соблюдением правил, установленных Конституцией, данным федеральным законом и Регламентом Думы, обсуждается в трех чтениях. Одобренный проект закона в течение 5 дней направляется в Совет Федерации, в котором он подлежит обязательному рассмотрению. В случае отклонения закона Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии. Повторным голосованием Государственная Дума не может преодолеть несогласие Совета Федерации. После одобрения Советом Федерации его Председатель опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке с указанием дат его одобрения палатами Федерального Собрания. Не позднее 5 дней со дня принятия Закон РФ о поправке направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъекта РФ, которые рассматривают закон в срок, не позднее одного года со дня его принятия. Свое постановление об одобрении законодательный орган субъекта РФ направляет в Совет Федерации. Последний ведет учет и устанавливает общие результаты одобрения закона законодательными органами субъектов в своем постановлении. Президент РФ, законодательный орган субъекта РФ в течение 7 дней со дня принятия указанного постановления вправе обжаловать его в Верховном Суде, немедленно известив об этом Совет Федерации, а законодательный орган субъекта и Президента. В случае решения Верховного Суда о пересмотре результатов рассмотрения законодательными органами субъектов вопроса об одобрении закона Совет Федерации повторно рассматривает вопрос. Одобренный в установленном порядке законодательными органами субъектов РФ закон РФ о поправке Конституции РФ направляется Президенту РФ, который его подписывает и осуществляет официальное опубликование. Закон вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. Принятая поправка к Конституции подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции. В месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке Президент осуществляет официальное опубликование Конституции с внесенными в нее поправками. В случае, если поправка не получит одобрения установленным числом законодательных органов субъектов, то повторное внесение данной поправки допускается не ранее, чем через один год. Вопросы о порядке одобрения законов РФ о поправках устанавливаются в регламентах палат Федерального Собрания. Статья 137 Данная статья определяет особый порядок изменения ст. 65 Конституции РФ, которая закрепляет перечень субъектов РФ. 1. В первой части комментируемой статьи определяется порядок изменения ст. 65 в случаях: 1) принятия в состав РФ нового субъекта (иностранного государства или его части); 2) образования нового субъекта в составе РФ (путем объединения двух или более граничащих между собой субъектов РФ) 3) изменения конституционно-правового статуса субъекта (например, преобразования области в республику). Основные условия и процедура названных преобразований в составе субъектов РФ определяются федеральным конституционным законом. Такой акт к настоящему времени принят только применительно к порядку принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта (см. комментарий к ст. 65 Конституции РФ). В каждом таком конкретном случае изменения состава РФ принимается отдельный федеральный конституционный закон, на который и указывает п. 1 комментируемой статьи. Такой закон принимается в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции РФ, и он является основанием для внесения изменений в ст. 65 Конституции, которые учитываются при переиздании текста Конституции. Подобные изменения не предполагают необходимости условий, предусмотренных для внесения поправки в Конституцию, в том числе одобрения 2/3 законодательных органов субъектов РФ. Правовыми основаниями для такого порядка внесения изменений в ст. 65 являются следующие: 1) Конституция РФ предусматривает возможность изменения состава субъектов РФ (ст. 65 ч. 2); 2) федеративное устройство и территория РФ отнесены к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71 п. "б"); 3) свободное волеизъявление новых принимаемых и образуемых субъектов получает свое выражение либо в международных договорах (в случае принятия субъекта), либо в референдумах всех объединяющихся субъектов РФ в новый субъект. 2. Часть 2 комментируемой статьи касается включения в ст. 65 Конституции нового наименования субъекта РФ в случаях его изменения. Конкретного порядка такого включения ч. 2 не устанавливает. В ней имеется неопределенность относительно того, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ст. 65 Конституции нового наименования субъекта РФ. В связи с этим данная конституционная норма была предметом толкования Конституционным Судом РФ в Постановлении от 28 ноября 1995 г. Суть правовой позиции Конституционного Суда состоит в следующем: 1) изменение наименования относится к исключительному ведению субъекта РФ; 2) решение об этом субъекта, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта, является правовым основанием для внесения нового наименования в ст. 65 Конституции (принятия федерального конституционного закона, как это предусмотрено в 1 части комментируемой статьи, не требуется); 3) такой упрощенный порядок включения нового наименования допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и поэтому не требует применения процедур, перечисленных в статьях 135, 136 и 137 (часть 1) Конституции РФ. Изменение наименования не может затрагивать основы конституционного строя РФ, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией РФ, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения религии от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции; 4) при возникновении споров между субъектами РФ по поводу внесения нового наименования Президент может использовать согласительные процедуры и другие полномочия, предусмотренные ст. 85 ч. 1 Конституции РФ; 5) обязанность обеспечивать включение в Конституцию текст изменений в ст. 137 лежит на Президенте как главе государства и гаранте Конституции; 6) новое наименование субъекта включается в ст. 65 Конституции указом Президента РФ о приведении наименования субъекта в тексте Конституции в соответствие с решением субъекта РФ; 7) Президент не обладает правом отклонения принятых изменений. Он обязан обнародовать (промульгировать) их. К настоящему времени Указами Президента включены в текст новые наименования Ингушской Республики (стала Республика Ингушетия), Республики Северная Осетия (стала Республика Северная Осетия - Алания), Республики Калмыкия - Хальмг Тангч (стала Республика Калмыкия); Чувашская Республика - Чаваш республики (стала Чувашская республика - Чувашия). Раздел второй Заключительные и переходные положения 1. Подобного раздела не было ни в конституциях СССР, ни в прежних российских конституциях. Он впервые появился в действующей Конституции. Во многих конституциях зарубежных стран такого рода разделы являются традиционными. Назначение комментируемого раздела состоит в том, чтобы определить основные начала, на которых происходит переход от прежней Конституции и созданных на ее основе правовых и государственных институтов к реализации положений новой Конституции. В пункте 1 данного раздела в полном соответствии с конституционным принципом о том, что неопубликованные законы не действуют, устанавливается, что настоящая Конституция РФ вступает в силу со дня ее официального опубликования по результатам всенародного голосования. Конституция была опубликована и вступила в силу 25 декабря 1993 г. Однако днем принятия Конституции, как установлено в абз. 2 п. 1 считается день всенародного голосования - 12 декабря 1993 г. Именно этой датой идентифицируется Конституция в системе нормативных правовых актов Российской Федерации. Естественно, вступление в силу новой Конституции требует официального установления о прекращении действия прежней Конституции. Без правового оформления прекращения действия любого нормативного правого акта он продолжает оставаться в числе правовых актов, даже если фактически утратил силу. В абз. 4 п. 1 раздела второго говорится о Федеративном договоре. Необходимость этого обусловлена тем, что Договор по постановлению 6 Съезда народных депутатов РФ был включен в прежнюю Конституцию в качестве ее составной части. В действующую Конституцию он как единый акт не вошел, а, следовательно, надо было определить, действует ли он. В ст. 11 он упоминается как действующий акт. Поэтому, в Конституции 1993 г. надо было определить пределы действия Договора. Поскольку в нем имелись положения, не соответствующие принятой Конституции РФ, было определено, что в случае противоречия Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции РФ. На это установление сослался Конституционный Суд как на одно из оснований его правовой позиции о том, что республики в РФ не обладают суверенитетом, а такое положение содержалось в той части Федеративного договора, которая касалась республик. Приоритет положений Конституции РФ в п. 1 распространяется и в отношении других договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также договоров между органами государственной власти субъектов РФ. 2. В пункте 2 раздела II решается важный вопрос о том, в каких пределах продолжают действовать законы и другие правовые акты, принятые до вступления в силу новой Конституции. При этом вполне естественно закрепляется приоритет конституционных норм. Признается, что законы и другие правовые акты применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Разумеется, эта формула охватывает и случаи полной утраты силы тех актов, нормы которых регулировали общественные отношения, прекратившие свое существование. Они обычно признаются утратившими силу и недействующими. Так, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" были признаны утратившими силу ряд указов Президента, а также недействующими и не подлежащими применению как противоречащие Конституции многие законы или их отдельные положения. 3. Пункт 3 раздела II имел целью определить, продолжает ли сохранять полномочия и в каких пределах Президент, избранный до вступления в силу новой Конституции. На основе прежней Конституции Президент избирался на 5 лет, по действующей - на 4 года. Установлено, что Президент осуществляет свои полномочия до истечения срока, на который он был избран, т.е. до истечения 5 лет. Кроме того, определено, что Президент осуществляет полномочия, установленные новой Конституцией. Последние значительно отличаются от тех, которые были установлены прежней Конституцией (см. комментарий к ст. 80 Конституции РФ). 4. Пункт 4 заключительных и переходных положений определяет, распространяются ли положения новой Конституции на продолжающий действовать Совет Министров - Правительство РФ, который сформирован на основе прежней Конституции. Поскольку сохраняются полномочия Президента, постольку продолжает свою деятельность и Правительство, но оно приобретает права, обязанности и ответственность Правительства РФ, установленные действующей Конституцией, и впредь именуется - Правительство РФ. 5. Пункт 5 комментируемого раздела решает аналогичные вопросы применительно к судебным органам и судьям. Осуществление судами правосудия осуществляется в соответствии с их полномочиями, установленными Конституцией, вступившей в силу. Что касается судей всех судов, то предусмотрено сохранение ими своих полномочий до истечения того срока, на который они были избраны. С учетом этого положения прекращаются полномочия тех судей Конституционного Суда РФ, которые были избраны Съездом народных депутатов РФ в соответствии с прежним Законом РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации" до достижения ими 65 лет, хотя по новому Федеральному конституционному закону "О Конституционном суде Российской Федерации" для судей, назначенных Советом Федерации, этот срок был установлен (до его изменения) в 70 лет (будет восстановлен с 1 января 2005 года). 6. В пункте 6 раздела II поясняются условия вступления в действие конституционных норм, предусматривающих осуществление судопроизводства с участием присяжных заседателей (ст. 123, 20). Поскольку для формирования института присяжных заседателей требовалось определенное время, указывалось, что до введения в действие федерального закона, устанавливающего порядок рассмотрения дел судом с участием присяжных заседателей, сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел. Вместе с тем, в соответствии с постановлением Конституционного Суда уголовные дела, предусматривающие возможность применения наказания в виде смертной казни, не могли рассматриваться судами в тех субъектах РФ, где еще не был введен институт присяжных заседателей. В настоящее время суды присяжных заседателей действуют на территориях 83 регионов России. К 1 января 2004 г. процесс их формирования должен быть завершен. В абз. 2 п. 6 предусматривались условия, необходимые для реализации конституционных норм, касающихся порядка ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений. Их реализация связывалась с приведением уголовно-процессуального законодательства в соответствие с конституционными установлениями. Принятие нового Уголовно-процессуального кодекса снимает условия, препятствующие их реализации. Он вступил в силу с 1 июля 2002 г. 7. В п. 7 определены сроки полномочий и особенности избрания Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания первого созыва. Поскольку выборы проходили одновременно с проведением всенародного голосования о принятии Конституции РФ, естественно ее нормы о выборах депутатов Государственной Думы и формировании Совета Федерации еще не были действующими. Поэтому было необходимо, прежде всего в правовой форме, учредить такого рода орган, как Федеральное Собрание, и определить его структуру. Это было осуществлено Указом Президента РФ от 21 октября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе", которым было утверждено "Положение о федеральных органах власти на переходный период". Надо было также определить порядок выборов этих новых органов, учреждаемых еще до вступления в действие Конституции РФ. Такой порядок был установлен утвержденными Указами Президента РФ "Положением о выборах в Государственную Думу в 1993 году" от 1 октября 1993 г. и "Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания в 1993 г." от 11 октября 1993 г. Установленный п. 7 раздела II Конституции РФ двухлетний срок полномочий палат Федерального Собрания был необходим и достаточен для разработки федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы и о порядке формирования Совета Федерации уже в соответствии с нормами Конституции РФ 1993 г. 8. В п. 8 комментируемого раздела определяется не урегулированный в правовых нормах вопрос о сроке первого заседания Совета Федерации и о том, кто открывает его первое заседание. Данная палата Федерального Собрания первого созыва не формировалась, как это предусмотрено в Конституции, вынесенной на всенародное голосование, а избиралась, состояла из депутатов, а не из членов Совета Федерации. Конституция не устанавливает срок полномочий Совета Федерации, как палаты, формируемой из представителей законодательных и исполнительных органов субъектов РФ - по два члена от каждого. Это означает, что Конституция не предусматривает одновременной смены всего состава Совета Федерации. Исключением из этого правила явились первые выборы в Совет Федерации по двухмандатным округам от каждого субъекта - поэтому возникла необходимость определить, когда созывается палата и кто открывает ее первое заседание. Установлено, что Совет Федерации на свое первое заседание собирается на тридцатый день после избрания. Такой же срок определен и для Государственной Думы. Первое заседание Совета Федерации открывает Президент РФ (в отличие от Государственной Думы, первое заседание которой открывает старейший по возрасту депутат). 9. Пункт 9 раздела II как исключение из принципа разделения властей установил, что депутат Государственной Думы первого созыва может одновременно являться членом Правительства РФ. Такое временное совмещение статусов было обусловлено особенностями переходного периода. Однако на депутатов - членов Правительства не распространялись положения о неприкосновенности депутатов в части ответственности за действия (или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей. Поскольку депутатами Совета Федерации могли избираться главы исполнительных, а также законодательных органов субъектов РФ, то в п. 9 определялось, что депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.